SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Bucaramanga, veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA MEDIO DE CONTROL: Reparación directa RADICADO: 686793333003-2023-00100-01 D+EMANDANTE: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa alterius.estudiojurdicio@gmail.com Gutierrezgalvis.abogado@gmail.com DEMANDADOS: Municipio del Socorro juridicaexterna@socorro-santander.gov.co francoabogadousta@hotmail.com Concejo Municipio del Socorro concejo@socorro-santander.gov.co MINISTERIO PÚBLICO: Procuraduría 47 Judicial II para Asuntos Administrativos procjudadm47@procuraduria.gov.co ASUNTO: Sentencia de Segunda Instancia TEMA: la demandante reclama el reconocimiento de unas sumas de dinero de tracto sucesivo, las que no hacen parte de un derecho efectivamente consolidado por cuanto el Estado ejerció el poder jurisdiccional de dejar sin efectos su elección —así la actora no hubiera propiciado directamente la irregularidad— y, por ende, debido a la naturaleza del acto electoral estaba sometida a la decisión que adoptara la jurisdicción de lo contencioso - administrativo la que determinó dejarlo sin efecto.
No se configura el daño antijurídico Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de julio de 2024, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 2 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Oral del Circuito de San Gil, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda: 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de reparación directa consagrado en el artículo 140 del CPACA, la señora Jazbleidy Julied Sarmiento Correa formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso–administrativo, en orden a que se declare administrativa y patrimonialmente responsable al municipio del Socorro, Concejo Municipal del Socorro por el daño antijurídico que le fue causado derivado de las actuaciones irregulares en las que incurrió la referida duma y que fueron el fundamento para que su elección como personera del referido municipio hubiese sido anulada, dentro del trámite del medio de control de nulidad electoral.
En consecuencia, solicitó: «PRIMERA: Declárese patrimonialmente responsable al Municipio de Socorro – Alcaldía Municipal de Socorro – Concejo Municipal de Socorro de los perjuicios causados a la demandante, con ocasión del daño antijurídico por la realización defectuosa del concurso público y abierto para elegir personero municipal de Socorro para el período de 2020-2024, lo que derivó en la interrupción del recibo de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos laborales a partir de la ejecutoria de la declaratoria de nulidad electoral en el cargo de Personera Municipal de Socorro para el período 2020 – 2024, esto es, el 24 de febrero de 2022 hasta la fecha de su elección que era el 29 de febrero de 2024, incluyendo el plazo en que estuvo suspendida como fue desde 05 de marzo de 2020 hasta el 30 de julio de 2020, con los valores debidamente indexados.
SEGUNDO: Condénese al Municipio de Socorro – Alcaldía Municipal de Socorro – Concejo Municipal de Socorro, solidaria o conjuntamente, a pagar a la demandante los perjuicios materiales por la suma de doscientos millones setecientos noventa mil trescientos seis pesos colombianos ($200.790.306 COP=) por concepto de lucro cesante, valor actualizado a la fecha de presentación de la reclamación, que deberá actualizarse a la fecha que corresponda a la fecha del fallo.
TERCERO: Condénese al Municipio de Socorro – Alcaldía Municipal de Socorro – Concejo Municipal de Socorro, solidaria o conjuntamente, al pago de los intereses moratorios que correspondan de acuerdo a la condena que se profiera.
CUARTO: Ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes.
QUINTO: Se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y demás normas concordantes». 1.1.2. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, señalaron los siguientes: 1 Expediente digital, actuación 7, índice SAMAI, gestión en otras corporaciones, archivo 2.
Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 3 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander i) La señora Jazbleidy Julied Sarmiento Correa fue elegida personera del municipio del Socorro para el periodo 2020 – 2024 y se posesionó en el referido cargo a partir del 1 de marzo de 2020. ii) La Procuraduría General de la Nación demandó su elección como personera a través del medio de control de nulidad electoral por considerar que el proceso de elección conllevó irregularidades procesales.
Como consecuencia de lo anterior, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil decretó la nulidad de la elección, en sentencia del 17 de junio de 2021, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander en sentencia del 11 de enero de 2022. iii) En primera instancia, la nulidad electoral fue decretada porque el Concejo Municipal del Socorro irrespetó el plazo para las inscripciones en el concurso, previsto en el artículo 2.2.6.7 del Decreto 1083 de 2015, circunstancia que desconoció los derechos de los demás participantes.
En segunda instancia, se confirmó la nulidad, porque el proceso había sido asesorado por la Organización Líderes Territoriales para el Desarrollo (OLTED), entidad que no era idónea para ese fin. iv) La declaratoria de nulidad de la elección afectó el patrimonio personal y familiar de la demandante, quien dejó de percibir el salario, la afiliación a seguridad social y demás prestaciones y emolumentos correspondientes al cargo, durante el periodo para el cual había sido elegida. 1.1.3 Fundamentos de derecho Invocó como violados los artículos 2 y 90 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 140 del CPACA.
En desarrollo de los fundamentos jurídicos, la parte demandante expuso que las entidades demandadas eran responsables, conforme a las siguientes razones: i) El medio de control de reparación directa es procedente, porque el perjuicio reclamado fue el producto de un actuar defectuoso, por dolo o culpa, de un agente estatal, como lo es el Concejo Municipal del Socorro. ii) Los concejos municipales tienen la obligación de respetar los principios de la función administrativa, previstos en el artículo 209 de la Constitución Política, cuando ejercen la función de elegir al personero.
En consecuencia, cuando el Concejo Municipal del Socorro llevó a cabo un concurso de méritos irregular, generó una serie de perjuicios a la demandante, pues le impidió ejercer el derecho político a ser elegida y a disfrutar de los emolumentos a los que tenía derecho. Tal circunstancia resultó especialmente gravosa, porque el artículo 175 de la Ley 136 de 1994 impide al personero ejercer su profesión u otro cargo público o privado diferente durante el periodo de su elección. 1.2 Contestaciones de la demanda Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 4 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 1.2.1.
