SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia proferida el veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025) por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga.
I. LA DEMANDA1 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., acude ante esta jurisdicción la Administradora de los recursos del Sistema General en Seguridad Social –ADRES en contra de Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva Seccional De Administración Judicial de Bucaramanga., formulando las siguientes, 1 Expediente digital primera instancia archivo “2_DemandaMedida.pdf” Expediente 68001333301120220014701 Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante Administradora de los recursos del Sistema General en Seguridad Social –ADRES notificaciones.judiciales@adres.gov.co andres.carrillo@adres.gov.co Demandado Dirección Ejecutiva Seccional De Administración Judicial de Bucaramanga. dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co nurrear@cendoj.ramajudicial.gov.co Ministerio Público Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos. nmgonzalez@procuraduria.gov.co Tema Apelación contra Resolución No. DESAJBUR21- 3643 de 12 de noviembre de 2021, expedida por el Director Ejecutivo de Administración Judicial de Bucaramanga, “Por medio de la cual se ordena el reconocimiento y pago de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la Entidad Promotora de Salud FOSYGA por concepto de Incapacidades y/o Licencias no reconocidas a favor de la Nación – Rama Judicial” - Confirma sentencia que accede a pretensiones de la demanda – Indebida sustentación del recurso de apelación. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Radicado: 68001333301120220014701 2 1.
Pretensiones “1. Que se declare la nulidad de la Resolución DESAJBUR21-3643 del 12 de noviembre de 2021, “Por medio de la cual se ordena el reconocimiento y pago de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la Entidad Promotora de Salud FOSYGA por concepto de Incapacidades y/o Licencias no reconocidas a favor de la Nación – Rama Judicial” 2.
Como restablecimiento del derecho, se inaplique la orden de reconocer y pagar por concepto de licencia de maternidad a favor de Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga - Santander, por valor de CINCO MILLONES QUINIENTOS DIECINUEVE MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS MCTE ($5.519.354,00). 3.
Que se condene a la demandada al pago de las costas procesales y agencias del derecho de conformidad con lo señalado en la Ley 1437 de 2011.” 2. Hechos. Como fundamento de sus pretensiones el demandante relata los siguientes hechos relevantes: - La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES entró en operación el 1° de agosto de 2017, asumiendo las funciones del FOSYGA, incluida la administración y reconocimiento de recursos del aseguramiento obligatorio en salud. - Según el Decreto 780 de 2016, los cotizantes al régimen especial o exceptuado que tengan ingresos adicionales deben cotizar a la ADRES y tramitar ante ella el pago de sus prestaciones económicas en proporción al ingreso base de cotización. - El artículo 8 de la Resolución 5510 de 2013 establece los documentos y pasos requeridos para que estos aportantes accedan al reconocimiento de licencias e incapacidades por parte de la ADRES. - El Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Bucaramanga, expidió la Resolución DESAJBUR21-3643 del 12 de noviembre de 2021, en la que ordenó a la ADRES (referida erróneamente como FOSYGA) pagar $5.519.354 por concepto de licencias e incapacidades no reconocidas.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Radicado: 68001333301120220014701 3 - La resolución declaró una obligación clara, expresa y exigible y ordenó su pago en un plazo de 10 días hábiles, junto con los intereses moratorios. - La resolución fue notificada a la ADRES el 2 de febrero de 2022, sin embargo, indica la demandante que no existe registro de solicitud formal de reconocimiento de licencia de maternidad por parte del Consejo Superior de la Judicatura respecto de la afiliada Adriana María Padilla Sarmiento, y no se aportaron los documentos exigidos por la normatividad vigente. - La solicitud de reconocimiento corresponde a un evento de 2013, lo que supera el término de prescripción de 3 años para reclamar estas prestaciones económicas, de acuerdo con la Ley 1438 de 2011. 3.
Normas violadas y concepto de la violación Se invocan como disposiciones violadas el Decreto 780 de 2016, la Resolución 5510 de 2013 del Ministerio de Salud y Protección Social “Por la cual se adopta el mecanismo único de recaudo y pago de aportes en salud al Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA de los afiliados a los regímenes especial y de excepción, con ingresos adicionales y el procedimiento para el pago de sus prestaciones económicas”., así como, los artículos 2, 13, 29, 209 de la Constitución Política de Colombia, Ley 1437 de 2011, el Estatuto Tributario.
