680013333001-2022-00042-05 · Tribunal Administrativo de Santander

SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Bucaramanga, veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la parte demandada contra la sentencia del 30 de agosto 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en orden a que 1 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 7, índice SAMAI, archivo 2. 2 En adelante UGPP.

MEDIO DE CONTROL Nulidad y restablecimiento del derecho RADICADO 680013333001-2022-00042-05 DEMANDANTE Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP jballesteros@ugpp.gov.co notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co DEMANDADO Elizabeth López de Rodríguez aflorezehltda@gmail.com maliz28@hotmail.com MINISTERIO PÚBLICO Procuraduría 47 Judicial II para Asuntos Administrativos procjudadm47@procuraduria.gov.co ASUNTO Sentencia de segunda instancia TEMA Acción de lesividad.

Pensión reliquidada con inclusión de la prima de clima. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: UGPP Demandado: Elizabeth López de Rodríguez Radicado: 680013333001-2022-00042-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander se declare la nulidad parcial de i) la Resolución 37811 del 16 de agosto de 2007 y ii) la Resolución 028221 del 21 de octubre de 2021, a través de las cuales reajustó una pensión de gracia a favor del señor Juan de Jesús Rodríguez Almeida y reconoció una pensión de sobreviviente a favor de la señora Elizabeth López de Rodríguez.

En consecuencia, solicitó: «PRIMERA: Que se declare la Nulidad Parcial de la Resolución No. 37811 del 16 de agosto de 2007, por medio de la cual la extinta CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL EICE, reliquidó la pensión gracia del señor JUAN DE JESUS RODRIGUEZ ALMEIDA (Q.E.P.D.), por la inclusión de nuevos factores, incluyendo “Prima Clima”, mensual”, elevando la cuantía de la misma a la suma de $844.755.98 M/CTE, efectiva a partir del 08 de febrero de 1997, pero con efectos fiscales a partir del 14 de septiembre de 2001 por prescripción trienal.

SEGUNDA: Que se declare la Nulidad Parcial de la Resolución No. RDP 028221 del 21 de octubre de 2021, por medio de la cual la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP reconoció una Pensión de Sobrevivientes a la señora ELIZABETH LOPEZ DE RODRIGUEZ, en calidad de compañera permanente, sin subsanar el error percibido en la resolución que reliquida la pensión de la causante.

TERCERA: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la señora ELIZABETH LOPEZ DE RODRIGUEZ, identificada con la Cédula de Ciudadanía No. 28.052.261, en calidad de beneficiaria del derecho pensional, a restituir a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, la suma correspondiente a los valores por ella percibidos en exceso, con ocasión de la pensión gracia sucedida a su favor, reliquidada con la inclusión del factor “Prima Clima”, a la cual no tiene derecho; valores que, conforme a liquidación efectuada por la UGPP, para el año 2022 ascienden a la suma de DIECISIETE MILLONES TRESCIENTOS MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS CON NOVENTA Y DOS CENTAVOS PESOS M/CTE ($17.300.456,92) CUARTA: Aunado a lo anterior, la liquidación de la diferencia del valor de las mesadas pensionales percibidas, para su devolución, deberá actualizarse hasta cuando efectivamente se realice la modificación del valor de la mesada pensional en el sistema de nómina de pensionados.

QUINTA: Actualizar la condena, de conformidad con lo previsto en el Artículo 187 de la Ley 1437 del 2011, aplicando los ajustes de valor o indexación desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso, prorrogable hasta la fecha del pago efectivo del reajuste y la retroactividad.