Municipio del Socorro2 Por conducto de apoderado, la mencionada entidad allegó memorial de contestación en el cual propuso los siguientes medios exceptivos nominados: «falta de legitimación en la causa por pasiva», «indebida escogencia del medio de control», «caducidad» y propuso los medios exceptivos innominados: «ausencia de la responsabilidad por inexistencia del daño antijurídico», «inexistencia del nexo de causalidad», «cumplimiento de una orden judicial» y la excepción genérica.
También se opuso a las pretensiones de la demanda. 1.3. La sentencia apelada El 15 de julio de 20243, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil, resolvió: «Primero: Negar las pretensiones de la demanda, conforme con lo establecido en la parte motiva de esta providencia. Segundo: sin condena en costas.
Tercero: Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor en el sistema SAMAI». En lo atinente al fondo del asunto, el a quo denegó las pretensiones por las siguientes razones: i) La demandante fue vinculada y pudo ejercer su derecho de defensa dentro del proceso de nulidad electoral, con radicado: 686793333002-2020-00037-00, en el que se anuló su elección. Ese escenario procesal era el idóneo para debatir la legalidad de su nombramiento como personera, razón por la cual la controversia quedó resuelta y no resulta admisible reabrirla en sede de reparación directa. ii) No se materializó el daño reclamado, pues acudir al medio de control de nulidad electoral era una carga procesal soportable.
Adicionalmente, la participación de la Organización Líderes Territoriales para el Desarrollo (OLTED) en el proceso de selección del personero, a través de un convenio, vició el trámite, razón por la cual no se causó daño a la accionante. iii) A pesar de que los actos administrativos definitivos son aquellos pasibles de control judicial, en todo caso los preparatorios o de trámite también pueden objeto de escrutinio judicial a través del acto que pone fin a la actuación mediante el ejercicio de acciones anulatorias que resulten procedentes.
Como consecuencia de lo anterior, cualquier decisión adoptada durante un acto electoral puede ser cuestionada y potencialmente anulada si se encuentra que viola las normas superiores. En el sentido contrario, si el juez de la nulidad electoral confirma un nombramiento, el demandado tendría derecho a solicitar una reparación por los ingresos perdidos durante el lapso que duró su suspensión provisional. 2 Expediente digital, actuación 7, índice SAMAI, gestión en otras corporaciones, archivo 10. 3 Expediente digital, actuación 7, índice SAMAI, gestión en otras corporaciones, archivo 22.
Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 5 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 1.4. Los recursos de apelación 1.4.1.
Parte demandante4 El apoderado de la parte demandante en el recurso interpuesto solicitó revocar la decisión y, para el efecto, expuso los siguientes argumentos: i) El a quo no resolvió el centro de la controversia, porque en el caso concreto no se debatía el nombramiento de la señora Jazbleidy Julied Sarmiento Correa en el cargo de personera municipal, sino que se reclamaban los perjuicios derivados de las deficiencias sustanciales y procesales en el proceso de selección del personero, lo que le generó un daño al dejarla sin empleo y sin salario.
En otras palabras, lo que se demanda es el daño derivado por no poder ejercer adecuadamente la función nominadora. ii) La deficiencia en la función nominadora se concretó en el hecho de que el Concejo del municipio del Socorro desplegó un proceso de selección con indebida gestión, lo que posteriormente derivó en la nulidad electoral que la dejó sin empleo y salario, a pesar de que ya se había ganado un cargo público. iii) El daño reclamado es antijurídico, porque la demandante tenía un derecho adquirido que se materializó con el acto de elección y posterior posesión como personera municipal.
Además, no tenía la obligación de soportar la cesación de sus pagos derivados de su desempeño como servidor público sólo porque el nominador realizó de forma deficiente el proceso de elección. Adicionalmente, la demandante no tenía el deber de soportar el daño en atención al principio de confianza legítima y de buena fe, según el cual los aspirantes a un cargo público tienen el derecho de acceder a la función pública, sin que deban tolerar que su derecho político sea anulado por la deficiencia en el ejercicio de la función electoral. iv) Si se asumiera que la declaratoria de nulidad electoral no puede generar un daño antijurídico, ni siquiera cuando existe una deficiente realización del proceso de elección, ello sería tanto como hacer nugatoria la posibilidad de interponer reparaciones directas y permitiría secundar que cualquier nominador pueda ejercer defectuosamente su facultad de elección, en atención a que siempre será irresponsable del ejercicio defectuoso de sus competencias. 1.5.
Trámite de segunda instancia Por auto del 30 de enero de 20255 se admitió el recurso de apelación y se ordenó la notificación personal del agente del Ministerio Público y a las partes por estado. 1.6. Alegatos de conclusión 1.6.1. La parte demandante 4 Expediente digital, actuación 7, índice SAMAI, gestión en otras corporaciones, archivo 31. 5 Expediente digital, actuación 7, índice SAMAI.
Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 6 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander No se presentaron. 1.6.2.
La parte demandada No se presentaron. 1.6.3. Ministerio Público No se presentaron. 2. Consideraciones Concluido el trámite procesal, sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación cumplida, y luego de verificar que se hallan estructurados los presupuestos de ley para decidir el fondo de la cuestión, procederá la Corporación a proferir el fallo de segunda instancia. 2.1.
Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial; razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.2.
Problema jurídico De acuerdo con los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala establecer, en primer lugar, si el medio de control de reparación directa es procedente para reclamar el daño alegado en la demanda, en segundo lugar, si las entidades demandadas son administrativa y patrimonialmente responsables por los perjuicios presuntamente ocasionados a la señora Jazbleidy Julied Sarmiento Correa como consecuencia de la nulidad de su elección como personera del municipio del Socorro, en atención al alegado ejercicio indebido de la función electoral por parte del concejo municipal del Socorro.
Finalmente, si como consecuencia de lo anterior, el ente territorial demandado debe indemnizar a la demandante con una suma equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir en el cargo de personera municipal por el lapso no ejercido del periodo para el cual había sido elegida. 2.3. Marco normativo 2.3.1. De los elementos de la responsabilidad del Estado.
