REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” MAGISTRADO PONENTE DR. SAMUEL JOSÉ RAMÍREZ POVEDA Bogotá D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiséis (2026) EXPEDIENTE: 11001-33-35-027-2020-00218-01 DEMANDANTE: JUDITH EMMA CAROLINA HERRERA PEÑALOZA DEMANDADO: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA ASUNTO: APELACIÓN SENTENCIA Se decide el recurso de apelación, interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra la Sentencia proferida el veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticinco (2025), por el Juzgado Veintisiete (27) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá-Sección Segunda, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda incoada por la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza contra el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA.
ANTECEDENTES La demandante, por intermedio de apoderado, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., instauró demanda contra el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA con las siguientes pretensiones1: “(…) PRIMERA: Declarar la nulidad del acto administrativo NÚMERO 9- 2020-002415 de fecha 30 de Marzo de 2020, emitido por el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA, por medio del cual se NEGÓ el pago de las acreencias laborales y prestaciones sociales derivadas de la vinculación entre el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE- SENA. y la señora JUDITH EMMA CAROLINA HERRERA PEÑALOZA durante el periodo 1 02Demanda.pd TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 2 comprendido entre el día 30 DE JUNIO DE 2009 HASTA EL DIA 15 DE MARZO DE 2017. SEGUNDA: Que se DECLARE que la accionante JUDITH EMMA CAROLINA HERRERA PEÑALOZA fungió como Empleado Público de hecho para el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE- SENA. en el cargo de LIDER PROFESIONAL durante el periodo comprendido entre el 30 DE JUNIO DE 2009 HASTA EL DIA 15 DE MARZO DE 2017.
TERCERA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA. a Pagarle al demandante JUDITH EMMA CAROLINA HERRERA PEÑALOZA las diferencias salariales entre lo pagado por la entidad a los LIDER PROFESIONAL de planta y lo pagado al demandante bajo contratos de prestación de servicios, durante el periodo comprendido entre el día 30 DE JUNIO DE 2009 HASTA EL DIA 15 DE MARZO DE 2017.
CUARTA: Que se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-SENA a pagarle al demandante el valor equivalente al auxilio de las Cesantías causadas durante todo el tiempo de prestación de servicios, liquidado con la asignación legal otorgada al cargo de los LIDER PROFESIONAL del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE –SENA el día 30 DE JUNIO DE 2009 HASTA EL DIA 15 DE MARZO DE 2017.
QUINTA: Que se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE –SENA a pagarle a la señora JUDITH EMMA CAROLINA HERRERA PEÑALOZA, los Intereses a la Cesantías causados sobre los saldos que arroje la liquidación del auxilio a las cesantías año por año conforme al literal anterior. SEXTA: Que se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA a pagarle a la señora JUDITH EMMA CAROLINA HERRERA PEÑALOZA el valor equivalente a las Primas de carácter legal de SERVICIOS de junio y diciembre de cada año, causadas desde el día 30 DE JUNIO DE 2009 HASTA EL DIA 15 DE MARZO DE 2017., liquidadas con la asignación legal otorgada al cargo de los LIDER PROFESIONAL en la entidad demandada.
SÉPTIMA: Que se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE –SENA a pagarle a la señora JUDITH EMMA CAROLINA HERRERA PEÑALOZA la Bonificación por Servicios Prestados de cada año causadas desde el día 30 DE JUNIO DE 2009 HASTA EL DIA 15 DE MARZO DE 2017., liquidada con la asignación legal otorgada al cargo de los LIDER PROFESIONAL en la entidad demandada.
OCTAVA: Que se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE –SENA a pagarle a la señora JUDITH EMMA CAROLINA HERRERA PEÑALOZA las Primas de carácter Extralegal de Navidad de cada año, causadas desde el día 28 DE ENERO DE 2010 HASTA EL DIA 30 DE MAYO DE 2017., liquidadas con la asignación legal otorgada al cargo de los LIDER PROFESIONAL en la entidad demandada.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 3 NOVENA: Que se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-SENA a pagarle a la señora JUDITH EMMA CAROLINA HERRERA PEÑALOZA las Primas de carácter de Antigüedad de cada año, causadas desde el día 30 DE JUNIO DE 2009 HASTA EL DIA 15 DE MARZO DE 2017., liquidadas con la asignación legal otorgada al cargo de los LIDERES PROFESIONALES en la entidad demandada.
DÉCIMA: Que se CONDENE a la SERVICIO NACIONAL DE PAPRENDIZAJE-SENA a pagarle a la señora JUDITH EMMA CAROLINA HERRERA PEÑALOZA las Primas de carácter Extralegal de Vacaciones de cada año causadas desde el día 30 DE JUNIO DE 2009 HASTA EL DIA 15 DE MARZO DE 2017., liquidadas con la asignación legal otorgada al cargo de los LIDER PROFESIONAL en la entidad demandada.
DÉCIMA PRIMERA: Que se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA a pagarle a la señora JUDITH EMMA CAROLINA HERRERA PEÑALOZA la compensación en dinero de las vacaciones causadas, desde el 30 DE JUNIO DE 2009 HASTA EL DIA 15 DE MARZO DE 2017., liquidado con la asignación legal otorgada al cargo de los LIDER PROFESIONAL en la entidad demandada.
DÉCIMA SEGUNDA: Que se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE –SENA a pagarle a la señora JUDITH EMMA CAROLINA HERRERA PEÑALOZA los subsidios de alimentación causados desde el día 30 DE JUNIO DE 2009 HASTA EL DIA 15 DE MARZO DE 2017., liquidados con la asignación legal otorgada al cargo de los LIDER PROFESIONAL en la entidad demandada.
DÉCIMA TERCERA: Que se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE –SENA a pagarle a la señora JUDITH EMMA CAROLINA HERRERA PEÑALOZA los subsidios de transporte causados desde el día 30 DE JUNIO DE 2009 HASTA EL DIA 15 DE MARZO DE 2017., liquidados con la asignación legal otorgada al cargo de los LIDERES PROFESIONAL en la entidad demandada.
DÉCIMA CUARTA: Que se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-SENA. a pagar al accionante, las horas extras DIURNAS generadas desde el 30 DE JUNIO DE 2009 HASTA EL DIA 15 DE MARZO DE 2017. DÉCIMA QUINTA: Que se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA. a pagar al accionante, los recargos DOMINICALES generados desde el 30 DE JUNIO DE 2009 HASTA EL DIA 15 DE MARZO DE 2017.
DÉCIMA SEXTA: Que se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA. a efectuar en el fondo de pensiones al que se encuentra afiliado(a) el demandante, las cotizaciones impagas al sistema de seguridad social en pensiones por el periodo comprendido entre 30 DE JUNIO DE 2009 HASTA EL DIA 15 DE MARZO DE 2017., tomando como ingreso base de cotización, el SALARIO devengado por un trabajador de planta en el mismo LIDER PROFESIONAL.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 4 DÉCIMA SÉPTIMA: Que se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-SENA. a efectuar ante la entidad prestadora de salud (EPS) a la que se encuentra afiliado el demandante, las cotizaciones impagas al sistema de seguridad social en salud por el periodo comprendido entre 30 DE JUNIO DE 2009 HASTA EL DIA 15 DE MARZO DE 2017., tomando como ingreso base de cotización, el SALARIO devengado por un trabajador de planta en el mismo LIDER PROFESIONAL.
DÉCIMA OCTAVA: Que se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA. a efectuar ante la administradora de riesgos laborales a la que se encuentra afiliado el demandante, las cotizaciones impagas al sistema de riesgos laborales por el periodo comprendido entre 30 DE JUNIO DE 2009 HASTA EL DIA 15 DE MARZO DE 2017., tomando como ingreso base de cotización, el SALARIO devengado por un trabajador de planta en el mismo LIDER PROFESIONAL.
DÉCIMA NOVENA: Que se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-SENA. a efectuar en la caja de compensación familiar a la que se encuentra afiliado el demandante, las cotizaciones impagas a por el periodo comprendido entre 30 DE JUNIO DE 2009 HASTA EL DIA 15 DE MARZO DE 2017., tomando como ingreso base de cotización, el SALARIO devengado por un trabajador de planta en el mismo LIDER PROFESIONAL.
VIGÉSIMA: Que se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-SENA a pagarle a la señora JUDITH EMMA CAROLINA HERRERA PEÑALOZA la indemnización contenida en la ley 244 de 1995 artículo 2° a razón de un día de asignación de salario por cada día de mora en el reconocimiento y pago las cesantías definitivas, calculada hasta la fecha en que se efectúe el pago de las mismas.
VIGÉSIMA PRIMERA: Que se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-SENA a pagarle a la señora JUDITH EMMA CAROLINA HERRERA PEÑALOZA, la suma de (20) salarios mínimos legales mensuales vites por concepto de daños morales. VIGÉSIMA SEGUNDA: ORDENAR al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-SENA para que sobre las condenas descritas en los numerales anteriores y sobre los dineros adeudados a mi mandante, le pague las sumas necesarias para hacer los ajustes de valor conforme al índice de precios al consumidor o al por mayor y tal como lo autoriza el inciso final del artículo 187 y el artículo 193 de la ley 1437 de 2011, la reiterada jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, y demás normas concordantes.
VIGÉSIMA TERCERA: Que se ORDENE a la entidad demandada a dar cumplimiento al fallo que este Despacho profiera dentro de los términos establecidos en el artículo 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. VIGÉSIMA CUARTA: ORDENAR al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-SENA, a pagar intereses moratorios en favor de mi mandante si no da cumplimiento al fallo judicial dentro del término TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 5 previsto en el artículo 192 Numeral 2° de la ley 1437 de 2011, conforme lo ordena el inciso 3° del mismo artículo y el numeral 4° articulo 195 del C.P.A.C.A. VIGÉSIMA QUINTA: Que se CONDENE a la entidad demandada al pago de las costas y expensas de este proceso. (…)” Para fundamentar sus peticiones, en la demanda se expusieron, en resumen, los siguientes hechos: - Que la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza prestó sus servicios en el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA como Líder Profesional desde el 30 de junio de 2009 al 15 de marzo de 2017, a través de contratos de prestación de servicios sucesivos, habituales y sin interrupción. - Que la demandante debía cumplir un horario de lunes a viernes de 7:00 a.m. a 5:00p., y los sábados de 7:00 a.m. a 12:00 del mediodía. - Que las actividades desarrolladas por la demandante eran “(…) a. Prestar sus servicios profesionales para liderar la Integración con la Educación Media apoyando las actividades relacionadas con el programa de Articulación con la Educación Media y demás actividades que el centro lo solicite. b. Desarrollar Actividades de integración con la Educación Media, apoyar cada una de las actividades del centro relacionadas con la Articulación con la Educación Media que proyecte el centro. c. Acompañar y asesorar en forma permanente e integral a los aprendices en el proceso de formación por proyectos durante la vigencia del contrato d. Atender la formación de aprendis en el área especificas del respectivo programa de formación en las fases o módulos establecidos y programados e. Atender oportunamente los requerimientos que haga el Sena del contrato al proceso de certificación de competencias según normas de competencias que aplican a la función del líder, así como a los procesos que el Sena adelante para certificar habilidades pedagógicas de los instructores de contrato y planta f. Capacitarse en el idioma ingles y aplicar a la certificación como mínimo nivel A2 g. Orientar y apoyar a los aprendices en el desarrollo de proyecto formativos y productivos en las respectivas etapas de formación h. Atender oportunamente los requerimientos solicitados por parte del Sena en cada uno de los centro de formación (…)” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 6 - Que durante la prestación del servicio la demandante estuvo bajo las órdenes de sus jefes inmediatos. - Que a la demandante no le fueron reconocidas prestaciones sociales ni las vacaciones respectivas. - Que la demandante fue objeto de llamados de atención, así como de felicitaciones verbales por parte de sus jefes inmediatos por la ejecución de sus actividades. - Que la demandante Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza, no podía delegar las funciones a ella asignadas; para ausentarse debía pedir autorización de su Jefe inmediato. - La señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza el 11 de marzo de 2020 elevó reclamación administrativa ante la entidad demandada, con el fin de que se le reconocieran y pagara las acreencias laborales y prestaciones sociales por todo el tiempo laborado. - La entidad demandada a través de la Comunicación N°9-2020-002415 del 30 de marzo de 2020, despachó desfavorablemente la anterior petición. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 La entidad demandada mediante apoderada, sostuvo que la vinculación que tuvo la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza, fue a través de contratos de prestación de servicios, por el tiempo estrictamente necesario, contratos de servicio cuya tipología, definición y naturaleza se encuentra definidos en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Advirtió que las pruebas allegadas al plenario no acreditaban los elementos constitutivos de una relación laboral, no estaba demostrada la subordinación alegada y ni la continuada dependencia de la actora, así como tampoco se evidenciaba prueba alguna de la vocación de permanencia de la demandante con la entidad, sino por el contrario, estaba demostrado los elementos característicos de una relación contractual de carácter estatal, mediante contrato de prestación de servicio, dado el hecho de que a la actora se le vinculó con único contrato de forma temporal y excepcional, desempeñando su objeto contractual de manera transitoria y sin subordinación y ni dependencia, por tanto, se debían denegar 2 10ContestacionDemanda.pdf TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 7 las pretensiones de la demanda por no estar acreditado ninguno de los elementos de una relación laboral. Finalmente, propuso las excepciones denominadas: “Legalidad del acto demandado, Prescripción del derecho a reclamar prestaciones derivadas de la supuesta existencia de un contrato realidad y de las mesadas reclamadas, Existencia de solución de continuidad entre los contratos celebrados y Genérica (…)” LA SENTENCIA APELADA3 El Juzgado Veintisiete (27) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá-Sección Segunda, en sentencia del veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticinco (2025) accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
La Sentencia se fundamentó en las siguientes consideraciones: Luego de hacer un recuento a la normatividad y jurisprudencia aplicable al caso concreto, sostuvo que, de acuerdo con las pruebas documentales allegadas, no cabía duda que la demandante, en desarrollo de varios contratos de prestación de servicios suscritos con el SENA, prestó sus servicios de forma personal debido a la especificación de las tareas, su ejecución en espacios y condiciones predeterminadas por la entidad empleadora y la imposibilidad de delegar dichas labores a terceros, reflejando la configuración de un vínculo laboral encubierto por la formalidad del contrato de prestación de servicios.