Como concepto de violación frente al acto administrativo acusado, se presentaron los siguientes cargos: Infracción de las normas que debe fundarse el acto administrativo - violación de las normas superiores: Señaló que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga omitió el procedimiento regular para el reconocimiento y pago de incapacidades médicas generales establecido en el artículo 8 de la resolución 5510 de 2013 y la Resolución 42993 del 31 de diciembre de 2019, toda vez que no existe registro de solicitud alguna, por lo que la demandada no tenía competencia para declarar una obligación a través de un acto administrativo, ni exigir tal obligación en contra de ADRES.
Falta de motivación del acto administrativo: Expresó que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga expidió un acto administrativo carente de motivación e ilegal, pues que vulneró en repetidas oportunidades los derechos de la ADRES, específicamente el debido proceso, dado que omitió la normativa especial que regula el trámite que se debe agotar para obtener el reconocimiento y pago de incapacidades medicas generales, y pretender obtener un pago inmediato por medio un acto administrativo.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Radicado: 68001333301120220014701 4 Manifestó que, en cuanto al termino para reclamar las prestaciones económicas, el artículo 28 de la Ley 1438 de 2011, prevé: “El derecho de los empleadores de solicitar a las Entidades Promotoras de Salud el reembolso del valor de las prestaciones económicas prescribe en el término de tres (3) años contados a partir de la fecha en que el empleador hizo el pago correspondiente al trabajador.” Por lo anterior expuesto para el caso de la licencia de maternidad con fecha inicio 01/04/2013 fecha fin 07/07/2013, por la afiliada ADRIANA MARÍA PADILLA SARMIENTO identificada con Cedula 37.947.528, operó el fenómeno jurídico de la prescripción al superar el término de tres (3) años establecido en la norma para proceder a la reclamación de la solicitud de pago de licencias de maternidad, por lo tanto, se extinguió el derecho.
II. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA2 La parte demandada presentó contestación a la demanda expresando frente a los hechos que, tal y como lo consignó la parte actora, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.1.13.5 del Decreto 780 de 20163, cuando una persona afiliada como cotizante a un régimen especial o exceptuado, o su cónyuge, compañero o compañera permanente tenga una relación laboral o ingresos adicionales sobre los cuales esté obligado a cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS, deberá efectuar la respectiva cotización ante la ADRES, evento en el cual, los servicios de salud le serán prestados exclusivamente por el régimen especial o exceptuado y podrá recibir las prestaciones económicas que reconoce el SGSSS en proporción al ingreso base de cotización por el que efectuó los aportes al Sistema, debiendo para el efecto tramitar su pago ante esta Entidad.
Indicó que, es importante destacar lo anterior teniendo en cuenta que la prestación económica que constituye la obligación clara expresa y exigible a favor de la Dirección Ejecutiva Seccional y a cargo de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), antes Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), deriva de la licencia de maternidad concedida en favor de la señora Padilla Sarmiento Adriana María, identificada 2 Expediente digital primera instancia, archivo “26_ContestacionDemanda.pdf” 3 DECRETO 780 DE 2016.
Artículo 2.1.13.5. Las condiciones de pertenencia a un régimen exceptuado o especial prevalecen sobre las de pertenencia al régimen contributivo y deberá afiliarse a los primeros. En consecuencia, no podrán estar afiliados simultáneamente a un régimen exceptuado o especial y al Sistema General de Seguridad Social en Salud como cotizantes o beneficiarios, o utilizar los servicios de salud en ambos regímenes.
Los miembros del núcleo familiar de las personas cotizantes que pertenecen a alguno de los regímenes exceptuados o especiales deberán pertenecer al respectivo régimen exceptuado o especial, salvo que las disposiciones legales que los regulan dispongan lo contrario. Los regímenes exceptuados o especiales establecidos legalmente tendrán la obligación de reportar al Sistema de Afiliación Transaccional la información de identificación y estado de afiliación de su población afiliada.