El artículo 90 de la Constitución Política contiene la cláusula general de responsabilidad del Estado. El avance significativo del sistema implementado Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 7 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander basado en la noción de daño antijurídico fue haber reivindicado el daño –y por consiguiente a la víctima– y su función en la institución de la responsabilidad.6 El daño es entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito como lo refiere la sentencia del Consejo de Estado7 del 2 de junio de 2023, Sección Tercera siendo el primer elemento que debe quedar certera y suficientemente probado8 y no es posible presumirlo porque «sin cuya existencia y demostración no surge la obligación indemnizatoria.
En este sentido la doctrina nacional expone: «[E]l daño es la razón de ser de la responsabilidad, y por ello, es básica la reflexión de que su determinación en sí, precisando sus distintos aspectos y su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y cronológicos, en la labor de las partes y juez en el proceso. Si no hubo daño o no se puede determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta del autor resultará necio e inútil»9.
De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el daño antijurídico tiene como características que sea cierto, presente o futuro, determinado o determinable, anormal y que se trate de una situación jurídicamente protegida. Sobre el particular, señaló esa Corporación:10 «Se precisa advertir que en la sociedad moderna el instituto de la responsabilidad extracontractual está llamada a adaptarse, de tal manera que se comprenda el alcance del riesgo de una manera evolutiva, y no sujetada o anclada al modelo tradicional.
Esto implica, para el propósito de definir el daño antijurídico, que la premisa que opera en la sociedad moderna es aquella según la cual a toda actividad le son inherentes o intrínsecos peligros de todo orden, cuyo desencadenamiento no llevará siempre a establecer o demostrar la producción de un daño antijurídico. Si esto es así, sólo aquellos eventos en los que se encuentre una amenaza inminente, irreversible e irremediable permitirían, con la prueba correspondiente, afirmar la producción de un daño cierto, que afecta, vulnera, aminora, o genera un detrimento en derechos, bienes o interese jurídicos, y que 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, magistrada ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del 30 de agosto de 2017, radicado 05001233100020010230001. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 2 de junio de 2023, Expediente 61.340. 8 Por su parte, el doctrinante Juan Carlos Henao define el daño como «…toda afrenta a los intereses lícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o de no pecuniarios, de derechos individuales o de colectivos, que se presenta como lesión definitiva de un derecho o como alteración de su goce pacífico y que, gracias a la posibilidad de accionar judicialmente, es objeto de reparación si los otros requisitos de la responsabilidad civil –imputación y fundamento del deber de reparar- se encuentran reunidos”.
En Le dommage. Analyse à partir de la responsabilité civile extracontractuelle de l’État en droit colombien et en droit français, tesis doctoral, universidad de París 2 Panthéon-Assas, sustentada el 27 de noviembre de 2007. Definición reiterada en el artículo: “Las formas de reparación en la responsabilidad del estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el estado”, publicado en la Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 28, enero-junio de 2015; y en la obra colectiva “La responsabilidad extracontractual del Estado»..
XVI jornadas internacionales de derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia, 2015, p. 35. 9 Hinestrosa, Fernando. Responsabilidad extracontractual: antijuridicidad y culpa. Citado por Henao, Juan Carlos. El daño, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998, pp. 36. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, magistrado ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, sentencia del 16 de febrero de 2017, radicado 52001-23-31-000-2001-00960- 01.
Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 8 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander esperar a su concreción material podría implicar la asunción de una situación más gravosa para la persona que la padece». […] Igualmente, la Sección Tercera del Consejo de Estado11 ha advertido que, el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito, se convirtió en el eje central de la obligación resarcitoria y, por ende, tanto la atribución como la fundamentación normativa o jurídica del deber de reparar quedaron concentrados en el elemento imputación. Se ha determinado además que, la naturaleza antijurídica del daño depende de su carácter particular y anormal, así como de la inexistencia de un título jurídico válido que imponga al afectado el deber de soportarlo.
Por tanto, la ocurrencia de un daño antijurídico no está atada a la ilegalidad de la acción u omisión origen de su causación, ni el derecho a su reparación depende simplemente de la demostración de una actuación irregular o defectuosa del Estado o por la generación de un perjuicio por la acción u omisión de sus agentes.12 En otros términos, el análisis de la responsabilidad no inicia con el título o régimen jurídico aplicable, sino con la verificación de la existencia del daño comprendido como la alteración negativa a un interés lícito o situación jurídicamente protegida.13 El primer elemento que se debe observar en el análisis de responsabilidad, es el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito el cual, además, debe ser antijurídico, comoquiera que se constituye en un elemento necesario para declarar la responsabilidad del Estado conforme a la máxima «sin daño no hay responsabilidad y sólo ante su acreditación hay lugar a estudiar la imputación».14 De otra parte, para la configuración del elemento imputación, deben tenerse en cuenta las situaciones fácticas y jurídicas con el fin de determinar la causa eficiente del daño y el fundamento o régimen de responsabilidad aplicable.
La Sección Tercera del Consejo de Estado15 ha establecido que la imputación es la atribución que del daño antijurídico se hace al Estado, lo que obliga a repararlo. En esta noción se comprenden los causados en ejercicio de la función pública y con ocasión de aquella, siempre en consonancia con los criterios o causales de imputación desarrollados.
Es decir que, verificada la ocurrencia de un daño antijuridico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente con la finalidad de hacer efectivo el principio neminen laedere. En consecuencia, la configuración de los anteriores elementos permite declarar la responsabilidad extracontractual del Estado, la cual origina perjuicios que 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, magistrada ponente: María Adriana Marín, sentencia del 9 de abril de 2021, radicación 68001-23-33-000-2013-00112- 01 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, magistrado ponente: Martín Bermúdez Muñoz, sentencia del 26 de enero de 2022, radicado 25-000-23-26-000-2011-01023-01. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, magistrada ponente: María Adriana Marín, sentencia del 24 de septiembre de 2021, radicado 85001-23-31-000-2011-00214-01 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, magistrada ponente: María Adriana Marín, sentencia del 30 de agosto de 2022, radicado 76001-23-31-000-2010-01727-02 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, magistrado ponente: Nicolás Yepes Corrales, sentencia del 19 de febrero de 2024, radicado 25000-23-26-000-2011-00220-01 Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 9 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander corresponden ser indemnizados a favor de quien sufrió el daño siempre que no se encuentre en el deber de soportarlo.