Que en lo concerniente al elemento de la subordinación, se tenía que de los objetos y las obligaciones contractuales, más las actividades certificadas como ejecutadas por la demandante, se alineaban estrechamente con las funciones intrínsecas del SENA de desarrollar programas de formación profesional integral y técnica, y de promover el desarrollo social, económico y tecnológico del país a través de la capacitación de los trabajadores, de modo que las tareas encomendadas a la contratista era parte integral de las funciones del SENA y por ello se espera que las realizaran instructores de la planta de personal, como lo estipula el Decreto 907 de 1975.
Señaló que, el hecho de que los instructores fueran reconocidos como parte de la planta de personal del SENA y que las actividades contratadas estuvieran directamente 3 87 Sentencia.pdf TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 8 relacionadas con su misión institucional, sugería una relación de subordinación implícita, en la cual la contratista estaba sujeta a requerimientos y directrices organizacionales establecidos para cumplir con las funciones estatales de la entidad, todo para seguir los lineamientos del SENA en la ejecución de programas de formación, la evaluación del aprendizaje, la participación en investigaciones y el diseño de contenidos programáticos, los cuales están especificados en las funciones del SENA enumeradas en la Ley 119 de 1994.
Mencionó que, la comparación detallada entre las funciones estipuladas para el empleo de “Instructor Código 3010, Grado 01, 20” y los objetos y obligaciones contractuales y las actividades certificadas como ejecutadas (o productos entregados) permití avizorar una coincidencia significativa que no solo sugería una identidad con las obligaciones inherentes al cargo sino la presencia de una estructura de subordinación laboral, pues las labores realizadas por la demandante comprendían formación en programas de contabilidad, finanzas e impuestos, integración con la educación media, programación de horarios, organización de actividades formativas, realización de auditorías y seguimiento de procesos, uso de plataformas tecnológicas como Sofía Plus, cumplimiento de horarios específicos y presentación de informes mensuales de ejecución, aunado a desarrollo competencia específicas, apoyó la coordinación y gestión de recursos educativos.
Indicó que, los testimonios de los señores Yonathan Montoya Mayorga y Jorge Andrés Reyes Gutiérrez y de la señora Alejandra Martínez constituían también una evidencia que reforzaba el carácter subordinante del pretendido vínculo y las condiciones bajo las cuales la demandante ejecutó los contratos de prestación de servicios en el SENA, pues al ser testigos presenciales de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que llevó a cabo las actividades contratadas, arrojaban luz sobre la estructura y dinámica de sujeción impuesta por la entidad empleadora demandada.
Finalmente, resolvió: “(…)
PRIMERO: DECLARAR infundadas las excepciones de mérito denominadas “Legalidad de acto demandado” y “Existencia de solución de continuidad entre los contratos celebrados” y parcialmente probada la excepción de prescripción formuladas por la parte demandada y, por lo tanto, declarar extinguidos los derechos prestacionales derivados de la ejecución de los contratos de prestación de servicios celebrados entre la señora Judith Emma TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 9 Carolina Herrera Peñaloza y el Servicio Nacional de Aprendizaje durante el período comprendido entre el 6 de julio de 2009 y el 24 de noviembre de 2010.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Oficio No. 9-2020-002415 del 30 de marzo de 2020, por el cual el Director Regional de Bogotá del SENA negó el reconocimiento de una relación laboral entre la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza y el Servicio Nacional de Aprendizaje y el pago de las prestaciones sociales derivadas de la ejecución de sucesivos contratos de prestación de servicios entre el 6 de julio de 2009 y el 17 de marzo de 2017.
TERCERO: DECLARAR la existencia de una relación laboral entre la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza, identificada con la cédula de ciudadanía No. 51.854.000, y el Servicio Nacional de Aprendizaje, entre el 6 de julio de 2009 y el 17 de marzo de 2017, descontando las interrupciones entre cada contrato de prestación de servicios ejecutados durante ese período.
CUARTO: DECLARAR que el tiempo de servicios prestado por la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza, ya identificada, bajo la modalidad d contratos de prestación de servicios, durante el periodo comprendido entre el 6 de julio de 2009 y el 17 de marzo de 2017, salvo los lapsos de interrupción, debe computarse para efectos pensiónales.
QUINTO: CONDENAR, a título de restablecimiento del derecho, al Servicio Nacional de Aprendizaje a reconocer, liquidar y pagar a favor de la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza, ya identificada, el valor equivalente a las prestaciones sociales certificadas por la entidad demandada que devengó un “Instructor Código 3010, Grado 01, 20” de la planta de personal de esa entidad durante el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 2011 y el 17 de marzo de 2017, sin incluir prestaciones extralegales ni convencionales, tomando como ingreso base de liquidación el valor de los honorarios mensuales pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios, y teniendo en cuenta el tiempo laborado (se excluyen los lapsos de interrupción), previa verificación por parte de la entidad demandada de los requisitos que establece la ley para el reconocimiento y pago de cada una de ellas, valores que serán ajustados en los términos del artículo 187 del CPACA.
SEXTO: ORDENAR a la parte demandada que en el término de tres (3) meses, contado desde el día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, adelante las gestiones internas e interadministrativas a que haya lugar y liquide y pague los aportes que de conformidad con la ley le correspondía efectuar a la demandante (trabajadora) y a esa entidad demandada (empleadora) al sistema general de seguridad social en pensiones y salud, tomando como ingreso base el valor mensual de los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios ejecutados durante el tiempo comprendido entre el 6 de julio de 2009 y el 17 de marzo de 2017, para lo cual tendrá en cuenta las cotizaciones efectuadas al fondo de pensiones y a la empresa promotora de salud a los cuales estuvo afiliada la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza, ya identificada, y en el evento de que los aportes efectuados por la demandante fueren inferiores a los dispuestos en la ley, la entidad TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 10 demandada le descontará el saldo faltante a favor de tales entidades de seguridad social, debidamente indexado.
SÉPTIMO: ORDENAR a la parte demandada que en el término de tres (3) meses, contado a partir del día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, adelante las gestiones internas e interadministrativas a que haya lugar y liquide y pague los aportes que de conformidad con la ley le correspondía efectuar en su condición de empleadora a la caja de compensación familiar a la cual tuvo o tiene afiliados a sus trabajadores en el período laborado por la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza, ya identificada.
OCTAVO: NEGAR las demás pretensiones del libelo (declaratoria de haber fungido como empleada pública de hecho, las diferencias entre lo recibido como honorarios y el salario devengado por su homóloga de planta, devolución y pago de cotizaciones al sistema general de seguridad social en riesgos laborales, indemnización moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 e indemnización por perjuicios morales).
NOVENO: DAR cumplimiento a esta sentencia con observancia de los artículos 192 y 195 del CPACA.
DÉCIMO: ABSTENERSE de condenar en costas de esta instancia a la parte demandada, pese a resultar parcialmente vencida.
DÉCIMO PRIMERO: DEVOLVER a la parte demandante los remanentes de gastos del proceso, en el evento de existir y a petición de la interesada.
DÉCIMO SEGUNDO: ARCHIVAR el expediente, una vez en firme esta sentencia, dejando las anotaciones de rigor. (…)” EL RECURSO DE APELACION4 La apoderada de la parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando sea revocada y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en los argumentos de defensa que se resumen a continuación: Advirtió que, si bien la demandante desarrollo actividades propias de la misionalidad de la entidad, también es que, la justificación de dicha contratación se encontraba en la insuficiencia del personal de planta para desarrollar las actividades contratadas.
Preciso que si bien, entre la demandante y la entidad existió una serie de contratos de prestación de servicios, y el objeto contractual de estos contemplaba la prestación en la 4 52_Recurso_MemorialWeb2025910191625.pdf TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 11 sedes allí establecidas, dentro de unos horarios estipulados, ello no es razón suficiente para acreditar la existencia de una relación laboral entre las partes, pues la ley 80 de 1993 faculta a las entidades a celebrar contratos de prestación de servicios en aquellos eventos en que no haya el personal de planta que realice las actividades contratadas.
Que dentro del decir de la demandante, se menciona que “llevaba a cabo actividades, compartiendo muchas jornadas laborales y capacitaciones” sin embargo, esto por sí solo, no acreditaba la existencia de una relación laboral, pues ello obedecía a meras labores de coordinación, siendo lógico pensar que si su rol era como instructora, debía prestar el servicio dentro de los horarios y en las sedes establecidas para el servicio, ya que era allí donde se presentaban los estudiantes, instructores, y demás personal a requerir la prestación del servicio, sin que esto implicará que la contratista no gozara de autonomía, pues esto era lo que hacía que la contratación de la demandante fuese en razón a su calidad profesional y que se decida contratarla a ella y no a cualquier otro profesional para desarrollar el contrato celebrado.
Advirtió que, si bien la actora prestó sus servicios coincidiendo con la función de algunos funcionarios de planta, era precisamente la ausencia de personal lo que justificaba la contratación de prestación de servicios, ya que el personal se contrataba de acuerdo con las necesidades que presentaba el centro de formación, tal como se indicaba en los estudios previos de los contratos.
Que los contratos de prestación de servicios que celebró la demandante con la entidad, fueron de forma interrumpida, cuya duración fue siempre por tiempo limitado e indispensable para ejecutar el objeto contractual (los cuales son diferentes el uno del otro: lo que resalta su temporalidad en su ejecución) por el cual fue contratada (característica propia de los contratos de prestación de servicios), y tal como lo estableció el despacho en el fallo, no obraba dentro del plenario pruebas que acreditaran la continuidad de la actora y mucho menos órdenes, llamados de atención o cualquier otra manifestación que conllevará a demostrar la subordinación. Aclaró que, la relación de coordinación de actividades entre el contratante y el contratista no implicaba que el contratista fuera sometido a las condiciones necesarias para el desarrollo eficaz de la actividad a desarrollar, por ello, se incluía el cumplimiento de un horario, de recibir direccionamiento e instrucciones de sus coordinadores y tener que TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 12 presentar informes sobre sus resultados y esto no configuraba el elemento de subordinación. Precisó que quien pretendía la declaratoria de existencia de una relación laboral, tenía el deber de demostrar, a través de los medios probatorios a su disposición, la configuración de los elementos esenciales del contrato de trabajo; era por ello que debía analizarse si la demandante efectivamente demostró, que mientras fue contratada por prestación de servicios, estuvo bajo el elemento de subordinación o dependencia continuada frente al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, conforme con la documentación obrante en el expediente y aportada por el parte demandante y el SENA.
