REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D. C., siete (07) de mayo de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: DRA. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, AVISOS Y TABLEROS, VIGENCIA FISCAL 2016 PERIODOS 1, 2, 3,
4. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 31 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda y no se condenó en costas.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA La sociedad GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS - G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S., a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la SECRETARÍA DISTRITAL DE HACIENDA, tendiente a obtener la satisfacción de las siguientes, PRETENSIONES En síntesis, expone las siguientes pretensiones: 2 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA “Primero. Que por los motivos de ilegalidad que expondré en la parte motiva de esta demanda, se ANULEN: i) La RESOLUCIÓN No. DDl-016814 FECHA: 28/04/2023 "Por la cual se resuelve un recurso de reconsideración". ii) La RESOLUCIÓN No. DDl-007639 - 2022EE125828 del 13/05/2022 “Por la cual se profiere Liquidación Oficial de Aforo, respecto del Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros por las vigencias fiscales citadas, acto notificado por correo el 20/05/2022”.
Tercero. (sic) Que, como consecuencia, y A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se restablezca a mi representada en la plenitud de sus derechos de conformidad con la acción contenciosa que con esta demanda se interpone y, por tanto, que la DIRECCIÓN DISTRITAL DE IMPUESTOS DE BOGOTÁ (DIB)- SECRETARÍA DISTRITAL DE HACIENDA DE BOGOTÁ: 3.1.
Se DECLARE que operó el fenómeno jurídico de la prescripción, por lo que, en lo pertinente a la del Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros por la vigencia fiscal 2016 periodos 1, 2, 3 y 4 al pasar el término extintivo de cinco (5) años que señala el artículo 817 del Estatuto Tributario. 3.2. Se REVOQUE las Liquidaciones emitida respecto del Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros de los Bimestres del 1 al 5 de 2016. 3.3.
Se REVOQUE las Sanciones impuestas en las liquidaciones de las resoluciones demandas. 3.4. Se archive definitivamente el expediente número 202002100376010567. 3.5. Que, como consecuencia, y a TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se restablezca a mi representada en la plenitud de sus derechos de conformidad con la acción contenciosa que se interpondrá y, por tanto, se condene a la parte Demandada en las Costas y Agencias en Derecho, si se opone en proceso, y resultare vencida en el mismo.
(fls.2-3, archivo “3_ED_MIGRACION_003DEMANDA(.pdf)”, índice 20 SAMAI A quo).
HECHOS Manifiesta que, el 5 de octubre de 2021, la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá profirió el Emplazamiento para Declarar No. 2021EE21257201 en contra de la sociedad G&R INGENIERÍA Y DESARROLLO S.A.S., otorgándole un plazo de un (1) mes contado a partir de su notificación para presentar las declaraciones del 3 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros correspondientes a la vigencia fiscal 2016, periodos 1, 2, 3, 4 y 5, así como el periodo 7 del año 2018.
Este acto fue notificado el 7 de octubre de 2021. Señala que, el 3 de diciembre de 2021, la sociedad accionante dio respuesta al mencionado emplazamiento mediante el radicado No. 2021ER224085, y el 13 de mayo de 2022, la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá expidió la Resolución No. DDI-007639 - 2022EE125828, mediante la cual practicó la Liquidación Oficial de Aforo del impuesto de Industria y Comercio respecto de los periodos 1 a 5 del año 2016 y el periodo 7 del año 2018.
Esta decisión fue notificada el 20 de mayo de 2022. Sostiene que, el 19 de julio de 2022, el representante legal de la sociedad, Hugo Alberto Gelvez Ramírez, interpuso recurso de reconsideración, mediante el radicado No. 2022ER49920801 el cual fue admitido el 3 de agosto de 2022, mediante Auto No. 2022EE345878. Refiere que, el 28 de abril de 2023, la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá expidió la Resolución No. DDI-016814, por medio de la cual resolvió el recurso de reconsideración y modificó parcialmente la Resolución No. DDI-007639 - 2022EE125828.
Esta decisión fue notificada el 11 de mayo de 2023. Indica que, el 28 de agosto de 2023, la sociedad demandante presentó un derecho de petición ante la DIRECCIÓN DISTRITAL DE IMPUESTOS DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DISTRITAL DE HACIENDA DE BOGOTÁ (radicado No. 3679332023), solicitando copias auténticas y otros documentos relacionados con el expediente No. 202002100376010567, manifestando que a la fecha no ha recibido respuesta.
(fls.5-7, archivo “3_ED_MIGRACION_003DEMANDA(.pdf)”, índice 20 SAMAI A quo). NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La demandante señala como normas violadas: - Artículo 29 de la Constitución Política. - Artículos 817 y 567 del Estatuto Tributario. - Artículo 137 del CPACA. En síntesis, sustenta los conceptos de violación en los siguientes términos: 4 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA 1) Expedición irregular por falta de motivación y por falsa motivación La parte demandante sostiene que los actos administrativos demandados, esto es, la Resolución No. DDI-007639 del 13 de mayo de 2022, mediante la cual se profirió la Liquidación Oficial de Aforo del Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros, notificada el 20 de mayo de 2022, y la Resolución No. DDI-016814 del 28 de abril de 2023, que resolvió el recurso de reconsideración, notificada el 11 de mayo de 2023, fueron expedidos en forma irregular, en los términos del artículo 137 del CPACA.
Sostiene que, la administración no exteriorizó las razones que permiten comprender cómo se determinó la obligación tributaria. En efecto, señala que la liquidación del impuesto no estuvo acompañada de la exposición de los criterios técnicos, jurídicos y probatorios que sustentan las cifras adoptadas, lo que impide identificar el proceso lógico seguido por la autoridad para arribar a la decisión. Según expone, esta deficiencia se evidencia, en la fijación de una base gravable uniforme de $207.404.000 para los bimestres 1 a 5 del año gravable 2016, sin que se haya explicado su origen, la metodología empleada para su cálculo ni su correspondencia con la realidad económica del contribuyente.