Para el efecto, debe partirse de diferentes títulos de imputación establecidos en los precedentes jurisprudenciales y doctrinales los cuales se clasifican en la falla o falta en la prestación del servicio, el daño especial y el riesgo excepcional.16 Ahora bien, respecto de la responsabilidad patrimonial del Estado por omisión en el cumplimiento de los deberes, la Sección Tercera del Consejo de Estado17 ha señalado lo siguiente: «en los casos en los que se estudia la responsabilidad del Estado como consecuencia de la producción de daños cuya ocurrencia ha sido determinante la omisión de una autoridad pública en el cumplimiento de las funciones atribuidas por el ordenamiento jurídico, el título de imputación aplicable es el de falla del servicio.
Es decir, que debe establecerse que los perjuicios reclamados son imputables al incumplimiento de una obligación determinada. “(…) para atribuir responsabilidad al Estado por omisión consistente en el incumplimiento de un deber legal se debe establecer i) que existía la obligación y que la misma no fue cumplida satisfactoriamente y ii) que la omisión fue la causa del daño, es decir, que de no haberse incurrido en la omisión de cumplimiento de obligaciones atribuidas por el ordenamiento jurídico no se hubiese materializado el daño”18».
Igualmente, se ha mencionado que:19 «en los casos en que se imputa a las autoridades públicas la omisión en el cumplimiento de sus deberes, es preciso identificar los preceptos de orden constitucional, legal y reglamentario, así como los pronunciamientos judiciales, que hubieren precisado el alcance de sus obligaciones. Una vez determinado el contenido obligacional a cargo de la autoridad pública en el caso concreto, “debe proceder a establecerse si el sujeto accionado defraudó las expectativas de actuación que se desprendían del que constituye su rol, de este modo configurado”20». 2.3.2.
Procedencia del medio de control de reparación directa para reclamar los daños en los cuales está involucrado un acto administrativo Respecto de la procedencia de los medios de control que se deben tramitar ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, el Consejo de Estado21 en sentencia del 3 de julio de 2020 expresó que la elección «no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido» y en sentencia del 20 de mayo de 201322 mencionó que el criterio que determina «la 16 HENAO.
J. (2015). Las formas de reparación en la responsabilidad del Estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el Estado. Bogotá, Colombia. Universidad Externado de Colombia. Disponible en: http://www.scielo.org.co/pdf/rdp/n28/n28a10.pdf 17 Seccion Tercera, Subsección A, consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del 14 de julio de 2016, radicación núm: 25000-23-26-000-2006-01728-01(38815). 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del 14 de julio de 2016, radicación núm: 25000-23-26-000-2006-01728-01(38815). 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, subsección A, consejera ponente: María Adriana Marín, sentencia del 11 de octubre de 2018, radicación núm.15001-23-31-000-1999-00901-01(42501). 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de agosto de 2011, exp. 17613, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 21 Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, radicación núm: 15001-23-31-000-2011-00105- 01 (54.990). 22 Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón, expediente 27278.
Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 10 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander acción procedente para reparar los daños ocasionados por la administración es el origen de los mismos».
El artículo 140 del CPACA, que regula el medio de control de reparación directa, señala lo siguiente: «ARTÍCULO 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.
De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma».
Como se advierte, el referido artículo indica que el medio de control de reparación directa está previsto para reclamar el daño antijurídico «por cualquier otra causa». De modo que, este es el procedente para reclamar los daños antijurídicos derivados de los hechos u omisiones de la administración que no puedan subsumirse en las otras pretensiones previstas en el código, como la nulidad y restablecimiento del derecho, controversias contractuales, etc.
Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado23 ha reconocido que existen unos puntos de tensión entre la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho y la de reparación directa y ha indicado que este último resulta procedente, a pesar de estar de por medio actos administrativos, en los siguientes eventos: «[…] excepcionalmente la de reparación directa procede para demandar la reparación de daños que se hubieren causado por un acto administrativo legal, excepción que se explica en cuanto se edifica con base en el desconocimiento del principio del equilibrio que debe regir la distribución de las cargas públicas, sin perjuicio de la observancia de la legalidad formal por el acto; como que también viene pertinente para la reparación de aquellos daños que han tenido causa i) en un acto administrativo particular que no sea susceptible de control judicial por haber sido revocado en sede administrativa; o ii) en un acto administrativo de carácter general, previa declaratoria de nulidad y siempre que entre el daño y el acto general no medie uno de carácter subjetivo que pueda ser objeto de cuestionamiento en sede judicial, “lo que quiere decir que si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de legalidad que lo caracteriza”.
Asimismo, la Sección ha señalado que este medio de control -reparación directa- es el mecanismo procesal idóneo para pedir el resarcimiento en la ejecución de un acto administrativo que haya sido objeto de revocación directa o de anulación judicial»24 En otros casos, el Consejo de Estado25 ha dado un tratamiento similar a situaciones en las cuales el daño procede de la revocatoria directa o cuando se deriva de la 23 Sección Tercera, Subsección C, consejero ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas, sentencia del 23 de septiembre de 2024, radicado 76001 23-31 -000-2011-00186-01 (62661). 24 Cfr., entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, Exp. 16079; y del cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018), Exp. 60502. 25 Sentencia del 4 de noviembre de 2015, Sección Tercera, Subsección A, consejero ponente: Hernán Andrade Rincón (E), sentencia del 4 de noviembre de 2015, expediente: 34252 Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 11 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander nulidad de un acto de carácter particular, siempre que se trate de decisiones que resultaban beneficiosas para el destinatario y que fueron declaradas nulas por parte de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo por causas imputables exclusivamente a la administración. En palabras de esa Corporación: «“[…] tres son las hipótesis que hasta este momento se han identificado para concluir acerca de la procedencia de la acción de reparación directa cuando el origen del daño lo constituya una actuación administrativa: i) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por los actos administrativos ajustados al ordenamiento jurídico, siempre y cuando no se cuestione en sede judicial la legalidad del acto administrativo en cuestión; ii) Cuando se pretenda la condena por los perjuicios causados por la expedición y ejecución del acto administrativo ilegal que haya sido anulado o haya sido objeto de revocatoria directa; y, iii) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere sido favorable al actor, cuando quiera que la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa que tiene a su cargo la Administración Pública”»26 (negrilla no original) La tesis precedente fue reiterada recientemente por el Consejo de Estado en sentencia del 9 de abril de 2025, 27en la cual se señaló lo siguiente: «De manera excepcional, la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos en los que no se cuestiona su legalidad, puesto que el daño no se origina en vicios de nulidad sino en los efectos del acto mismo.
