1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 76001-33-33-013-2018-00092-01 DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES- notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co paniaguacali1@gmail.com paniaguacohenabogadossas@gmail.com paniaguasantamarta@gmail.com DEMANDADO: ÁLVARO GIRÓN GRISALES blcardona@emcali.com.co justoderecho@outlook.com grngrlsalv@yahoo.com VINCULADOS EPS COMFENALCO VALLE DEL CAUCA notificacioneseps@epsdelagente.com.co ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES notificaciones.judiciales@adres.gov.co erika.torres@adres.gov.co EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI – EMCALI notifcaciones@emcali.com.co carlosheredia85@hotmail.com ASUNTO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Santiago de Cali, treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: LUZ ELENA SIERRA VALENCIA Procede esta Corporación en Sala Jurisdiccional de Decisión No. 4, a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra la sentencia No. 150 del 27 de junio de 2025, proferida por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cali que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: 2 2.
HECHOS En la demanda se consignaron los siguientes hechos: 3
3. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Se expuso que EMCALI mediante la Resolución No. 2311 del 29 de agosto de 2002, reconoció una pensión convencional al señor ÁLVARO GIRÓN GRISALES, a partir del 15 de junio de aquel año, de modo que la citada entidad debía seguir efectuando las cotizaciones hasta que el demandado cumpliera los requisitos para obtener la pensión de vejez.
Que, el citado señor adquirió el estatus pensional para el reconocimiento de la pensión de vejez en el año 2012, pese a ello, COLPENSIONES mediante la Resolución GNR 25914 del 24 de enero de 2014, reconoció la prestación de vejez con las cotizaciones efectuadas por EMCALI hasta el año 2013, generando una mayor mesada pensional.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
4.1. ÁLVARO GIRÓN GRISALES Se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando que contrario a lo asegurado por COLPENSIONES, no se le reconoció una mesada mayor por concepto de pensión de vejez a la que legalmente tiene derecho. Por el contrario, aseguró que EMCALI asumió el mayor valor entre la pensión convencional y la pensión de vejez.
En todo caso, afirmó que ha recibido las mesadas pensionales de buena fe.
4.2. COMFENALCO EPS 4 Se opuso también a las pretensiones de la demanda, alegando que carecen de fundamento jurídico, pues, “para tramitar correcciones de aportes hecho por mayor valor, como es el caso que nos ocupa, en primera instancia debe existir una solicitud formal por parte de la entidad interesada, en este caso la entidad pensionadora, ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES- COLPENSIONES, donde se detalle el motivo por el cual se radica dicho requerimiento, los periodos de salud solicitados en corrección y el detalle del valor aportado por periodo, el valor correcto que se debió aportar y el valor que requieren en devolución, para que por parte de mi representada se elevaran o tramitaran las solicitudes de correcciones pertinentes a la ADMISNITRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA EN SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD- ADRES.” Agregó que, “es la Administradora de los Recurso del Sistema General de Seguridad Social en salud- ADRES, es la entidad facultada para determinar la aprobación y/o negación de la devolución de aportes solicitados, toda vez que las Entidades Promotoras de Salud, como lo es mi representada se encuentra facultadas es para recaudar las cotizaciones, y de manera consecuente tiene la responsabilidad y obligación de girar dichas cotizaciones al ADRES, mediante el proceso de compensación o el giro de cotizaciones no compensadas, todo esto en cumplimiento de una obligación normativa, descrita en los Artículo 2.6.1.1.1.4 y 2.6.1.1.2.1 del Decreto 780 Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social.”
4.3. ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA EN SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Se opuso a la devolución de los aportes en salud efectuados por COLPENSIONES correspondientes al señor GIRÓN GRISALES, “ya que no se puede exigir a la ADRES la devolución de los dineros, toda vez que, la solicitud de devolución debe realizarse en los términos establecidos en el Decreto Ley 1281 de 2002 modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, procedimiento que no fue cumplido en el presente caso por la Entidad demandante, ni el afiliado ni la EPS a la que se encuentra afiliado.” Explicó que “todo pensionado debe contribuir a la sostenibilidad y eficiencia del Sistema General de Seguridad Social en un 12%, no solo para recibir los distintos beneficios, sino para financiar el sistema en conjunto, colaborando con sus aportes a la prestación de la asistencia médica de todas las personas que pertenecen al régimen subsidiado, en desarrollo al principio de solidaridad consagrado en el artículo 48 y 49 de la Constitución Política.” Anotó también, “no existe obligación alguna respecto de la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES, máxime si se atiende que se está adelantando en el presente asunto, el proceder de COLPENSIONES, en la expedición de los actos administrativos que se demandan, dentro de los cuales, la ADRES, quien NO TUVO INJERENCIA EN LA REALIZACION DE LOS ACTOS O EL FONDO DE ESTOS QUE ATAÑE AL RECONOCIMIENTO PENSIONAL ERRADO DE UN APORTANTE.”