Cuando la persona afiliada como cotizante a un régimen exceptuado o especial o su cónyuge, compañero o compañera permanente tenga una relación laboral o ingresos adicionales sobre los cuales esté obligado a cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud deberá efectuar la respectiva cotización al Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) o quien haga sus veces.
Los servicios de salud serán prestados, exclusivamente a través del régimen exceptuado o especial y podrá recibir las prestaciones económicas que reconoce el Sistema General de Seguridad Social en Salud en proporción al ingreso base de cotización por el que efectuó los aportes al Sistema. Para tal efecto, el aportante tramitará su pago ante el Fosyga o quien haga sus veces.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Radicado: 68001333301120220014701 5 con C.C. 37.947.528, por un valor total de $5.519.354, por parte de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, entidad que es regida por un régimen especial de salud, en el entendido que la señor Padilla Sarmiento fungía para dichas fechas como empleada adscrita a esta Seccional, conforme se observa en el Certificación DESAJBUO22-1813 de tiempo de servicios que se allegó al expediente.
Expresó su oposición a las pretensiones de la demanda señalando que los actos administrativos demandados fueron expedidos (i) con sujeción a la normativa vigente para la época de los hechos, particularmente atendiendo a lo previsto en la Constitución Política, la Ley 270 de 1996, la Ley 100 de 1993, el Decreto Único Reglamentario 780 de 2016 del Sector Salud y Protección Social y el Decreto 1281 de 2002, (ii) por funcionario competente conforme los artículos 98 y 103 de la Ley 270 de 1996 – Estatutaria de Administración de Justicia, (iii) en forma regular, conforme las formalidades previstas para este tipo de actuaciones administrativas, y respetando el debido proceso, el derecho de contradicción y defensa que le asistía al accionante y, (iv) debidamente motivado con base en pruebas y en la normativa vigente.
Agregó que los actos administrativos acusados en ningún momento desvían la función pública asignada por la Constitución Política y la Ley Estatutaria de Administración de Justicia a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial pues la decisión contenida en las Resoluciones atacadas se sujetó a responder al ahora demandante, que sólo era dable para la Administración atender la normatividad para ese entonces vigente.
III. LA SENTENCIA APELADA4 Mediante sentencia del 24 de abril de 2023, Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga resolvió lo siguiente: “PRIMERO. DECLARAR la nulidad de la Resolución No. DESAJBUR21-3643 de 12 de noviembre de 2021, expedida por el Director Ejecutivo de Administración Judicial de Bucaramanga, “Por medio de la cual se ordena el reconocimiento y pago de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la Entidad Promotora de Salud FOSYGA por concepto de Incapacidades y/o Licencias no reconocidas a favor de la Nación – Rama Judicial”.
Lo anterior, de acuerdo con las consideraciones de la parte motiva.
SEGUNDO. DECLARAR que la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD no está obligada a pagar suma alguna por concepto de la obligación declarada en la Resolución No. DESAJBUR21-3643 de 12 4 Expediente digital primera instancia archivo “72_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA.pdf” Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Radicado: 68001333301120220014701 6 de noviembre de 2021, y en caso de haberlo hecho, la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE BUCARAMANGA deberá devolver las sumas recibidas, debidamente indexadas.
Lo anterior, de conformidad con las consideraciones de la parte motiva.
TERCERO. No hay lugar a condenar en costas.
CUARTO. Ejecutoriada ésta providencia y, previas las anotaciones a que haya lugar, por secretaría ARCHIVAR el expediente (…)” Como fundamento de su decisión el a quo señaló que, de la revisión del expediente administrativo allegado por la parte accionada no se encontró soporte de reclamación y/o petición alguna a la ADRES bajo concepto de la licencia de maternidad de Adriana María Padilla Sarmiento que transcurrió entre el 15 de marzo al 20 de junio de 2013, lo cual, se hace explicito a su vez en las comunicaciones internas del extremo pasivo (Act.