También ha sostenido que la acción de reparación directa procede en eventos en los que se expiden actos administrativos –que inicialmente son favorables a los demandantes– pero, por razones jurídicas posteriores, son declarados nulos en sede judicial. En este segundo supuesto el daño alegado y el consecuente interés de la parte para demandar no se origina en el acto favorable, sino que nace con motivo de la sentencia de nulidad y la pérdida de los efectos del acto.
Al respecto, ha sostenido la Sección Tercera: En este orden de ideas, resulta clara la postura de la Corporación, según la cual se ha considerado que el ordenamiento jurídico distinguió la procedencia de las acciones a partir del origen del daño, reservando así la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados sean consecuencia de un acto administrativo y la acción de reparación directa para los que encuentren su fuente en un hecho, omisión u operación administrativa; sin embargo, la regla aludida encuentra dos excepciones claras en la jurisprudencia: la primera tiene que ver con los daños que se hubieren causado por un acto administrativo legal y la segunda con los daños cuya fuente sea la ejecución de un acto administrativo que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».28 26 Sentencia de 3 de abril de 2013, exp. 26.437; consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, Radicado 52001-23-31-000-1999-00959-01(26437). 27 Sección Tercera, Subsección C, consejero ponente: William Barrera Muñoz, radicación: 25000- 23-36-000-2016—00866-01 (64076) 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.
Consultar también la sentencia del 4 de noviembre de 2015, C.P. Hernán Andrade. Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 12 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander […] Como se expuso, la Sección Tercera de la Corporación también ha contemplado una segunda hipótesis en la cual procede la acción de reparación directa relativa a actos administrativos (en los que no se discute su legalidad).
En este segundo supuesto, esta acción o medio de control resulta procedente para demandar por daños causados con ocasión de la entrada en vigor de un acto administrativo (favorable al demandante) que a la postre sería anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sobre el particular, dijo la Subsección A: En la hipótesis a la que se ha venido haciendo referencia, es decir en los eventos en que la acción de reparación directa cuya pretensión resarcitoria la constituyan los perjuicios generados por la vigencia del acto administrativo que a la postre sería declarado ilegal o revocado por la propia Administración Pública, los casos respecto de los cuales se ha pronunciado la Sala tienen que ver principalmente con perjuicios derivados de la entrada en vigencia y ejecución del acto administrativo ilegal sufridos por quien vio mermado su patrimonio por la existencia misma del acto.
(…) “Así las cosas, tres son las hipótesis que hasta este momento se han identificado para concluir acerca de la procedencia de la acción de reparación directa cuando el origen del daño lo constituya una actuación administrativa: i) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por los actos administrativos ajustados al ordenamiento jurídico, siempre y cuando no se cuestione en sede judicial la legalidad del acto administrativo en cuestión; ii) Cuando se pretenda la condena por los perjuicios causados por la expedición y ejecución del acto administrativo ilegal que haya sido anulado o haya sido objeto de revocatoria directa; y, iii) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere sido favorable al actor, cuando quiera que la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa que tiene a su cargo la Administración Pública. 29 En las dos primeras hipótesis la legitimación en la causa por activa se configurará mediante la prueba idónea del carácter de perjudicado por la entrada en vigencia del acto administrativo –frente a ello resulta irrelevante que el acto sea legal o ilegal–, mientras que en la tercera, para acreditar la legitimación en la causa por activa será suficiente probar el carácter de beneficiario del acto administrativo declarado ilegal o revocado directamente”.30 Con fundamento en lo anterior, puede concluirse que existen eventos excepcionales en los cuales el medio de control de reparación directa resulta procedente para reclamar el daño antijurídico, cuando se encuentran involucrados actos 29 Esta Sala, sin embargo, aclara que si la circunstancia de la revocatoria directa del acto favorable constituye el origen del daño. En otras palabras, si se ataca la legalidad del acto de revocatoria o los fundamentos de la misma, como el daño sí surge de la expedición de un acto alegado como “ilegal”, la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al respecto consultar la sentencia del 24 de enero de 2024 rad 64210 C.P. Wiliam Barrera Muñoz. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Y sentencia del 4 de noviembre de 2015, C.P. Hernán Andrade. Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 13 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander administrativos anulados siempre que la causa de la nulidad hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa que tiene a su cargo la administración pública.
Igualmente, el Consejo de Estado, en sentencia del 20 de junio de 2023,31 examinó la procedencia del medio de control de reparación directa por los perjuicios derivados del acto electoral declarado nulo deprecados por una candidata que entabló el reconocimiento de perjuicios derivados por la promovida expectativa legítima a ocupar el designio público en lugar del elegido y, sobre el particular, se discernió: a) sobre la naturaleza no subjetiva de los actos de elección; b) respecto al medio de control de nulidad electoral exteriorizado en la prevalencia de los fines de interés general que persigue, aspecto en torno al cual se examinó que el surgimiento de un derecho de acceso a un cargo público se produce no solamente con la culminación del proceso electoral, vale decir, a pesar de la existencia del acto de elección, sino únicamente una vez culminen los mecanismos de control administrativo y judicial y c) discurrió, además, en torno al efecto ex tunc de la sentencia de nulidad del acto electoral lo cual conlleva como consecuencia jurídica volver al estado en que se encontraba la actuación antes de haberse proferido el acto anulado En ese orden de ideas, señaló los siguientes aspectos: «Sobre este aspecto y en relación con los derechos que durante la contienda electoral se protegen, es menester precisar que, el proceso de nulidad electoral, se presenta como un “medio instituido para discutir en sede jurisdiccional, tanto la legalidad misma del acto de elección, como la pureza del sufragio y el respeto a la voluntad del elector”32, en tanto que, como acción pública, tiene por objeto preservar el orden jurídico en abstracto, como expresión del derecho fundamental de todos los ciudadanos a participar del ejercicio y control del poder político.
