Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76147-33-33-002-2025-00213-01 Acción de tutela de segunda instancia. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA TERCERA DE DESICIÓN Santiago de Cali, nueve (09) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Sentencia de segunda instancia No. 027 MAGISTRADO PONENTE: JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ ACCIÓN: Tutela de segunda instancia REFERENCIA: 76147-33-33-002-2025-00213-01 ACCIONANTE: Aura Marina López Ledesma luis.8abogado@hotmail.com ACCIONADOS: Municipio de Cartago – Secretaría de Educación notificacionesjudiciales@cartago.gov.co Nación – Ministerio de Educación – FOMAG notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co notjudicial@fiduprevisora.com.co procesosjudicialesfomag@fiduprevisora.com.co TEMAS: Derecho fundamental de petición DECISIÓN: Modifica sentencia recurrida Procede la Sala Tercera de Decisión a resolver la impugnación presentada por el Ministerio de Educación contra el fallo de tutela proferido el 5 de diciembre de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartago, que amparó el derecho fundamental de petición. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de tutela y su fundamento La señora Aura Marina López Ledesma promovió acción de tutela contra el municipio de Cartago – Secretaría de Educación y la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Fomag, para la protección de su derecho fundamental de petición. Expuso que, el 1 de julio de 2025, mediante apoderado, presentó una petición ante el ente territorial a través del Aplicativo Humano en Línea, que quedó registrada con el radicado No. CARTA20250701R5050014642.
Que el objeto de su solicitud era la reliquidación de su pensión de jubilación por retiro definitivo del servicio. Señala que, habiéndose superado el término de 4 meses dispuesto para contestar, las entidades demandadas guardaron silencio, lo que implica la vulneración de su derecho fundamental de petición. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76147-33-33-002-2025-00213-01 Acción de tutela de segunda instancia. 2.
La admisión de la demanda, su trámite y oposición 2.1. Mediante auto del 21 de noviembre de 20251, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartago admitió la demanda de tutela y confirió a las entidades accionadas dos (2) días para que ejercieran su derecho de defensa. 2.2. El municipio de Cartago2 señaló que la petición discutida fue radicada en el aplicativo Humano en Línea el 01 de julio de 2025 y que su Secretaría de Educación, conforme a sus competencias, realizó validación de documentación, la liquidación de la prestación y el proyecto de acto administrativo de respuesta, que se encuentra en revisión por parte de la Fiduprevisora S.A. desde el 23 de septiembre de 2025, de acuerdo con las funciones que el Decreto 942 de 2022 le asigna a esa entidad. 2.3.
Por su parte, el Ministerio de Educación3, tras señalar la normativa que regula sus competencias, las del Fomag y las de los entes territoriales, adujo que no debió haber sido vinculada al presente trámite, pues de sus funciones no se encuentra la de impulsar trámite alguno a las solicitudes pensionales de los docentes oficiales. 2.4.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio guardó silencio. 3. Sentencia de primera instancia Mediante providencia del 5 de diciembre de 20254, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartago tuteló el derecho fundamental de petición de la señora Aura Marina López Ledesma: (transcripción de forma literal) ORDENAR a la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y al Municipio de Cartago, que den respuesta clara y de fondo a la solicitud activada en debida forma por la señora Aura Marina López Ledesma el 1 de julio de 2025, que fue radicada en el Aplicativo Humano en Línea con el No. No. CARTA20250701R5050014642, petición relacionada con la reliquidación de una pensión de jubilación por retiro definitivo del servicio.
Para la satisfacción de esta orden las entidades demandadas deben proceder así: 2.1.- El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), dentro del término de cinco (5) días hábiles contados desde la notificación de esta decisión, deberá revisar el proyecto de decisión que le envió el Municipio de Cartago dentro del presente trámite, para su aprobación e improbación, y devolverá el expediente respectivo a ese ente territorial. 2.2.- El Municipio de Cartago, una vez recibido el expediente contentivo de la solicitud, dispondrá de cinco (5) días hábiles para expedir y notificar a la demandante el respectivo acto administrativo de respuesta. 1 SAMAI, primera instancia (índice 4). 2 SAMAI, primera instancia (índice 6). 3 SAMAI, primera instancia (índice 7). 4 SAMAI, primera instancia (índice 8).