No. 28, A50), falta de reclamación que es concordante con el reporte de Prestaciones Económicas allegado por la ADRES, en donde no se relaciona reclamación por la licencia de maternidad. Destacó que, en el auto admisorio de la demanda se ordenó allegar el expediente administrativo y posteriormente, en la etapa probatoria se decretó como prueba, orden en virtud de la cual se aportaron los documentos que reposaban en los archivos de la entidad, lo cual permitió evidenciar que la parte demandada expidió el acto acusado sin agotar el procedimiento regular de reclamación de prestaciones económicas a la ADRES.
Aunado lo anterior, explicó que, en todo caso, operó el fenómeno de prescripción trienal pues la licencia de maternidad finalizó el 20 de junio de 2013 y a fecha del 12 de noviembre de 2021, en que se expidió el acto demandado, había transcurrido más de ocho (8) años, desconociendo que, en tratándose de la licencia de maternidad reconocida por el empleador y respecto de la cual se formule reclamación a la ADRES, la oportunidad para su ejercicio se determina por el término de prescripción trienal de las acciones emanadas de las leyes sociales, prevista en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, esto es, dentro de los 3 años siguientes.
Concluyó que las circunstancias señaladas dan cuenta que el acto acusado está incurso en causales de nulidad por desconocimiento de las normas en que debía fundarse, falta de competencia, violación al debido proceso y falsa motivación, al emitirse sin que previamente la entidad demandada realizara requerimiento de pago a la ADRES y allegara los correspondientes documentos, con lo cual omitió agotar el trámite ordinario y se abrogó una competencia de la cual carecía. Agregó que el derecho al debido proceso de Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Radicado: 68001333301120220014701 7 la parte actora se desconoció, porque al prescindirse del procedimiento regular se negó la oportunidad revisar los soportes de la petición y aprobarla o formular glosas.
Por lo anterior, concluye que se encuentra acreditada la falsa motivación. IV. EL RECURSO DE APELACIÓN5 La parte demandada Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bucaramanga presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, realizando un recuento de los argumentos expuestos en la contestación de la demanda reiterando íntegramente su pronunciamiento frente a los hechos, pretensiones y “razones de la defensa”.
Conforme lo anterior, expresó nuevamente, en síntesis que, i) la ADRES reemplazó al FOSYGA como entidad encargada del reconocimiento de prestaciones del SGSSS, según Ley 1753 de 2015 y Decreto 1429 de 2016, ii) la servidora judicial Adriana María Padilla, en calidad de cónyuge de un afiliado al régimen especial, tenía derecho al pago proporcional de su licencia de maternidad por parte de la ADRES y que, iii) la Dirección Ejecutiva reconoció y tramitó la licencia mediante resolución, pero la ADRES no hizo el reembolso.
Reiteró su oposición a las pretensiones de la demanda señalando que los actos administrativos demandados fueron expedidos (i) con sujeción a la normativa vigente para la época de los hechos, particularmente atendiendo a lo previsto en la Constitución Política, la Ley 270 de 1996, la Ley 100 de 1993, el Decreto Único Reglamentario 780 de 2016 del Sector Salud y Protección Social y el Decreto 1281 de 2002, (ii) por funcionario competente conforme los artículos 98 y 103 de la Ley 270 de 1996 – Estatutaria de Administración de Justicia, (iii) en forma regular, conforme las formalidades previstas para este tipo de actuaciones administrativas, y respetando el debido proceso, el derecho de contradicción y defensa que le asistía al accionante y, (iv) debidamente motivado con base en pruebas y en la normativa vigente.
Así mismo reiteró los argumentos de defensa relacionados con la Legalidad del acto administrativo, la competencia del Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial (art. 103 Ley 270 de 1996) para emitir actos administrativos en nombre de la Rama Judicial y el respeto al debido proceso respecto del cual adujo, se cumplió en la notificación, motivación y trámite del acto.
Bajo los anteriores argumentos solicitó revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda. 5 Expediente digital primera instancia archivo “78_ApelacionParteAccionada.pdf” Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Radicado: 68001333301120220014701 8 V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Por auto del veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.
Durante el término de ejecutoria las partes guardaron silencio; el Ministerio Público no presentó concepto de fondo. VI. CONSIDERACIONES Habiéndose surtido a cabalidad las demás etapas procesales sin que se evidencie causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, y como quiera que los presupuestos procesales se encuentran satisfechos, procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia. 1.