A partir de ello, la demandante concluye que la motivación del acto es insuficiente, en tanto no permite reconstruir la relación entre los hechos considerados y la decisión adoptada, lo que impide su control y limita el ejercicio del derecho de defensa, comprometiendo así su validez. En desarrollo del cuestionamiento anterior, la demandante invoca la causal de nulidad por falsa motivación, prevista igualmente en el artículo 137 del CPACA, al considerar que la irregularidad no solo radica en la ausencia de motivación, sino en que la motivación existente se encuentra construida sobre supuestos equivocados.
Sostiene que, la administración partió de hechos que no corresponden a la realidad del contribuyente o que no fueron debidamente acreditados dentro de la actuación, y que, además, omitió valorar información relevante que habría podido conducir a una determinación distinta. Para sustentar este planteamiento, cita jurisprudencia del Consejo de Estado, en la que se ha precisado que este vicio se configura precisamente en esos eventos.
Adicionalmente, indica que la administración incurrió en errores en la interpretación y aplicación de las normas que regulan la determinación del impuesto y la 5 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA liquidación de los intereses moratorios.
Así, su reproche lo orienta a demostrar que la decisión no solo carece de explicación suficiente, sino que la explicación implícita no se ajusta a la realidad fáctica ni al marco normativo aplicable, lo que afecta el elemento causal del acto administrativo y compromete su legalidad. 2. Prescripción de la acción de cobro La parte demandante sostiene que la actuación administrativa es extemporánea, en tanto que para el momento en que se expidió la Liquidación Oficial de Aforo ya se había configurado la prescripción de la acción de cobro, conforme a lo dispuesto en el artículo 817 del Estatuto Tributario.
Explica que el término de cinco (5) años debe computarse a partir de los vencimientos de los plazos para declarar el Impuesto de Industria y Comercio correspondientes al año gravable 2016, fijados en la Resolución SDH-000054 de 2015. En ese sentido, afirma que, para la fecha de expedición y notificación del acto, es decir, 13 y 20 de mayo de 2022, dicho término ya había transcurrido respecto de los periodos 1 a 4 de 2016.
Agrega que no se configuraron causales de interrupción ni de suspensión del término, en los términos del artículo 818 del Estatuto Tributario, por lo que, en su criterio, la administración habría perdido la facultad para exigir dichas obligaciones y en esa medida, precisa que su cuestionamiento no se limita a aspectos formales del acto administrativo, sino que se dirige a poner en discusión la competencia temporal de la administración para ejercer la facultad de cobro en el caso concreto.
En relación con la aplicación de normas que decretaban suspensión, la demandante cuestiona la eventual aplicación del régimen de suspensión de términos adoptado con ocasión de la emergencia sanitaria por COVID-19, en particular el Decreto Legislativo 491 de 2020 y las resoluciones expedidas por la DIAN y la Secretaría Distrital de Hacienda.
Plantea como argumento central que dichas disposiciones se limitan a regular la suspensión de términos en el marco de actuaciones administrativas en curso, sin incidir en el cómputo del término de prescripción de la acción de cobro ni producir efectos retroactivos respecto de obligaciones ya causadas. En ese sentido, sostiene que la administración no podía fundamentarse en dichas normas para extender el término dentro del cual estaba habilitada para ejercer su facultad de cobro. 6 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA Expone que dicho argumento se ve reforzado por el hecho de que el Emplazamiento para Declarar del 5 de octubre de 2021, fue proferido con posterioridad a la finalización de la suspensión de términos, ocurrida el 8 de junio de 2021, circunstancia que, en su criterio, descarta la aplicación de dicho régimen excepcional al caso concreto.
En efecto, señala que, una vez finalizada la suspensión, se reanudó el cómputo ordinario de los términos legales, de modo que la actuación administrativa debía sujetarse a ese marco temporal. Por ello, sostiene que, la administración no podía invocar las disposiciones expedidas durante la emergencia sanitaria para extender el término de prescripción, pues estas ya no resultaban aplicables al momento de proferirse el emplazamiento.
En consecuencia, concluye que la administración acudió indebidamente a este régimen excepcional para justificar una actuación que, según afirma, ya se encontraba por fuera del término legalmente previsto para el ejercicio de la facultad de cobro. 3. Determinación caprichosa de las bases gravables La demandante insiste que la fijación de valores idénticos de la base gravable para los períodos 1 a 5 de la vigencia 2016 por $207.404.000, carece de un sustento que permita comprender su procedencia. En ese contexto, expone que la administración no explicó la metodología empleada ni los criterios utilizados para establecer dichas cifras, ni ofreció razones que justifiquen su aplicación uniforme a cada uno de los periodos analizados.
A ello agrega que tampoco se evidencia un examen particular de cada periodo fiscal, lo que dificulta entender cómo se llegó a los valores finalmente liquidados. A partir de estas circunstancias, la demandante señala que no es posible establecer si los montos determinados corresponden a los ingresos reales del contribuyente ni si reflejan su situación económica, lo que, en su criterio, impide verificar la corrección material de la decisión administrativa.
De esta manera, concluye que este cuestionamiento se integra con los demás cargos formulados, en tanto pone de relieve que la determinación del tributo no se apoya en elementos ciertos y verificables, lo que, a su juicio, incide directamente en la validez de los actos demandados. Finalmente, la demandante plantea que las circunstancias expuestas en relación con la expedición de los actos administrativos configuran una vulneración del 7 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.
Sostiene que la falta de motivación suficiente, la ausencia de un respaldo probatorio claro y la imposibilidad de comprender las razones que sustentan la decisión administrativa incidieron directamente en el ejercicio de sus derechos de defensa y contradicción. Lo que adicionalmente comporta el desconocimiento de los principios que rigen la función administrativa, previstos en el artículo 209 de la Constitución Política, en particular, los de eficacia, transparencia, imparcialidad y publicidad, lo que, a su juicio, refuerza la ilegalidad de los actos administrativos demandados (archivo “3_ED_MIGRACION_003DEMANDA(.pdf)”, índice 20 SAMAI A quo).