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76147-33-33-002-2025-00213-01 Acción de tutela de segunda instancia. 4. La impugnación Inconforme con lo resuelto, el Ministerio de Educación Nacional presentó impugnación contra el fallo de primera instancia5. En su escrito señaló que no existe fundamento jurídico que permita atribuirle responsabilidad frente a los hechos objeto de esta acción, conforme a que el Ministerio de Educación Nacional, el FOMAG y la Fiduprevisora S.A. son órganos completamente distintos, con competencias, estructuras y responsabilidades jurídicas independientes, según la Ley 91 de 1989, el Decreto 2831 de 2005 y el Decreto 942 de 2022.
Con fundamento en lo anterior, solicitó que la decisión sea revocada y, en su lugar, se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sala de decisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991, es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartago. 2.
Del derecho fundamental de petición El derecho fundamental de petición constituye uno de los pilares esenciales del Estado social de derecho, al garantizar la posibilidad real y efectiva de que toda persona pueda dirigirse a las autoridades en busca de información, protección o la satisfacción de intereses particulares o generales. Este derecho exige no solo la pronta respuesta de la administración o de quienes ejercen funciones públicas, sino que dicha respuesta sea material, motivada y congruente con lo solicitado, siendo un instrumento clave para la realización de otros derechos fundamentales.
Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado6: Derecho fundamental de petición7 12. El artículo 23 de la Constitución establece que toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas ante las diferentes autoridades por motivos generales o particulares, y a obtener pronta respuesta a dichas solicitudes8. Se ha sostenido que el derecho de petición es ‘una garantía fundamental de las personas que otorga escenarios de diálogo y participación con el poder público y que posibilita la satisfacción de otros derechos constitucionales en el marco del Estado social de derecho’9 5 SAMAI, primera instancia (índice 11). 6 Corte Constitucional, Sentencia T-051 del 8 de marzo de 2023, Expediente T-8.951.284, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 7 Cita del original: Se seguirá de cerca algunas de las consideraciones reiteradas en la sentencia T-223 de 2021. 8 Cita del original: Artículo 23 superior: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.” 9 Cita del original: Sentencias SU-587 de 2016 y T-223 de 2021.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76147-33-33-002-2025-00213-01 Acción de tutela de segunda instancia. 13. En el marco del ejercicio de ese derecho fundamental, la autoridad encargada de responder la solicitud debe cumplir con ciertos requisitos10: (i) La respuesta debe ser pronta y oportuna. Según el artículo 14 de la Ley 1437 de 201111, modificado por la Ley 1755 de 2015, toda petición deberá responderse dentro de los 15 días siguientes a su recepción. De no ser posible otorgar respuesta dentro de ese plazo, las entidades deben señalar los motivos que impiden contestar, al igual que el tiempo que emplearán para emitirla12.
(ii) Contenido de la respuesta. Se ha establecido que debe ser: a) clara: que explique de manera comprensible el sentido y contenido de la respuesta; b) de fondo: que se pronuncie de manera completa y detallada sobre todos los asuntos indicados en la petición, excluyendo referencias evasivas o que no guardan relación con el tema planteado; c) suficiente: porque debe resolver materialmente la petición y satisfacer los requerimientos del solicitante, sin que por ello excluya la posibilidad de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario; d) efectiva, si soluciona el caso que se plantea; y e) congruente: si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido13. 14.
Se ha precisado que la satisfacción del derecho de petición no depende de la respuesta favorable a lo solicitado, por lo que hay contestación incluso si la respuesta es en sentido negativo y se explican los motivos que conducen a ello. De ahí que se diferencie el derecho de petición del derecho a lo pedido14, que se usa para destacar que ‘el ámbito de protección constitucional de la petición se circunscribe al derecho a la solicitud y a tener una contestación para la misma, [y] en ningún caso implica otorgar la materia de la solicitud como tal’15. 15.
En suma, toda persona tiene derecho a presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y a obtener respuesta de las mismas. La respuesta debe ser (i) pronta y oportuna y (ii) de contenido cualificado, es decir, debe ser clara, de fondo, suficiente, efectiva y congruente. En el evento de incumplirse alguna de dichas exigencias, se entendería vulnerado el derecho fundamental de petición, por lo que podría acudirse a la acción de tutela para reclamar su protección, como el único mecanismo judicial idóneo y eficaz habido para ese propósito.
Ahora bien, la Corte Constitucional16 ha señalado que el derecho de petición también se 10 Cita del original: Sentencias T-377 de 2000, T-411 de 2010, T-661 de 2010, T-880 de 2010, T-208 de 2012, T-554 de 2012, T-173 de 2013, T-556 de 2013, T-086 de 2015, T-332 de 2015, T-483 de 2017 y T- 223 de 2021. 11 “Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: // 1.
Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. // Parágrafo. - Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.” 12 Cita del original: La respuesta debe ser extendida dentro del tiempo estipulado para ello, pues la respuesta extemporal o tardía, en ciertos casos, equivale a la falta de contestación y a la insatisfacción del derecho.
Sentencia T-839 de 2006. 13 Cita del original: Sentencias T-667 de 2011, SU-587 de 2016, T-483 de 2017 y T-223 de 2021. 14 Cita del original: Sentencias T-242 de 1993, C-510 de 2004, T-867 de 2013, C-951 de 2014, T-058 de 2018 y T-424 de 2019. 15 Cita del original: Sentencias C-007 de 2017 y T-424 de 2019. 16 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, sentencia del 20 de noviembre de 2017, expediente T- 6.320.192, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76147-33-33-002-2025-00213-01 Acción de tutela de segunda instancia. vulnera cuando los recursos en vía gubernativa no son tramitados y resueltos oportunamente, a saber: 15. Ahora bien, con respecto al tema concerniente a sí los recursos interpuestos en la vía gubernativa y no decididos por la administración son o no equivalentes a una petición en los términos del artículo 23 de la Constitución Política, la Corte Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha señalado que su no tramitación en los términos legales y jurisprudenciales establecidos, vulnera el derecho fundamental de petición.17 La citada posición fue adoptada desde el año 1994 en Sentencia T-304, M.P. Jorge Arango Mejía, por medio de la cual la Corte al referirse a los recursos interpuestos en la vía gubernativa y su relación con el derecho de petición, consideró que el uso de los recursos señalados por las normas del Código Contencioso, para controvertir directamente ante la administración sus decisiones, constituye el desarrollo del derecho de petición, pues, “a través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto.
Siendo esto así, es lógico que la consecuencia inmediata sea su pronta resolución”. Además, en la Sentencia T-316 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, se indicó que no existe razón lógica para afirmar que la interposición de recursos ante la administración no sea una de las formas de ejercitar el derecho de petición, pues este último aparte de habilitar la participación de los sujetos en la gestión de la administración, autoriza “como desarrollo de él”, la controversia de sus decisiones.
En conclusión, se puede afirmar que los recursos interpuestos con la finalidad de controlar los actos administrativos y agotar la vía gubernativa, constituyen una de las formas de ejercitar el derecho de petición en la medida que este último permite a las personas no sólo participar en la gestión que realice la administración sino también, controvertir directamente ante aquella sus decisiones.
Lo anterior se infiere porque al interponer los recursos de reposición y apelación se está presentando una petición respetuosa con el fin de obtener, ya sea, la aclaración, modificación o revocación de un acto administrativo, en consecuencia, la administración tiene el deber de resolverlos oportunamente, de manera suficiente, efectiva y congruente con lo solicitado, de lo contrario se vulneraría el núcleo esencial del derecho de petición. 3.