Competencia. Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial; razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.
Problema jurídico. La Sala procede a fijar los siguientes problemas jurídicos teniendo en cuenta el objeto de la apelación6, el cual consiste en establecer si: ¿La parte demandada cumplió con la carga procesal que le asiste, de sustentar en debida forma el recurso interpuesto? De no encontrarse satisfecho tal requisito, se confirmará la sentencia ante la ausencia de objeto sobre el cual debe pronunciarse en esta instancia. 3.
Del recurso de apelación, fines y requisitos. Los recursos son instituciones procesales reservadas a las partes o terceros intervinientes, mediante las cuales se busca que los efectos jurídicos de determinada providencia se modifiquen o revoquen, por cuanto se considera que lo decidido no se ajusta al ordenamiento jurídico, afectando los derechos e intereses litigiosos de quien recurre.
A través de dichas instituciones se materializa, entre otros, el derecho de impugnación, puesto que permiten someter a consideración, bien sea del mismo juez o de su superior funcional, la decisión adoptada en una providencia judicial para que, de ser el caso, se subsanen los errores cometidos por el juzgador. 6 Artículo 320 C.G.P. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Radicado: 68001333301120220014701 9 La viabilidad de los recursos se encuentra determinada por el cumplimiento de ciertos requisitos, a saber, la capacidad e interés para interponerlo, la procedencia y oportunidad, la sustentación de este y el cumplimiento de ciertas cargas que el legislador impone en algunos casos, sin embargo, debe precisarse que el cumplimiento formal de estas cargas no determina en sí mismo el éxito del recurso.
Ahora bien, específicamente sobre el recurso de apelación, se advierte que se concedió como la principal garantía del derecho constitucional y convencional a la doble instancia previsto en los artículos 31 de la Constitución Política y 8º de la Convención Americana de Derechos Humanos, en la medida que su resolución corresponde a otro funcionario de mayor categoría de aquel adoptó en primera instancia la decisión. En cuanto a su desarrollo legal, el artículo 320 del CGP -aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA- dispone: «Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia; respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 71.” (Destaca la Sala) De acuerdo con la norma transcrita, el Consejo de Estado ha señalado su alcance precisando que no basta con la mera interposición del recurso -como acto dispositivo- pues «Impugnar significa contradecir, combatir o refutar y esto solo se logra a través de la explicación y la argumentación de las razones que han dado lugar a la interposición del recurso, es decir, mediante la crítica jurídica contra la providencia censurada, para revelar su disconformidad con ella con miras a obtener el fin perseguido (la revocatoria o la reforma de la providencia)»7.
De igual forma, en posteriores oportunidades la Corporación ha recalcado que el artículo 247 del CPACA que regula el trámite del recurso de apelación contra sentencias, «(…) obliga al memorialista a precisar los motivos de inconformidad sobre el fallo, (…) pues se trata de una carga que le asiste al recurrente y que constituye el sustento que sirve de base para que el Superior dirima la controversia»8de ahí que su omisión traiga como 7 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 24 de febrero de 2016. Exp. 28679. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 8 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 30 de junio de 2017. Exp. 66001-23- 33-002- 2016-00291-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Radicado: 68001333301120220014701 10 consecuencia que el fallo objeto de impugnación sea confirmado por ausencia de censura.9 En este orden de ideas, surge para el apelante la carga de sustentar en debida forma el recurso, esto es, señalando con claridad las razones de su inconformidad con lo decidido por el a quo, máxime, cuando en los términos del artículo 328 del CGP, la competencia del ad quem es definida los argumentos expuestos por el recurrente.
La citada norma señala: «Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
(…) El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. (…).” (Resalta la Sala) En los anteriores términos, la sustentación del recurso es un deber a cargo de quien lo interpone, correspondiendo exponer las razones de inconformidad y los reparos concretos frente a lo decidido, tanto así, que la omisión de este deber conlleva a declarar desierto el recurso; ahora, teniendo en cuenta que son tales reparos los que definen el marco de competencia del superior, la sustentación que se realice exige una carga argumentativa coherente con la decisión censurada, toda vez que en observancia del principio de congruencia, el examen que realice el juez de segundo grado deberá circunscribirse a los reparos concretos que se planteen.