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada se opone de manera integral a las pretensiones de la demanda, al considerar que los planteamientos de la parte actora se sustentan en una interpretación equivocada de las normas que regulan la expedición de los actos administrativos tributarios, los términos para su expedición y el desarrollo del procedimiento.
En particular, sostiene que el eje de la controversia propuesto por la demandante, relativo a la presunta prescripción de la acción, constituye un hecho nuevo que no fue objeto de discusión en sede administrativa, específicamente en el recurso de reconsideración, por lo que, en su criterio, no puede ser analizado en sede judicial. A ello, agrega que la actuación administrativa se adelantó con observancia del debido proceso y de las garantías propias del contribuyente.
En cuanto al marco normativo aplicable, la entidad recuerda que el deber de declarar el Impuesto de Industria y Comercio se encontraba previsto en el artículo 16 del Decreto 807 de 1993, en concordancia con la Resolución SDH-000054 de 2015, que fijó los plazos para la presentación y pago del tributo durante el año gravable 2016. A partir de este deber formal, sostiene que la omisión en la presentación de las declaraciones habilitó a la administración para adelantar el procedimiento de determinación oficial mediante aforo, conforme a lo dispuesto en el artículo 103 del Decreto 807 de 1993 y en los artículos 715 a 719 del Estatuto Tributario, en especial el artículo 717, que faculta a la administración para determinar la obligación tributaria dentro de los cinco años siguientes al vencimiento del plazo para declarar.
Desde esta perspectiva, la demandada reconstruye el trámite adelantado, señalando que mediante el Emplazamiento para Declarar No. 2021EE212572 del 5 de octubre de 2021 se puso en conocimiento de la contribuyente la omisión en el 8 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA cumplimiento de su obligación, con fundamento en información obtenida a través de medios magnéticos distritales que evidenciaban la percepción de ingresos gravados en los periodos 1, 2, 3, 4, 5 de 2016 y 7 de 2018.
Indica que, ante la falta de respuesta efectiva, se profirió la Resolución No. DDI-007639 del 13 de mayo de 2022, mediante la cual se expidió la Liquidación Oficial de Aforo, determinando el impuesto y la sanción por no declarar y que, posteriormente, al resolver el recurso de reconsideración mediante la Resolución No. DDI-016814 del 28 de abril de 2023, la administración modificó parcialmente el acto inicial, en el sentido de excluir el periodo 2018-7 y ajustar el bimestre 5 de 2016, manteniendo en lo demás la decisión. En relación con el cargo de prescripción, la entidad sostiene que la demandante fundamenta su planteamiento en el artículo 817 del Estatuto Tributario, relativo a la prescripción de la acción de cobro, cuando, a su juicio, la discusión debía centrarse en el régimen aplicable a la liquidación de aforo, previsto en el artículo 103 del Decreto 807 de 1993 y en los artículos 715 a 719 del Estatuto Tributario.
En particular, destaca que el artículo 717 establece el término dentro del cual la administración puede determinar el tributo cuando no se ha presentado declaración, por lo que considera desacertado el enfoque adoptado por la demandante. Adicionalmente, la demandada señala que, para efectos del cómputo del término, deben tenerse en cuenta los periodos de suspensión de términos administrativos decretados por la Secretaría Distrital de Hacienda durante los años 2020 y 2021, con ocasión de la emergencia sanitaria y del proceso de estabilización del sistema BogData.
Para tal efecto, relaciona las resoluciones expedidas en ese periodo, entre ellas, las Resoluciones SDH-000177, SDH-000223, SDH-000244, SDH-000279, SDH-000314, SDH-000576, SDH-000016, SDH-000043, SDH-000082, SDH- 000083 y SDH-000243, y concluye que, al incorporarlas en el cómputo, la Liquidación Oficial de Aforo fue expedida dentro del término legal, descartando así la alegada prescripción. Frente a los cuestionamientos sobre la motivación de los actos administrativos y la determinación de la base gravable, la entidad rechaza que la actuación haya sido arbitraria y sostiene que la liquidación se sustentó en información proveniente de medios magnéticos distritales, suministrada por terceros obligados a reportar, a partir de la cual se estableció la existencia de ingresos gravados.
Señala que esta información fue incorporada en la Liquidación Oficial de Aforo, en la que se consignaron los valores correspondientes, lo que, en su criterio, evidencia que la determinación del tributo se apoyó en elementos objetivos y verificables. 9 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA De igual forma, la demandada insiste en que la parte actora no acreditó en sede administrativa la inconformidad que ahora plantea en la demanda, y que el cambio de enfoque, de cuestionar los valores determinados a alegar la prescripción de los actos, configura un hecho nuevo.
En apoyo de esta tesis, cita jurisprudencia del Consejo de Estado (rad. 08001-23-31-000-2012-00516-01), según la cual en sede judicial no pueden introducirse hechos distintos a los debatidos en la vía gubernativa, aunque sí sea posible desarrollar nuevos argumentos de derecho. Finalmente, la entidad concluye que los actos administrativos demandados fueron expedidos con fundamento en la normativa vigente, dentro del término legal y con respeto por las garantías del contribuyente, por lo que solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda, se declare la legalidad de la actuación administrativa y no se acceda a la condena en costas (archivo “34RECIBEMEMORIAL_CONTESTACION202300285GRINGENIERIAYDESARR OLLOSAS_PDF(.pdf)”, índice 22 SAMAI A quo).
3. SENTENCIA APELADA El Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 31 de marzo de 2025, negó las pretensiones de la demanda y no se condenó en costas. Para resolver la controversia, el A quo inició por delimitar el problema jurídico, precisando que el estudio debía centrarse en establecer la legalidad de la Resolución No. DDI-007639 del 13 de mayo de 2022 y de la Resolución No. DDI- 016814 del 28 de abril de 2023, y de manera específica, determinar si los actos demandados incurren en nulidad por infracción de las normas en que debería fundarse, falsa motivación y violación al debido proceso, para lo cual debía determinar (i) si la administración se encontraba facultada para efectuar el cobro de las obligaciones generada por concepto de Impuesto de Industria y Comercio respecto a la vigencia fiscal 2016 periodos 1, 2, 3 y 4 o si dichas obligaciones se encuentran prescritas y (ii) si fue debidamente motivada la determinación de la base gravable del ICA, conforme la realidad económica de la sociedad.
Al examinar el cargo de prescripción, el juzgado sostuvo que la parte actora partía de una interpretación equivocada, en la medida en que confundía el término de prescripción de la acción de cobro, previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario, con el término del que dispone la administración para determinar oficialmente el tributo.
En ese sentido, explicó que el asunto debía analizarse dentro del 10 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA procedimiento de aforo regulado en los artículos 715 a 717 del mismo estatuto, conforme a los cuales, ante la omisión en la presentación de las declaraciones, la administración cuenta con un término de cinco años, contados desde el vencimiento del plazo para declarar, para proferir la correspondiente liquidación. A partir de esa precisión, el despacho procedió a revisar el cómputo de los términos aplicables a los periodos discutidos, teniendo en cuenta tanto las fechas del calendario tributario de la vigencia 2016 como las suspensiones de términos decretadas con ocasión de la emergencia sanitaria.
Sobre este punto, señaló que dichas suspensiones, adoptadas en virtud del Decreto Legislativo 491 de 2020 y de las resoluciones expedidas por la Secretaría Distrital de Hacienda, incidieron directamente en el conteo del término legal, en cuanto interrumpieron su curso durante el periodo comprendido entre el 20 de marzo de 2020 y el 8 de junio de 2021.
Con base en ese análisis, concluyó que la administración aún se encontraba dentro del término legal al momento de expedir y notificar la Liquidación Oficial de Aforo, esto es, la Resolución No. DDI-007639 del 13 de mayo de 2022, notificada el 20 de mayo del mismo año, razón por la cual descartó la configuración de la prescripción alegada.
En la misma línea, precisó que la prescripción de la acción de cobro solo resulta aplicable una vez el acto de determinación se encuentra en firme, por lo que no era la figura pertinente para desvirtuar la legalidad de los actos demandados en esta etapa. Por otra parte, el A quo abordó el cuestionamiento relacionado con la motivación de los actos administrativos y, en particular, con la determinación de la base gravable.
Al respecto, señaló que la administración había requerido previamente al contribuyente mediante emplazamiento para declarar y que, pese a ello, la demandante no acreditó de manera suficiente que los ingresos discutidos hubieran sido obtenidos fuera del Distrito Capital, ni demostró que las retenciones invocadas correspondieran de forma específica a los periodos objeto de análisis.
En ese sentido, advirtió que las certificaciones allegadas por la actora no permitían establecer con claridad su relación con los bimestres discutidos, ni desvirtuaban de manera concreta la información con la que contaba la administración. Así, destacó que correspondía a la parte demandante, en virtud de las reglas sobre la carga de la prueba, desvirtuar los fundamentos de los actos administrativos, lo cual no ocurrió en el caso concreto. 11 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA A partir de estas consideraciones, el juzgado estimó que la administración actuó con base en la información disponible y dentro del marco legal aplicable, sin que se evidenciara una falta de motivación o una determinación contraria a los elementos acreditados en el proceso.
Finalmente, concluyó que la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, razón por la cual negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de imponer condena en costas, al no encontrarse acreditadas erogaciones por este concepto en el expediente (índice 41 SAMAI A quo).
4. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante presentó recurso de apelación solicitando revocar la sentencia del 31 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. En síntesis, sustentó el recurso de la siguiente manera: Controvierte la decisión de primera instancia al considerar que, al negar en su integridad las pretensiones de la demanda, el A quo acogió los argumentos expuestos por la entidad demandada sin realizar un examen riguroso y suficiente de los presupuestos normativos y probatorios que regían el caso concreto.
En desarrollo de su inconformidad, estructura su impugnación en torno a dos ejes principales: (i) el desconocimiento del régimen jurídico aplicable a la prescripción y a la suspensión de términos en materia tributaria, y (ii) la indebida convalidación de una determinación de la base gravable que, a su juicio, carece de una motivación suficiente.
En cuanto al primer aspecto, el apelante sostiene que el juzgado incurrió en un error de interpretación al avalar la aplicación de las normas expedidas con ocasión de la emergencia sanitaria, en particular el Decreto Legislativo 491 de 2020 y las disposiciones distritales concordantes, al cómputo del término de prescripción de la acción de cobro.
Al respecto, expone que dichas disposiciones se limitaron a regular la suspensión de términos en actuaciones administrativas en curso, sin que resulte jurídicamente admisible extender sus efectos a obligaciones respecto de las cuales la administración no había iniciado actuación alguna. En ese sentido, afirma que el A quo desconoció que la prescripción en materia tributaria se rige por reglas específicas contenidas en los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario, que consagran de manera taxativa las causales de interrupción y suspensión del término, dentro de las cuales no se encuentran las medidas generales adoptadas durante la pandemia. 12 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA Bajo esa línea argumentativa, el recurrente precisa que la suspensión de términos operada entre el 20 de marzo de 2020 y el 8 de junio de 2021, no podía incidir en el cómputo del término prescriptivo, en la medida en que no existía actuación administrativa en curso frente a las obligaciones discutidas.
Refuerza este planteamiento al señalar que el emplazamiento para declarar fue proferido el 5 de octubre de 2021, esto es, con posterioridad a la finalización de la suspensión, lo que, a su juicio, excluye cualquier incidencia de dicho régimen excepcional en el caso concreto. A partir de ello, sostiene que la administración no podía ampararse en tales disposiciones para extender el término dentro del cual debía ejercer su facultad de cobro.