En efecto, en el proceso de nulidad electoral no se discuten derechos subjetivos sino la legalidad en abstracto del procedimiento electoral, en aras de proteger la democracia y la legitimidad del poder constituido, con lo cual se busca la protección del elector y de las instituciones democráticas, más aún cuando, dicho sea de paso, el acto electoral no resulta asimilable a un acto administrativo propiamente dicho, porque no exterioriza la voluntad de la administración, sino que sintetiza y reconoce la voluntad de los sufragantes en torno a una decisión política.33 En consecuencia, el estudio de legalidad del acto electoral, puede concluir con su anulación y la realización de un nuevo escrutinio que restablezca el principio de soberanía popular y la democracia misma.
Bajo las anteriores consideraciones, es dable colegir que tanto el proceso administrativo electoral como el contencioso electoral buscan, mediante el acto electoral y su control de legalidad, concretar o materializar el principio democrático y la voluntad popular expresada en las urnas, sin que durante el agotamiento de tales trámites y mientras no se haya declarado la elección de determinado candidato, sea posible afirmar que aquél tiene un derecho adquirido de ocupar una 31 Sección Tercera, Subsección A, consejera ponente: María Adriana Marín, radicado num: 25000- 23-36-000-2015-01917-02 (59531), actora: Astrid Sánchez de Oca, demandado: Nación, Consejo Nacional Electoral y otro 32 Corte Constitucional, sentencia SU-399 de 2012, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto 33 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del 17 de junio de 2021. Radicado: 11001-03- 28000-2019-00061-00. C.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 14 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander curul, pues, el acceso a un cargo de elección popular, como expresión del derecho político de elegir y ser elegido, previsto en el artículo 40.1 de la Constitución Política, está sujeto a condicionamientos constitucionales y legales y a mecanismos de control administrativo y judicial, que de manera principal y por sobre los eventuales derechos subjetivos del candidato, buscan garantizar “la institucionalidad misma y el respeto de los principios de participación democrática previstos en la Constitución”.34 En este sentido, la Corte Constitucional ha sostenido:35 Como todo derecho, el derecho de elegir y ser elegido, no es absoluto.
Debe ser entendido en su doble dimensión de derecho-función, como una forma de contribución a la formación de la voluntad política y al buen funcionamiento del sistema democrático.36. Es por ello por lo que, como se dijo, se sujeta a las condiciones fijadas en la Constitución y la ley. Los electores y los candidatos tienen la obligación de observar las reglas para ejercer el derecho al voto y para postularse como candidato.
Así mismo, deben acatar las disposiciones que el mismo ordenamiento establece para el control administrativo y judicial de los actos de elección y nombramiento. A juicio de la Corte las disposiciones electorales, “en su conjunto y no de forma aislada, garantizan la institucionalidad misma y el respeto de los principios de participación democrática previstos en la Constitución”.37 Dicho de otro modo, las reglas electorales en cuanto (i) fijan procedimientos para concurrir a las elecciones, (ii) establecen condiciones que deben satisfacer los aspirantes para participar en ellas y (iii) prevén mecanismos institucionales para asegurar su cumplimiento, constituyen un presupuesto de existencia del sistema democrático.
Precisamente en esa dirección la Corte ha señalado que “[n]o basta con la mera expresión de la voluntad popular”38. Se requiere “que dicha voluntad se haya expresado conforme al ordenamiento jurídico, de suerte que cualquier desconocimiento de las prescripciones en la materia, acarrean la nulidad de las elecciones o del voto individualmente considerado”.
Precisamente esta idea refleja “una enorme tensión entre la democracia entendida como voluntad popular e individual- y el Estado de Derecho”. Y por ello “es necesario que la regulación –expresión del Estado de Derecho- tenga por efecto potenciar el principio democrático”. 2.4. Hechos probados Acorde al material probatorio allegado al expediente y luego de la valoración correspondiente en aplicación de las reglas de la sana crítica la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2.4.1.
El Concejo Municipal del Socorro eligió a la señora Jazbleidy Julied Sarmiento Correa, como personera municipal para el periodo constitucional 2020 a 2024 una vez superó las etapas del concurso de mérito y por hacer parte de la lista 34 Corte Constitucional. Sentencia T-510 de 2006, cita en la Sentencia C-146 del 20 de mayo de 2021.
M.P.: Cristina Pardo Schlesinger 35 Corte Constitucional. Sentencia SU-207 del 9 de junio de 2022. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 36 Corte Constitucional. Sentencia C-224 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 37 Corte Constitucional. Sentencia T-510 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 38 Corte Constitucional. Sentencia C-142 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 15 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander de elegibles integrada mediante la Resolución 11 de 2020 expedida por la mesa directiva del citado órgano deliberante.39 2.4.2.
La elegida se posesionó ante la corporación en sesión del 17 de febrero de 2020, con efectos a partir del 1 de marzo de 2020. 40 2.4.3. La elección de la señora Jazbleidy Julied Sarmiento Correa como personera del municipio del Socorro fue anulada a través de la sentencia del 17 de junio de 2021, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil.41 La providencia fue confirmada mediante sentencia del 11 de enero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. 42 En síntesis, el juez de primera instancia consideró que la elección había sido nula por irregularidades en la etapa de inscripción o reclutamiento, en específico, porque en los concursos de méritos para la elección de los personeros aplicaba analógicamente el plazo mínimo para la inscripción de cinco días, previsto en el parágrafo del artículo 2.2.6.7 del Decreto compilatorio 1083 de 2015, «[p]or medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública».
Como únicamente se concedió un plazo de solo dos días y sumado a ello, se limitó el ingreso al concurso a la inscripción presencial y personal del candidato, se terminó por restringir la participación. De otro lado, el juez de primera instancia estimó que no hubo nulidad derivada de la contratación de la entidad asesora OLTED. La sentencia de segunda instancia confirmó la nulidad de la elección, pero se fundamentó en que la entidad asesora OLTED, no era idónea para haber prestado sus servicios en el proceso de selección y no se pronunció sobre la idoneidad en la etapa de reclutamiento. 2.4.
Análisis de la Sala. Caso concreto. Conforme a los antecedentes relacionados y de acuerdo con los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y en el escrito de apelación, la Sala procederá a resolver los problemas jurídicos, atinentes a establecer, en primer lugar, si el medio de control de reparación directa es procedente para examinar las pretensiones de la demanda y, en segundo lugar, si las entidades demandadas son administrativa y patrimonialmente responsables por los perjuicios presuntamente ocasionados a la señora Jazbleidy Julied Sarmiento Correa como consecuencia de la nulidad del acto que la eligió como personera del municipio del Socorro En aras de resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará, en primer lugar, la procedencia del medio de control de reparación directa para absolver las pretensiones de la demanda.
A continuación, abordará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de este instituto jurídico depende de la sumatoria condicional de los componentes que lo conforman. 39 Expediente digital, actuación 7, índice SAMAI, gestión en otras corporaciones, archivo 2, folios 9 a 12. 40 Expediente digital, actuación 7, índice SAMAI, gestión en otras corporaciones, archivo 2, folios 13 a 18. 41 Expediente digital, actuación 7, índice SAMAI, gestión en otras corporaciones, archivo 2, folios 19 a 61. 42 Expediente digital, actuación 7, índice SAMAI, gestión en otras corporaciones, archivo 2, folios 62 a 75.
Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 16 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Por ende, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado.
Lo anterior, más allá de consistir en una metodología formulada por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad. 2.4.1 Procedencia de la acción de reparación directa para el caso concreto Como se indicó en las consideraciones generales de esta providencia, según el artículo 140 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado,43 el medio de control de reparación directa procede en algunos casos excepcionales en los cuales como fuente del daño se involucran actos administrativos cuando quiera que hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo siempre que la causa de la nulidad hubiere sido originada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa que tiene a su cargo la administración pública.
En palabras de esa corporación, es dable acudir al mentado medio de control en el siguiente evento: «”[c]uando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere sido favorable al actor, cuando quiera que la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa que tiene a su cargo la Administración Pública”»44 Finalmente, la procedencia de la acción no conlleva necesariamente la prosperidad de las pretensiones, pues para que pueda accederse a lo solicitado deben configurarse todos los elementos de la responsabilidad, es decir, que exista un daño antijurídico y que este sea imputable a la entidad pública demandada.
Sea lo primero señalar, que el daño alegado no se origina en una ilegalidad que la parte demandante haya propiciado, sino que devino por la inobservancia de reglas propias del procedimiento administrativo atribuibles al órgano edilicio en condición de titular del proceso meritocrático. Por lo anterior, en el presente asunto se advierte la ocurrencia de un evento excepcional en el que resulta formalmente procedente promover el medio de control de reparación directa para reclamar los perjuicios.
Lo precedente no conlleva necesariamente la prosperidad de las pretensiones, sino que habilita a la Sala a evaluar si se configuran los elementos de la responsabilidad estatal, es decir, si existe un daño antijurídico imputable a la administración con el fin de examinar las pretensiones indemnizatorias formuladas. 2.4.2 Estudio de los elementos de la responsabilidad del Estado para el caso concreto 43 Sentencia del 4 de noviembre de 2015, Sección Tercera, Subsección A, consejero ponente: Hernán Andrade Rincón (E). 44 Sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437;
M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 17 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander En el caso sub examine indica la parte demandante que se le generó un daño antijurídico, consistente en la pérdida de los salarios y prestaciones que dejó de percibir en su condición de personera del municipio del Socorro en virtud de la anulación del acto administrativo que la eligió, como consecuencia, del indebido ejercicio de la función electoral en cabeza del concejo municipal de esa localidad.
Como se extrae del artículo 90 de la Constitución Política, así como del artículo 140 del CPACA la fuente de la responsabilidad estatal es el daño antijurídico. En ese orden de ideas, para que el daño alegado tenga tal connotación, es necesario que se presente un menoscabo o pérdida sobre un derecho o bien jurídicamente tutelado por el ordenamiento jurídico o respecto del cual no exista la obligación de soportar un detrimento.
Además, el Consejo de Estado ha indicado45 que el daño antijurídico tiene como características que sea cierto, presente o futuro, determinado o determinable, anormal y que se trate de una situación jurídicamente protegida. De lo anterior, se deriva que, como la demandante ocupó el primer puesto en el concurso para la designación del personero, tenía el derecho a ser elegida, como en efecto aconteció y, por ende, hasta ese momento se concretó el derecho adquirido a desempeñar el cargo.
No obstante, comoquiera que la legalidad del acto de elección fue sometida al control en sede judicial, devino la declaratoria de nulidad con efectos retroactivos o ex tunc. Al respecto, el Consejo de Estado ha unificado46 que, por regla general, los efectos de las sentencias de los medios anulatorios se extienden hacia el pasado o conllevan efectos ex tunc.
En palabras de esa Corporación: «Así las cosas, el estudio jurisprudencial de las diferentes decisiones proferidas por las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado permiten arribar a una conclusión: el vacío legislativo en relación con los efectos de las declaratorias de nulidad de los actos administrativos, ha sido suplido por parte de la jurisprudencia en el entendido de que éstos son retroactivos, sin que por ello puedan obviarse ciertas menciones esporádicas a tesis contrarias».
La Sección Quinta47 al pronunciarse sobre los efectos de la sentencia de nulidad electoral, por expedición irregular del acto de elección, ha distinguido dos escenarios. El primero, cuando el vicio cobija a todo el procedimiento y, el segundo, cuando el vicio es parcial. En el primer evento, ha indicado que resulta necesario anular todo el trámite, en atención a que «[s]i la nulidad de un acto administrativo declarada por vía jurisdiccional, tuvo como razón el procedimiento irregular para su emisión, su declaratoria cobija todo el trámite por ser elemento de la validez del acto, por ende, no es procedente, que sobre un aspecto que fue la causa de la 45 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, magistrado ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, sentencia del 16 de febrero de 2017, radicado 52001-23-31-000-2001-00960- 01. 46 Sentencia de Unificación del 23 de mayo de 2017, Sala Plena del Consejo de Estado, consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicado 11001-03-28-000-2016-00025-00(IJ). 47 Cfr. Sentencia de unificación, del 26 de mayo de 2016, consejero ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación número: 11001-03-28-000-2015-00029-00.
Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 18 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander declaración de nulidad, se cimiente otro acto administrativo.
Si así ocurriere, se incurriría en la misma causal de nulidad en el nuevo acto».48 En el segundo caso, el juez deberá valorar la etapa del proceso que debe repetirse, sin afectar derechos adquiridos. En ambos eventos, puede concluirse que la Sección Quinta acoge que los efectos de la nulidad electoral, por expedición irregular, son retroactivos o ex tunc.
En esta oportunidad, la nulidad del acto de elección de la demandante se fundamentó en la violación de las normas en que debería fundarse, de modo que se incurrió en un defecto en el procedimiento del concurso, que resultó transversal a todo el proceso. En consecuencia, la Sala puede concluir con fundamento en el marco jurisprudencial señalado en esta providencia,49 que los efectos de tal decisión operaron en forma retroactiva o ex tunc lo cual significa que, aunque el acto de elección comporta un derecho adquirido, la declaratoria de nulidad al sustraerlo de la presunción de legalidad lo despojó de esa connotación y, por ende, al desaparecer la fuente sobre la cual se cimentaba la pretensión de reconocimiento a título indemnizatorio de salarios y prestaciones esta carece de fundamento.
En síntesis, no obstante que la regla jurisprudencial citada ut supra,50 consagra la posibilidad de aplicar la noción derecho adquirido con la expedición del acto de elección, el sometimiento al control judicial que derivó en su nulidad, acarreó un efecto ex tunc, vale decir como si no hubiera sido expedido, motivo por el cual no es dable predicar el reconocimiento de salarios y prestaciones a título indemnizatorio toda vez que en sí misma la elección de la demandante no comporta un carácter subjetivo porque estaba supeditada a la prevalencia del interés general a través del control judicial que se ejerce en el medio de nulidad electoral.
Esta afirmación hunde sus raíces en que los actos electorales reflejan principios democráticos de alcance superior a los cuales incluso deben someterse los candidatos y elegidos para potenciar el principio de legalidad el que se materializa efectivamente con el control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo. En otras palabras, la demandante reclama el reconocimiento de unas sumas de dinero de tracto sucesivo a título indemnizatorio las que no hacen parte de un derecho efectivamente consolidado por cuanto el Estado ejerció el poder jurisdiccional de dejar sin efectos su elección —así la actora no hubiera propiciado directamente la irregularidad— y, por ende, debido a la naturaleza del acto electoral estaba sometida a la decisión que adoptara la jurisdicción de lo contencioso- 48 Sección quinta, sentencia del 29 de mayo de 2009, expediente número 11001-03-28-000-2007- 00036-00, consejero ponente: Filemón Jiménez Ochoa.
Sentencia citada en Sentencia de unificación, del 26 de mayo de 2016, consejero ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación número: 11001-03-28-000-2015-00029-00. 49 Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de junio de 2023, consejera ponente: María Adriana Marín, radicado num: 25000-23-36-000-2015-01917-02 (59531), actora: Astrid Sánchez de Oca, demandado: Nación, Consejo Nacional Electoral y otro y sentencia de unificación del 23 de mayo de 2017, Sala Plena del Consejo de Estado, consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicado 11001-03-28-000-2016-00025-00(IJ). 50 Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de junio de 2023, consejera ponente: María Adriana Marín, radicado num: 25000-23-36-000-2015-01917-02 (59531), actora: Astrid Sánchez de Oca, demandado: Nación, Consejo Nacional Electoral y otro Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 19 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander administrativo la que determinó dejarlo sin efecto.
Por consiguiente, como el goce al ejercicio del cargo, vale decir el derecho que adquirió cuando fue elegida estaba condicionado a que esa decisión mantuviera la presunción de legalidad y como esta fue derrotada con efectos retroactivos o ex tunc no se configura el daño antijurídico reclamado por la parte demandante. En ese sentido, se destaca que el acto administrativo de elección no otorga por sí solo el derecho cierto al ejercicio de la función, toda vez que aquél está supeditado a la ocurrencia de decisiones administrativas y judiciales que impiden su continuidad debido a que «el derecho de elegir y ser elegido, no es absoluto» y, por consiguiente: «[d]ebe ser entendido en su doble dimensión de derecho-función, como una forma de contribución a la formación de la voluntad política y al buen funcionamiento del sistema democrático».51 En ese contexto, los salarios y prestaciones que la demandante reclama hasta la finalización del período como personera del municipio del Socorro, no ostentan carácter indemnizable. 2.5.
De la condena en costas Se precisa que el artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso de un proceso y por las agencias en derecho. De conformidad con el artículo 188 del CPACA modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Conforme a lo anterior, Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia por cuanto en el presente caso no se observa en las partes un proceder incurso en carencia de fundamento legal. 3.
Conclusión Con sustento en la valoración de los argumentos expuestos y los medios de prueba obrantes en el expediente en consonancia con las pautas jurisprudenciales invocadas, la Sala confirmará la sentencia del 15 de julio de 2024 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de San Gil mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, toda vez que el acto administrativo de elección no otorga por sí solo el derecho cierto al ejercicio de la función, en la medida que aquél está supeditado a la ocurrencia de decisiones administrativas y judiciales que impiden su continuidad y, en ese en ese contexto, los salarios y prestaciones que la demandante reclama hasta la finalización del período como personera del municipio del Socorro, no ostentan carácter indemnizable.
No habrá lugar a la condena en costas en segunda instancia. 51 Corte Constitucional. Sentencia C-224 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Reparación directa Sentencia de segunda instancia Demandante: Jazbleidy Julied Sarmiento Correa Demandado: Municipio del Socorro Radicado. 686793333003-2023-00100-01 20 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia del 15 de julio de 2024 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de San Gil, por los motivos expuestos en esta providencia Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala de Decisión virtual acta 62 de 2025 [Firma electrónica] MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada [Firma electrónica] LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada [ausente con permiso] IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado