Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández; Accionada: Unidad Nacional de Protección. REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Bogotá D. C., tres (3) de junio de dos mil veintiséis (2026) REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: AMANDA LÓPEZ HERNÁNDEZ ACCIONADA: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP VINCULADA: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – PGN Y LA DIRECCIÓN DE PROTECCIÓN Y SERVICIOS DE LA POLICÍA NACIONAL EXPEDIENTE: 11001-33-35-022-2026-00133-01 TEMA: DERECHO A LA VIDA, A LA INTEGRIDAD PERSONAL, A LA IGUALDAD, A LA DIGNIDAD HUMANA Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Resuelve el Tribunal la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Veintidós (22) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el dieciséis (16) de abril de dos mil veintiséis (2026), que declaró improcedente el amparo constitucional invocado por la señora Amanda López Hernández.
I.
ANTECEDENTES 1. La Demanda1 La señora Amanda López Hernández, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra la Unidad Nacional de Protección, en el escrito introductorio también solicitó la vinculación de la Procuraduría General de la Nación, invocando la protección de sus derechos fundamentales a la vida, 1Samai, índice 00002, expediente digital de primera instancia. 2 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. a la integridad personal, a la igualdad, a la dignidad humana y al acceso a la administración de justicia. PETICIONES Por todo lo expuesto, considerando el riesgo extraordinario y evidente en el que me encuentro por mi labor de Representante a la Cámara en defensa de los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado, solicito respetuosamente que este Honorable Juzgado Constitucional ampare mis derechos fundamentales vulnerados y ordene a la entidad accionada adoptar las medidas necesarias para garantizar mis derechos fundamentales a la vida, integridad física y seguridad personal, tal como lo establece el artículo 1 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 5 del Capítulo VI de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en igualdad de condiciones con los demás compañeros congresistas.
Los hechos relatados en el escrito de tutela son los siguientes: Señala que se desempeñó como lideresa comunal en la vereda Gaviotas del corregimiento La Gabarra, municipio de Tibú, Norte de Santander, entre los años 2000 y 2021, y que desde febrero de 2022 ejerce como defensora de derechos humanos y de las víctimas del conflicto armado, así como en organizaciones políticas.
Indica que, junto con el señor Diógenes Quintero Amaya (Q.E.P.D.), formalizó la inscripción de sus candidaturas a la Cámara de Representantes por la Circunscripción Especial Transitoria de Paz CITREP 4 – Catatumbo, en representación de la Asociación de Familias Desplazadas de Hacarí – ASOFADHACA–, para las elecciones del 13 de marzo de 2022; comicios en los cuales el citado ciudadano fue declarado electo Representante a la Cámara para el periodo 2022-2026, posesionándose el 20 de julio de 2022.
Manifiesta que el 28 de enero de 2026 el Representante Diógenes Quintero Amaya falleció en un accidente aéreo ocurrido en Norte de Santander y que, el 29 de enero siguiente, elevó solicitud formal (sic.) ante el Consejo Nacional Electoral, la Presidencia y la Secretaría General de la Cámara de Representantes, y la Comisión Legal de Acreditación Documental del Congreso, para que se diera aplicación al artículo 134 de la Carta Política y se expidieran las certificaciones electorales pertinentes, en concordancia con los artículos 274 y 278 de la Ley 5ª de 1992, con el fin de activar el 3 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. trámite de reemplazo por falta absoluta y asegurar su acreditación conforme al orden de inscripción y votación. Refiere que mediante Oficio CNE-S-2026-000544-DVIE-700 del 10 de febrero de 2026, el Consejo Nacional Electoral indicó que, conforme al artículo 134 superior y al artículo 278 de la Ley 5ª de 1992, corresponde al Presidente de la respectiva corporación realizar el llamamiento del candidato no elegido en la misma lista que le siga en forma sucesiva y descendente según el orden de inscripción o votación, adjuntando para el efecto el formulario E-26.
Sostiene que mediante la Resolución MD No. 0012 del 17 de marzo de 2026, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes la llamó a tomar posesión como Representante a la Cámara por la Circunscripción Transitoria Especial de Paz CITREP No. 4, en reemplazo del doctor Diógenes Quintero Amaya (Q.E.P.D.), para el resto del periodo constitucional 2022-2026.
Expone que en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales como Representante a la Cámara por la subregión del Catatumbo desarrolla actividades que implican un alto nivel de exposición al riesgo, incluyendo el control político, la denuncia de presuntos hechos de corrupción y el acompañamiento a comunidades en condiciones de vulnerabilidad, lo que la sitúa en un escenario de riesgo actual, permanente y diferenciado.
Aduce que el riesgo al que se encuentra expuesta no es aislado, sino que responde a un contexto regional y nacional caracterizado por la persistencia de amenazas y hechos de violencia contra líderes sociales, veedores ciudadanos y servidores públicos, citando como referente el asesinato del veedor ciudadano Jaime Vásquez ocurrido el 11 de abril de 2024 en Cúcuta, el atentado en contra del senador y precandidato presidencial Miguel Uribe Turbay que finalmente le causó la muerte, y el ataque al esquema de protección del senador Jairo Alberto Castellanos Serrano del 5 de febrero de 2026, en el cual perecieron dos de sus escoltas (sic.).
Precisa que el 18 de marzo de 2026 elevó solicitud ante la Unidad Nacional de Protección requiriendo el otorgamiento de un esquema de protección por 4 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández; Accionada: Unidad Nacional de Protección. riesgo extraordinario con carácter de medida emergente, sin que a la fecha de presentación de la tutela se hubiere otorgado el esquema solicitado, situación que estima vulneradora de sus derechos fundamentales al ponerse en peligro real e inminente su vida, seguridad e integridad personal y la de su núcleo familiar. 2.
Trámite de primera instancia2 Mediante auto del 27 de marzo de 2026, el Juzgado Veintidós (22) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, admitió la acción de tutela y dispuso la notificación personal al Director de la Unidad Nacional de Protección y al Procurador General de la Nación, requiriéndolos para que, en el término de dos (2) días, rindieran informe juramentado sobre los hechos y pretensiones, ejercieran su derecho de defensa y contradicción, y allegaran las pruebas que pretendieran hacer valer en el trámite, conforme a lo previsto en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991. 3.