En desarrollo de esta tesis, el apelante reconstruye el cómputo del término de prescripción tomando como referencia las fechas de vencimiento fijadas en la Resolución SDH-000054 de 2015 para los distintos bimestres del año gravable 2016, y concluye que, al momento de la expedición y notificación de la Resolución No. DDI-007639 del 13 de mayo de 2022, ya había transcurrido en exceso el término de cinco (5) años sin que se hubiera configurado una causal válida de interrupción o suspensión. En consecuencia, sostiene que la acción de cobro se encontraba prescrita respecto de los periodos 1 a 4 de la vigencia 2016, lo que implicaba la pérdida de competencia de la administración para exigir dichas obligaciones.
En segundo lugar, el recurrente cuestiona de manera detallada la determinación de la base gravable del impuesto, al considerar que los actos administrativos demandados adolecen de una motivación manifiestamente insuficiente. En particular, advierte que la administración fijó para los bimestres 1 a 4 del año 2016 una base gravable uniforme de $207.404.000, sin exponer los criterios técnicos, contables o probatorios que permitieran explicar el origen de dicha cifra ni su correspondencia con la realidad económica del contribuyente.
Sostiene que, aunque la administración hace referencia a la existencia de información proveniente de medios magnéticos, el apelante sostiene que tal mención resulta genérica e insuficiente, en tanto no permite identificar los ingresos considerados, las operaciones tenidas en cuenta ni la metodología aplicada para su determinación. Sobre este punto, enfatiza que la motivación de los actos administrativos constituye una exigencia sustancial de validez, en la medida en que permite establecer la relación entre los hechos acreditados y las normas aplicables, y garantiza el ejercicio efectivo del derecho de defensa.
En ese sentido, sostiene que la administración omitió cumplir con el deber de explicar de manera clara, precisa y suficiente las razones que sustentaban la determinación del tributo, desconociendo 13 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA las reglas aplicables en materia de base gravable del ICA previstas en la Ley 14 de 1983 y el Decreto 352 de 2002, así como la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de motivación y falsa motivación de los actos administrativos.
Adicionalmente, el apelante afirma que la administración incurrió en una deficiente valoración probatoria, al desestimar los elementos aportados por el contribuyente tanto en la respuesta al emplazamiento como en el recurso de reconsideración. En particular, señala que sí se allegó información detallada sobre los ingresos obtenidos, incluyendo la identificación de operaciones, terceros y valores, así como certificaciones de retenciones de ICA, las cuales, pese a obrar en el expediente, no fueron debidamente analizadas ni confrontadas con la información en poder de la administración. A su criterio, esta omisión condujo a que la decisión administrativa se fundara exclusivamente en información proveniente de sus bases de datos, sin realizar un examen integral del material probatorio, en contravía de los principios de necesidad, contradicción y valoración integral de la prueba.
En ese orden de ideas, el recurrente concluye que la sentencia de primera instancia, al convalidar la actuación administrativa, desconoció el alcance de las normas aplicables tanto en materia de prescripción como en la determinación del tributo, así como las reglas que rigen la motivación y valoración de la prueba en sede administrativa.
Por ello, solicita la revocatoria de la decisión impugnada y, en su lugar, que se acceda a las pretensiones de la demanda (índice 43 SAMAI A quo).
5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Efectuado el reparto el 15 de mayo de 2025 (archivo 1, índice 2 SAMAI), le correspondiéndo el conocimiento del asunto al Despacho de Olga Virginia María del Pilar Álzate Pérez, quien a través de auto de 30 de mayo de 2025, manifestó impedimento para conocer del proceso de la referencia, invocando la causal prevista en el numeral 2 del artículo 141 del CGP (índice 4 SAMAI).
Mediante auto del 18 de junio de 2025, la Magistrada Ponente aceptó el impedimento manifestado por la Magistrada Olga Virginia Álzate Pérez, avocó el conocimiento del presente asunto y admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 marzo de 2025 por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá (índice 8 SAMAI).
Con informe secretarial el proceso ingresó al despacho sustenciador el 16 de septiembre de 2025 para proferir sentencia de segunda instancia (índice 13 SAMAI). 14 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA
6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA El Ministerio Publico no emitió concepto en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de marzo de 2025 proferida por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito de Bogotá. PROBLEMA JURÍDICO El debate jurídico se centra en determinar, conforme los argumentos de apelación formulados por la parte demandante, la legalidad de los siguientes actos administrativos: - RESOLUCIÓN No. DDl-007639 del 13 de mayo de 2022 "Por la cual se profiere LIQUIDACIÓN OFICIAL DE AFORO del impuesto Industria y Comercio, Avisos y tableros" - RESOLUCIÓN No. DDl-016814 del 28 abril de 2023 "Por la cual se resuelve un recurso de reconsideración".
Y de manera específica, el litigio se centra en determinar, conforme los cargos de apelación formulados (i) si el juzgado de primera instancia erró al interpretar y aplicar las normas sobre la suspensión de términos decretada durante la emergencia sanitaria extendiendo sus efectos al término de cinco años para proferir la Liquidación Oficial de Aforo, a pesar de que para la fecha de inicio de la suspensión no existía una actuación administrativa en curso contra el contribuyente y (ii) si la administración incurrió en una falsa motivación y violación al debido proceso al determinar la base gravable del impuesto de Industria y Comercio de forma uniforme para todos los periodos, sin explicar de manera clara, precisa y detallada el origen de la cifra y sin valorar integralmente las pruebas aportadas por el contribuyente para desvirtuar dicha estimación. 15 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA Para resolver el problema jurídico planteado, en el proceso se encuentran acreditados los siguientes hechos: El 5 de octubre de 2021, la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá, profirió el Emplazamiento para Declarar No. 2021EE212572, en contra de la sociedad G&R INGENIERÍA Y DESARROLLO S.A.S., otorgándole un plazo de un (1) mes contado a partir de su notificación para presentar las declaraciones del impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros correspondientes a la vigencia fiscal 2016, periodos 1, 2, 3, 4 y 5, así como el periodo 7 del año 2018.