En suma, como la competencia del juez de segunda instancia está determinada por el conjunto de argumentos concretos aducidos por el recurrente para rebatir la sentencia de primera instancia, deviene como consecuencia lógica que, ante la ausencia de aquellos el recurso carezca de objeto sobre el cual haya de resolverse. Así lo ha sostenido el Consejo de Estado10 al considerar que, cuando el recurso de apelación no está dirigido a desvirtuar o controvertir las argumentaciones y conclusiones plasmadas en la sentencia de primera instancia, resulta inviable estudiar de oficio el contenido 9Consejo de Estado- Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2021, Consejero ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas, Radicación número: 25000-23-36-000-2012- 00724-01(52430). 10 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Providencia del 7 de abril de 2016. Exp: 25000-23-25-000-2011-00376-01(0529-15). C.P. William Hernández Gómez. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Radicado: 68001333301120220014701 11 de la providencia. Sobre el punto, el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha dilucidado que: «(…) cuando la sustentación del recurso de alzada no presenta objeciones, reparos, réplicas ni referencias sobre lo expuesto en la providencia apelada, el ad quem carece de los instrumentos y las herramientas que lo habiliten para revisar el proveído.
Así lo advirtió esta Corporación al precisar: “(…) si en el escrito presentado ante el ad quem a modo de sustentación del recurso de apelación interpuesto, no se adujo argumento alguno tendiente a desvirtuar la presunción de acierto y corrección que recae sobre la sentencia de primera instancia, carece el juzgador de segunda instancia de razones para revisar dicho fallo, pues se reitera que el marco de su decisión dentro del ámbito del recurso de apelación está dado por esas argumentaciones y elementos de juicio planteados por el recurrente en la sustentación y que constituyen por lo tanto los medios de convicción por él utilizados respecto de la existencia de errores en la decisión cuestionada; obviamente, si no se esgrime crítica alguna respecto de la sentencia objeto del recurso de apelación, desconoce el ad-quem cuáles son esos errores que el recurrente considera presentes en dicha providencia, que por lo tanto deberá permanecer incólume.».»11 (Destaca esta Sala) El anterior criterio ha sido reiterado por diferentes Subsecciones de la Sección Tercera del Consejo de Estado12, donde se ha sostenido que la ausencia de reparos concretos impide llevar a cabo un juicio de valor sobre la decisión objeto de impugnación, al no tener razones de peso para revocar o modificar la respectiva providencia. Ello permite aseverar “que se incumplió uno de los requisitos para decidir la impugnación”13. 4.
El caso concreto. Como se señaló previamente, atendiendo al contenido del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, corresponde a la Sala establecer si se cumplió con la carga procesal correspondiente a la debida sustentación del recurso; de no encontrarse cumplido este requisito, ante la ausencia de objeto sobre el cual corresponda emitir decisión en esta instancia, habrá lugar a confirmar la sentencia de primer grado. 11 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Sentencia del 9 de marzo de 2016. Exp: 25000- 23- 26-000-2005 02790-01(39197). C.P. Hernán Andrade Rincón. 12 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Auto del 24 de marzo de 2020. Exp. 13001-23-33-000-2017-00114-01(64166). C.P. María Adriana Marín 13 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Auto del 3 de abril de 2020.
Exp. 25000- 23-36-000-2018-01095-01 (64843). C.P. Marta Nubia Velásquez Rico Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Radicado: 68001333301120220014701 12 Al respecto se tiene que los aspectos considerados por el a quo para acceder a las pretensiones de la demanda corresponden a i) la ausencia de agotamiento por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial frente al procedimiento regular de reclamación de prestaciones económicas al ADRES por cuanto pese a los requerimientos del Despacho, no se allegaron medios de prueba que demostraran tal situación y, ii) la configuración del fenómeno de prescripción trienal pues licencia de maternidad finalizó el 20 de junio de 2013 y tan sólo el 12 de noviembre de 2021, la entidad accionada expidió el acto demandado, habiendo transcurrido más de ocho (8) años.