SEXTA: Que se condene en costas y agencias en derecho al demandado» (sic en todo el texto) 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la parte demandante señaló los siguientes: i) El señor Jesús Rodríguez Almeida (QEPD) nació el 8 de febrero de 1947 y prestó sus servicios como docente de la siguiente manera: en el departamento de Santander, desde el 16 de abril de 1967 hasta el 24 de mayo de 1991 y desde Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: UGPP Demandado: Elizabeth López de Rodríguez Radicado: 680013333001-2022-00042-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander el 15 de junio de 1995 hasta el 7 de febrero de 2012, en el municipio de los Santos, desde el 25 de agosto de 1991 hasta el 14 de junio de 1995 y desde el 5 de abril de 1982 hasta el 10 de agosto de 1994. ii) El último cargo desempeñado por el señor Jesús Rodríguez Almeida (QEPD) fue el de «rector» en el municipio del Playón. iii) Por cumplir los requisitos exigidos por ley para la pensión gracia, el señor Rodríguez Almeida adquirió su status jurídico el 8 de febrero de 1997. iv) El 31 de diciembre de 1997, mediante Resolución 28258 la extinta Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL reconoció una pensión gracia al señor Rodríguez Almeida con el 75% del promedio de lo devengado en el último año anterior al de adquisición del status, en una suma de $586,042.73. v) El 21 de julio de 1999, a través de Resolución 8999, CAJANAL reliquidó la pensión gracia del señor Rodríguez Almeida por nuevos factores salariales, con el 75% del promedio de lo devengado en el último año anterior al de adquisición del status, en una cuantía de $761.858.31. vi) El 16 de agosto de 2007, mediante Resolución, CAJANAL reliquidó la pensión gracia a favor del señor Rodríguez Almeida con ocasión a la inclusión de nuevos factores, esto es, «prima clima», además de «prima de navidad», «prima de alimentación» y «sobresueldo 30% mensual» en una suma de $844.755.98. vii) El 19 de enero de 2012, a través de la Resolución 0376, el señor Rodríguez Almeida fue retirado del cargo de rector del Instituto Integrado de Comercio Camilo Torres del municipio del Playón al encontrarse en la edad de retiro forzoso a partir del 8 de febrero de 2012. viii) El señor Juan de Jesús Rodríguez Almeida falleció el 20 de junio de 2021. ix) El 21 de octubre de 2021, mediante Resolución 028221 la UGPP reconoció una pensión de sobreviviente a la señora Elizabeth López de Rodríguez en calidad de compañera permanente. x) El señor Juan de Jesús Rodríguez Almeida y la señora Elizabeth López De Rodríguez recibieron de manera indebida la suma total de $17.300.456,92, por el pago de una pensión gracia reliquidada con la inclusión de nuevos factores, vale decir, el denominado «prima clima». 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación En el escrito de la demanda se invocaron como violados, el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia y la Ley 114 de 1913. En desarrollo del concepto de violación, la parte demandante expuso que el acto administrativo adolece de nulidad, conforme a las siguientes razones: Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: UGPP Demandado: Elizabeth López de Rodríguez Radicado: 680013333001-2022-00042-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander i) El acto demandado no se ajusta a los preceptos legales que regulan la materia, toda vez que vulnera de forma directa las normas en que debería fundarse. ii) La prima de clima se creó para los rectores, profesores y demás empleados del servicio de los planteles de enseñanza media, situados en climas reconocidamente insalubres del Departamento de Boyacá, motivo por el cual esa prestación no guarda relación directa con el cargo o las calidades profesionales del beneficiario, dado que pretende compensar las especiales circunstancias en que se presta el servicio y cubrir las contingencias o eventuales riesgos en que pueda encontrarse por laborar en climas con condiciones desfavorables para la salud y, que además, corresponde a una prestación social y no un factor salarial. iii) En consecuencia, resulta claro que al señor Juan de Jesús Rodríguez Almeida (QEPD) no le asistía derecho a que se le reliquidara su prestación económica con inclusión del factor salarial «prima de clima» tal y como se dispuso en la Resolución 37811 del 16 de agosto de 2007 y, en consecuencia, a la señora Elizabeth López de Rodríguez no le corresponde suceder el derecho en idéntica cuantía reconocida en la Resolución 028221 del 21 de octubre de 2021. 1.2.

Contestación de la demanda3 La señora Elizabeth López de Rodríguez mediante apoderada allegó contestación de la demanda a través de la cual solicitó se denegaran las pretensiones y, para el efecto, expuso los siguientes argumentos: i) Los actos administrativos enjuiciados no se encuentran viciados de nulidad, toda vez que la prima climática sí debe ser considerada como factor salarial. ii) No hay lugar a aplicar la sentencia del 26 de enero de 2012 proferida por el Consejo de Estado mediante la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se creó la prima climática para el departamento de Boyacá, en tanto los actos administrativos que crearon la prima climática para el departamento de Santander se encuentran vigentes y gozan de la presunción de legalidad. iii) La pensión gracia debe ser liquidada al tenor de lo dispuesto en la Ley 4 de 1966 y el Decreto Reglamentario 1743 de 1966, esto es, con en el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios (75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional) y, además, a diferencia de las pensiones ordinarias, dicho año de servicios corresponde al año anterior a la adquisición o consolidación del derecho por cuanto es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse la prestación, en tanto el carácter especial admite su compatibilidad con el salario. 3 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 14, índice SAMAI.