Este acto fue notificado el 7 de octubre de 2021. (Fls. 1-9, archivo,“35RECIBEMEMORIAL_EXP2020110230000376010567GELVEZYRAMIR EZINGENIERIA”, índice 22 SAMAI). El 3 de diciembre de 2021, el demandante presentó memorial de respuesta al emplazamiento para declarar (archivo 4, índice 20 SAMAI). El 13 de mayo de 2022, la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá expidió la Resolución No. DDI-007639, mediante la cual practicó la Liquidación Oficial de Aforo del impuesto de Industria y Comercio respecto de los periodos 1 a 5 del año 2016 y el periodo 7 del año 2018.
Esta decisión fue notificada el 20 de mayo de 2022 (Fls. 23-57, archivo, “35RECIBEMEMORIAL_ EXP2020110230000376010567 GELVEZYRAMIREZING ENIERIA”, índice 22 SAMAI). El 19 de julio de 2022, la parte demandante, interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución No. DDI-007639, identificado con el radicado No. 2022ER49920801 (Fls. 59-63, archivo, “35RECIBEMEMORIAL_EXP2020110230000376010567GELVEZYRAMIREZING ENIERIA”, índice 22 SAMAI).
El 3 de agosto de 2022, mediante Auto No. 2022EE345878, la entidad admitió el recurso de reconsideración presentado (Fls. 99-101, archivo, “35RECIBEMEMORIAL_EXP2020110230000376010567GELVEZYRAMIREZING ENIERIA”, índice 22 SAMAI). El 28 de abril de 2023, la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá expidió la Resolución No. DDI-016814, por medio de la cual resolvió el recurso de reconsideración y modificó parcialmente la Resolución No. DDI-007639 - 2022EE125828.
Esta decisión fue notificada el 11 de mayo de 2023 (Fls. 1-14, 16 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA archivo, “32RECIBEMEMORIAL_12023EE117554DDI016814PDF”, índice 22 SAMAI).
El 28 de agosto de 2023, la sociedad demandante presentó un derecho de petición ante la DIRECCIÓN DISTRITAL DE IMPUESTOS DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DISTRITAL DE HACIENDA DE BOGOTÁ (radicado No. 3679332023), solicitando copias auténticas y otros documentos relacionados con el expediente No. 202002100376010567, manifestando que a la fecha no ha recibido respuesta (Fls. 9-10, archivo, “14_ED_MIGRACION_014SUBSANACIONDEMAND(.pdf)”, índice 20 SAMAI).
Establecidos los hechos probados, procede la Sala a desatar el problema jurídico planteado así: (i) si el juzgado de primera instancia erró al interpretar y aplicar las normas sobre la suspensión de términos decretada durante la emergencia sanitaria extendiendo sus efectos al término de cinco años para proferir la Liquidación Oficial de Aforo, a pesar de que para la fecha de inicio de la suspensión no existía una actuación administrativa en curso contra el contribuyente Sostiene el apelante que el A quo erró al avalar la aplicación de dicha suspensión, pues, a su juicio, esta solo era aplicable a actuaciones administrativas ya en curso y no a obligaciones respecto de las cuales la administración no había iniciado gestión alguna.
Afirma, además, que el emplazamiento para declarar, al ser notificado con posterioridad al levantamiento de la suspensión, evidencia que no había proceso alguno que pudiera ser suspendido. Al respecto, se resalta que la Sala no comparte la tesis del recurrente y, por el contrario, considera que la interpretación del juzgado de primera instancia se ajusta a derecho, dado que el argumento del apelante parte de una premisa equivocada al limitar el alcance de la suspensión de términos únicamente a "procesos en curso", distinción que no se encuentra en la normativa que rigió la materia.
El Decreto Legislativo 491 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, norma de orden nacional que sirvió de fundamento para las resoluciones distritales, dispuso en el inciso 4 de su artículo 6 17 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA de manera perentoria e inequívoca que “Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.” Como se observa, la norma no introdujo ninguna condición relativa a la preexistencia de una actuación administrativa para que operara la suspensión de los términos de prescripción o caducidad.
Su efecto fue general y automático sobre todos los plazos que estuvieran corriendo, con el fin de salvaguardar las facultades de la administración y los derechos de los administrados durante la crisis sanitaria. En desarrollo de dicho mandato, la Secretaría Distrital de Hacienda expidió la Resolución SDH-177 del 24 de marzo de 2020, prorrogada sucesivamente1, cuyo artículo 1 señaló expresamente la suspensión de términos en los procesos de gestión, fiscalización, determinación, discusión y cobro, frente a lo cual se resalta que el presente asunto versa sobre una Liquidación Oficial de Aforo, que es la culminación de un proceso de determinación tributaria, por lo que resulta evidente que las actuaciones encaminadas a su expedición estaban cubiertas por la suspensión. Ahora, si bien el parágrafo del artículo 1 de la Resolución SDH-000016 de 2021 exceptuó la suspensión, lo hizo de manera específica para los procesos de cobro de obligaciones tributarias y no tributarias, y como se señaló en precedencia el caso bajo estudio no corresponde a un proceso de cobro coactivo, sino a la etapa previa de determinación del tributo, por lo que dicha excepción no le es aplicable.
Establecida la correcta aplicación de la suspensión de términos, procede la Sala a verificar el cómputo del término de firmeza para cada uno de los periodos discutidos, para verificar que la actuación de la administración fue oportuna. La administración suspendió los términos en dos grandes bloques: del 20 de marzo de 2020 al 20 de diciembre de 20202 y del 8 de enero de 2021 al 8 de junio de 20213.