En ese sentido, de la lectura y análisis del recurso de apelación deviene que en este caso, el apoderado de la demandada Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, se limitó a reproducir apartes expuestos en la contestación de la demanda reiterando su pronunciamiento frente a los hechos, pretensiones y “razones de la defensa”, sin referirse ni cuestionar los razonamientos con los que el Despacho de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda formuladas por la Administradora de los recursos del Sistema General en Seguridad Social –ADRES.
Así, con fundamento en la jurisprudencia del H. Consejo de Estado14, para la Sala, no existe una verdadera sustentación del recurso de apelación cuando la parte se limita en abstracto a repetir o transcribir argumentos de la contestación de la demanda que no debaten el análisis que frente a ellos efectuó la sentencia impugnada. Así las cosas, en el presente caso el recurso de apelación presentado no confronta la motivación de la providencia y se pretende que el superior actúe como juez de primera instancia, esto es, al margen de lo ya analizado por la autoridad judicial inferior y en contravía de la naturaleza del medio de impugnación. Es claro que la Juez de primera instancia ya se había pronunciado frente a cada uno de los aspectos expuestos en el recurso de apelación - correspondientes a la descripción de las circunstancias fácticas y la reiteración de los argumentos de defensa-, empero, el recurrente no estudió ni procuró controvertir las razones, valoraciones de los medios de pruebas o las interpretaciones expuestas en la sentencia recurrida, desconociendo la finalidad misma de esta herramienta procesal lo que significa que en estricto sentido, que manera mecánica se emitieron argumentos generales que no atacan aspectos concretos de la decisión. En suma, es evidente que, los aspectos señalados en el recurso de apelación fueron abordados con suficiencia por la Juez de primera instancia en la sentencia impugnada, en la cual se concluyó que, “(…) el acto administrativo 14 Ver, por ejemplo: C.E., Sec.
Primera, Sent. 2016-00291(PI), jun. 30/2017. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (e); C.E., Sec. Segunda, Sent. 2013-00354 (1174-15), abr. 16/2020. M.P. César Palomino Cortés; y C.E., Sec. Segunda, Auto 2020-00285 (0288-2023), jul. 13/2023. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; entre otras. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Radicado: 68001333301120220014701 13 se emitió sin que previamente la entidad demandada realizara requerimiento de pago a la ADRES y allegara los documentos requeridos, con lo cual omitió agotar el trámite ordinario y se abrogó una competencia de la cual carecía. El derecho al debido proceso de la parte actora se desconoció, porque al prescindirse del procedimiento regular se negó la oportunidad revisar los soportes de la petición y aprobarla o formular glosas.
Finalmente, lo anterior, permite establecer la falsa motivación” Así las cosas, la ausencia de reparos concretos formulados en contra de la sentencia impugnada impide a la Sala efectuar un análisis adicional en la presente instancia, razón por la cual, se mantendrá incólume la decisión proferida por la juez de instancia que accedió a las súplicas de la demanda. 5.
Condena en costas. En aplicación del inciso segundo del Artículo 188 del CPACA, no se condenará en costas en esta instancia a la parte vencida, esto es a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por considerar que, la contestación a la demanda no carece de forma manifiesta de fundamento legal y que, las actuaciones por ella realizadas no fueron temerarias.
Frente a la condena en costas de forma reciente sostuvo la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 202311 sostuvo que, la palabra «disponer» contenida en el inciso segundo del artículo 188 del CPACA adicionado por la Ley 2080, no presupone la causación de costas per se, contra la parte que resulte vencida en el litigio, pues solo resultará condenada, cuando la demanda carezca de fundamento legal, lo que implica que al Juez de lo Contencioso Administrativo le corresponde elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la condena, teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias o, dilatorias que, obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, sumado a la verificación de la causación de los gastos procesales.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el veinticuatro (24) de abril de dos mil veintitrés (2023) por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga que accedió a las pretensiones.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Radicado: 68001333301120220014701 14 SEGUNDO. No condenar en costas en esta instancia.
TERCERO. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el SAMAI
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. [Firma electrónica] IVAN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado [Firma electrónica] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Salvamento de voto [Firma electrónica] CLAUDIA XIMENA ÁRDILA PÉREZ Magistrada