4.4. EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI Manifestó que concedió una pensión de jubilación de carácter convencional al señor GIRÓN GRISALES, la que es compartible con la pensión de vejez reconocida por COLPENSIONES, de manera que EMCALI en calidad de empleador simplemente debe 5 asumir el mayor valor entre las dos prestaciones, lo que efectivamente sucedió en este caso.
5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado de primera instancia declaró la nulidad de la Resolución GNR 25914 del 24 de enero de 2014, a través de la cual COLPENSIONES reconoció una pensión de vejez al señor ÁLVARO GIRÓN GRISALES y, en consecuencia, como restablecimiento del derecho ordenó a la entidad demandante que en el término de sesenta (60) días contados a partir de la notificación de esta providencia, expida otro acto administrativo reconociendo la pensión al citado señor y disponga su inclusión en la nómina de pensionados.
Para proferir la anterior decisión, se argumentó primero que el demandado para la fecha del reconocimiento de la pensión de vejez contaba con más de 1.300 semanas cotizadas, “cumpliendo con los requisitos de tiempo y edad previsto en el artículo 12 del acuerdo 049 de 1990 aprobado por el decreto 758 de 1990 y ser beneficiario del régimen de transición de la ley 100 de 1993, aspecto sobre el cual no existe controversia.” Pese a ello, indicó que COLPENSIONES al reconocer la pensión de vejez para liquidar el ingreso base de cotización tuvo en cuenta el tiempo cotizado por EMCALI en calidad de empleador hasta el 31 de julio de 2013, cuando realmente cumplió los requisitos para obtener el estatus pensional el 30 de mayo de 2012, es decir, se tuvieron en cuenta cotizaciones adicionales producto de las cuales se generó una mesada mayor a la que legalmente correspondía. Sostuvo que COLPENSIONES y EMCALI “convinieron la compartibilidad de las pensiones de jubilación y de vejez reconocida al señor Girón Grisales, en la liquidación de la última optó por ingresar valores que el empleador aportó de manera adicional a la adquisición de los requisitos para la pensión de vejez, al margen que no tenía la facultad para ello”.
Finalmente, negó la pretensión encaminada a que el pensionado devolviera los dineros pagados en exceso en su mesada pensional, señalando que se trató de un error de COLPENSIONES y no se desvirtuó la buena fe del demandado.
6. RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandante apeló la anterior providencia únicamente en lo que tiene que ver con la decisión de negar la pretensión de ordenar la devolución de los dineros pagados en exceso, alegando respecto de la buena fe del pensionado que cuando COLPENSIONES le solicitó “la autorización para la revocatoria del acto administrativo, explicó al demandado las razones de la no procedencia de la prestación sin que el mismo accediera a revocar el acto que no se encuentra revestido de legalidad, no se obtuvo dicha autorización a sabiendas que se estaba atentando contra el tesoro público y la mencionada estabilidad financiera, constituyéndose así la mala fe por parte del hoy demandado.” Añadió que “el reconocimiento de pensiones sin el lleno de los requisitos legales, atenta igualmente contra el principio de Estabilidad Financiera del Sistema General de Pensiones establecido por el Acto Legislativo 001 de 2005 como una obligación del Estado, entendido como el manejo eficiente de los recursos asignados a dicho sistema con el objetivo de garantizar a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, procurando que las decisiones que afecten dicho sistema, como el reconocimiento de prestaciones, se adopten teniendo en cuenta que está conformado por recursos limitados, 6 que se distribuyen de acuerdo con las necesidades de la población, con el objetivo de que los derechos adquiridos se hagan efectivos.” II.
CONSIDERACIONES
1. CUESTIÓN PREVIA Sobre el orden para proferir fallo, el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024 dispone que “los despachos judiciales tramitarán y fallarán los procesos sometidos a su conocimiento con sujeción al orden cronológico de turnos”. Seguidamente, la mencionada normativa plantea excepciones a esa regla, con el propósito de que los procesos puedan ser tramitados y fallados sin sujeción al orden cronológico de los turnos; las que serán aplicadas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y los Tribunales Superiores del Distrito Judicial.
Del mismo modo, la Ley 446 de 1998, aún vigente, establece en su artículo 18 que es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal y a su vez consagra que, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativa tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público por su importancia jurídica y trascendencia social.
Al respecto, la Corte Constitucional1 ha señalado que, los criterios fijados por la anterior disposición referente a “la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social”, ofrecen al juez contencioso un marco de discrecionalidad importante para definir cuándo un asunto puesto a su consideración puede ser resuelto sin atención al turno de respuesta que le ha sido fijado.
Explica la Alta Corte que, el principio del respeto de turno de fallo no es absoluto, pues las circunstancias especiales del caso pueden autorizar un trato prioritario, confiriendo la ley al funcionario judicial la valoración de las circunstancias que permitirían modificar ese orden de decisión. En acopio de las normas anteriores, en especial de lo dispuesto en el artículo 26 de la ley 2430 de 2024, en este caso en particular se altera el turno para fallar, teniendo en cuenta que el tema a resolver ya ha sido analizado y discutido por esta Sala en anteriores oportunidades, lo que constituye causa justificable para la alteración del respectivo turno.
2. PROBLEMA JURÍDICO La controversia en esta instancia se circunscribe a determinar si con ocasión de la nulidad del acto administrativo acusado que reconoció una pensión de vejez al señor ÁLVARO GIRÓN GRISALES, debe ordenarse también como restablecimiento del derecho que aquel devuelva los dineros pagados en exceso en su mesada pensional, para lo cual deberá determinarse si la entidad demandante se ocupó de desvirtuar la presunción de buena fe del pensionado en el trámite administrativo. 1 En sentencia T-945A/08 7
3. PRINCIPIO DE LA BUENA FE La buena fe es un principio general del derecho, que se encuentra consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, al disponer que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.” En este sentido, la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de la administración, generándose así una confianza recíproca entre las partes de que toda la actuación administrativa se surta de conformidad con el principio de legalidad.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, precisó lo siguiente: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico” Por su parte, el Consejo de Estado2 ha determinado que la buena fe como principio general del derecho, implica que las actuaciones de las autoridades y de los administrados deben desarrollarse bajo parámetros de lealtad, honestidad y rectitud, siendo la presunción de buena fe un soporte esencial del sistema jurídico que solo puede ser desvirtuado mediante prueba en contrario; razón por la cual, corresponde a la administración demostrar que el beneficiario actuó con dolo, fraude o mediante la presentación de documentos falsos para obtener un reconocimiento prestacional, carga que no puede trasladarse al administrado por errores propios de la entidad.
En este sentido, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso, refiriéndose a los actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, dispone que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. De otro lado, el Consejo de Estado ha reiterado3 que el simple hecho de que un particular no acceda a la revocatoria de un acto administrativo que le reconoce una prestación, no constituye indicio de mala fe, ni configura un actuar fraudulento, más aún cuando la entidad es la encargada de verificar el cumplimiento de los requisitos legales y realizar el estudio técnico de procedencia de la prestación. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 27 de junio de 2024, C.P. CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Radicado: 25000-23-42-000-2018-00890-01. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 27 de junio de 2024, C.P. CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Radicado: 25000-23-42-000-2018-00890-01. 8 En consecuencia, la administración no puede exigir la devolución de sumas percibidas de buena fe por el administrado en materia de prestaciones periódicas, aun cuando se declare la nulidad del acto que las reconoció, salvo que se acredite con elementos probatorios sólidos que el beneficiario actuó con engaño para inducir en error a la entidad.
En ausencia de dicha demostración, la presunción de buena fe permanece incólume, razón por la cual, en estos eventos, no procede ordenar el reintegro de las sumas percibidas por el beneficiario en armonía con el artículo 164 del CPACA y el principio de seguridad jurídica que rige las relaciones entre administración y administrados.