La Liquidación Oficial de Aforo fue notificada el 20 de mayo de 20224 1 Por las resoluciones SDH-223 del 30 de abril 2020, 244 del 30 de mayo de 2020, SDH-279 del 2 de julio de 2020 y SDH-314 del 31 de julio de 2020 2 Resoluciones SDH-177 del 24 de marzo de 2020 SDH-223 del 30 de abril 2020, 244 del 30 de mayo de 2020, SDH-279 del 2 de julio de 2020, SDH-314 del 31 de julio de 2020 y SDH-576 del 18 de diciembre de 2020 3 Resoluciones SDH-000016 del 8 de enero de 2021, 0083 del 8 de febrero de 2021 y 000243 del 8 de abril de 2021 4 fl. 23, archivo 16 índice 20 SAMAI. 18 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA Período Vencimiento Original Declaración Plazo Límite Inicial (5 años) Cómputo del Plazo Conclusión 2016-1 18 de marzo de 2016 18 de marzo de 2021 Al 20 de marzo de 2020 habían transcurrido 4 años y 1 días, restando 364 días.
Tras reanudaciones y nuevas suspensiones, el término restante se retomó el 9 de junio de 2021, finalizando el 21 de mayo de 2022. La notificación realizada el 20 de mayo de 2022 fue oportuna. 2016-2 19 de mayo de 2016 19 de mayo de 2021 Al 20 de marzo de 2020 restaban 425 días. Descontando los periodos de actividad, el plazo restante se retomó el 9 de junio de 2021, finalizando el 22 de julio de 2022.
La notificación realizada el 20 de mayo de 2022 fue oportuna. 2016-3 19 de julio de 2016 19 de julio de 2021 Al 20 de marzo de 2020 restaban 486 días. Tras los descuentos correspondientes, el plazo restante se retomó el 9 de junio de 2021, finalizando el 21 de septiembre de 2022. La notificación realizada el 20 de mayo de 2022 fue oportuna. 2016-4 18 de septiembre de 2016 18 de septiembre de 2021 Siguiendo la misma lógica, el plazo de firmeza para este período vencía incluso después que el del período 2016-3, por lo que la actuación de la administración fue evidentemente oportuna.
La notificación realizada el 20 de mayo de 2022 fue oportuna. 19 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA En consecuencia, del análisis normativo y fáctico se concluye que, para la fecha en que se notificó la Resolución No. DDI-007639 del 13 de mayo de 2022, la Administración Distrital se encontraba dentro del término legal de cinco (5) años para ejercer su facultad de determinación, toda vez que este fue válidamente suspendido durante la emergencia sanitaria y por tal motivo este cargo de apelación no prospera.
(ii) si la administración incurrió en una falsa motivación y violación al debido proceso al determinar la base gravable del impuesto de Industria y Comercio de forma uniforme para todos los periodos, sin explicar de manera clara, precisa y detallada el origen de la cifra y sin valorar integralmente las pruebas aportadas por el contribuyente para desvirtuar dicha estimación. Procede la Sala a examinar el segundo problema planteado, y para el efecto se observa que el recurrente alega que los actos demandados incurren en nulidad por una indebida motivación, ya que estima, que la administración determinó una base gravable uniforme para los periodos 1 a 4 del año 2016 sin exponer los criterios técnicos o probatorios que la sustentaran, limitándose a una mención genérica de la información exógena.
Critica además que no se valoraron las pruebas que aportó para desvirtuar dicha determinación, vulnerando así su derecho de defensa y contradicción. Para resolver este cargo, es menester analizar de forma separada los vicios de falsa motivación y de falta de motivación, pues, aunque relacionados, tienen un alcance y unas consecuencias jurídicas distintas. - De la falsa motivación. Sobre la falsa motivación, la Sección Cuarta del Consejo de Estado5 ha precisado que esta causal se relaciona directamente con el principio de legalidad y el control de los hechos determinantes de la decisión. Para que prospere una pretensión de nulidad con fundamento en este vicio, “es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente” 5 Sentencia de 26 de julio de 2017 C.P. Dr. MILTON CHAVES GARCÍA, Expediente: 11001-03-27-000- 2018 00006-00 (22326) 20 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA Al aplicar este criterio al caso bajo estudio, la Sala concluye que ninguna de las dos circunstancias se configura.
En primer lugar, no se demuestra que los hechos determinantes de la decisión, esto es, los ingresos reportados por terceros en información exógena por un valor de $1.250.714.338, no estuvieran debidamente probados dentro de la actuación administrativa. Por el contrario, estos datos constituyen prueba que reposa en las bases de la administración, gozan de presunción de veracidad y son el punto de partida legítimo para el proceso de determinación del tributo.
La carga de desvirtuarlos, demostrando que no correspondían a su realidad económica, recaía enteramente en el contribuyente, quien no lo hizo de manera eficaz. Un análisis de la actuación administrativa evidencia una notable insuficiencia probatoria y argumentativa por parte de la demandante. En su respuesta al emplazamiento para declarar, se limitó a señalar de manera genérica y evasiva que no todos los ingresos fueron percibidos en Bogotá y que los que sí, se consolidaron en la declaración del sexto bimestre de 2016, todo esto sin aportar un solo documento, registro contable o soporte que sustentara dichas afirmaciones.
Posteriormente, en el recurso de reconsideración, lejos de robustecer su defensa, se limitó a transcribir los hallazgos de la administración plasmados en la Liquidación Oficial y a manifestar que había presentado declaraciones por valores distintos, pero sin explicar el origen de sus cifras ni aportar la contabilidad que las soportara.
En ambas etapas, la defensa fue meramente enunciativa y carente de fundamento probatorio. Los documentos aportados, como algunos comprobantes de retención sin fecha de operación para toda la anualidad, resultaban ineficaces para desvirtuar la base gravable imputada a periodos bimestrales específicos y el hecho de que la administración, al aceptar el único certificado de retención que cumplía a cabalidad con los requisitos legales y modificar la liquidación del periodo 5 de 2016, demuestra que no hubo una omisión o desestimación arbitraria de las pruebas, sino una correcta valoración de las que sí eran conducentes.
En segundo lugar, tampoco se prueba que la administración omitiera tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que hubiesen cambiado la decisión, Ya que como se señaló en precedencia existe una insuficiencia de la defensa del contribuyente y con las afirmaciones genéricas no se aportaron soportes contables o probatorios idóneos que las respaldara.
Las pruebas documentales, salvo una 21 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA excepción, carecían de los requisitos para ser valoradas, como la fecha de la operación en los comprobantes de retención. En este orden de ideas, al no haberse probado que los motivos de la administración carecieran de sustento probatorio ni que se hubieran ignorado pruebas conducentes que obraran en el expediente, el vicio de falsa motivación no está llamado a prosperar. - De la falta de motivación. Sobre este punto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado6 ha señalado que "la motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica y debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable".
La motivación debe ser "clara, puntual y suficiente", a tal punto que justifique la decisión y suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que la inspiraron. Cuando se prescinde de ella, se incurre en un vicio de expedición irregular que impide al particular afectado ejercitar cabalmente su derecho de defensa y contradicción. Al examinar los actos demandados se observa que si bien la administración identifica el monto total de los ingresos gravados según su información exógena ($1.250.714.338 para la vigencia 2016) y propone una liquidación para cada periodo, omite un elemento crucial: la explicación del criterio o metodología bajo el cual dicho monto total fue imputado o distribuido en cada uno de los periodos bimestrales fiscalizados.
El acto administrativo no explica por qué a los periodos 1 a 4 de 2016 se les asignó una base gravable uniforme, dejando al contribuyente en un estado de incertidumbre que dificulta una defensa técnica y precisa. Adicionalmente, aunque los actos transcriben de manera extensa el marco normativo, no suministran una explicación clara de su relación con el caso concreto y la sola enunciación de normas no constituye una motivación suficiente.
Esta falta de claridad también se hace evidente en el acto que resolvió el recurso de reconsideración. En dicha resolución, si bien se aplica una retención en la fuente al periodo 5, se advierte que el valor certificado era superior a la base gravable 6 Sentencia de 26 de julio de 2017 C.P. Dr. MILTON CHAVES GARCÍA, Expediente: 11001-03-27-000- 2018 00006-00 (22326) 22 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA imputada para ese único periodo, y el acto no explica qué ocurrió con el excedente ni cómo se realizó el proceso de imputación para el remanente.
En conclusión, la ausencia de una explicación clara y suficiente sobre la metodología de distribución de los ingresos en cada periodo fiscal constituye una deficiencia en la motivación de los actos demandados que vulnera el debido proceso y el derecho de defensa del administrado. Por lo tanto, este cargo de la apelación prospera parcialmente.
En mérito de lo expuesto, se revocará la sentencia de primera instancia, y en consecuencia, se declarará la nulidad de los actos administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho se declarará que la demandante no está obligada al pago de las sumas determinadas en los actos administrativos demandados. Respecto de la condena en costas, se debe señalar que el Consejo de Estado7 en sentencia de 23 de septiembre de 2025 rectificó posición respecto del tema procesal de costas, precisando que en aplicación del artículo 365 del CGP, se condenará en costas en aquellos procesos que nieguen las pretensiones de la demanda o se declare la nulidad pretendida de los actos administrativos acusados en el mencionado medio de control, y en lo que atañe al componente de las agencias en derecho, siempre habrá lugar a esa parte de la condena en costas, sin que haga falta prueba alguna, a condición de que exista una parte vencida en el juicio o a la que se le resuelva desfavorablemente el recurso interpuesto (ordinal 1º del artículo 365 del CGP).
Así mismo, conforme el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura8, en los procesos contencioso administrativo en los que se discutan asuntos tributarios, proceden las agencias en derecho en segunda instancia entre uno (1) y tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMMLV). Teniendo en consideración la nueva posición asumida por la Alta Corporación y el referido acuerdo, que en el presente caso se declaró la nulidad de los actos demandados, y que la entidad demandante –parte beneficiada con la condena- no acreditó el monto de las costas (expensas y gastos del proceso), sólo procede la 7 Sentencia del Consejo de Estado - Sección Cuarta, C.P. Dr. Wilson Ramos Girón, expediente No. 08001-23-33-000-2020- 00668-01 (28292). 8 “Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho” 23 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA condena en costas por agencias en derecho a la parte vencida en un (1) SMLMV; para lo cual, se ordenará al Juzgado de primera instancia tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVÓQUESE la sentencia del 31 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia, para en su lugar declarar la nulidad de la Resolución No. DDl-007639 del 13 de mayo de 2022 "Por la cual se profiere LIQUIDACIÓN OFICIAL DE AFORO del impuesto Industria y Comercio, Avisos y tableros" y de la Resolución No. DDl-016814 del 28 abril de 2023 "Por la cual se resuelve un recurso de reconsideración", contra la anterior.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se declara que la demandante no está obligada al pago de los valores determinados en los actos administrativos demandados.
TERCERO: Se niegan las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Condénese en costas a la parte vencida (parte demandada), por agencias en derecho en un (1) SMLMV, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En consecuencia, ordénase al Juzgado de primera instancia tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas (agencias en derecho), conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP.
QUINTO: Notifíquese la presente providencia en los términos previstos en el artículo 203 del CPACA.
SEXTO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087 SÉPTIMO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. 24 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-044-2023-00285-01 DEMANDANTE: GELVEZ & RAMIREZ INGENIERIA Y DESARROLLO SOCIEDAD POR ACCIONES SIMPLIFICADAS – G&R INGENIERIA Y DESARROLLO S.A.S. DEMANDADO: BOGOTÁ D.C. – SECRETARIA DISTRITAL DE HACIENDA
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS Firmado Electrónicamente GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ Firmado Electrónicamente JUAN DARIO CONTRERAS BAUTISTA Firmado Electrónicamente AMPARO NAVARRO LÓPEZ Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024, que modificó el artículo 122 de la Ley 270 de 1996.