La sentencia apelada4 El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante sentencia del 30 de agosto de 2024, resolvió: «PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución No. 37811 del 16 de agosto de 2007 a través de la cual CAJANAL reliquidó la pensión gracia del señor JUAN DE JESÚS RODRÍGUEZ ALMEIDA y, las Resoluciones No. RDP028221 del 21 de octubre de 2021 y No. RDP 005572 del 3 de marzo de 2022, a través de las cuales la UGPP reconoció de forma provisional y posteriormente de forma definitiva la pensión de sobrevivientes a la señora ELIZABETH LÓPEZ DE RODRÍGUEZ, en su condición de cónyuge supérstite del señor JUAN DE JESÚS RODRÍGUEZ ALMEIDA, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: Sin condena en costas». En lo correspondiente al fondo del asunto, la decisión se sustentó en los siguientes argumentos: i) Se encuentra probado que el señor Juan de Jesús Rodríguez Almeida (QEPD) tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia y que la señora Elizabeth López de Rodríguez, en su calidad de cónyuge supérstite, cumplió con los requisitos previstos para suceder la prestación. ii) Sin embargo, respecto a la inclusión de la prima de clima como factor salarial, resulta necesario advertir que el artículo 279 del CPACA establece que se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial, además de las que se hayan proferido por el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996. iii) En consecuencia, dado que existe un criterio unificador desarrollado vía recurso extraordinario de revisión, según el cual: “[l]a prima de clima no tiene relación directa ni con el cargo ni con las funciones o calidades profesionales del beneficiario de la prestación sino que pretende compensar las especiales circunstancias en que se presta el servicio, es decir que está encaminada a cubrir las contingencias o eventuales riesgos en que pueda encontrarse el empleado por laborar en climas con condiciones desfavorables para la salud, es decir que, a diferencia del sobresueldo y de la prima de grado, la prima de clima corresponde a una prestación social y no a un factor de salario» no es dable que 4 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 87, índice SAMAI.

Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: UGPP Demandado: Elizabeth López de Rodríguez Radicado: 680013333001-2022-00042-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander esta sea incluida en la liquidación de la pensión gracia, en tanto no es considerada como factor salarial al no tener relación directa con el cargo ni con las funciones o calidades profesionales del beneficiario, sino que tiene la finalidad de compensar las especiales circunstancias en que se presta el servicio, motivo por el resulta ser exclusivamente una prestación social y no un factor de salario. iv) En consecuencia, es posible concluir que la reliquidación de la pensión del causante incluyó un emolumento como factor salarial excesivo, motivo por el cual se declarará la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, en lo atinente a la inclusión de la prima de clima como factor salarial para la liquidación de la pensión gracia. v) En lo atinente a la devolución de dineros, se colige que el reconocimiento de la pensión no fue producto de una actuación de mala fe, sino que se trató de un error de la administración y al no encontrar evidencias que permitan concluir que la demandada desplegó una conducta fraudulenta, deshonesta o maliciosa, no hay lugar a ordenar el reembolso o la devolución de las sumas de dinero pagadas. 1.4.

Los recursos de apelación 1.4.1. Parte demandante5 El apoderado de la parte demandante en el recurso interpuesto solicitó revocar el numeral segundo y tercero la sentencia de primera instancia y, para el efecto, expuso los siguientes argumentos: i) El a quo no examinó si había lugar a la devolución de las sumas de dinero pagadas a la parte demandante, motivo por el cual dado que los actos administrativos demandados fueron declarados nulos, es procedente que el juez de segunda instancia ordene la devolución de dineros comoquiera que existió una afectación al patrimonio de la entidad con ocasión a la reliquidación de la pensión gracia con inclusión del factor «prima clima». ii) En razón a que se concedieron las pretensiones de la demanda, es procedente la condena en costas a la parte demandada de conformidad al artículo 188 del CPACA. 1.2.4.2.

Parte demandada6 El apoderado de la parte demandada en el recurso interpuesto solicitó revocar el numeral primero de la sentencia de primera instancia y, para el efecto, expuso los siguientes argumentos: i) La pensión de gracia fue liquidada y pagada en vida al señor Rodríguez Almeida desde el año 2001 y la prima de clima le fue reconocida como factor 5 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 92, índice SAMAI. 6 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 89, índice SAMAI.

Trámite de segunda instancia. Por auto del 28 de febrero de 20257 se admitieron los recursos de apelación interpuestos y se ordenó la notificación personal al Ministerio Público y a las partes por estado. 1.6. Alegatos de conclusión 1.6.1. Parte demandante No se presentaron. 1.6.2. Parte demandada8 Los argumentos de las alegaciones, se resumen de la siguiente manera: i) La parte demandante, en su escrito de apelación, solicitó exclusivamente se revocara el numeral tercero de la sentencia de primera instancia a través del cual se resolvió no condenar en costas; sin embargo, de conformidad a la jurisprudencia reciente de la Sección Segunda del Consejo de Estado, resulta claro que en el presente caso no hay lugar a imponer su condena, pese a que en la decisión se hubieren concedido parcialmente las pretensiones de la demanda. 1.6.3.