ADMISION RECURSO APELACION5 Mediante auto del ocho (8) de abril de dos mil veintiséis (2026), se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada. CONSIDERACIONES Se trata de decidir el recurso de apelación, formulado por la parte demandada, contra la sentencia del veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticinco (2025) por el Juzgado Veintisiete (27) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. PROBLEMA JURÍDICO Conforme los reparos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico se contrae a determinar si se desnaturalizaron los contratos de prestación de servicios celebrados por la demandante con el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, de manera que den lugar al reconocimiento y pago de prestaciones sociales, en caso afirmativo, durante que periodos y cuál sería el restablecimiento del derecho que le corresponde.
Con los argumentos de hecho anteriormente expuestos, a efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procede a pronunciarse, de la siguiente manera: 5 61AdmiteApelación.pdf TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 13 II.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y JURISPRUDENCIALES PARA LA DECISIÓN i) Formas de vinculación con el Estado. El conjunto de competencias asignadas a cada uno de los órganos gubernamentales, constituye la variedad de funciones públicas que deben ser ejecutadas o desarrolladas por las personas naturales que se vinculen con el Estado, lo que implica la existencia de la prestación de los servicios que puede darse a través de una pluralidad de vínculos jurídicos.
El artículo 122 de la Constitución Política dispone: “Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. “(…) Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.
(…)”. Así el empleo público existe una vez se cree en la planta de personal respectiva, se señalen sus específicas funciones y, cuando sus emolumentos se encuentran previstos en el respectivo presupuesto. La titularidad para ejercerlo se adquirirá sólo a partir de la posesión del mismo. Ahora, el artículo 125 Constitucional determinó las formas en que procede la vinculación con la administración pública, en los siguientes términos: “(…) Artículo 125.
Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. (…)”. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 14 De acuerdo con el referido artículo, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, exceptuándose los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
De esta manera, se tiene que la Constitución prevé tres formas de vinculación con el Estado a saber: (i) a través de una relación legal y reglamentaria, propia de los empleados públicos; (ii) mediante una relación contractual laboral, en la cual están los trabajadores oficiales y; (iii) por medio de una relación contractual de carácter estatal, configurada por los contratos de prestación de servicios6.
Entonces, para que se admita que una persona pueda catalogarse como empleado público y pueda obtener los derechos que de ellos se derivan por su ejercicio, es necesario en principio que se cumplan algunos presupuestos de orden tanto constitucional como legal relacionado necesariamente con los empleos estatales, entre los cuales están: - La existencia del empleo en la planta de personal de la entidad y la determinación de las funciones propias del cargo y la previsión de los recursos en el presupuesto para el pago de los gastos que demande el empleo. - El ingreso al servicio público en la forma establecida en el respectivo régimen, vale decir, en tratándose de empleos de carrera administrativa, se realizará con quien ocupe el primer lugar en el proceso de selección que se efectúe para la respectiva entidad.
Así mismo, para los empleos de libre nombramiento y remoción serán provistos por nombramiento ordinario, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos para el desempeño del empleo y el procedimiento establecido en la ley. ii) Objeto del contrato estatal de prestación de servicios El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 regula el contrato de prestación de servicios en los siguientes términos: “(…) Artículo 32.
De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: 6 Ibídem.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 15 [ ] 3. Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. (…)”7. Las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso [ ] generan relación laboral ni prestaciones sociales», de la norma antes citada fueron revisadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-154 de 19 de marzo de 1997, magistrado ponente Hernando Herrera Vergara, en donde, entre otras disquisiciones, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, de la siguiente forma: “(…) 3.
Características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo. El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “ Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”. 7 Los apartes subrayados fueron declarados condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-154 de 1997, Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 16 b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.
Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales - contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 17 inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos. En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
(…)”. De conformidad con las nítidas voces de las normas previamente señaladas, es que el Consejo de Estado ha protegido el derecho al trabajo y ha tutelado los derechos de quienes han sido vinculados a través de contratos de prestación de servicios con el fin de desnaturalizar la relación laboral. Dentro de este contexto, se concluye que: i) a trabajo igual salario igual, ii) la relación laboral se estructura con los 3 elementos relacionados (prestación personal, subordinación o dependencia y remuneración); iii) es válido suscribir contratos de prestación de servicios porque así lo autoriza el artículo 32, numeral 3.º de la Ley 80 de 1993, norma que fue declarada exequible en la sentencia C-154 de 1997; y, iv) a pesar de lo expuesto, estos contratos deben celebrarse dentro del término estrictamente necesario, dada su naturaleza temporal, pues si la administración desborda tales presupuestos se estructura el denominado «contrato realidad».
Adicional a lo anterior, también se puede concluir que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y/o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta.
En ambos casos no se admiten los elementos de subordinación ni de dependencia por parte del contratista, y se deben celebrar por el término estrictamente indispensable. Así las cosas, para demostrar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios, la parte demandante debe comprobar: i. Que su actividad en la entidad haya sido personal; ii.
Que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, iii. además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 18 situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. Ahora bien, el objeto del contrato de prestación de servicios es bastante amplio. Esto es así, toda vez que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 no solo contempla varios tipos de contratos distintos, sino que, además, dispone que cualquier contrato de prestación de servicios tiene por objeto genérico «desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad».8 No obstante, la celebración del contrato de prestación de servicios debe formalizarse a través de las modalidades de la contratación directa, pues así lo dispone el artículo 2, numeral 4, literal h), de la Ley 1150 de 2007, cuyo tenor literal es el siguiente: “[…] Contratación directa.
La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: […] h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales”. Por lo tanto, la Administración Pública puede celebrar contratos de prestación de servicios que comprendan, como objeto, atender funciones ocasionales por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra pública –como peritos, técnicos y obreros–; y, también, de manera excepcional y temporal, cumplir funciones pertenecientes al objeto misional de la respectiva entidad, siempre que no haya suficiente personal de planta o se requieran conocimientos especializados. 8 Artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 19 iii) Los estudios previos La Administración Pública debe dar aplicación a un plan en cada uno de sus procesos de selección, en especial, en los que lleva a cabo de forma directa. Así lo consideró el legislador al redactar el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011, donde, en este último, bajo la figura denominada «maduración de proyectos»,9 dispuso la exigencia de elaborar estudios, diseños y proyectos, y los pliegos de condiciones, según corresponda, con anterioridad a la apertura de un proceso de selección o a la firma de un contrato si la modalidad de contratación es la directa.10 En la práctica, al conjunto de estas exigencias se le ha designado «estudios previos».
El mencionado artículo 87 de la Ley 1474 de 2011 resume los estudios previos como el análisis de conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar, la tramitación de las autorizaciones y las aprobaciones necesarias para la contratación o el desarrollo de los estudios, diseños y proyectos requeridos para tal fin. En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo.
No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Así lo ha interpretado la Corte Constitucional, al precisar que el objeto del contrato de prestación de servicios está conformado por «la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada».11 iv) De la presunción contenida en el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y en el acto que deniega el derecho prestacional reclamado.
Dentro del listado de contratos tipificados por la Ley 80 de 1993, se encuentra el consagrado en el artículo 32 denominado de prestación de servicio, cuya norma reza de la siguiente manera: 9 Artículo 87 de la Ley 1474 de 2011. 10 Luis Alonso Rico Puerta: «Teoría general y práctica de la contratación estatal». 11 ed. Bogotá: Leyer, 2019. p. 338. 11 Corte Constitucional, Sentencia C-154 de 1997;
M.P. Hernando Herrera Vergara. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 20 “(…) 3º. Contrato de prestación de servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable (…)” (Resaltado fuera del texto original) Dicha normatividad contempló una presunción iuris tantum, al establecer que en ningún caso estos contratos -entiéndase contratos de prestación de servicios- generan relación laboral ni reconocimiento de prestaciones sociales.
Las presunciones generan una de dos situaciones: quien alega la presunción para fundar su derecho desplaza la carga de la prueba en cabeza de su adversario o bien que quien alega la presunción le niegue a su adversario por entero la facultad de acudir a prueba alguna que demuestre la no existencia del hecho decisivo. De esta suerte, las presunciones relevan de la carga probatoria a los sujetos a favor de quienes operan.
Una vez demostrado aquello sobre lo cual se apoyan, ya no es preciso mostrar valiéndose de otros medios de prueba lo presumido por la ley. En ese orden, el artículo 166 del Código General del Proceso aplicable por remisión del artículo 211 de la Ley 1437 de 2011, regula las presunciones establecidas por ley señalando que “… el hecho legalmente presumido se tendrá por cierto, pero admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice.” Así las cosas, la presunción contenida en el artículo transcrito al no tener el carácter de ser iuris et de iure, es decir, de pleno derecho, puede ser controvertida y desvirtuada, de tal manera que, en asuntos como el presente, quien pretenda la declaratoria de existencia de una relación laboral que subyace de la ejecución de contratos de prestación de servicio, con base en el principio consagrado en el artículo 53 de la Carta Superior de la primacía de la realidad sobre las formas, tiene el deber de probanza a fin de poder quebrantar la presunción que sobre este tipo o modalidad de contrato estatal recae.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 21 Aunado a todo lo anterior, y conforme a lo estatuido en el artículo 8812 de la Ley 1437 de 2011, el acto administrativo ya sea ficto o concreto por medio del cual, la administración desata la reclamación prestacional pretendida por la parte actora, está igualmente revestida de la presunción de legalidad, la cual, necesariamente deberá ser desvirtuada por la parte interesa a través de los diversos medios probatorios regulados por el ordenamiento legal. v) De la autonomía e independencia como elementos tipificantes del contrato de prestación de servicio El contrato de prestación de servicios estatuido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es aquel que celebran las entidades estatales con personas naturales o jurídicas y cuyo objeto consiste en desarrollar actividades que no se pueden llevar a cabo con el personal perteneciente a ellas; contrato que, según se estipula en la misma norma, no genera relación laboral ni prestaciones sociales y se celebra por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada.
La prestación de servicios en esta modalidad contractual versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores u oficios a ejecutar. El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada.
Empero, la autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.
En ese orden se tiene que, la aludida modalidad contractual de prestación de servicio permanecerá inmutable, siempre que el contratista goce plenamente de autonomía y liberalidad en la ejecución del objeto contractual, de tal suerte que, podrá desnaturalizarse en la medida que el contratista lleve a cabo las actividades contractuales de manera subordinada. 12 Artículo 88.
Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 22 Y es que no puede perderse vista que, conforme el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, existirá contrato de trabajo cuando concurran la totalidad de los elementos esenciales del mismo, entre los cuales, se encuentra precisamente, la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato. vi) Orientaciones jurisprudenciales sobre la configuración del contrato laboral por primacía de la realidad de las formas o mal llamado "contrato realidad" Sea lo primero indicar que, mediante la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 –radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01-, la Sección Segunda del Consejo de Estado, unificó el criterio en el sentido de precisar que el “contrato realidad”, se configura, cuando se constata en juicio, la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
Así lo indicó:13 "(…) De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado "contrato realidad" aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales. 13 Consejero ponente Dr.: Carmelo Perdomo Cuéter.
Sentencia de 25 de agosto de 2016. Radicación número: 23001-23-33-000-2013- 00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 23 De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte adora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión. (…)" (Negrilla fuera del texto original) Lo anterior, por supuesto, no lleva a concluir que deba admitirse la existencia de una relación legal y reglamentaria que no se puede presumir de derecho, bajo las reglas Constitucionales y legales para ella establecidas, tampoco se puede presumir por tal reconocimiento, la derivación de un derecho a indemnización por despido, dada la especial prestación del servicio temporal, en el cual no puede presumirse, ora por el criterio funcional, ora por el criterio orgánico, la existencia de un contrato de trabajo que genere tales derechos y que difiere de la realidad analizada que daría lugar al reconocimiento de prestaciones sociales, para otorgar un trato igualitario al que se otorga al personal de planta, cuando el ejercicio de esas funciones fue en la práctica similar.
Claro es entonces, que, en atención al análisis y valoración de las pruebas aportadas en cada caso en particular, se debe determinar si realmente existió o no, la prestación personal del servicio, la remuneración como contraprestación del servicio, el ejercicio de funciones permanentes o propias de la entidad, y especialmente, que la persona estuvo sometida a la continua subordinación y dependencia de la Administración. vii) Regulación legal de la función de formación que ofrece el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.
La Ley 119 de 1994, derogó el Decreto 2149 de 1992, reestructuró el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, y en sus artículos 2 y 3 estableció la misión y los objetivos de dicha entidad, así: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 24 “(…) Artículo 2.
Misión. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, está encargado de cumplir la función que corresponde al Estado de invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos; ofreciendo y ejecutando la formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país.” (Resaltado del Despacho) “Artículo 3.
Objetivos. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, tendrá los siguientes objetivos: 1. Dar formación profesional integral a los trabajadores de todas las actividades económicas, y a quienes, sin serlo, requieran dicha formación, para aumentar por ese medio la productividad nacional y promover la expansión y el desarrollo económico y social armónico del país, bajo el concepto de equidad social redistributiva. 2.
Fortalecer los procesos de formación profesional integral que contribuyan al desarrollo comunitario a nivel urbano y rural, para su vinculación o promoción en actividades productivas de interés social y económico. 3. Apropiar métodos, medios y estrategias dirigidos a la maximización de la cobertura y la calidad de la formación profesional integral. 4.
Participar en actividades de investigación y desarrollo tecnológico, ocupacional y social, que contribuyan a la actualización y mejoramiento de la formación profesional integral. 5. Propiciar las relaciones internacionales tendientes a la conformación y operación de un sistema regional de formación profesional integral dentro de las iniciativas de integración de los países de América Latina y El Caribe. 6.
Actualizar, en forma permanente, los procesos y la infraestructura pedagógica, tecnológica y administrativa para responder con eficiencia y calidad a los cambios y exigencias de la demanda de formación profesional integral. (…)” (Resaltado del Despacho) Al respecto, el Decreto 1426 de 1998 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos públicos del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA”, el cual rige para los empleados públicos que desempeñan las funciones propias de los diferentes empleos de dicha entidad, en su artículo 2, clasifica los empleos, según la naturaleza general de sus funciones, la índole de sus responsabilidades y los requisitos para su desempeño, en los siguientes niveles jerárquicos: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 25 “(…) a). Directivo: Comprende los empleos a los cuales corresponde la dirección, formulación de políticas y la adopción de planes, programas y proyectos para su ejecución a nivel de la Dirección General, Regional y Seccional del SENA. b). Asesor: Comprende los empleos cuya labor consiste en asistir y aconsejar a los funcionarios que encabezan los organismos de dirección, administración de la entidad en la formulación, coordinación y ejecución de políticas y planes institucionales. c).
Ejecutivo: comprende los empleos a los cuales corresponde la dirección, la coordinación, la evaluación y el control de las dependencias internas del SENA, encargadas de ejecutar y desarrollar las políticas, planos, programas y proyectos. d). Profesional: Comprende los empleos cuya naturaleza demanda la realización de investigación y el desarrollo de actividades que implican la aplicación de conocimientos propios de la formación universitaria o profesional; con capacidad de análisis y de proyección, para concebir y desarrollar planes, programas y proyectos. e).
Instructor: Comprende los empleos cuyas funciones principales consisten en impartir formación profesional, desempeñar actividades de coordinación académica de la formación e investigación aplicada. (…) En desarrollo del referido artículo 4, se expidió el Decreto 1424 de 1998 “Por el cual se establece el sistema salarial de evaluación por méritos para los Instructores del Servicio Nacional de Aprendizaje-Sena”, el cual, en lo que nos concierne, dispone: “(…) Artículo 2.
Del grupo de ocupacional de instructor. El grupo ocupacional de Instructor comprende los empleos cuyas funciones principales consisten en impartir formación profesional, desempeñar actividades de coordinación académica de la formación e investigación aplicada.” “Artículo 31. Personal vinculado. Los instructores actualmente vinculados al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, ingresarán al sistema previa evaluación inicial conforme a los términos y condiciones previstos en el presente decreto para ser ubicados en el grado de remuneración correspondiente.
El grado de remuneración dependerá del puntaje obtenido en la evaluación inicial; no obstante, si la asignación básica del grado en que quede escalafonado el instructor, fuere inferior a la que percibía antes del ingreso al sistema, se ubicará en el grado que por salarios sea más próximo por exceso. En todo caso, en las evaluaciones anuales posteriores, para efectos del cambio de grado, el funcionario deberá acreditar el puntaje señalado en el artículo anterior para cada grado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 26 La evaluación para el ingreso al sistema se aplicará a todos los funcionarios que se encuentren dentro del campo de aplicación del presente sistema y no se requerirá la presentación de solicitudes. Sin embargo, la Dirección General del SENA, a través de la División de Recursos Humanos fijará las fechas límites de presentación de información que será tenida en cuenta en la evaluación respectiva.” Artículo 32.
Personal no vinculado. A las personas que se vinculen a la entidad, con posterioridad a la expedición del presente decreto, se les aplicará la evaluación de ingreso al sistema y se ubicarán en el grado de remuneración correspondiente. (…)” La regulación anterior aplicable a los instructores del SENA, establece que dicha entidad tiene como función permanente impartir formación laboral y profesional e indica que el cargo de instructor coordina y ejecuta actividades académicas.
Ahora bien, la Ley 115 de 1994, establece en su artículo 1°, que: “(…) OBJETO DE LA LEY. La educación es un proceso de formación permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en una concepción integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes. La presente Ley señala las normas generales para regular el Servicio Público de la Educación que cumple una función social acorde con las necesidades e intereses de las personas, de la familia y de la sociedad.
Se fundamenta en los principios de la Constitución Política sobre el derecho a la educación que tiene toda persona, en las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra y en su carácter de servicio público. De conformidad con el artículo 67 de la Constitución Política, define y desarrolla la organización y la prestación de la educación formal en sus niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, no formal e informal, dirigida a niños y jóvenes en edad escolar, a adultos, a campesinos, a grupos étnicos, a personas con limitaciones físicas, sensoriales y psíquicas, con capacidades excepcionales, y a personas que requieran rehabilitación social.
La Educación Superior es regulada por ley especial, excepto lo dispuesto en la presente Ley. (…)” (Resalta y Subraya el Despacho). TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 27 A su vez el artículo 2° ibídem, preceptúa: “(…) SERVICIO EDUCATIVO. El servicio educativo comprende el conjunto de normas jurídicas, los programas curriculares, la educación por niveles y grados, la educación no formal, la educación informal, los establecimientos educativos, las instituciones sociales (estatales o privadas) con funciones educativas, culturales y recreativas, los recursos humanos, tecnológicos, metodológicos, materiales, administrativos y financieros, articulados en procesos y estructuras para alcanzar los objetivos de la educación. (…)” (Resaltado fuera del texto original) Y los artículos 36 y 37 de la citada Ley 115 de 1994, definen la educación no formal, así: “(…)
ARTÍCULO
36. DEFINICIÓN DE EDUCACIÓN NO FORMAL. La educación no formal es la que se ofrece con el objeto de complementar, actualizar, suplir conocimientos y formar, en aspectos académicos o laborales sin sujeción al sistema de niveles y grados establecidos en el Artículo 11 de esta Ley.” (Negrilla fuera del texto original) “ARTÍCULO 37. FINALIDAD.
La educación no formal se rige por los principios y fines generales de la educación establecidos en la presente ley. Promueve el perfeccionamiento de la persona humana, el conocimiento y la reafirmación de los valores nacionales, la capacitación para el desempeño artesanal, artístico, recreacional, ocupacional y técnico, la protección y aprovechamiento de los recursos naturales y la participación ciudadana y comunitaria.
(…)” (Resaltado fuera del texto original) En ese orden de ideas, la función prestada por el SENA se clasifica dentro de un sistema de educación no formal, pues no hace parte de los niveles propios de educación formal establecidos en el artículo 11 de la Ley 115 de 1994 (preescolar, educación básica y educación media) ni se cataloga dentro de la definición de educación informal 14, regulándose en lo concerniente por las normas generales del Servicio Público de Educación. Así lo consideró el Consejo de Estado15, Sección Segunda Subsección “B” en Sentencia de 27 de febrero de 2014. 14 ARTÍCULO 43 de la Ley 115 de 1994.
DEFINICIÓN DE EDUCACIÓN INFORMAL. Se considera educación informal todo conocimiento libre y espontáneamente adquirido, proveniente de personas, entidades, medios masivos de comunicación, medios impresos, tradiciones, costumbres, comportamientos sociales y otros no estructurados. 15 Consejo de Estado, Sentencia de 27 de febrero de 2014.
C.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez De Páez (E), Expediente: 200012331000201100312 01. Número interno: 1994-2013 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 28 III. LOS HECHOS DEMOSTRADOS EN EL CASO CONCRETO Del acervo probatorio, obrante en el expediente, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: - En el expediente digital, reposan los contratos que suscribió la demandante y la entidad demandada entre los años de 2009 y 2017, los cuales, conforme a la certificación expedida por el SENA, se resumen así: Nº CONTRATO OBJETO VALOR CONTRATO ANUAL Y/O MENSUAL TIEMPO DE EJECUCIÓN DESDE HASTA 0526 Instructor en DOCUMENTACIÓN Y REGISTRO DE OPERACIONES CONTABLES en los bloques “Procesar la Información de acuerdo con las necesidades de la Organización $16.122.000 06/07/2009 23/12/2009 0261 Prestación de servicios de carácter temporal para impartir 980 horas en el programa de Finanzas, Contabilidad e Impuestos. $19.722.500 26/01/2010 25/11/2010 0211 Prestación de servicios personales de carácter temporal para impartir formación en el programa de INTEGRACIÓN CON LA EDUCACIÓN MEDIA Y POBLACIONES ESPECIALES en los módulos correspondientes a FINANZAS CONTABILIDAD E IMPUESTOS. $15.000.000 10/02/2011 09/07/2011 0696 Prestación de servicios personales de carácter temporal para impartir formación en el programa de INTEGRACIÓN CON LA EDUCACIÓN MEDIA en ACOMPAÑAMIENTO Y SEGUIMIENTO COLEGIOS EN INTEGRACIÓN $14.100.000 13/07/2011 16/12/2011 0224 Prestar los servicios profesionales de carácter temporal para impartir 660 horas en INTEGRACIÓN CON LA EDUCACIÓN MEDIA Y POBLACIONES ESPECIALES para acompañamiento y seguimiento colegios en integración. $13.794.000 26/01/2012 05/07/2012 1177 Prestar los servicios profesionales de carácter temporal para impartir 690 horas en INTEGRACIÓN CON LA EDUCACIÓN MEDIA Y POBLACIONES ESPECIALES para desarrollar la competencia en ACOMPAÑAMIENTO Y SEGUIMIENTO COLEGIOS EN INTEGRACIÓN. $17.766.810 13/07/2012 16/12/2012 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 29 2370 Prestar los servicios profesionales de carácter temporal para impartir formación y hacer seguimiento en el programa de Técnico en Contabilización de Operaciones Comerciales y Financieras. por 1380 horas por valor de $26.521 cada hora. $36.598.980 31/01/2013 16/12/2013 2739 Prestar los servicios profesionales de carácter temporal para orientar formación y hacer seguimiento en el programa Técnico en Contabilización de Operaciones Comerciales y Financieras en los diferentes Colegios articulados con el Centro de Servicios Financieros. $23.806.500 22/01/2014 22/12/2014 2698 Prestar los Servicios Profesionales de carácter temporal para impartir formación en el Programa de Tecnólogo en Contabilidad y Finanzas orientado en los Colegios Y/0 Diseño y/o Desarrollo Curricular y/o acompañamiento aprendices ejecución de la Formación Profesional lectiva/productiva y/o Gestor de proyectos formativos y/o autoevaluación y/o Investigación y/o procesos de Registro Calificado de los programas del área. y/o Actividades que aporten al desarrollo de la formación profesional Integral de los aprendices $29.424.834 26/01/2015 19/12/2015 1841 Prestar los servicios personales de carácter temporal como instructor en los procesos de producción, desarrollo curricular, investigación, y/o diseño curricular, acompañamiento a los aprendices en la ejecución de la formación profesional en sus etapas lectiva, como gestor de proyectos formativos y/o autoevaluación, registro calificado, de los programas de la coordinación de articulación, y/o actividades, que aporten al desarrollo de la formación profesional de los aprendices.
Tecnólogos en colegio $3.367.510 01/02/2016 29/02/2016 4102 Prestar los servicios profesionales de carácter temporal para liderar la Integración con la Educación Media, apoyando las actividades relacionadas con el programa de Articulación con la Educación Media y demás actividades que el Centro proyecte. $35.000.000 01/03/2016 30/12/2016 0233 Prestar los servicios profesionales de carácter temporal para liderar la Integración con la Educación Media, apoyando las actividades relacionadas con el programa de $6.729.333 20/01/2017 15/03/2017 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 30 - Certificación de retención en la fuente realizados a los pagos efectuados a la demandante para los años 2012 al 2017. - Panillas de los pagos de aportes en salud y pensión que efectuó la demandante durante el tiempo en que estuvo vinculada con la entidad por contrato de prestación de servicios. - Certificación expedida por el Coordinador del Grupo de Apoyo Administrativo Mixto del Sena regional Distrito Capital, en la que hace constar que revisada la planta del centro de Gestión Industrial para los años 2001 a 2018 se contaba con los Instructores de planta para el área temática especifica de ética, señalados en dicho documento. - Copia de la Resolución N°1302 del 2015 por medio de la cual se actualiza el Manual Especifico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA, del nivel Instructor, así: Articulación con la Educación Media y demás actividades que el Centro proyecte.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 31 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 32 - Declaración juramentada rendida por la Subdirectora del Centro de Servicios Financieros del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, en la cual absuelve todos los interrogantes planteados por la parte demandante en el escrito de demanda, a saber, entre otros: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 33 - El 11 de marzo de 2020, la demandante presentó reclamación ante la entidad demandada para obtener el pago de las prestaciones sociales por todo el tiempo laborado, la cual fue negada a través del oficio No. 9-2020-002415 del 30 de marzo de 2020. - El 07 de febrero de 2022 y 12 de julio de 2022, se llevó acabo la Audiencia de Pruebas de que trata el artículo 181 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la que se recepcionaron los testimonios de los señores Yonathan Montoya Mayorga y Jorge Andrés Reyes Gutiérrez y de la señora Magda Alejandra Martínez, así como el interrogatorio de parte de la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza, quienes en lo pertinente señalaron: -Testimonio de Yonathan Montoya Mayorga.
Contador Público Manifestó que conoció a la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza desde el año 2014 y hasta el año 2018 porque ambos prestaron sus servicios en el SENA por contrato de prestación de servicios “(…) ella era mi Líder profesional de un grupo de instructores. Durante los años se podía evidenciar que tenía una relación directa hacía mis funciones y compromisos.
Ella cumplía unas órdenes por parte de la Coordinación. Ella tenía funciones no solo dentro del centro de formación sino en los colegios que estaban articulados con la coordinación. Ella nos organizaba los horarios, seguimiento a los procesos, apoyaba en la Coordinación y realizaba auditorias desde la página de SOFIAPLUS. A ella le entregaban las herramientas para desarrollar sus actividades.
Se debía portar un carnet para ingresar a la entidad (…)” Que la actora debía cumplir un horario de lunes a viernes desde las 8:00 de la mañana a 5:00 de la tarde “(…) con base en el programador se debía cumplir el horario y asistir al lugar donde se prestaba el servicio (…)” Expresó la demandante debía cumplir las funciones que la jefe inmediata le asignaba “(…) algunas veces en los contratos no se especificaba ciertas actividades como por ejemplo que debía hacer un seguimiento de tal forma a cada uno de los instructores que tenía a cargo.
Lo que firmaba en su contrato era un poco diferente a las actividades que ejecutaba en el Sena. Ella era la Líder del programa y cuando faltaba algún instructor asumía las actividades (…)” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 34 -Testimonio de Jorge Andrés Reyes Gutiérrez.
Contador Público Manifestó que conoció a la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza, cuando ingresó a prestar sus servicios en el SENA en los años 2014 al 2018 bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios en el cargo de Líder Profesional. Que le consta que en el SENA existía personal de planta cuyas funciones eran iguales a las actividades contractuales desarrolladas por la actora.
Indicó que dentro de las actividades que desarrollaba la demandante estaba las de Coordinación de instructores, impartir las guías de formación y en ocasiones también brindaba formación. Indicó que la demandante tenía que cumplir un horario “(…) Cuando estaba en el SENA era de 8:00 de la mañana a 5:00 de la tarde. Cuando estaban en colegio, estos iniciaban a las 6:30 a.m. y algunas veces era hasta la 6:30 p.m. Debía cumplir su s actividades en el Centro Financiero del SENA y en los colegios distritales de Bogotá (…)” Precisó que la demandante no podía realizar sus actividades por fuera del SENA o de los colegios y que la jefe inmediata era la señora Deyanira Villamil.
Advirtió que la demandante asistía a reuniones mensuales en el cual tuvo llamados de atención “(…) cuando nos veíamos era en una reunión mensual del equipo de trabajo, allí se daban los lineamientos a seguir y las correcciones, y obviamente, si las cosas no iban de la mejor manera pues la directa responsable del equipo de trabajo era Carolina y tenía llamados de atención y correcciones que se debía hacer (…)” Que los instrumentos y herramientas de trabajo eran proporcionados directamente por el SENA “(…) El equipo de trabajo de la Coordinadora Carolina estaba en la oficina y en su escritorio.
Ella estaba en el piso 13 del Centro Financiero del SENA, oficina de coordinación de articulación. Tenia su escritorio, gabinetes, sillas (…)” -Testimonio de Magda Alejandra Martínez Daza. Administradora de empresas Informó que conoció a la demandante desde el año 2009 hasta el año 2017 “(…) Ella fue contratada para el programa de articulación con la Educación media para acompañar el programa de contabilidad.
Compartía con ella las actividades de las capacitaciones e inducciones y procesos de articulación de colegios fuera y dentro de Bogotá (…)” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 35 Señalo que dentro de las actividades desarrolladas por la demandante estaba la organización de los horarios de los instructores en los colegios, hacer seguimientos y auditorios a la ejecución de los compañeros de trabajo, asistía a los colegios, atención de los Rectores de los colegios, velaba porque los docentes del programa Contable cumplieran con sus actividades, diseño curricular, actualización de guías, preparaba evaluaciones, lideraba reuniones y capacitaciones, revisión de documentos de los estudiantes, apoyaba la reunión de renovación de convenios, entre otras “(…) cuando íbamos a hacer diseño curricular, no podíamos salirnos de los parámetros establecidos por el SENA (…)” Que las anteriores actividades eran asignadas por la jefe Deyanira Villamil “(…) algunas actividades desarrolladas por ella no estaban estipuladas en los contratos de prestación de servicios (…)” Precisó que, la demandante tenía que viajar fuera de Bogotá “(…) en unos de esos viajes yo la acompañe al colegio de la Merced de guayatal, estábamos recibiendo la sustentación de a los estudiantes.
Fuimos por orden de nuestra jefe. La ingeniera Deyanira Villamil tenía conocimiento de estos acompañamientos a colegios fuera de Bogotá (…)” Indicó que no existía personal de planta que desarrollara las mismas actividades de la demandante “(…) debo aclarar que, si existía personal de planta, pero no con las mismas funciones para el pr4ograma contable (…)” Respecto al control del horario de la demandante, puntualizó que “(…) frente al control la Coordinación hacía varias cosas.
Primero era entregar un programador mensual, una proyección donde íbamos a estar, los colegios, el horario y la jornada. Se debía entregar con anticipación para que nos programaban en la plataforma de SENA SOFIA PLUS, porque a partir de esa programación se generaba un informe paras establecer cuanto tiempo se había trabajado y así nos pagaban (…)” Manifestó que la entidad demandada le suministraba a la actora todos los elementos e implementos para la prestación de los servicios.
Sostuvo que, la demandante fue objeto de llamados de atención por parte de la jefe inmediata, Deyanira Villamil, por ejemplo, por información incompleta. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 36 Que la demandante no podía delegar el ejercicio de las actividades para las cuales fue contratada. - Interrogatorio de parte de la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza.
Contadora Pública. Manifestó que laboró en el SENA a través de contratos de prestación de servicios desde el 30 de junio de 2009 al 15 de marzo de 2017 “(…) siempre firme contratos como Instructora, pero cumplí funciones como Líder del Proceso de Articulación. En mis contratos decían unas funciones de instructora y las de capacitaciones, pero las demás no, porque yo era apoyo administrativo de la Ingeniera Deyanira de acuerdo a los procesos que me delegaba (…)” Indicó que en el proceso de articulación colaboraba con “(…) auditorias, programación de los horarios de los instructores, manejo de 114 colegios dentro del Centro de Servicios Financieros, apoyo en capacitaciones tanto a instructores como docentes, distribución de funciones, implementación de diseños curriculares como guías y renovación del programa contable, cierre de fin de año de todos los colegios para la certificación de los estudiantes, vigilancia del sistema SOFIA PLUS para que los docentes lo dejaran al día y cerrar los contratos respectivos, realizaba visitas técnicas en las instituciones para retomar el convenio (…)” Indicó que el horario que debía cumplir era de lunes a viernes de 8:00 de la mañana a 5:00 de la tarde “(…) en algunas ocasiones el horario era de 7:00 a.m. a 7:00p.m. Cuando debíamos ir a colegios fuera de Bogotá en oportunidades tocaba quedarnos porque no alcanzábamos a evacuar todo (…)” IV.
CASO CONCRETO Lo probado en el proceso. Dentro del expediente se encuentra demostrado que la demandante suscribió con el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, un total de 12 contratos de prestación de servicios entre los años 2009 a 2018, para prestar los servicios de Instructora del programa de Integración con la Educación Media y Poblaciones Especial que corresponden a los siguientes: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 37 Nº CONTRATO OBJETO TIEMPO DE EJECUCIÓN INTERRUPCIÓN DÍAS HÁBILES PARA INICIAR EL SIGUIENTE CONTRATO 0526 Instructor en DOCUMENTACIÓN Y REGISTRO DE OPERACIONES CONTABLES en los bloques “Procesar la Información de acuerdo con las necesidades de la Organización 06/07/2009 23/12/2009 20 0261 Prestación de servicios de carácter temporal para impartir 980 horas en el programa de Finanzas, Contabilidad e Impuestos. 26/01/2010 22/12/2010 (Conforme al Acta de liquidación obrante a folio 49 del pdf “3.CONTRATO S PDF” de la carpeta “27.AnexosRes puestaSena”) 34 0211 Prestación de servicios personales de carácter temporal para impartir formación en el programa de INTEGRACIÓN CON LA EDUCACIÓN MEDIA Y POBLACIONES ESPECIALES en los módulos correspondientes a FINANZAS CONTABILIDAD E IMPUESTOS. 10/02/2011 09/07/2011 2 0696 Prestación de servicios personales de carácter temporal para impartir formación en el programa de INTEGRACIÓN CON LA EDUCACIÓN MEDIA en ACOMPAÑAMIENTO Y SEGUIMIENTO COLEGIOS EN INTEGRACIÓN 13/07/2011 23/12/2011 ((Conforme al Acta de liquidación obrante a folio 74 del pdf “3.CONTRATO S PDF” de la carpeta “27.AnexosRes puestaSena”) 22 0224 Prestar los servicios profesionales de carácter temporal para impartir 660 horas en INTEGRACIÓN CON LA EDUCACIÓN MEDIA Y POBLACIONES ESPECIALES para acompañamiento y seguimiento colegios en integración. 26/01/2012 05/07/2012 5 1177 Prestar los servicios profesionales de carácter temporal para impartir 690 horas en INTEGRACIÓN CON LA EDUCACIÓN MEDIA Y POBLACIONES ESPECIALES para desarrollar la competencia en ACOMPAÑAMIENTO Y SEGUIMIENTO COLEGIOS EN INTEGRACIÓN. 13/07/2012 16/12/2012 30 2370 Prestar los servicios profesionales de carácter temporal para impartir formación y hacer seguimiento en el programa de Técnico en Contabilización de Operaciones Comerciales y Financieras. por 1380 horas por valor de $26.521 cada hora. 31/01/2013 16/12/2013 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 38 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procederá a estudiar cada uno de los elementos para efectos de establecer si se configuró o no una verdadera relación laboral entre la actora y la entidad demandada, así: 2739 Prestar los servicios profesionales de carácter temporal para orientar formación y hacer seguimiento en el programa Técnico en Contabilización de Operaciones Comerciales y Financieras en los diferentes Colegios articulados con el Centro de Servicios Financieros. 22/01/2014 22/12/2014 21 2698 Prestar los Servicios Profesionales de carácter temporal para impartir formación en el Programa de Tecnólogo en Contabilidad y Finanzas orientado en los Colegios Y/0 Diseño y/o Desarrollo Curricular y/o acompañamiento aprendices ejecución de la Formación Profesional lectiva/productiva y/o Gestor de proyectos formativos y/o autoevaluación y/o Investigación y/o procesos de Registro Calificado de los programas del área. y/o Actividades que aporten al desarrollo de la formación profesional Integral de los aprendices 26/01/2015 31/12/2015 17 1841 Prestar los servicios personales de carácter temporal como instructor en los procesos de producción, desarrollo curricular, investigación, y/o diseño curricular, acompañamiento a los aprendices en la ejecución de la formación profesional en sus etapas lectiva, como gestor de proyectos formativos y/o autoevaluación, registro calificado, de los programas de la coordinación de articulación, y/o actividades, que aporten al desarrollo de la formación profesional de los aprendices.
Tecnólogos en colegio 28/01/2016 29/02/2016 (Conforme al Acta de liquidación obrante a folio 133 del pdf “3.CONTRATO S PDF” de la carpeta “27.AnexosRes puestaSena”) 4102 Prestar los servicios profesionales de carácter temporal para liderar la Integración con la Educación Media, apoyando las actividades relacionadas con el programa de Articulación con la Educación Media y demás actividades que el Centro proyecte. 01/03/2016 30/12/2016 13 0233 Prestar los servicios profesionales de carácter temporal para liderar la Integración con la Educación Media, apoyando las actividades relacionadas con el programa de Articulación con la Educación Media y demás actividades que el Centro proyecte. 20/01/2017 15/03/2017 (Conforme al Acta de liquidación obrante a folio 36 del pdf “3.CONTRATO S PDF” de la carpeta “27.AnexosRes puestaSena”) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 39 i) Prestación personal del servicio: La accionante mantuvo una relación contractual con el SENA por contratos de prestación de servicios en los que se obligó a impartir Formación Profesional Integral en los módulos en las diferentes áreas a las cuales fue asignada. Del contenido de los contratos, se denota que se contrataba para prestar sus servicios personales por un número máximo de horas de formación que debían ser dictadas durante el término de duración del contrato, lo que, a juicio de la Sala, requería que los servicios se prestaran de manera personal. ii) Remuneración: De los contratos de prestación de servicios y de las certificaciones que reposan en el expediente, se demuestra que, en contraprestación a sus servicios, la demandante percibió una remuneración que le era cancelada con pagos mensuales, previa presentación de su cuenta de cobro y el pago de la planilla de seguridad social. iii) Subordinación: Sobre el tema, el Consejo de Estado, Sección Segunda, en Sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, Radicación 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15), M.P. Dr. Carmelo Darío Perdomo Cuéter, retomó lo dicho en sentencia de 4 de febrero de 2016, con ponencia del Dr. Gerardo Arenas Monsalve, Radicado No. 81001- 23-33-000-2012-00020-01(0316-14), respecto a la subordinación, en la que precisó: “(…) De igual manera, en reciente decisión la Subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión (…)”.
De tal manera que, se presume que hay subordinación cuando se exige el cumplimiento de órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se imponen reglamentos, durante el vínculo laboral, y adicionalmente que la labor sea inherente a la entidad. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 40 El nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) en SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA CONFORME AL ARTÍCULO 271 DE LA LEY 1437 DE 2011 Rad.: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) se dijo por el Consejo de Estado, sobre la subordinación y los elementos que la configuran: “(…) 2.3.3.2. Subordinación continuada 102.
De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. 34 16 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,35 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y 16 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013-00074- 01(2200-16);
C.P. William Hernández Gómez. 35 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo. Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. 20 Radicación: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 41 disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral (…)” Examinado el contenido de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, se observa, que la demandante tenía como obligaciones específicas, las siguientes: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 42 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 43 En punto, se precisa que el SENA, fue creado por el Decreto Ley 118 de 1957 y es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de la Protección Social, conforme lo dispuesto en la Ley 119 de 1994 y, como quedó expuesto en precedencia, su función es capacitar a los trabajadores en programas de formación técnica profesional.
Ahora, los Instructores de la entidad son empleados públicos que imparten esa formación profesional para cada especialidad según el área de conocimiento y oferta educativa del SENA. Se observa del cuerpo de los contratos de prestación de servicios que la actora fue vinculada por necesidades del servicio en razón a que no existía personal de planta suficiente y especializado para desarrollar actividades propias de Instructor para impartir información en los diferentes programas que ofertaba el SENA.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 44 Ahora, el simple hecho de que se haya mantenido aun contratista para cumplir funciones transitorias de la entidad, no basta para crear en vínculo laboral; empero cuando no hay temporalidad ni excepcionalidad; o si tales labores podían ser desempeñadas por el personal de planta de la institución, se rompe la generalidad de una simple contratación bajo la égida del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por tratarse de actividades propias y misionales de la entidad.
En el manual específico de funciones, requisitos mínimos y competencias laborales para los empleos de la planta de personal del Sena, que fue allegado al proceso, respecto del cargo de Instructor, código 3010, grado 01-20 en Centros de Formación Profesional, tiene las siguientes funciones: Conforme a las obligaciones que fueron pactadas en los contratos, relacionadas en precedencia y, las funciones del cargo de Instructor de planta de Centros de Formación Profesional y en particular del Área Contabilidad consigo mismo, con los demás, con la naturaleza y con la trascendencia, se observa que son similares a las que realizó la actora y tienen que ver con actividades que no son de simple coordinación y guardan relación con el objeto misional del SENA.
Se advierte, que la demandante realizó actividades de encaminadas al acompañamiento y asesoría en forma permanente e integral a los aprendices en el programa de Integración con la Educación Media y Poblaciones Especial, acordes con su especialidad y área de desempeño, y según las necesidades del entorno, las cuales son propias del rol principal de la entidad, que no fueron transitorias, pues se suscribieron varios contratos por más de 8 años que aunque tuvieron algunos periodos de suspensión, no fueron ocasionales y estaban dirigidos a impartir información integral acorde con los TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 45 requerimientos del SENA, dado que no contaba con instructores suficientes en la planta de personal. En cuanto al cumplimiento de horario, se evidencia de los testimonios recibidos que el horario en que la demandante prestaba sus servicios era de lunes a viernes en la franja de la mañana, tarde o noche conforme a la programación establecida por los Coordinadores del Centro de Formación. De igual forma, de los contratos se puede extraer con claridad que dentro de las obligaciones de la demandante estaban participar en capacitaciones orientadas a los instructores y profesores del colegio programadas por la entidad, así como atender los requerimientos efectuados por el supervisor del contrato.
Asimismo, se tiene que la demandante Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza fue objeto de llamado de atención por parte de su jefe inmediato en las reuniones, tal como lo manifestaron los deponentes señor Jorge Andrés Reyes Gutiérrez y la señora Magda Alejandra Martínez Daza. En suma, para el desarrollo de las actividades que debían ser ejecutadas por la demandante, aquella carecía de completa autonomía e independencia, pues el currículo académico siempre fue establecido por la entidad demandada.
Es más, por la naturaleza misma del servicio prestado, se descarta que la accionante gozara de autonomía para desarrollar sus tareas, habida cuenta que tenía que obedecer directrices del Supervisor o Coordinador Académico del programa, sin que en ningún momento pudiese ausentarse en el ejercicio de sus labores, salvo autorización previa, es decir que dependía de un superior jerárquico.
En tal contexto, se cumplen estos presupuestos, con ocasión a que la demandante prestó sus servicios de manera personal para la formación profesional de alumnos del SENA, bajo la continuada subordinación y dependencia de la entidad a través de la respectiva coordinación del programa al que estaba vinculada, debiendo ceñirse a las directrices, procesos, términos, horarios y cronogramas impuestos por la entidad.
En el plenario, no se evidencia simples actos de coordinación entre las partes contratantes, tampoco la autonomía e independencia en el desarrollo de las funciones que también desempeñan instructores de planta, sino por el contrario, resalta la permanente subordinación y dependencia traducida en la imposición desde un principio TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 46 de la manera cómo debía darse la prestación del servicio contratado, tales como cuándo (imponiendo un horario que ameritaba su asistencia a diario), dónde (tanto en el SENA como en los colegios vinculados al programa de articulación) y cómo prestar el servicio personal (debía preparar, orientar y desarrollar el proceso).
La circunstancia de celebrar contratos de prestación de servicios para realizar labores de carácter permanente, contraría la naturaleza propia de aquellos, así como la razón para la cual fueron concebidos en la Ley 80 de 1993, y permitiría inferir que esta modalidad de contratación fue utilizada para disfrazar una relación laboral y eximirse del pago de las prestaciones sociales a los trabajadores.
Lo anterior, por cuanto, como lo prevé la parte final del artículo 2º del Decreto 2400 de 196817, “[p]ara el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y, en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”. Esta prohibición fue replicada por el artículo 7º del Decreto 1950 de 197318 y por el artículo 1º del Decreto 3074 de 200819 que modificó y adicionó el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968.
El inciso final del artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, con la modificación introducida por el artículo 1º del Decreto 3074 de 2008, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-614 de 2009, en la que precisó que la permanencia en un contrato de prestación de servicios es un elemento más que indica la existencia de una relación laboral20, y adicionalmente expuso los criterios que permiten diferenciar una relación laboral de una por prestación de servicios: “La jurisprudencia colombiana permite establecer algunos criterios que definen el concepto de función permanente como elemento, 17 “Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones”. 18 “Artículo 7º.- Salvo lo que dispone la ley para los trabajadores oficiales, en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto Nacional.
La función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad”. 19 “ARTICULO 1. Modificase y adicionase el Decreto número 2400 de 1968, en los siguientes términos: El artículo 2. quedará así: (…) Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”. 20 “La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos”.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 47 que, sumado a la prestación de servicios personales, subordinación y salario, resulta determinante para delimitar el campo de la relación laboral y el de la prestación de servicios. Son estos: i) Criterio funcional, esto es, si la función contratada está referida a las que usualmente debe adelantar la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la Constitución, será de aquellas que debe ejecutarse mediante vínculo laboral; ii) Criterio de igualdad: Si las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral, debe acudirse a la relación legal y reglamentaria o al contrato laboral y no a la contratación pública; iii) Criterio temporal o de la habitualidad: si las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual, o sea que si se suscriben órdenes de trabajo sucesivas, que muestra el indiscutible ánimo de la administración por emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona, y no se trata de una relación o vinculo de tipo ocasional o esporádico, es lógico concluir que nos referimos a una verdadera relación laboral; iv) Criterio de la excepcionalidad: si la tarea acordada corresponde a actividades nuevas y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta, puede acudirse a la contratación pública; pero si la gestión contratada equivale al giro normal de los negocios de una empresa debe corresponder a una relación laboral y no puramente contractual; v) Criterio de la continuidad: si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, esto es, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral.
(Negrilla fuera de texto). Luego entonces, las actividades desarrolladas en tal sentido no fueron de carácter temporal, transitorio o esporádico, característica propia del contrato de prestación de servicios, sino que, por el contrario, tuvieron vocación de permanencia y las realizó bajo las directrices y lineamientos del SENA. Así, el escenario que se viene de ilustrar da cuenta de la existencia del elemento de la subordinación que se presentó en la ejecución de las labores de instructora por parte de la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza, dado que no se vislumbra en el plenario la autonomía e independencia en el desarrollo de las funciones llevadas a cabo por ella, mismas que también eran ejercidas por funcionarios de planta, lo que envolvió en sí una permanente subordinación y dependencia sobre la forma cómo debía darse la prestación del servicio contratado, respecto de cuándo, dónde y cómo debía prestarse.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 48 No obstante, debe dejar claro la Sala que no se toma en cuenta la declaración juramentada de la Subdirectora del Centro de Servicios Financieros del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, debido a que no fue recibida con los requisitos para ser tenida como tal, dado que no lo fue dentro del proceso ni ratificada en este escenario.
V. CONCLUSIÓN Se encuentra demostrado que la demandante ejerció funciones que son inherentes y propias del rol misional de la entidad, que implican subordinación tal como se precisó en párrafos anteriores, mismas que no podían ser contratadas mediante la modalidad de contratos de prestación de servicios conforme a las normas vigentes, ya que no requerían de conocimientos especializados, debían y podían desempeñarse por empleados de planta.
Recuérdese que en virtud de la ley 80 de 1993, los contratos de prestación de servicios “… sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.” Los supuestos fácticos en el sub lite, se contienen dentro de los criterios expuestos por la H. Corte Constitucional en la sentencia C-614 de 2009, que definen el concepto de función permanente como elemento, que, sumado a la prestación de servicios personales, subordinación y salario, resulta determinante para establecer que se desnaturalizaron los contratos de prestación de servicios.
En suma, tal y como lo hizo el juez de primera instancia, se debe dar aplicación al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades instituido en el artículo 53 de la Constitución Política, al encontrarse desvirtuadas tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio, la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios y probados los elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio de manera permanente, la contraprestación y la continuada subordinación y dependencia en el desarrollo de la actividad.
De igual modo, en razón a que se encuentra demostrado en el expediente que las actividades asignadas a la contratista debieron ser ejecutadas por un empleado de planta y las realizó en igualdad de condiciones en relación con aquellos vinculados directamente con el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA como Instructores, la demandante tiene derecho al pago compensatorio de las prestaciones sociales ordinarias (no TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 49 extralegales) que no percibió en igualdad de condiciones al personal de planta, por el tiempo en que efectivamente prestó el servicio, conforme se encuentra acreditado en el expediente, es decir, se deben descontar los días en que haya cesado en el mismo, pero, tomando como base el 100% de los honorarios a ella cancelados en cada contrato, como fue ordenado por la a quo.
En este punto, es de señalar que de acuerdo a la posición adoptada por el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo21, como la relación laboral que se reconoce deviene de los contratos estatales pactados, el valor estipulado en ellos constituye el parámetro objetivo para la liquidación de las prestaciones a que tiene derecho el trabajador y no con los emolumentos de los servidores públicos cuando las funciones desarrolladas por el contratista corresponden a un cargo determinado en la planta.
Criterio sobre el que dice existe posición jurisprudencial, verbi gracia, la sentencia del 13 de mayo de 2015 con ponencia de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez en el proceso No. 68001231000200900636 01. Igual posición se adoptó en reciente sentencia del 17 de febrero de 2022 en un asunto de similares contornos dentro del expediente No. 81001-23-39-000-2017-00036-01 con ponencia del Consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, que dispuso: “Ordenar al Hospital pagar a la señora Herminia Tovar Jiménez las prestaciones sociales correspondientes, devengadas por los servidores de planta, para cuya base de liquidación deberá tener en cuenta el valor de los honorarios pactados en cada contrato…” Es necesario advertir que conforme la posición jurisprudencial unificada del Consejo de Estado, ratificada en providencia del cuatro (4) de marzo de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 81001-23-39-000-2016-00118-01(1717-18), la demandante tiene derecho solo al reconocimiento de las prestaciones sociales de carácter legal que para el momento de los hechos devengaban los empleados de planta con similares funciones y las reconocidas por el sistema integral de seguridad social, salvo las extralegales.
De tal manera que, no tiene derecho al reconocimiento de factores salariales, ni prestaciones de orden convencional, solo a las prestaciones sociales ordinarias, tales como vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de las cesantías, entre otras, como lo consagra el artículo 5º del Decreto 1045 de 21 En la Sentencia de Unificación de 25 de agosto de 2016, y también en las Sentencias proferidas por la Subsección “B”, de 14 de septiembre y 17 de octubre de 2017, radicaciones Nos. 68001-23-31-000-2010-00056-01(2543-14) y 52001-23-33-000-2014-00062- 01(4095-15), Consejeros Ponentes: Dres.
Carmelo Perdomo Cuéter y Sandra Lisset Ibarra Vélez. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 50 1978. En este punto, se advierte que el a quo, dispuso el reconocimiento de las prestaciones sociales y acreencias laborales. Al respecto, el hecho que se declare la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios suscritos y de lugar al pago de prestaciones sociales a quien fue vinculado bajo esta modalidad, no por ello, adquiere el derecho que se le otorgue la calidad de empleado público, pues deben darse los presupuestos de nombramiento y su posesión. Sobre el particular, ha de tenerse en cuenta la posición jurisprudencial unificada del Consejo de Estado, ratificada en providencia del cuatro (4) de marzo de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 81001-23-39-000-2016-00118-01(1717-18), que indicó: “Tampoco es dable reconocer las diferencias salariales que podrían existir entre los servidores de planta que prestaban el servicio de auxiliares de enfermería y lo devengado por la accionante, por cuanto acceder a ello sería, como ya se dijo, otorgarle la calidad de empleada pública que no tiene; por ende, no es beneficiaria de todas las condiciones salariales a las que tendría derecho el personal vinculado a la planta de la entidad demandada 22. …” (Subraya de la Sala) Conforme lo ha indicado el Consejo de Estado, la demandante tiene derecho solo al reconocimiento de las prestaciones sociales de carácter legal, esto es, las correspondientes a las consagradas en el artículo 5° del Decreto 1045 de 1978, siempre y cuando hayan sido devengadas y no correspondan a una entidad de previsión23, que para el momento de los hechos devengaba su cargo análogo y las 22 En similares términos concluyó esta Corporación, en sentencia de 7 de noviembre de 2018, sección segunda, subsección A, expediente 66001-23-33-000-2013-00088-01 (115-14), C. P. Gabriel Valbuena Hernández: «Las denominadas “diferencias salariales”.
La pretensión procura el reconocimiento de una especie de equivalencia entre la asignación mensual establecida en la nómina de la entidad pública para los cargos de planta, y la que fue contratada y pagada al demandante con fundamento en las vinculaciones de prestación de servicios, lo que resulta improcedente por las razones expuestas de tiempo atrás por esta corporación, de acuerdo con las cuales dicha equivalencia o equiparación se descarta.
Ha sostenido: “Sin embargo y como se precisó, el simulado contrato de prestación de servicios docentes suscrito con la demandante, pretendió esconder una vinculación de derecho laboral público, a pesar de que, como se explicó, la actora no puede ser considerada empleada pública docente, desconociendo el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la C.P., y ocasionando unos perjuicios que deben ser resarcidos a la luz del artículo 85 del C.C.A. Debe decirse que no es posible ordenar el reconocimiento de las diferencias salariales entre lo que se canceló a la demandante en virtud de los contratos y el salario devengado por los servidores públicos docentes departamentales y nacionales porque las asignaciones salariales en el caso de los docentes dependen de las condiciones particulares demostradas por cada uno de ellos, y porque aceptada la existencia del contrato realidad, debe también aceptarse como válido el pacto que las partes hicieron de la remuneración, por ello no se ordenará el pago de diferencia salarial alguna. […]”.
Lo que permite concluir que en este aspecto de su demanda no tienen razón, por lo que la petición será negada». 23 ARTÍCULO 5. De las prestaciones sociales. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales, los organismos a que se refiere el artículo 2 de este Decreto o las entidades de previsión, según el caso, reconocerán y pagarán las siguientes prestaciones sociales: (Ver Sentencia 2014-00099 de 2020 Consejo de Estado) a) Asistencia médica, obstétrica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria; b) Servicio odontológico; c) Vacaciones;
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 51 reconocidas por el sistema integral de seguridad social, salvo las extralegales, lo que impone modificar el numeral quinto de la sentencia apelada para precisar al respecto. Asimismo, se adicionará para disponer que la entidad accionada al momento de cumplir la condena impuesta en este fallo, deberá determinar las prestaciones sociales ordinarias que serán objeto de liquidación a favor del accionante en igualdad de condiciones que el empleado de planta análogo que desarrolle similares funciones, siempre que cumpla con los presupuestos legales y conforme a lo indicado en precedencia. - Sobre las cotizaciones a la Caja de Compensación. No procede el pago y aporte de las cotizaciones a la Caja de Compensación Familiar solicitada por la parte actora en la demanda y ordenada el Juez de primera instancia, ello en razón a que la Ley 21 de 1982 estableció la regulación de las Cajas de Compensación Familiar para cumplir las funciones propias de la seguridad social, así como el subsidio familiar entendido como una prestación social pagada en dinero, especie y servicio a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo, para aliviar las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad.
En ese orden de ideas, se tiene que decir que la demandante no disfrutó de los beneficios que otorgan las Cajas de Compensación como son, percibir el subsidio familiar y acceder a los centros de recreación, educación y cultura, entre otros, presentándose la imposibilidad de percibirlos ahora por el transcurso del tiempo, motivo por el cual resulta imposible e inútil ordenar una afiliación retroactiva que imponga a la entidad la carga de pagar cotizaciones pendientes por beneficios que no puede disfrutar la ex contratista.
Así, lo señalado precedentemente, impone a esta Sala MODIFICAR la sentencia impugnada en relación con dichos aspectos. d) Prima de vacaciones; e) Prima de navidad; f) Auxilio por enfermedad; g) Indemnización por accidente de trabajo o enfermedad profesional; h) Auxilio de maternidad; i) Auxilio de cesantía; j) Pensión vitalicia de jubilación;
(Ver Sentencia del Consejo de Estado No. 20001-23-39-000-2015-00211-01 de 2017) l) Pensión de retiro por vejez; m) Auxilio funerario; n) Seguro por muerte. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 52 - Ahora en relación con los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud que fueron ordenados como restablecimiento del derecho por el A quo, la Sala procede a Modificar para excluirlos del numeral sexto de la sentencia, en atención a que, sobre las cotizaciones al sistema de salud, el artículo 202 de la Ley 100 de 1993 establece que la vinculación de los individuos y las familias al Sistema General de Seguridad Social en Salud, “se hace a través del pago de una cotización, individual y familiar, o un aporte económico previo financiado directamente por el afiliado o en concurrencia entre este y el empleador o la Nación, según el caso.” Esto quiere decir, que los afiliados tendrán derecho a los servicios médico-asistenciales a partir del pago de sus aportes en forma previa, lo que indica que el beneficio o contraprestación por la cotización se recibe a futuro, pero no antes de hacer el aporte.
En otras palabras, al no ser procedente efectuar afiliaciones retroactivas menos lo sería cotizar unos valores por un servicio del cual gozó en las condiciones exteriorizadas al momento de la afiliación y durante la permanencia del vínculo laboral, más cuando en el régimen contributivo, el aporte a seguridad social en salud otorga el derecho a la prestación de los servicios médico asistenciales por el periodo de cobertura dispuesto en la ley, y por lo tanto si en su momento el contratista realizó las cotizaciones con destino a salud obtuvo la cobertura en ese momento y se garantizó su derecho, y en consecuencia se cumplió con la finalidad de los aportes, y era obligación cuando aceptó el contrato, del que no se conocía su desarrollo en la práctica, solo con consecuencias de trato igualitario en cuanto a salarios y prestaciones, según lo orienta la sentencia de unificación. Así mismo, téngase en cuenta lo estimado sobre este aspecto por el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en reciente sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, proferida el 9 de septiembre de 2021 por la Sala Plena Sección Segunda del Consejo de Estado, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), en cuanto determinó la improcedencia de ordenar la devolución de aportes a salud sufragados por el contratista, argumentando: “164.
Las anteriores razones han conducido a esta Sección a considerar improcedente la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente. Como se ha indicado, en función de su naturaleza parafiscal, estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran el sistema, «lo que TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 53 excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer». 165. Por consiguiente, dado que corresponde al contratista sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta.
Además, reembolsar estos aportes implicaría contradecir al legislador, cuya voluntad, como se expuso, buscaba que su recaudo fuera directamente a las administradoras de servicios de salud, por tratarse, se itera, de contribuciones de pago obligatorio con una destinación específica y con carácter parafiscal.” VI. PRESCRIPCIÓN EN LOS CONTRATOS REALIDAD Sobre el particular, el H. Consejo de Estado en Sentencia CE-SUJ2 No. 5 de 2016 proferida por la Sección Segunda el 25 de agosto de 2016 dentro del proceso No. 23001-23-33- 000-2013-00260-01 (0088-2015), en la que se trató el tema debatido y en detalle lo atinente al fenómeno de la prescripción del derecho reclamado.[1] Así entonces, los criterios allí establecidos, serán acogidos en su integridad, por tratarse de una sentencia de unificación proferida por el Máximo Tribunal de esta jurisdicción, por consiguiente, en aquellos eventos en los que se busca declarar la existencia de una relación laboral y el consecuente restablecimiento del derecho, el término de prescripción consagrado en el Decreto 3135 de 1968, para los derechos que surgen de la declaratoria de una relación laboral, debe contarse dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo contractual respecto del que pretendían que se declarara la existencia del derecho, excluyendo de su aplicación aquellas prestaciones que son de naturaleza pensional, como lo son los aportes para el sistema de seguridad social.
Por manera, cuando se prueba la existencia de una relación laboral pero la reclamación se presenta después de pasados los 3 años contados desde la terminación del vínculo contractual, prescribe el derecho a reclamar las primas, bonificaciones y demás emolumentos, con excepción de los aportes a pensión. Igualmente, en la citada providencia se estimó que “en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 54 fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.” Igualmente, se orientó que en cada caso concreto se debe establecer si se cumplió o no el término de la solución de continuidad en la relación laboral, que es de 15 días hábiles[2], para determinar si la prescripción se debe empezar a contar desde la fecha de finalización del último contrato de prestación de servicios, cuando no hay solución de continuidad, o de cada uno de ellos si es que se superó dicho término. No obstante, en reciente pronunciamiento de unificación por importancia jurídica SUJ- 025-CE-S2-2021, proferido el 9 de septiembre de 2021 por la Sala Plena Sección Segunda del Consejo de Estado, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, ante la disparidad de criterios que existían al interior de esa Corporación, así como de los tribunales y juzgados administrativos para computar la interrupción de los contratos estatales de prestación de servicio, acogió el término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre éstos que viene aplicando la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre la noción de «interrupciones amplias, relevantes o de gran envergadura».[3] Para el efecto, estableció la siguiente regla: “168.La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario”.
Del mismo modo, precisó que “… la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada. En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral”.
(Subraya extratexto) Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, ordenó a los operadores judiciales, atender las siguientes recomendaciones: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 55 “152.Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades. 153.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse”.
Acogidos los criterios jurisprudenciales antes citados, en el presente asunto, cotejados los medios documentales de prueba allegados al expediente, se confirma que la activa, reclamó el día 11 de marzo de 2020 ante la entidad demandada, el reconocimiento y pago de las acreencias laborales derivadas de los contratos de prestación de servicios suscritos y que el último contrato celebrado culminó el 15 de marzo de 2017, lo que significa que no se configuro el fenómeno de la prescripción extintiva del derecho, de acuerdo a las reglas trazadas en la mencionada providencia unificatoria.
Sin embargo, se advierte se presentaron algunas interrupciones, las cuales se procede a examinar: 0261 Prestación de servicios de carácter temporal para impartir 980 horas en el programa de Finanzas, Contabilidad e Impuestos. 26/01/2010 22/12/2010 34 días hábiles 0211 Prestación de servicios personales de carácter temporal para impartir formación en el programa de INTEGRACIÓN CON LA EDUCACIÓN MEDIA Y POBLACIONES ESPECIALES en los módulos correspondientes a FINANZAS CONTABILIDAD E IMPUESTOS. 10/02/2011 09/07/2011 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 56 De la relación que se viene de realizar, entre el contrato No. 0261 que finalizó el 22 de diciembre de 2010 y el contrato No. 0211 que inició el 10 de febrero de 2011, ocurrió una interrupción de 34 días. Por consiguiente, se concluye que la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza, en realidad, tuvo dos vinculaciones, así: (i) del 06 de julio de 2009 al 22 de diciembre de 2010 y (ii) del 10 de febrero de 2011 al 15 de marzo de 2017.
Para efectos de solicitar el reconocimiento de una relación laboral en cada una de esas cuatro vinculaciones, la demandante tenía, en su orden, hasta el (i) 22 de diciembre de 2013 y (ii) 15 de marzo de 2020. De otra parte, se debe tener en cuenta que el día 11 de marzo de 2020 la demandante solicitó a la entidad demandada el reconocimiento de salarios y prestaciones, derivados del contrato realidad.
En este orden de ideas, se evidencia que el derecho de la demandante se vio afectado por el fenómeno prescriptivo en la primera vinculación, pues sobrepasó los tres años previstos en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, para solicitar la declaratoria de la existencia de un contrato realidad para esos periodos, tal como en efecto lo advirtió el juez de primera instancia. Por el contrario, la segunda vinculación de la demandante, que va del 10 de febrero de 2011 al 15 de marzo de 2017, no se encuentra afectada por la prescripción extintiva del derecho, ya que el plazo para solicitar el reconocimiento de una relación laboral respecto a esa vinculación vencía el 15 de marzo de 2020 por lo que la solicitud incoada el 11 de marzo de 2020 fue oportuna para esa vinculación, salvo lo concerniente a los aportes a seguridad social en pensión, por no encontrarse afectados por este fenómeno de acuerdo a la posición actual del Consejo de Estado al respecto.
Así las cosas, la parte actora tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones que se causaron respecto al periodo comprendido entre el 10 de febrero de 2011 al 15 de marzo de 2017 (fecha de culminación del último contrato), pues el derecho a reclamar la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en relación con los demás contratos, se extinguió por el paso del tiempo, en virtud de la prescripción trienal antes mencionada.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 57 En línea con lo que se viene de explicar, la demandante tiene derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales que se pudieron generar a su favor entre el 10 de febrero de 2011 al 15 de marzo de 2017, salvo las interrupciones y suspensiones anotadas, y las que se llegasen a acreditar al momento de dar cumplimiento a sentencia. No sucede lo mismo con los aportes a seguridad social a pensión por no estar afectados por el fenómeno de la prescripción, y en tal virtud se debe considerar por todo el tiempo en que se declaró la existencia de la relación laboral y que efectivamente la demandante prestó sus servicios así: entre el 06 de julio de 2009 al 15 de marzo de 2017 con excepción de las interrupciones y suspensiones acaecidas.
Bajo las consideraciones anteriores, se confirmará parcialmente la decisión del juez que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, puesto que se modificará en el sentido de ordenar como restablecimiento del derecho que el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, pague a la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza, identificada con cédula de ciudadanía número 51.854.000, las prestaciones sociales comunes y ordinarias iguales a las que se reconocieron a los empleados de planta de la entidad demandada, correspondientes al periodo del 10 de febrero de 2011 al 15 de marzo de 2017 (salvo las interrupciones advertidas), pues si bien el contrato de prestaciones se desnaturalizó desde la vinculación de la demandante a la entidad, lo cierto es, que al haber operado el fenómeno de la prescripción, solamente se reconocerá el periodo antes señalados.
Así mismo, se declarará probada parcialmente la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada en los términos plasmados en esta providencia; y en tal sentido se modificará el numeral tercero de la sentencia, para declarar prescriptas las prestaciones sociales que pudieron causarse a favor de la demandante en los periodos comprendidos entre el 06 de julio de 2009 al 22 de diciembre de 2010.
VI. CADUCIDAD Se tiene que el acto demandado es del 30 de marzo de 2020, el cual fue comunicado ese mismo día, tal como consta en las pruebas aportadas por la parte demandante, por lo que a partir del día siguiente, 31 de marzo de 2020, la demandante contaba con cuatro meses para incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales vencían el 31 de julio del 2020.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 58 La demandante radicó la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, el 08 de mayo de 2020, es decir que para dicha fecha solo habían transcurrido 1 mes y 08 días, la audiencia de conciliación extrajudicial se llevó a cabo el 05 de agosto de 2020 ante la Procuraduría 50 Judicial II para asuntos administrativos, tal como consta en el expediente digital, razón por la cual el plazo faltante de los 3 meses y 22 días se reanudó a partir del 06 de agosto de 2020 y fenecía el 04 de diciembre de 2020.
Por lo tanto, presentada la demanda el mismo 03 de septiembre de 2020 ante la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos conforme al acta de reparto que reposa en el archivo pdf denominado “04ActaReparto”, el medio de control de nulidad y restablecimiento fue interpuesto dentro del término de ley. VII. SOBRE LAS COSTAS El Consejo de Estado en fallo donde fue Consejero Ponente el Dr. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ, del veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025), Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2016-01127-01 (3406-2021), señaló lo siguiente: “(…) Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202135 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte demandante en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. (…)” Así las cosas, si bien el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011- ordena pronunciarse en materia de costas, ello no implica que necesariamente deba ser en forma condenatoria, sino que solo procede dicha condena bajo los criterios de abuso del derecho, mala fe o temeridad, como ha sido reiterado por el Consejo de Estado, situaciones que no fueron demostradas en el plenario, razón por la cual no ha lugar a condenar en costas a la parte vencida.
Además, porque no se demostró su causación. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 59 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección “C”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. - SE CONFIRMA parcialmente la Sentencia del veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Veintisiete (27) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, dentro del proceso promovido por la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza contra el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, conforme las razones expuestas en esta providencia. Segundo. - SE MODIFICAN los numerales del PRIMERO al SEXTO de la sentencia apelada, los cuales quedarán así:
PRIMERO: DECLARAR infundadas las excepciones de mérito denominadas “Legalidad del NRD-2020-00218-00 45 acto demandado” y “Existencia de solución de continuidad entre los contratos celebrados” y parcialmente probada la excepción de prescripción formuladas por la parte demandada y, por lo tanto, declarar extinguidos los derechos prestacionales derivados de la ejecución de los contratos de prestación de servicios celebrados entre la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza y el Servicio Nacional de Aprendizaje durante el período comprendido entre seis (06) de julio de dos mil nueve (2009) al veintidós (22) de diciembre de dos mil diez (2010).
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Oficio No. 9-2020- 002415 del 30 de marzo de 2020, por el cual el Director Regional de Bogotá del SENA negó el reconocimiento de una relación laboral entre la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza y el Servicio Nacional de Aprendizaje y el pago de las prestaciones sociales derivadas de la ejecución de sucesivos contratos de prestación de servicios entre el seis (06) de TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 60 julio de dos mil nueve (2009) y el quince (15) de marzo de dos mil diecisiete (2017).
TERCERO: DECLARAR la existencia de una relación laboral entre la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza, identificada con la cédula de ciudadanía No. 51.854.000, y el Servicio Nacional de Aprendizaje, entre el seis (06) de julio de dos mil nueve (2009) y el quince (15) de marzo de dos mil diecisiete (2017), descontando las interrupciones entre cada contrato de prestación de servicios ejecutados durante ese período.
CUARTO: DECLARAR que el tiempo de servicios prestado por la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza, ya identificada, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, durante el periodo comprendido entre el seis (06) de julio de dos mil nueve (2009) y el quince (15) de marzo de dos mil diecisiete (2017), salvo los lapsos de interrupción, debe computarse para efectos pensiónales.
QUINTO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR al Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, pague a la señora Judith Emma Carolina Herrera Peñaloza, identificada con cédula de ciudadanía 51.854.000, las prestaciones sociales comunes y ordinarias iguales a los empleados de planta, correspondientes al periodo del diez (10) de febrero de dos mil once (2011) al quince (15) de marzo de dos mil diecisiete (2017) salvo las interrupciones advertidas, tomando como base para tal fin el 100% de los honorarios pactados en cada contrato y descontando los días de interrupción o aquellos en que por cualquier otro motivo no se prestó el servicio, de acuerdo con lo probado y consignado en la parte motiva de esta sentencia. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente.
No. 2020-00218-01 61 La entidad accionada al momento de cumplir la condena impuesta en este fallo, deberá determinar las prestaciones sociales ordinarias, esto es, las estipuladas en el artículo 5° del Decreto 1045 de 1978, que serán objeto de liquidación a favor de la accionante en igualdad de condiciones que el empleado de planta análogo que desarrolle similares funciones, siempre que cumpla con los presupuestos legales.
SEXTO: Ordenar a la Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, efectuar con destino al sistema de seguridad social en pensiones las cotizaciones por el monto que hicieren falta calculada la obligación patronal entre el seis (06) de julio de dos mil nueve (2009) y el quince (15) de marzo de dos mil diecisiete (2017) en que se declaró la existencia del vínculo laboral, salvo las interrupciones y suspensiones precisadas en esta providencia, teniendo como base de cotización la totalidad de los honorarios (100%).
La entidad accionada deberá tomar el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante durante los tiempos que se declara la existencia de la relación laboral, el cual corresponde al 100% de los honorarios percibidos, mes a mes, por la contratista y determinar si existiere diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron cotizar al respectivo fondo de pensiones.
La suma faltante, por concepto de aportes a pensión en el porcentaje que le corresponda como empleador, deberá pagarse al fondo de pensiones indicado por la accionante al momento de solicitar el cumplimiento de la sentencia. Para efectos de lo anterior, la parte actora deberá acreditar ante la administración las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo contractual y en la eventualidad de que no las hubiere hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C” Apelación Expediente. No. 2020-00218-01 62 Tercero. – REVOCAR el numeral séptimo de la sentencia, y en su lugar, se NIEGAN las pretensiones relativas a pagos a la Caja de Compensación Familiar, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Cuarto. - En lo demás se mantiene incólume la providencia apelada.
Quinto. - Sin costas en la instancia. Sexto. -Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado por la Sala en Sesión de la fecha No. ___ SAMUEL JOSÉ RAMÍREZ POVEDA Firmado electrónicamente MIRTHA ABADÍA SERNA CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente La presente providencia fue firmada electrónicamente por los suscritos Magistrados en la Plataforma “SAMAI”.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. YJC