4. CASO CONCRETO Se encuentra acreditado que EMCALI reconoció una pensión de jubilación convencional al señor ÁLVARO GIRÓN GRISALES, mediante la Resolución No. 2311 del 29 de agosto de 2002, comprometiéndose a seguir efectuando las cotizaciones al entonces INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES hasta que cumpliera los requisitos para obtener el derecho a la pensión de vejez.
Posteriormente, el citado señor solicitó a COLPENSIONES el reconocimiento de la pensión de vejez el 14 de octubre de 2012, la que fue reconocida a través de la Resolución No. GNR 25914 del 24 de enero de 2014. En la sentencia de primera instancia se declaró la nulidad de este último acto administrativo, argumentado que cumplió el estatus pensional el 30 de mayo de 2012, sin embargo, se calculó el ingreso base de liquidación con las cotizaciones efectuadas por EMCALI en calidad de empleador hasta el 31 de julio de 2013, generando así una mayor mesada pensional a favor del pensionado.
En esta instancia no se revisará la decisión anterior, toda vez que no fue objeto de recurso por ninguna de las partes intervinientes, por tanto, el estudio de la Sala se centrará en definir si acertó el A Quo al negar la pretensión de devolución de los dineros de más cancelados al demandado, por concepto del aumento del valor de las mesadas pensionales.
Sobre el particular, debe recordar la Sala que, de acuerdo con lo dispuesto en el literal c) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA, no hay lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, lo que acontece en este asunto, en la medida que el fondo de pensiones no se ocupó de demostrar en la demanda, ni durante la instancia, así como tampoco en el recurso de apelación que el pensionado obtuvo el mayor valor como consecuencia de alguna actuación maliciosa o de mala fe.
Por el contrario, lo que se aprecia es que la diferencia a favor del pensionado fue producto de un error de la misma entidad demandante en su liquidación, situación que por sí sola no desvirtúa la presunción de buena fe como se requiere en estos casos. Efectivamente, el señor GIRÓN GRISALES solicitó oportunamente el reconocimiento de la pensión de vejez en el año 2012, pero fue la entidad demandante quien calculó el ingreso base de liquidación con las cotizaciones posteriores efectuadas por EMCALI hasta el 31 de julio de 2013, de modo que COLPENSIONES no puede trasladar las consecuencias de su propio error para que sean asumidas por el pensionado.
Adicionalmente, el hecho de que el pensionado no hubiere impartido la aprobación para que se revocara el acto administrativos acusado, tampoco desvirtúa su presunción de buena fe como parece entenderlo la entidad demandante, pues, se trata de un 9 procedimiento consagrado en el artículo 97 del CPACA, que debe adelantarse previamente en el caso de los actos de carácter particular y concreto para acudir a esta jurisdicción con el fin de que se revise su legalidad, del que no puede presumirse la mala fe cuando el titular del derecho niega su consentimiento.
Finalmente, aunque COLPENSIONES afirmó que de no ordenarse la devolución de las sumas pagadas en exceso afecta el principio de la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, la Sala debe precisar que la protección de dicho principio no puede servir de excusa para trasladar a los administrados que actuaron de buena fe las consecuencias de los errores cometidos por la administración. En acopio de lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia. 5.
COSTAS Respecto de la condena en costas, el artículo 188 del CPACA establece que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” A la anterior disposición se le adicionó un inciso mediante el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, disponiendo que “en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Por su parte, el artículo 361 del Código General del Proceso consagra que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”; y que “las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” En este caso, aunque se despachará negativamente el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, no se le condenará en costas por tratarse del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, en el que se ventila un interés público y, además, porque no se encuentran causadas en el expediente.
En consecuencia, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en Sala Jurisdiccional de Decisión No. 4, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia No. 045 del 11 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cali, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Notificada y ejecutoriada esta providencia, devuélvase al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en Sala Jurisdiccional de Decisión No. 4 efectuada en la fecha. 10 Los Magistrados, (Firmado electrónicamente por Samai) (Firmado electrónicamente por Samai) LUZ ELENA SIERRA VALENCIA PATRICIA FEUILLET PALOMARES (Firmado electrónicamente por Samai) OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT 76001-33-33-013-2018-00092-01