Concepto del agente del Ministerio Público: No se presentaron. 2. Consideraciones Concluido el trámite procesal sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación cumplida, y luego de verificar que se hallan estructurados los presupuestos de ley para decidir el fondo de la cuestión, procederá la Corporación a proferir el fallo de segunda instancia 2.1.

Competencia. 7 Expediente digital, actuación 7 índice SAMAI. 8 Expediente digital, actuación 9 índice SAMAI. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: UGPP Demandado: Elizabeth López de Rodríguez Radicado: 680013333001-2022-00042-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los juzgados administrativos de su jurisdicción territorial, razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.2.

Asunto previo Con ocasión de la expedición de la Ley 2080 de 2021 el legislador adoptó un nuevo esquema en materia de resolución de las excepciones genuinamente previas y las de naturaleza perentoria. En lo atinente a la caducidad, como excepción perentoria, existen dos momentos en los cuales se prevé su estudio y resolución: «i) en cualquier estado del proceso, a través de sentencia anticipada, siempre que el juzgador la encuentre probada (artículos 175, inciso 4, parágrafo 2, y 182A, numeral 3 del CPACA9 y ii) en la sentencia de fondo (artículo 187 del CPACA),10 oportunidad esta última en la cual el juez decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que encuentre probada»11 Esta aclaración resulta importante si se tiene en cuenta que a través de la Ley 2381 de 2024 se introdujo una significativa modificación, mediante la cual se establece un término de caducidad respecto de las demandas que la administración formula contra sus propios actos de reconocimiento pensional.

Bajo estos supuestos, y teniendo en cuenta que en este asunto no hay lugar a emitir una sentencia anticipada para declarar probada la caducidad, toda vez que dicho término no resulta aplicable al caso concreto, como se explicará más adelante, le corresponde a la Sala en este momento procesal pronunciarse frente a este tópico. Lo anterior, dado que al encontrase el proceso al despacho para 9 «ARTÍCULO 182A.

SENTENCIA ANTICIPADA. Artículo adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021 El nuevo texto es el siguiente. Se podrá dictar sentencia anticipada: […] 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. […].» 10 10 «ARTÍCULO 187.

CONTENIDO DE LA SENTENCIA. […] En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. […]». 11 Sobre este particular puede verse auto de sala unitaria de 16 de septiembre de 2021.

Rad. 05001-23-33-000- 2019-02462-01 (2648-2021). MP William Hernández Gómez, en el cual se precisó que: « Al respecto, se tiene que el inciso 4.º del parágrafo 2.º del artículo 175 del CPACA (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080) consagró que las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A, y este determinó que podrá dictarse esta providencia, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador advierta demostrada una de las perentorias citadas.

A su vez, el artículo 187 ibidem señaló que en la sentencia se pronunciará sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. En ese orden de ideas, la resolución de defensa materializada en las excepciones perentorias nominadas, no pueden decidirse mediante auto antes de la audiencia inicial, ni en la citada diligencia judicial, sino que solo se declararán fundadas por medio de sentencia anticipada, acorde con los lineamientos precisados en el numeral tercero del artículo 182A del CPACA o, de lo contrario, esto es, cuando todavía no se encuentren probadas o demostradas, el juzgador tendrá la opción de dirimirlas en la sentencia ordinaria que defina de fondo las pretensiones de la demanda, conforme al artículo 187 del CPACA» Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: UGPP Demandado: Elizabeth López de Rodríguez Radicado: 680013333001-2022-00042-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander dictar sentencia es procedente, en los términos de los artículos 187 y 207 del CPACA, resolver cualquier excepción propuesta y de las que el juez eventualmente encuentre probadas, entre ellas, la caducidad del medio de control y, adicionalmente, ejercer el control de legalidad y saneamiento del proceso.

Precisado lo anterior, y como se anunció en líneas anteriores, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en su primera parte estableció un término de caducidad de 5 año «para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas», contado a partir del reconocimiento de la referida prestación Así se observa en el texto del citado artículo 86 ibidem: «[…] TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS.

Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.

Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley». En ese orden de ideas, se tiene que en el caso concreto la UGPP solicita la nulidad de las Resoluciones 37811 del 16 de agosto de 2007 y 028221 del 21 de octubre de 2021, a través de las cuales reajustó una pensión de gracia a favor del señor Juan de Jesús Rodríguez Almeida y reconoció una pensión de sobreviviente a favor de la señora Elizabeth López de Rodríguez, esto es, de un acto administrativo proferido 15 años antes de la fecha de la presentación de la demanda, motivo por el cual resulta necesario establecer si hay lugar a la aplicación del nuevo término de caducidad.

Ahora bien, en cuanto a la aplicación del segundo inciso del mencionado artículo que ordena el estudio del nuevo término de caducidad incluso respecto de los procesos en curso, la Sección Segunda del Consejo de Estado no ha adoptado una postura uniforme. Mientras la Subsección A12 ha aplicado la norma conforme a lo dispuesto por el legislador y, por ende, ha declarado la caducidad de la acción en los casos en que se ha superado el nuevo plazo de cinco años, la Subsección B13 ha optado por inaplicarla, al considerar inconstitucional la expresión «y que estén en curso».

Según esta última, la aplicación retroactiva de la disposición modifica intempestivamente las reglas procesales que rigen el litigio, lo que vulnera los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. 12 Consejero ponente: Luis Eduardo Mesa Nieves, sentencia del 23 de octubre de 2024, radicación: 27001 23 33 000 2019 00070 01 (2216–2024). 13 Consejera ponente: Elizabeth Becerra Cornejo, sentencia del 8 de noviembre de 2024, radicación: 25000-23-42-000-2018-00903-01 (6098-2022).

Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: UGPP Demandado: Elizabeth López de Rodríguez Radicado: 680013333001-2022-00042-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander En ese orden de ideas, si bien el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 señala que el referido término de caducidad aplicará incluso para las «acciones administrativas y/o contencioso administrativas» en curso, lo cierto es que la regulación legal de la caducidad como instituto procesal, mediante el cual se limita el derecho de acción, guarda una íntima relación con las formas propias de los juicios, esto es, con la sustanciación y ritualidades previstas para regular el derecho de acceso a la administración de justicia. En tal sentido, pese a que por regla general las normas procesales se consideran de orden público y de inmediata aplicación, lo cierto es que la Ley 153 de 1887 en su artículo 4014 reconoció la necesidad de garantizar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica y, por tanto, determinó una serie de excepciones que hacen posible, aun frente a cambios normativos sobrevinientes, aplicar las reglas que gobiernan la sustanciación y ritualidades en los asuntos judiciales vigentes al momento en que son interpuestos los recursos, se practican pruebas, se realizan audiencias y empiezan a contabilizarse términos como el establecido para la caducidad de los medios de control.

Esos mismos principios, de confianza legítima y seguridad jurídica, que inspiraron la adopción de este tipo de reglas en materia de tránsito legislativo en el siglo XIX, siguen presentes en el texto constitucional de 1991, según puede verse en los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 83.15 Así las cosas, el carácter preconstitucional de la Ley 153 de 1887 en nada contradice el espíritu de la Constitución de 1991; por el contrario, las reglas previstas en esta ley siguen siendo una importante herramienta que contribuye a la interpretación y aplicación de las distintas disposiciones que integran el ordenamiento jurídico vigente.

En este orden de ideas, de acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, al caso concreto resulta aplicable la regulación en materia de caducidad prevista en el texto original del literal c), del artículo 164 del CPACA, dado que, al momento de su formulación, 30 de junio de 2022, era la disposición que en materia de oportunidad para presentar la demanda se encontraba vigente y en la cual, vale la pena precisar, no se tenía previsto término de caducidad alguno, motivo por el cual se adopta la postura planteada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

En estos términos, la expresión, «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 se considera incompatible con los artículos 14 «Artículo 40. Modificado por el artículo 624, Ley 1564 de 2012. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.

Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.» 15 «La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales. La Corte ha señalado que este principio ostenta rango constitucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta».

Corte Constitucional, sentencia T- 502 de 2002. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: UGPP Demandado: Elizabeth López de Rodríguez Radicado: 680013333001-2022-00042-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 29 y 229 de la Constitución Política y los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica, motivo por el cual, la Sala con fundamento en el artículo 4 de la Constitución Política dispondrá su inaplicación por inconstitucionalidad.

En consecuencia, para el caso concreto, no resulta aplicable el término de caducidad establecido en el artículo 86 ibidem, por lo que se procederá con el estudio de los recursos de apelación formulados por la parte demandante y demandada contra la sentencia proferida el 30 de agosto de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga. 2.3.

Problema jurídico De acuerdo con los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y en los recursos de apelación le corresponde a la Sala establecer i) si hay lugar a declarar la nulidad de las Resoluciones 37811 del 16 de agosto de 2007 y 028221 del 21 de octubre de 2021 proferidas por la UGPP a a través de las cuales reajustó una pensión de gracia a favor del señor Juan de Jesús Rodríguez Almeida y reconoció una pensión de sobreviviente a favor de la señora Elizabeth López de Rodríguez por haber reliquidado la pensión gracia con la inclusión de la prima de clima o, si por el contrario, los actos administrativos enjuiciados conservan su presunción de legalidad; ii) en caso de que se declare la nulidad de las decisiones contentivas de ese reconocimiento corresponderá examinar si se logra desvirtuar la presunción de buena fe respecto del actuar de la señora Elizabeth López de Rodríguez y, por tanto, si es dable ordenar el reintegro de las sumas recibidas y iii) si es dable revocar el numeral tercero de la sentencia de primera instancia, para en su lugar, imponer la condena en costas a la parte vencida en el proceso. 2.4.

Marco normativo 2.4.1. La pensión gracia La pensión de jubilación gracia fue establecida por el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, para compensar a los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años. La Ley 116 de 1928 amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los Inspectores de Instrucción Pública.

Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, equiparando la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos. Posteriormente, la Ley 37 de 1933 extendió el beneficio de la pensión gracia de jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Por su parte, la Ley 91 de 1989 en el artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: UGPP Demandado: Elizabeth López de Rodríguez Radicado: 680013333001-2022-00042-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación» La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997,16 en los siguientes términos: «La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley» La Sección Segunda, en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201820, señaló que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, tratándose de los docentes nacionalizados», y que: «Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta» De acuerdo con lo expuesto, la pensión gracia de jubilación se otorga a los docentes que hayan trabajado de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con 20 años de servicio en establecimientos educativos de orden departamental, distrital o municipal, con vinculación territorial o nacionalizada.

No es posible acumular tiempos de servicio del orden nacional. 2.4.2. Liquidación de la pensión gracia El artículo 2° de la Ley 114 de 1913 reguló que la cuantía de la pensión gracia 16 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia S-699 del 29 de agosto de 1997, consejero ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda, demandante: Wilberto Therán Mogollón. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: UGPP Demandado: Elizabeth López de Rodríguez Radicado: 680013333001-2022-00042-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander era la «la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio».

A su turno, el parágrafo del artículo 1° de la Ley 24 de 194717 indicó que «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». Posteriormente, el artículo 4° de la Ley 4 de 196622 dispuso que las pensiones de jubilación de los trabajadores de las entidades de derecho público se liquidarían «tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios».

Esta ley fue reglamentada por el Decreto 1743 de 1966 cuyo artículo 5° dispuso que «las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público».

En cuanto a la liquidación, la Sección Segunda, en sentencia del 25 de enero de 2007,18 consideró que «la pensión gracia no puede liquidarse con base en el valor de los aportes durante el último año de servicios, como lo prescribe el inciso 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, toda vez que esta pensión, a pesar de estar a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social ni hacer aportes para el efecto».

Precisó que se aplica el artículo 5º del Decreto 1743 de 1966, y reiteró que «la pensión gracia se liquida con el promedio del 75% de los salarios devengados […], entendiendo como salario la totalidad de los ingresos que recibe el trabajador por sus servicios». 2.4.3. De la buena fe El artículo 83 de la carta política, previó lo siguiente: «ARTICULO 83.

Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas» La Corte Constitucional,19señaló que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, puesto que el Constituyente quiso que sólo en el caso de los primeros esta se presuma.

Por ese motivo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de la buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume. De conformidad al artículo 83 Superior, la Corte Constitucional20 advirtió que el principio de buena fe implica que: i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y que 17 Por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, consejero ponente: Jesús María Lemos Bustamante sentencia del 25 de enero de 2007, radicación: 25000-23-25- 000-2002-08879-01 (2748-05). 19 Ver sentencia C-840 de 2001. 20 Ver Sentencia C-071 de 2004.

Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario. En el derecho administrativo, este principio hace referencia a que el poder público no puede defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación, en razón a que se fundamenta en criterios sólidos e incuestionables «que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.

No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas».21 En relación a la recuperación de dineros pagados a particulares de buena fe, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B,22refirió: «[…] La entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe.

En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados».

Adicionalmente, esa Sección en sentencia posterior23estableció que «no basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional, sino que resulta necesario que aporte todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta de la demandada se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana [ ]».

Sobre el particular, el Consejo de Estado,24 ha señalado que el principio de la buena fe es un postulado que «tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía», puesto que no puede analizarse de manera separada sino en conexidad con el ordenamiento constitucional vigente dado que cumple una función esencial en la interpretación jurídica.

En virtud a lo expuesto, se tiene que el literal c) del ordinal 1 del artículo 164 del CPACA señala que la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo, cuando «[…] Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia del 20 de mayo de 2010, radicado 25000-23-25-000-2002-13188-01. 22 consejera ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicado 5200123-33-000-2012-00121-01. 23Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, sentencia del 1 de julio de 2022, radicado: 52001-23-33-000-2013-00010-02. 24Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia del 1 de septiembre de 2014, radicado: 25000-23-25-000-2011-00609-02.

Este postulado tiene como finalidad amparar a aquellas personas que han percibido recursos de erario por ese concepto como consecuencia de decisiones adoptadas de manera errónea por la administración.25 2.5. Hechos probados Acorde al material probatorio allegado al expediente y luego de la valoración correspondiente en aplicación de las reglas de la sana crítica, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2.5.1.

Desde el 16 de abril de 1969 hasta el 19 de enero de 2012, el señor Juan De Jesús Rodríguez Almeida fue docente nacionalizado del Departamento de Santander.26 2.5.2. El 31 de diciembre de 1997, mediante Resolución 028258 CAJANAL reconoció una pensión gracia al señor Juan de Jesús Rodríguez Almeida por haber adquirido el estatus jurídico el 8 de febrero de 1997 en una suma de $586.042,73.27 2.5.3.

El 21 de julio de 1999, a través de la Resolución 008999 CAJANAL ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación gracia reconocida al señor Rodríguez Almeida con la inclusión de la asignación básica y el sobresueldo, en una suma de $761.858,31.28 2.5.4. El 16 de agosto de 2007, mediante Resolución 37811 CAJANAL reliquidó la pensión gracia del señor Rodríguez Almeida, con la inclusión de los factores denominados: asignación básica, prima de navidad, prima de clima, prima de alimentación y sobresueldo, en una suma de $844.755,98.29 2.5.5.

El señor Rodríguez Almeida devengó hasta la fecha de su retiro forzoso, esto es, el 19 de enero de 2012, la prima de clima, de conformidad al certificado expedido el 9 de mayo de 2012.30 2.5.6. El 20 de junio de 2021, falleció el señor Juan de Jesús Rodríguez Almeida (QEPD). 2.5.7. El 21 de octubre de 2021, mediante Resolución 028221 la UGPP reconoció y ordenó el pago, de manera provisional, de una pensión de sobreviviente a favor 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia del 26 de noviembre de 2020, radicado: 68001-23-33-000-2013- 00231-03. 26 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 7, índice SAMAI, archivo 2, folios 309 a 311. 27 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 7, índice SAMAI, archivo 2, folios 282 a 284. 28 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 7, índice SAMAI, archivo 2, folios 116 a 120. 29 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 7, índice SAMAI, archivo 2, folio 105. 30 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 7, índice SAMAI, archivo 2, folios 238 a 242.

El 3 de marzo de 2022, mediante Resolución RDP 005572 la UGPP reconoció y ordenó el pago de una pensión de a partir del 21 de junio de 2021 en la misma cuantía devengada por el causante en favor de la señora Elizabeth López de Rodríguez, en su calidad de cónyuge, en el porcentaje del 100 %.32 2.6. Caso concreto. Análisis de la Sala Conforme a los antecedentes relacionados, la Sala procederá a resolver el problema jurídico planteado.

En ese sentido, resulta pertinente precisar que se encuentra acreditado que la UGPP solicita la nulidad de las Resoluciones 37811 del 16 de agosto de 2007 y 028221 del 21 de octubre de 2021 a a través de las cuales reajustó una pensión de gracia a favor del señor Juan de Jesús Rodríguez Almeida y reconoció una pensión de sobreviviente a favor de la señora Elizabeth López de Rodríguez, con fundamento en la reliquidación de la pensión con la inclusión de la prima de clima.

Corolario de lo expuesto y con la finalidad de resolver el problema jurídico, se pone de relieve que en el sub judice no se discute el derecho a la pensión gracia que le fue reconocido al señor Rodríguez Almeida y, mucho menos, la pensión de sobreviviente a favor de la señora López de Rodríguez, toda vez que el vértice de la controversia se dirige a cuestionar la reliquidación de la pensión efectuada con inclusión de la prima de clima.

En ese orden de ideas, observa la Sala que la entidad demandante acreditó que el señor Rodríguez Almeida devengó en el año anterior a la adquisición del estatus pensional la prima de clima, tal como consta en el certificado expedido por el tesorero del Fondo Educativo Regional de Santander. A su turno, se demostró que el docente falleció el 20 de junio de 2021, motivo por el cual la UGPP reconoció a favor de la señora Elizabeth López de Rodríguez una pensión de sobreviviente, en su calidad de cónyuge, en cuantía del 100% y de carácter vitalicio.

Ahora bien, en el sub examine, la Sala advierte que la UGPP indicó que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de revisión, se pronunció respecto a la falta de competencia de las entidades territoriales para crear factores extralegales, vale decir, como el de la prima clima creada por la Asamblea Departamental de Antioquia.

En ese sentido y contrario a lo afirmado por el a quo, que resolvió declarar la nulidad parcial de las resoluciones demandas en aplicación de la decisión proferida en sede de revisión por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo 31 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 7, índice SAMAI, archivo 14. 32 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 7, índice SAMAI, archivo 9.