Contestación a la tutela3 3.1. Unidad Nacional de Protección. El 31 de marzo de 2026, Grace Yulaine Fragozo Ibarra, en calidad de Jefe de la Oficina Jurídica de la Dirección General de la Unidad Nacional de Protección, dio contestación a la acción de tutela en los siguientes términos: Sostiene que la entidad no ha incurrido en vulneración alguna de los derechos fundamentales de la accionante, toda vez que atendió la solicitud presentada el 18 de marzo de 2026.
Informa que, mediante Comunicación Externa OFI-2026-00027666 del 30 de marzo de 2026, la Oficina de Relacionamiento con la Ciudadanía corrió traslado de la solicitud a la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, autoridad competente para adelantar la evaluación de riesgo de congresistas conforme al parágrafo 1 del artículo 2.4.1.2.43 del 2 Samai, índice 00004 al 00006, expediente digital de primera instancia 3 Samai, índices 00007 al 00008 expediente digital de primera instancia 5 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. Decreto 1066 de 2015, comunicación que fue notificada a la accionante a los correos electrónicos amanda.lopez@camara.gov.co y jefe.divisionservicios@camara.gov.co. Precisa que, mediante Comunicación Externa OFI-2026-00027795 del 31 de marzo de 2026, dio respuesta al radicado externo EXT-2026-00043013 del 18 de marzo de 2026, informándole a la accionante el traslado de su petición a la Policía Nacional por razones de competencia. Indica que, con la emisión y notificación de las referidas comunicaciones, se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, al haber cesado la presunta omisión que dio origen a la acción constitucional, citando la sentencia T-045 de 2008 de la Corte Constitucional.
Solicita declarar la improcedencia de la acción de tutela por inexistencia de vulneración de derechos fundamentales o, subsidiariamente, reconocer la carencia actual del objeto por hecho superado. 3.2. Procuraduría General de la Nación. El 7 de abril de 2026, Jhony Alexander Hernández Villalba, apoderado de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación, se pronunció frente a la acción constitucional así: Señala que la accionante no endilgó frente a la entidad comportamiento alguno transgresor de sus prerrogativas superiores, ni dirigió la tutela contra la Procuraduría General de la Nación, razón por la cual no podría predicarse actuación u omisión alguna del órgano de control sobre los hechos narrados.
Sostiene que se configura falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la entidad, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, no está llamada a atender las peticiones contenidas en el escrito tutelar, las cuales se dirigen exclusivamente contra la Unidad Nacional de Protección. Informa que la Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 1 para la Defensa de los Derechos Humanos, una vez consultados los registros 6 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. internos del grupo de Prevención y Protección, no encontró expediente activo, registro o antecedente a nombre de la accionante, y que dicha dependencia participa en el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas –CERREM– en calidad de invitado permanente con voz pero sin voto, según lo dispuesto en los artículos 2.4.1.2.36, 2.4.1.2.37 y 2.4.1.2.38 del Decreto 1066 de 2015, modificados y adicionados por el Decreto 1139 de 2021.
Arguye la improcedencia de la acción de tutela ante la inexistencia de una conducta activa u omisiva respecto de la cual pueda efectuarse el juicio de vulnerabilidad de derechos fundamentales, conforme a la jurisprudencia constitucional y de la Corte Suprema de Justicia. Solicita declarar improcedente la acción de tutela frente al órgano de control y, en consecuencia, desvincularlo del trámite constitucional de la referencia. 4.
Decisión de primera instancia4 El Juzgado Veintidós (22) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, profirió sentencia de primera instancia el dieciséis (16) de abril de dos mil veintiséis (2026), en los siguientes términos: Primero: DECLARAR IMPROCEDENTE, la acción de tutela instaurada por Amanda López Hernández, identificada con cédula de ciudadanía 63.476.066 en contra de la Unidad Nacional de Protección y la Procuraduría General de la Nación, conforme los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia. El a quo consideró, respecto de la Procuraduría General de la Nación, que no ostenta legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que no existe actuación pendiente que deba desplegar en el ámbito de las funciones a ella conferidas por la Constitución y la Ley frente a la petición elevada por la actora mediante esta acción constitucional.
Frente al requisito de subsidiariedad, estimó que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para ordenar a la Unidad Nacional de Protección la asignación del esquema de seguridad rogado, dado que la solicitud 4 Samai, índice 00010, expediente digital de primera instancia 7 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. presentada por la accionante el 18 de marzo de 2026 está siendo tramitada de manera directa por dicha entidad ante la Policía Nacional, en los términos del artículo 2.4.1.2.43 del Decreto 1066 de 2015, norma que prevé un procedimiento administrativo especial para la implementación de las medidas de protección para personas en razón del cargo.
Sostuvo que la Unidad Nacional de Protección acreditó haber tramitado la solicitud de la actora mediante el Oficio OFI-2026-00027666 del 30 de marzo de 2026, remitiéndolo al Director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, e informando dicha gestión a la accionante a través de la Comunicación OFI-2026-00027795 del 31 de marzo de 2026, por lo que el trámite preferente y sumario no puede sustituir el procedimiento administrativo especial que adelantan las autoridades competentes conforme a las normas previstas para el efecto.
Citó la sentencia T-159 de 2025 de la Corte Constitucional, conforme a la cual las solicitudes presentadas al interior de un proceso administrativo o judicial deben ser atendidas con los códigos procesales o la ley especial que regula el procedimiento dentro del trámite. Concluyó que no obra en el expediente prueba de una presunta acción u omisión en cabeza de la Unidad Nacional de Protección, ni de amenazas contra la vida e integridad de la accionante con entidad suficiente para vulnerar sus derechos fundamentales y posibilitar la procedencia excepcional del amparo, por lo que no se acreditan los requisitos de procedibilidad consistentes en la legitimación en la causa por pasiva respecto de la Procuraduría General de la Nación y la subsidiariedad (sic.). 5.
Impugnación5 Dentro del término legal, la señora Amanda López Hernández impugnó la decisión de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos: 5 Samai, índice 00012 expediente digital de primera instancia 8 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. Sostiene que el fallo de primera instancia incurrió en un error de valoración sustancial al considerar que el simple inicio de un trámite administrativo por parte de la Unidad Nacional de Protección desplaza la competencia del juez de tutela, desconociendo que la procedencia del amparo constitucional no se determina por la mera existencia formal de un mecanismo administrativo, sino por su idoneidad y eficacia real para garantizar la protección oportuna de los derechos fundamentales (sic.).
Manifiesta que, en su calidad de Representante a la Cámara por la Circunscripción Especial Transitoria de Paz CITREP 4 – Catatumbo, se encuentra en situación de riesgo actual e inminente, dado que ejerce funciones de representación en una de las regiones con mayores índices de violencia del país, por lo que la simple remisión de actuaciones entre entidades y la sujeción a los tiempos propios de un trámite administrativo ordinario no constituyen una respuesta eficaz frente a la urgencia del caso, al no neutralizar el riesgo ni prevenir la materialización de un eventual atentado.
Aduce que el a quo omitió la aplicación del enfoque diferencial exigido por la jurisprudencia constitucional, toda vez que la calidad de Representante a la Cámara por una Circunscripción Especial Transitoria de Paz, sumada al ejercicio de la labor en territorios históricamente vulnerables como el Catatumbo, dota a la situación de un riesgo extraordinario inherente, sin que pueda exigirse la materialización de un atentado o una amenaza directa por escrito para conceder el amparo, pues ello ignora las dinámicas de violencia del país y contradice el carácter preventivo de las medidas de protección. Arguye que el fallo equiparó indebidamente el trámite de la accionante al de cualquier servidor público que solicita esquemas por razón de su cargo, desconociendo que las curules de paz representan la voz de las víctimas del conflicto armado y que su seguridad constituye una garantía directa para la pervivencia del Acuerdo de Paz y la democracia, lo que conlleva un deber de protección reforzada en cabeza del Estado, obligado a actuar con diligencia extrema y a proferir medidas de emergencia mientras concluyen los estudios técnicos definitivos. 9 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. Precisa que el legislador, mediante el Acto Legislativo 02 de 2021, reconoció que la seguridad de las víctimas y de sus representantes en el marco de las curules destinadas a personas afectadas por el conflicto armado constituye un instrumento esencial para la protección efectiva de sus derechos fundamentales, y que la Corte Constitucional, en las sentencias SU-020 de 2022 y C-089 de 2022, ha precisado que los esquemas de protección para congresistas deben ser preventivos, diferenciados e integrales, debiendo la Unidad Nacional de Protección y la Policía Nacional implementar medidas especiales y diferenciales para los candidatos de las circunscripciones de paz y asegurar la continuidad de tales medidas durante todo el ejercicio de su periodo constitucional.
Indica que, al configurarse un perjuicio irremediable derivado del riesgo extraordinario que enfrenta, resulta procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, debiendo ampararse sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal. En consecuencia, solicita:
PRIMERO: Revocar en su totalidad la sentencia proferida el 16 de abril de 2026 por el Juzgado Veintidós (22) Administrativo del Circuito de Bogotá, la cual declaró improcedente la acción de tutela.
SEGUNDO: Amparar los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal de la accionante.
TERCERO: Ordenar a la Unidad Nacional de Protección la asignación e implementación inmediata de medidas de protección idóneas y de emergencia. 6. Trámite de Segunda Instancia6 Para resolver, el 27 de abril de 2026 el a quo remitió el expediente de la acción de tutela de la referencia en link de SAMAI; proceso que fue repartido al Magistrado Ponente el 28 de abril de 2026 y remitido al Despacho Sustanciador el 29 de abril de 2026.
En auto del 28 de mayo de 2026 el Magistrado Ponente advirtió que en este caso el contradictorio no estaba debidamente conformado, al no haberse 6 Samai, Índices 00001 al 00010 expediente TAC 10 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. vinculado al trámite de primera instancia a la Policía Nacional – Dirección de Protección y Servicios Especiales, por lo que ordenó su vinculación concediéndole el término de cuarenta y ocho (48) horas corrientes, siguientes a su notificación para que ejerciera su derecho de defensa y contradicción y allegara copia íntegra del trámite que se adelanta respecto de la evaluación de riesgo de la señora Amanda López Hernández.
Ello, en consideración a la naturaleza de los derechos fundamentales invocados por la accionante, particularmente la vida, la integridad y la seguridad personal, así como a la situación de riesgo que afirma afrontar en su condición de Representante a la Cámara por la Circunscripción Transitoria Especial de Paz (CITREP 4), defensora de derechos humanos y víctima del conflicto armado, circunstancias que tornan desproporcionada la devolución del expediente al a quo para subsanar el yerro advertido.7 La Secretaría de la Sección dispuso la notificación de esta decisión a la parte vinculada el 28 de mayo de 2026 a las 3:36 p.m. a los correos electrónicos notificacion.tutelas@policia.gov.co, notificaciones.juridicasdiraf@policia.gov.co y decun.notificacion@policia.gov.co.8 7.
Contestación de la vinculada. Mediante escrito aportado el 29 de mayo de 2026, el Mayor Herman Enrique Ruiz Usta Jefe Grupo Asuntos Jurídicos de la Dirección de Protección y Servicios de la Policía Nacional, solicitó declarar la improcedencia o su desvinculación del trámite alegando falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando a que, el Decreto 1066 de 2015, que establece el procedimiento ordinario del programa de protección, determinando el nivel del riesgo en que se encuentra la persona dispuso que para determinar el riesgo en el que se encuentra la persona, en primer lugar se analiza y verifica que aquella pertenezca a la población objeto del programa de protección, posteriormente, se traslada la solicitud al cuerpo técnico de recopilación y análisis de información –CTRAI, que se encarga de efectuar el estudio de 7 Samai, Índice 00004 expediente TAC 8 Samai, Índice 00006 expediente TAC 11 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. campo sobre la situación de riesgo, el cual es presentado al Grupo de Valoración Preliminar –GVP- para analizar la situación del caso y presenta al Comité de evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas CERREM1 - la determinación del nivel de riesgo de la persona y el concepto sobre las medidas idóneas a implementar y recomienda las medidas de protección, que son implementadas por la Unidad Nacional de Protección a través de un acto administrativo, por lo que, corresponde a la UNP es el organismo creado para analizar el riesgo en que se encuentra cada persona, y determinar cuáles resultan ser las medidas de protección idóneas y eficaces para cada caso en concreto.
Adujo que, la señora AMANDA LÓPEZ HERNÁNDEZ, como lideresa de la vereda Gaviotas del Corregimiento La Gabarra del municipio de Tibú, departamento Norte de Santander, participante en organizaciones políticas, defensora de derechos humanos y víctimas del conflicto armando, así como representante de la Asociación de Familias Desplazadas de Hacarí, no es población objeto del programa de prevención y protección a cargo de la Policía Nacional, sino que, la UNP, es la entidad, que a través del procedimiento ordinario establecido por el Programa de Protección a su cargo determina las medidas de protección oportunas, idóneas y eficaces respecto de los presuntos riesgos que afronta la señora AMANDA LÓPEZ HERNÁNDEZ, como lideresa de la vereda Gaviotas del Corregimiento La Gabarra del municipio de Tibú, departamento Norte de Santander, participante en organizaciones políticas, defensora de derechos humanos y víctimas del conflicto armando, así como representante de la Asociación de Familias Desplazadas de Hacarí sin que se relacione alguna situación que corresponda resolver a la Policía Nacional, por el contrario es de pleno conocimiento de la accionante que corresponde a la Unidad Nacional de Protección. sostuvo que, si bien el Estado tiene el deber constitucional de proteger la vida e integridad de todas las personas, para cumplir dicha obligación creó mecanismos e instituciones especializadas encargadas de evaluar e implementar medidas de protección según la población destinataria.
En ese sentido, señaló que la protección de personas en situación de riesgo 12 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández; Accionada: Unidad Nacional de Protección. corresponde principalmente a la Unidad Nacional de Protección y, en determinados casos, al Programa de Protección a Testigos de la Fiscalía General de la Nación, entidades competentes para valorar el riesgo y definir las medidas procedentes.
Agregó que la Policía Nacional únicamente tiene a su cargo la protección de las personas expresamente señaladas en el artículo 2.4.1.2.7 del Decreto 1066 de 2015, en razón del cargo que desempeñan, por lo que carece de competencia para adelantar estudios de riesgo o asignar esquemas de protección a personas que no integran dicha población objeto.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia la impugnación presentada por la señora Amanda López Hernández contra el fallo de tutela proferido por el Juzgado Veintidós (22) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el dieciséis (16) de abril de dos mil veintiséis (2026). 2.
Problema jurídico En primer lugar, esta Corporación deberá establecer la procedencia de la acción de tutela conforme los presupuestos generales de procedibilidad; en caso de superarse la procedencia, corresponde determinar si las accionadas y vinculadas se encuentran vulnerando los derechos fundamentales a la vida, integridad y seguridad personal de la accionante, con ocasión del trámite impartido al requerimiento de un esquema de protección, al no efectuar una valoración material y de fondo de las circunstancias de riesgo alegadas basándose en la competencia funcional para dar trámite a la solicitud, pese a las condiciones de riesgo que afirma afrontar en su calidad de Representante a la Cámara por la Circunscripción Transitoria Especial de Paz (CITREP 4), lideresa social, defensora de derechos humanos, activista política y representante de víctimas del conflicto armado, 3.
Caso actual 13 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández; Accionada: Unidad Nacional de Protección. En ejercicio del presente mecanismo constitucional, la señora Amanda López Hernández invoca la protección de sus derechos fundamentales a la vida, integridad y seguridad personal, los cuales estima vulnerados por parte de la Unidad Nacional de Protección al presuntamente no dar trámite a su solicitud radicada el 18 de marzo de 2026, relativa a otorgar un esquema de protección por riesgo extraordinario con carácter de medida emergente dada su investidura como Representante a la Cámara por las circunscripciones especiales transitorias de paz - CITREP 4 del departamento de Norte de Santander para el periodo 2022-2026; que se desempeñó como lideresa comunal en la vereda Gaviotas del corregimiento La Gabarra, municipio de Tibú, Norte de Santander, entre los años 2000 y 2021 y, que desde febrero de 2022 ejerce como defensora de derechos humanos y de las víctimas del conflicto armado, así como en organizaciones políticas.
El A quo declaró improcedente el amparo al considerar que no se acreditó el requisito de subsidiariedad en la medida en que la Unidad Nacional de Protección, mediante oficio No. OFI-2026-0002766 del 30 de marzo de 2026, dispuso la remisión de la petición al Director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, para agotar las fases del procedimiento especial para el eventual otorgamiento de la medida de protección rogada e informó de tal remisión a la accionante a través de la comunicación OFI- 2026-00027795 del 31 de marzo de 2026.
Concluyó que este mecanismo constitucional no es el idóneo para solicitar que se ordene a la Unidad Nacional de Protección, garantizar los derechos fundamentales en igualdad con los demás congresistas de la República y asignar esquema de seguridad como medida de protección en su calidad de representante a la Cámara por la Circunscripción Especial Transitoria de Paz CITREP 4 - Catatumbo, porque dicha solicitud está siendo tramitada de manera directa por la Unidad Nacional de Protección ante la Policía Nacional, en los términos del artículo 2.4.1.2.43 del Decreto 1066 de 2015, norma que prevé el procedimiento para la implementación de las medidas de protección para personas en razón del cargo, compuesto por cinco (05) etapas, a saber, identificación y verificación de la calidad del protegido, 14 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. evaluación de riesgos, implementación de la medida y coordinación en relación con el suministro de recursos físicos, supervisión del uso de la medida y notificación de la finalización de la medida una vez el protegido se separe del cargo. Estimó que no existe prueba siquiera sumaria de una presunta acción u omisión en cabeza de la Unidad Nacional de Protección o de amenazas contra la vida e integridad de la accionante, que tengan la entidad suficiente para vulnerar los derechos fundamentales de la actora y posibiliten la procedencia excepcional del amparo, en el sentido de disponer la concesión de la medida de protección rogada.
Al respecto, para resolver el problema jurídico planteado, lo primero que la Sala debe establecer es la procedencia de la acción de tutela conforme los presupuestos generales de procedibilidad. Para resolver, esta Corporación verificará inicialmente si se satisfacen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela para, posteriormente, abordar el análisis sustancial de la presunta vulneración alegada.
En primer lugar, en cuanto al requisito de procedencia de legitimación en la causa por activa, se aprecia su cumplimiento. La señora Amanda López Hernández actúa en nombre propio como titular directa de los derechos fundamentales cuya protección reclama. Es ella quien solicitó el esquema de protección aduciendo riesgo extraordinario con carácter de medida emergente dada su propia investidura como Representante a la Cámara por las circunscripciones especiales transitorias de paz - CITREP 4 del departamento de Norte de Santander para el periodo 2022-2026, invoca haberse desempeñado como, lideresa comunal entre los años 2000 y 2021 en la vereda Gaviotas del corregimiento La Gabarra, municipio de Tibú, Norte de Santander y, como defensora de derechos humanos y las víctimas del conflicto armado desde 2022.
Respecto del requisito de procedencia de legitimación en la causa por pasiva, se aprecia su cumplimiento respecto de la Unidad Nacional de 15 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández; Accionada: Unidad Nacional de Protección. Protección al ser la entidad ante la cual la accionante radicó la solicitud de protección de 18 de marzo de 2026 y, además, es la autoridad encargada de coordinar y gestionar el Programa de Prevención y Protección, y, la Policía Nacional – Dirección de Protección y Servicios Especiales, como quiera que la Unidad Nacional de Protección remitió la solicitud presentada por la accionante para que esa entidad adelante las actuaciones relacionadas con la evaluación, implementación y seguimiento de las medidas de protección que eventualmente resulten procedentes; de ahí que cuentan con aptitud legal para responder por la presunta vulneración invocada.
En cuanto a la Procuraduría General de la Nación, la Sala advierte que carece de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que no participó en los hechos que dieron origen a la presente acción constitucional ni tenía a su cargo el estudio, trámite o resolución de la solicitud de protección presentada por la accionante, como tampoco es la entidad competente para adoptar las medidas reclamadas ni para resolver el conflicto competencial suscitado entre las entidades accionadas, razón por la cual no se evidencia una acción u omisión atribuible a dicha entidad que pueda relacionarse con la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados.
En cuanto al requisito de inmediatez, su cumplimiento no supone concluir que para la fecha de interposición de la acción la Unidad Nacional de Protección hubiera incumplido algún término legal para iniciar el trámite de evaluación o caracterización inicial del riesgo, puesto que a diferencia de lo previsto para el programa de protección colectiva en el artículo 2.4.1.5.7 del Decreto 1066 de 2015, modificado por el Decreto 2078 de 2017, que establece un término de 3 días en la ruta de protección colectiva, la regulación aplicable a la ruta de protección individual no establece un plazo específico para dar inicio a dicha caracterización pero resalta que la misma debe adelantarse con aplicación de los principios de los principios de subsidiariedad, complementariedad e inmediatez, luego entonces al haber trascurrido más de 8 días desde la presentación de la solicitud a la interposición de la acción de tutela sin que la entidad hubiese iniciado el trámite, limitándose a remitir la solicitud a la Dirección de Protección y Servicios de la Policía Nacional, se concluye que se satisfizo este requisito, 16 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. pues, transcurrió un lapso razonable y proporcionado, entre el hecho que presuntamente ocasionó la vulneración de derechos invocada por la accionante y la promoción del amparo constitucional. Sumado a que la presunta vulneración recae sobre los derechos fundamentales a la vida, la integridad y la seguridad personal, cuya eventual vulneración tendría carácter actual y continuado, pues, según la accionante, la falta de adopción de medidas de protección la mantiene expuesta a una situación permanente de riesgo.
Finalmente, en cuanto al requisito de subsidiariedad, el artículo 6°, numeral 1° del Decreto 2591 de 1991, señala que la acción de tutela “solo procede cuanto el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Lo anterior, en la medida en que ha de partirse del supuesto de que en un Estado Social de Derecho existen mecanismos judiciales ordinarios para asegurar la protección de los derechos fundamentales, de modo que no puede ser concebida como mecanismo para suplir los procesos ordinarios a los cuales deben acudir los ciudadanos, principalmente, para dar solución a sus controversias.
En el presente asunto, la Sala lo encuentra satisfecho en el presente asunto, pues si bien la Unidad Nacional de Protección informó haber dado trámite a la solicitud presentada por la accionante, lo cierto es que la actuación desplegada se limitó a remitirla a la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, entidad que también alegó su falta de competencia para iniciar el trámite correspondiente sin que se hubiera efectuado una valoración material de las circunstancias de riesgo expuestas ni adoptado una decisión concreta respecto de la procedencia, alcance o necesidad de las medidas de protección solicitadas.
En tales condiciones, cuando las dos entidades llamadas, en principio, a atender la solicitud de protección formulada por la accionante se declaran incompetentes para asumir su estudio y trámite, esta queda expuesta a una 17 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. situación de indefensión que justifica la intervención del juez constitucional. En efecto, no puede sostenerse que disponga de otro mecanismo idóneo y eficaz que le permita atender de manera oportuna la presunta situación de riesgo extremo en la que manifiesta encontrarse o garantizar una respuesta institucional.
Por consiguiente, al encontrar satisfecho el requisito de subsidiariedad y, en atención a la relevancia constitucional de los derechos comprometidos, procederá a efectuar el análisis de fondo de la controversia planteada. En ese orden de ideas, de las pruebas allegadas al expediente, se encuentra probado lo siguiente: La señora Amanda López Hernández, mediante Resolución MD N° 0012 del 17 de marzo de 2026, fue convocada para tomar posesión como Representante a la Cámara por la Circunscripción Territorial Especial de Paz CITREP No. 4, y la ASOCIACIÓN DE FAMILIAS DESPLAZADAS DE HACARÍASOFADHACA, en el actual periodo constitucional 2022-2026, en reemplazo del doctor DIOGENES QUINTERO AMAYA (Q.E.P.D.), para el periodo 2022-2026. El 18 de marzo de 2026, radicó ante la Unidad Nacional de Protección un requerimiento para el otorgamiento de un esquema de protección por riesgo extraordinario con carácter de medida emergente, afirmando, haberse desempeñado como lideresa comunal en la vereda Las Gaviotas del Municipio de Tibú - Norte de Santander, ser defensora de los derechos humanos y los derechos de las víctimas del conflicto armado desde el 2022 y, Representante a la Cámara por la Circunscripción Transitoria Especial de Paz 4 por la Asociación de Familias Desplazadas de Hacarí – ASOFADHACA, para el periodo 2022-2026, aduciendo que el ejercicio de sus funciones de control político, denuncia de presuntos hechos de corrupción y acompañamiento a comunidades en condiciones de vulnerabilidad la sitúan en riesgo extremo. Mediante Oficio No. OFI-2026-0002766 del 30 de marzo de 2026, la Unidad Nacional de Protección, remitió el requerimiento a la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, para agotar las fases del procedimiento especial para el eventual otorgamiento de la medida de protección solicitada, informando de tal remisión a la accionante a través de comunicación OFI-2026-00027795 del 31 de marzo de 2026.9 El mayor Herman Enrique Ruiz Usta Jefe del Grupo Asuntos Jurídicos de la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela respecto de dicha entidad o, en su defecto, su desvinculación, por considerar que carece de 9 Samai, índices 00007 y 00008, expediente digital de primera instancia. 18 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. legitimación en la causa por pasiva. Señaló que la determinación del nivel de riesgo y la definición de las medidas de protección corresponden a la Unidad Nacional de Protección (UNP), entidad encargada de adelantar el procedimiento ordinario previsto en el Decreto 1066 de 2015, a través del cual se analiza la situación de riesgo de la persona solicitante y se determinan las medidas de protección oportunas, idóneas y eficaces.
Indicó que la accionante acude a la tutela porque no le ha sido asignado un esquema de protección, situación de la que la Policía Nacional afirma ser “totalmente ajena”, pues la presunta vulneración, de existir, provendría de la Unidad Nacional de Protección y no de la Dirección de Protección y Servicios Especiales. Agregó que dicha dependencia es únicamente integrante del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), asiste a las sesiones cuando es convocada por la Unidad Nacional de Protección siendo esta entidad a quien se le emiten las recomendaciones y por ende la que adopta las decisiones, expide los actos administrativos y notifica las determinaciones correspondientes.
En ese sentido, sostuvo que no le corresponde resolver solicitudes relacionadas con la asignación, modificación o retiro de esquemas de seguridad.10 Conforme lo anterior, se advierte la configuración de un conflicto de competencia administrativa entre la Unidad Nacional de Protección y la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional respecto de la autoridad competente para adelantar la valoración del riesgo y definir las medidas de protección solicitadas por la accionante.
En efecto, mientras la primera entidad remitió la solicitud a la Policía Nacional por considerar que, en su condición de Representante a la Cámara, correspondía a esta última asumir el trámite respectivo, la Dirección de Protección y Servicios Especiales sostuvo que la competencia radica en la UNP dada la calidad de lideresa social, defensora de derechos humanos y representante de víctimas de la accionante.
Tal situación configura una barrera administrativa que no puede ser trasladada a la interesada ni traducirse en la ausencia de una respuesta efectiva, máxime cuando se encuentran comprometidos derechos fundamentales de la más alta relevancia constitucional, como la vida, la integridad y la seguridad personal. En consecuencia, las discrepancias que 10 Samai, índice 00009 Expediente digital TAC. 19 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. puedan surgir entre las autoridades respecto de la distribución de competencias no pueden erigirse en un obstáculo para la adopción oportuna de las medidas necesarias para garantizar la protección efectiva de tales derechos. En ese contexto, la carga derivada de la definición de la autoridad competente para atender de fondo el requerimiento elevado por la accionante, no se le puede trasladar a esta; por consiguiente, una vez la Unidad Nacional de Protección consideró que carecía de competencia para decidir de fondo el asunto y la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional asumió una postura similar, correspondía a esta última promover el conflicto de competencias administrativas conforme al procedimiento previsto en el artículo 39 del CPACA, en lugar de mantener indefinida la situación de la solicitante, más aun con las situaciones de riesgo extremo relacionadas en la solicitud.
Al respecto, el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, señala:
ARTÍCULO 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. (…) Subrayas fuera del texto original. No obstante, lo anterior, la Sala considera que el conflicto de competencias suscitado entre las entidades accionadas no puede traducirse en una prolongación indefinida de la situación de vulnerabilidad alegada por la accionante, ni en la suspensión material de la protección que reclama, mientras se define cuál de ellas debe asumir el conocimiento de fondo del asunto.
En efecto, el conflicto de competencia entre autoridades públicas constituye una carga institucional que debe ser resuelta por las propias entidades a través de los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico, sin que sus 20 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. consecuencias puedan trasladarse a la accionante. Por ello, y teniendo en cuenta que la solicitud se sustenta en circunstancias que comprometen los derechos a la vida, la integridad y la seguridad personal de la accionante, la Sala estima necesario impartir órdenes transitorias de protección que garanticen la salvaguarda efectiva de los derechos invocados mientras se surte y define el trámite administrativo correspondiente.
En ese orden de ideas, téngase en cuenta que, del propio escrito de la Policía se desprende una contradicción relevante; por un lado, afirma que la accionante, en su condición de lideresa social, defensora de derechos humanos y representante de víctimas, es población a cargo de la Unidad Nacional de Protección; pero, por otro lado, reconoce que los Representantes a la Cámara son población objeto de medidas de protección por parte de la Policía Nacional "en razón del cargo", de conformidad con el artículo 2.4.1.2.7 del Decreto 1066 de 2015.
Al respecto, el artículo 2.4.1.2.43. del Decreto 1066 de 2015 señaló:
ARTÍCULO 2. 4.1.2.43 Procedimiento para la implementación de las medidas de protección para personas en razón del cargo. El procedimiento para la implementación de las medidas de protección para personas en razón del cargo, consta de las siguientes etapas: 1. Identificación y verificación de la calidad del protegido por parte de la Policía Nacional. 2.
Evaluación de riesgos. 3. Implementación de la medida por parte de la Policía Nacional y coordinación con la Unidad Nacional de Protección en relación con el suministro de recursos físicos, de acuerdo con lo establecido el artículo 2.4.1.2.7 del presente Decreto. 4. Supervisión del uso de la medida. 5. Notificación de la finalización de la medida una vez el protegido se separe del cargo.
A su vez, el artículo 2.4.1.2.7 del Decreto 1066 de 2015, dispuso:
ARTÍCULO 2. 4.1.2.7. Protección de personas en virtud del cargo. Son personas objeto de protección en virtud del cargo. 1. presidente de la República de Colombia y su núcleo familiar. 2. vicepresidente de la República de Colombia y su núcleo familiar. 3. Los Ministros del Despacho. 4. Fiscal General de la Nación. 5. Procurador General de la Nación. 6.
Contralor General de la Republica. 7. Defensor del Pueblo en el orden nacional. 8. Senadores de la República y Representantes a la Cámara. 9. Gobernadores de Departamento. 21 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. 10. Magistrados de la Corte Constitucional; Corte Suprema de Justicia; Consejo de Estado; Consejo Superior de la Judicatura; Consejo Nacional Electoral; Magistrados del Tribunal para la Paz; ella Directoria de la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP; y el/la directoria de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado.
(Numeral modificado por el Art. 2 del Decreto 0085 de 2024) 11. alcaldes distritales y municipales. Negrilla y subrayas fuera del texto original. Bajo ese contexto, y dado que la controversia planteada por las entidades accionadas gira en torno a la determinación de la autoridad competente para asumir la protección de la actora y si bien no corresponde a este trámite constitucional dirimir el conflicto de competencias suscitado entre las entidades, en aras de garantizar la protección de los derechos fundamentales invocados, más aún cuando se itera, se invoca la protección del derecho a la vida, esta sala encuentra necesario definir provisionalmente cuál sería el régimen de protección que debería aplicarse dadas las calidades que la hacen destinataria de medidas especiales de seguridad.
Ahora bien, aun cuando de las actuaciones surtidas se advierte una discrepancia entre la Unidad Nacional de Protección y la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional respecto de la autoridad competente para adelantar la valoración del riesgo de la accionante, dicha circunstancia no las releva del deber de garantizar una respuesta efectiva frente al requerimiento presentado.
En consecuencia, la discusión competencial suscitada entre las entidades accionada y vinculada no puede traducirse en la ausencia de una respuesta efectiva frente a la solicitud presentada. Mientras las autoridades definen, por los mecanismos legalmente previstos, cuál de ellas debe asumir de manera definitiva el conocimiento del asunto, no resulta constitucionalmente admisible que la accionante permanezca desprovista de protección, máxime cuando afirma encontrarse expuesta a un riesgo extraordinario que compromete sus derechos a la vida, la integridad personal y la seguridad personal; por tal razón, la Unidad Nacional de Protección deberá adelantar provisionalmente las actuaciones necesarias para valorar la situación expuesta por la accionante mientras se surte y resuelve de manera definitiva el eventual conflicto de competencias. 22 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. Lo anterior, pues se advierte que la condición de Representante a la Cámara por la Circunscripción Transitoria Especial de Paz no excluye ni desplaza las demás calidades que afirma tener la accionante como lideresa social, defensora de derechos humanos, activista política y representante de víctimas del conflicto armado y por las cuales solicita la aplicación de un enfoque diferencial por parte de la UNP.
Del mismo modo, el acceso a una curul CITREP no implica la pérdida de los factores de riesgo asociados a dichas actividades ni releva a las entidades de su deber de valorar integralmente las circunstancias particulares de vulnerabilidad que la motivaron a solicitar el esquema de protección. Si bien, en razón de la investidura que actualmente ostenta como Representante a la Cámara, podría sostenerse que la competencia para adelantar la evaluación del riesgo recae en la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, no puede perderse de vista que el periodo constitucional para el cual fue llamada a ocupar dicha curul culmina el próximo 20 de julio de 2026, subsistiendo con posterioridad las demás condiciones diferenciales que la identifican como lideresa social, defensora de derechos humanos, activista política y representante de víctimas del conflicto armado, las cuales, por sí mismas, ameritan una valoración integral de su situación de riesgo.
Por consiguiente, cualquier análisis competencial debe atender la totalidad de las circunstancias personales y funcionales de la accionante, y no únicamente su condición transitoria de congresista. Sobre este aspecto, en Sentencia T-107 del 25 de marzo de 2025, la Corte Constitucional concluyó que la acción de tutela es procedente para invocar la protección de derechos a la vida, seguridad personal, integridad física y debido proceso frente a decisiones de la UNP, puntualizando que “resulta irrazonable” exigir el agotamiento del medio ordinario “cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma”.
Así mismo, en Sentencia T-091 de 2025, el alto Tribunal Constitucional precisó: El Decreto 1066 de 2015 también establece que la principal responsable de la estrategia de protección del programa es la UNP. Dentro de las funciones que esta entidad tiene a su cargo se encuentran: (i) recibir y tramitar las solicitudes de protección; (ii) coordinar con las entidades competentes la implementación de medidas preventivas;
(iii) atender y tramitar las solicitudes de emergencia; (iv) requerir al Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo para que realice la evaluación del nivel de riesgo y presentar 23 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. ante el CERREM los resultados de dicha evaluación; (v) adoptar las medidas de protección que sean de su competencia considerando las recomendaciones del CERREM; (vi) hacer seguimiento periódico a la implementación de las medidas de protección y verificar su idoneidad y eficacia y, (vii) decidir sobre la suspensión, ajuste o finalización de las medidas otorgadas11. 80.
Ahora bien, la Corte ha precisado que el ejercicio de estas competencias de la UNP se debe desarrollar en el marco de las garantías propias del derecho al debido proceso12. En esa medida, se ha establecido que la UNP tiene los siguientes deberes en relación con este derecho13: a) Adelantar el procedimiento técnico de valoración del riesgo a partir de un estudio cuidadoso de cada situación y contexto en particular, y con un enfoque diferencial cuando se trata de personas que pertenecen a poblaciones históricamente discriminadas o que son sujetos de especial protección constitucional.
Negrilla y subrayas fuera del texto original. Así las cosas, la Sala estima que corresponde a la Unidad Nacional de Protección continuar, de manera transitoria, con el trámite de la solicitud y efectuar una valoración material y de fondo de las circunstancias de riesgo alegadas por la accionante, al haber sido la entidad ante la cual se radicó inicialmente la petición y por ser la autoridad encargada de coordinar y ejecutar el programa de protección previsto en el ordenamiento jurídico.
Esta determinación no implica un pronunciamiento sobre la titularidad de la competencia administrativa para decidir acerca de las medidas de protección requeridas, ni releva a la Policía Nacional de promover y dar el trámite correspondiente al conflicto de competencias que afirma existir entre ambas entidades, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 del CPACA, en caso de estimarlo procedente.
En ese orden de ideas, la Sala encuentra acreditada la vulneración de los derechos fundamentales a la vida, la integridad y la seguridad personal de la accionante, por la ausencia de una valoración material y de fondo de la situación de riesgo puesta en conocimiento de la Unidad Nacional de Protección y posteriormente trasladada a la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional.
En efecto, pese a las calidades particulares que ostenta la accionante y a la gravedad de los derechos 11 Decreto 1066 de 2015, artículo 2.4.1.2.8. 12 Sentencias T- 015 de 2022 y T-457 de 2024. 13 Estas obligaciones son retomadas de la recopilación que hicieron las sentencias T-015 de 2022, T- 123 de 2023 y T-457 de 2024 sobre la protección de personas líderes sociales y defensoras de derechos humanos a cargo de la UNP. 24 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. comprometidos, las entidades involucradas se limitaron a sostener posiciones distantes sobre la llamada a asumir el trámite del requerimiento, sin que a la fecha se advierta la realización de un estudio de riesgo sobre las circunstancias alegadas ni la adopción de una decisión que permita establecer la procedencia o improcedencia de las medidas de protección requeridas.
Por consiguiente, la Sala considera que la controversia competencial existente entre la Unidad Nacional de Protección y la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional no puede constituir un obstáculo para la garantía efectiva de los derechos fundamentales invocados ni trasladar a la accionante las consecuencias derivadas de sus diferencias administrativas.
En tal virtud, se ordenará a la Unidad Nacional de Protección que, de manera transitoria y mientras se define la autoridad competente para asumir el conocimiento del fondo del asunto, adelante las actuaciones necesarias para efectuar una valoración integral, material y de fondo de las circunstancias de riesgo expuestas por la accionante y adopte las determinaciones a que haya lugar.
Lo anterior, sin perjuicio de que la Policía Nacional promueva y adelante el trámite previsto en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. No obstante, la eventual definición de dicha controversia no podrá dar lugar a la suspensión de las actuaciones encaminadas a garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales de la accionante.
En consecuencia, se revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, se concederá el amparo de los derechos fundamentales a la vida, integridad y seguridad personal de la accionante. Finalmente, respecto de los derechos invocados, esto es, igualdad, dignidad humana y acceso a la administración de justicia, la Sala no advierte elementos que permitan establecer una afectación autónoma y diferenciada de dichas garantías, toda vez que, los hechos que sustentan la solicitud de amparo se contraen a la falta de definición institucional sobre la autoridad encargada de atender la solicitud de protección de la accionante y a la ausencia de una respuesta efectiva frente al riesgo alegado, cuestiones que 25 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. encuentran respuesta constitucional en el análisis efectuado respecto de los derechos a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal. Así las cosas, la Sala procederá a revocar la sentencia de primera instancia, para en su reemplazo disponer: Amparar los derechos fundamentales a la vida, la integridad personal y la seguridad personal de la señora Amanda López Hernández. Ordenar a la Unidad Nacional de Protección –UNP– que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, adelante de manera transitoria las actuaciones necesarias para garantizar el trámite efectivo de la solicitud de protección presentada por la accionante, realizando, directamente o mediante la coordinación interinstitucional que resulte procedente, la identificación y verificación de su calidad de persona objeto de protección, la evaluación de las circunstancias de riesgo alegadas y las demás actuaciones necesarias para determinar la procedencia y aplicación de las medidas de protección que se requieran para garantizar los derechos fundamentales tutelados. Advertir que la anterior orden impartida tiene carácter provisional y no constituye un pronunciamiento definitivo acerca de la titularidad de la competencia administrativa para tramitar de la solicitud elevada por la accionante. Ordenar a la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, promueva conforme a lo previsto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, el trámite correspondiente al conflicto administrativo de competencias que alegó en el presente trámite constitucional. Precisar que, mientras se surte y resuelve el eventual conflicto administrativo de competencias, la Unidad Nacional de Protección –UNP– deberá continuar adelantando las actuaciones necesarias para garantizar una respuesta efectiva frente a la situación de riesgo alegada por la accionante, sin que la controversia competencial pueda traducirse en la suspensión o paralización del trámite de protección. 26 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. En mérito de lo expuesto, la Subsección “A”, Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, la sentencia de primera instancia proferida el dieciséis (16) de abril de 2026 por el Juzgado Veintidós (22) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C.
SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales a la vida, la integridad personal y la seguridad personal de la señora Amanda López Hernández.
TERCERO: ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección –UNP– que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, adelante de manera transitoria las actuaciones necesarias para garantizar el trámite efectivo de la solicitud de protección presentada por la accionante, realizando, directamente o mediante la coordinación interinstitucional que resulte procedente, la identificación y verificación de su calidad de persona objeto de protección, la evaluación de las circunstancias de riesgo alegadas y las demás actuaciones necesarias para determinar la procedencia y aplicación de las medidas de protección que se requieran para garantizar los derechos fundamentales tutelados mediante esta providencia.
CUARTO: Advertir que la anterior orden impartida tiene carácter provisional y no constituye un pronunciamiento definitivo acerca de la titularidad de la competencia administrativa para tramitar de la solicitud elevada por la accionante.
QUINTO: ORDENAR a la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, promueva conforme a lo previsto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, el trámite correspondiente al conflicto 27 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández;
Accionada: Unidad Nacional de Protección. administrativo de competencias que alegó en el presente trámite constitucional.
SEXTO: Precisar que, mientras se surte y resuelve el eventual conflicto administrativo de competencias y de acuerdo con lo decidido en el ordinal TERCERO de esta sentencia, la Unidad Nacional de Protección –UNP– deberá continuar adelantando las actuaciones necesarias para garantizar una respuesta efectiva frente a la situación de riesgo alegada por la accionante, sin que la controversia competencial pueda traducirse en la suspensión o paralización del trámite de protección.
SÉPTIMO: NOTIFICAR esta providencia a las partes de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 199119, realizando dicha notificación a los correos electrónicos informados, así como a cualquier otro canal de comunicación electrónico que repose en las bases de datos de la Secretaría de la Sección.
OCTAVO: COMUNICAR la decisión adoptada al Juzgado Veintidós (22) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. al correo electrónico institucional de este despacho judicial, informándole que con esta actuación se entiende devuelto el expediente de tutela que obra en el aplicativo SAMAI, para lo de su cargo.
NOVENO: Tan pronto quede ejecutoriado el presente fallo, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por Secretaría de la Sección REMITIR el presente proceso a la Corte Constitucional para su eventual revisión, atendiendo las directrices y los términos fijados por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo No. PCSJA20-11594 del 13 de julio de 2020.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha LOS MAGISTRADOS 28 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Acción de tutela - Rad. 11001-33-35-022-2026-00133-01 Accionante: Amanda López Hernández; Accionada: Unidad Nacional de Protección. Firmado Electrónicamente JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Firmado Electrónicamente AMPARO NAVARRO LÓPEZ Firmado Electrónicamente GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ NOTA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Subsección “A” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024, que modificó el artículo 122 de la Ley 270 de 1996.