Caso concreto La Corte Constitucional ha sostenido que cuando los hechos que motivaron la acción desaparecen, o cuando no hay forma de resarcir el daño ya producido, la tutela pierde su razón de ser y, por tanto, cualquier orden del juez respecto de lo solicitado en la demanda no surtiría ningún efecto, lo que se ha definido como “carencia actual de objeto”.
Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que existen algunos eventos en que la carencia actual de objeto no se produce por hecho superado o daño consumado sino por sustracción de materia. Al respecto, se ha considerado18: (…) III. Carencia actual de objeto La acción de tutela fue implementada en el artículo 86 de la Constitución Política como un 17 Cita del original: Posición reiterada en varios fallos de tutela, a saber, T-365 de 1998, T-084 de 2002, T- 951 de 2003, T-364, T-499, T-692, T-695 de 2004, T- 213 de 2005, entre otros. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 5 de agosto de 2021, exp. 11001-03-15-000-2021-04241-00 (AC), M.P. William Hernández Gómez.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76147-33-33-002-2025-00213-01 Acción de tutela de segunda instancia. mecanismo de defensa inmediato y subsidiario de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados, por una acción u omisión de una autoridad o un particular en los casos fijados por la ley. En esa medida, el máximo tribunal constitucional19 ha considerado que la tutela pierde su razón de ser, cuando en el trámite de esta se supera la situación que ponía en riesgo o transgredía los derechos fundamentales o cuando no haya forma de evitar el daño que buscaba evitarse.
Con lo anterior se pretende que los fallos de tutela no sean ineficaces. Este fenómeno se ha denominado carencia actual de objeto, en el primer caso, por hecho superado y, en el segundo, por daño consumado. Adicionalmente, la Corte Constitucional ha precisado que existen algunos eventos en que la carencia actual de objeto no se produce por hecho superado o daño consumado, sino por la existencia de otra circunstancia que conlleva a que la orden de tutela no produzca efectos porque los fundamentos de la amenaza o conculcación desaparecieron.
En este último escenario deberá declararse la carencia actual de objeto por sustracción de materia. En ese entendido, la carencia de objeto por sustracción de materia implica, en términos del órgano de cierre constitucional, la existencia de una situación sobreviniente que se origina, entre otros casos, cuando: (i) el accionante es quien asume la carga que no le correspondía para superar la situación vulneradora, (ii) un tercero ha logrado que la pretensión de la tutela se satisfaga en lo fundamental, (iii) es imposible proferir alguna orden por razones que no son atribuibles a la entidad demandada o (iv) el peticionario del amparo pierde interés en el objeto de la litis, circunstancias que modifican los hechos y generan que la posible orden a impartirse, relativa a lo solicitado en la acción de amparo, no surta ningún efecto.
Así las cosas, en cada caso concreto el juez de tutela debe analizar si para el momento de adoptar una decisión dentro de la acción de tutela, aquella producirá efectos o si, por el contrario, resultará inocua20 (se destaca). En el caso concreto, en relación con el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, administrado por la Fiduprevisora S.A., obra en el expediente comunicación allegada por dicha entidad en la que informa haber dado cumplimiento a lo ordenado por el juez de primera instancia. En su escrito, la Fiduprevisora explicó que su función dentro del trámite de solicitudes pensionales se limita a: (i) revisar y validar los proyectos de acto administrativo elaborados por las Secretarías de Educación, y (ii) efectuar el pago de las prestaciones una vez exista acto administrativo debidamente ejecutoriado.
Igualmente, indicó que, revisados los aplicativos internos, la solicitud de la accionante ya fue objeto de validación y que el trámite se encuentra en estado de “acto finalizado – citado para notificación personal”, habiéndose emitido respuesta negativa por parte del FOMAG frente a la reliquidación pretendida21. 19 Cita del original: “Ver entre otras sentencias: T-358 de 2014 y T-011 de 2016”. 20 Cita del original: “Sentencia SU-522 de 2019 proferida por la Corte Constitucional”. 21 SAMAI, primera instancia (índice 15).
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76147-33-33-002-2025-00213-01 Acción de tutela de segunda instancia. Con fundamento en lo anterior, la Fiduprevisora solicitó declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, al considerar que ya cumplió las gestiones que le correspondían dentro del procedimiento. No obstante, esta Corporación advierte que el núcleo esencial del derecho fundamental de petición no se agota con la validación interna del trámite por parte del FOMAG, sino con la expedición y notificación del acto administrativo definitivo por la entidad competente.
De acuerdo con el Decreto 1272 de 2018 y con lo manifestado por la propia Fiduprevisora, la competencia para expedir el acto administrativo que resuelve de fondo la solicitud corresponde exclusivamente a la Secretaría de Educación del Municipio de Cartago, una vez recibido el resultado de la validación efectuada por el FOMAG. En el expediente no obra prueba de que dicha entidad territorial haya expedido y notificado a la accionante el acto administrativo que resuelva de manera clara, de fondo y congruente la petición radicada el 1 de julio de 2025.
Por el contrario, se evidencia que han transcurrido más de cinco meses desde el vencimiento del término legal sin que se haya brindado respuesta definitiva, lo cual configura una vulneración actual y persistente del derecho fundamental de petición. En consecuencia, si bien se encuentra acreditado que el FOMAG adelantó las actuaciones a su cargo, no puede predicarse la sustracción de materia frente a la totalidad del trámite, pues la obligación principal de responder materialmente la solicitud recae en la Secretaría de Educación del Municipio de Cartago, quien aún no ha emitido decisión formal debidamente notificada.
Así las cosas, no existe fundamento jurídico que permita atribuir responsabilidad directa al Ministerio de Educación Nacional por la mora en la atención de la solicitud presentada por la accionante, razón por la cual se impone declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, modificar la orden impartida en primera instancia en lo que respecta a dicha entidad.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Tercera de Decisión en sede constitucional, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. MODIFICAR la sentencia proferida el 5 de diciembre de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartago, la cual quedará de la siguiente forma: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76147-33-33-002-2025-00213-01 Acción de tutela de segunda instancia.
PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental de petición de la señora Aura Marina López Ledesma, vulnerado por el Municipio de Cartago – Secretaría de Educación, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR al Municipio de Cartago – Secretaría de Educación que, dentro del término improrrogable de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente decisión: • Expida el acto administrativo definitivo que resuelva de manera clara, de fondo, suficiente, congruente y motivada la petición presentada por la accionante el día 1 de julio de 2025, radicada bajo el número CARTA20250701R5050014642, relacionada con la solicitud de reliquidación de su pensión de jubilación por retiro definitivo del servicio. • Notifique en debida forma dicho acto administrativo a la señora Aura Marina López Ledesma, garantizando el acceso efectivo a los recursos procedentes conforme a la ley.
TERCERO: DECLARAR la carencia actual de objeto por sustracción de materia respecto del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, administrado por la Fiduprevisora S.A., por cuanto se acreditó que dicha entidad culminó las actuaciones que le eran exigibles dentro del trámite de validación del proyecto de acto administrativo remitido por la Secretaría de Educación del Municipio de Cartago, circunstancia que torna inocua cualquier orden adicional frente a ella.
CUARTO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación Nacional, y en consecuencia DESVINCULARLO del presente trámite constitucional, por no ser la autoridad competente para atender ni resolver la solicitud objeto de la presente acción de tutela.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
SEPTIMO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aclaración de voto (Firma Electrónica SAMAI) (Firma Electrónica SAMAI) EDUADO ANTONIO LUBO BARROS OMAR EDGAR BORJA SOTO (Firma Electrónica SAMAI) JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ v.f