De lo anteriormente expuesto, se colige que la UGPP no cumplió con la carga procesal de acreditar los supuestos fácticos sobre la ilegalidad de la prima de clima que se incluyó en la liquidación de la pensión gracia del docente fallecido, y en la pensión de sobreviviente reconocida a favor de la señora Elizabeth López de Rodríguez, en tanto no aportó los elementos documentales necesarios para determinar la ilegalidad de las normas del orden territorial que le dieron origen a dicha prima.34 En consecuencia y sin necesidad de mayores elucubraciones, ante el incumplimiento de la carga probatoria de la parte demandante para sustentar sus argumentos en la medida que no logró desvirtuar la presunción de legalidad que reviste a los actos administrativos enjuiciados, la Sala revocará la decisión de primera instancia a través de la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda, para en su lugar, denegarlas.

Por ende, la Sala se releva de efectuar el estudio respecto al segundo literal del problema jurídico en lo atinente a la procedencia del reintegro de las sumas recibidas. Finalmente, respecto al tercer literal del problema jurídico, la Sala remite su estudio al siguiente acápite. 2.7. De la condena en costas Se precisa que el artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso de un proceso y por las agencias en derecho.

De conformidad con el artículo 188 del CPACA «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 33 Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia del 27 de julio de dos mil 2023, acción especial de revisión, radicación: 11001-03-25-000-2021-00654-00 (3312-2021), accionante: UGPP, accionado: Orlando Porto Zúñiga. 34 En un caso de similares contornos fácticos, la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado indicó que no es posible declarar la nulidad del acto administrativo que reliquidó una pensión con inclusión de la prima de clima, sin que se acredite que la prima devengada haya sido creada por un acto general anulado por la jurisdicción de lo contencioso – administrativo.

Consejera ponente: Elizabeth Becerra Cornejo, sentencia del 29 de noviembre de 2024, radicación: 20001-23-33-000-2019-00247-02 (7449-2023), demandante: UGPP, demandada: Georgette Giovanna Centeno Centeno Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: UGPP Demandado: Elizabeth López de Rodríguez Radicado: 680013333001-2022-00042-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Recientemente el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 25 de mayo de 202335 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, para lo cual le corresponderá al juez de lo contencioso administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, que limita el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

El criterio ponderativo, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento. En igual sentido el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 30 de noviembre de 202336 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 del CPACA) «el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas».

Conforme a lo anterior, en razón a que no se observa en las partes un proceder incurso en los presupuestos anteriores, no se condenará en costas en ninguna de las dos instancias. 3. Conclusión Con sustento en la valoración de los argumentos expuestos y los medios de prueba obrantes en el expediente en consonancia con las pautas jurisprudenciales invocadas, la Sala concluye que la entidad demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que reviste a los actos administrativos enjuiciados por cuanto la UGPP no cumplió con la carga de la prueba de acreditar que la prima de clima percibida por el docente fallecido fue un factor creado sin falta de competencia por parte de las autoridades territoriales.

En efecto, la entidad soportó sus pretensiones en las sentencias que se pronunciaron sobre la prima de clima creada para los empleados de departamento de Antioquia, mientras que el educador prestó sus servicios en el departamento de Santander. En consecuencia, la Sala revocará la decisión de primera instancia a través de la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda, para en su lugar, denegarlas.

No habrá lugar a la condena en costas en ambas instancias. 35 Consejero ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar Bogotá, D. C., Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho, radicación: 05001-23-33-000-2019-02694-01 (0366-2022), demandante: Juan Pablo Ortega Henao, demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, municipio de Medellín. 36 Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Bogotá, D.C, referencia: nulidad y restablecimiento del derecho, radicación: 05001 23 33 000 2021 00664 01 (3612-2022), demandante: Aurora Galindo, demandado: departamento de Antioquia.

Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: UGPP Demandado: Elizabeth López de Rodríguez Radicado: 680013333001-2022-00042-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Aunado a lo anterior, se inaplicará por inconstitucionalidad la expresión, «[…] y que estén en curso […]» prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Sin condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, FALLA Primero. Inaplicar por inconstitucionalidad la expresión «[…] y que estén en curso […]» prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Revocar la sentencia del 30 de agosto de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se concedieron parcialmente pretensiones de la demanda promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP en contra de la señora Elizabeth López de Rodríguez y, en su lugar, se dispone: «Primero. Negar las pretensiones de la demanda promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP en contra de la señora Elizabeth López de Rodríguez.

Segundo. No condenar en costas» Tercero. Sin condena en costas en esta instancia de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia y, previas las anotaciones a que haya lugar en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, devolver el expediente al juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala de Decisión virtual acta 62 de 2024 [Firma electrónica] MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada [Firma electrónica] LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada [ausente con permiso] IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado