Ibagué, veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Expediente Nro.: 73001-33-33-006-2018-00208-01 Medio de Control: Controversias contractuales Demandante: Nación-Ministerio del interior Demandado: Tema: Municipio de Piedras Caducidad. I. ASUNTO A DECIDIR De conformidad con lo establecido en los artículos 153 y 243 del C.P.A.C.A., procede esta Sala Oral a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por el apoderado judicial de la parte actora en contra de la sentencia proferida el 23 de febrero de 2023 por el Juzgado Sexto (6°) Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad y se negó las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones1. Como petitum de la demanda, el demandante formuló las siguientes pretensiones: “2.1. Se declare el incumplimiento de las obligaciones a cargo del Municipio de Piedras- Tolima contenidas en los numerales 19, 29, 34 y 38 de la cláusula segunda y la cláusula cuarta del Convenio Interadministrativo No. F-194 de 2013, suscrito el primero (1°) de noviembre de 2013, celebrado entre el Ministerio de Interior – FONSECON y el Municipio de Piedras-Tolima. 2.2.
Se condene al Municipio de Piedras-Tolima, a pagar la suma de CIENTO TRES MILLONES SETECIENTOS MIL PESOS ($103.700.000,00) MONEDA LEGAL, como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones a su cargo, contenidas en el Convenio Interadministrativos No. F-194 de 2013. La suma anterior, se tasa son base en la cláusula octava del acuerdo de voluntades, equivalente al 10% del valor del Convenio Interadministrativo No F-194 de 2013, amparada por la Póliza de Cumplimiento No. 300656, expedida por la aseguradora la previsora S.A., constituida por el Municipio de Piedras-Tolima, a favor del Ministerio del Interior, la cual se encontraba vigente al momento del incumplimiento por parte de la entidad territorial. 2.3.
Se ordene al Municipio de Piedras-Tolima, a consignar al Tesoro Nacional la suma de TRES MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA Y UN MIL SETECIENTOS SETENTA Y CINCO PESOS ($3.751.775) por concepto de rendimientos financieros y los intereses a que haya lugar, sobre los recursos desembolsados en ejecución del Convenio Interadministrativo No. F-194 de 2013, desde la apertura de su cuenta hasta su cancelación. 1Índice de descarga 7 SAMAI.
Fls. 187 a 201. Rad. No. 73001-33-33-006-2018-00208-01 Controversias contractuales Nación-Ministerio del interior Vs Municipio de Piedras 2.4. Se liquide en sede judicial el Convenio Interadministrativo No. F-194 de 2013 suscrito el primero (1°) de noviembre de 2013, decretando los ajustes, revisiones, reconocimientos y reintegros económicos a los que haya lugar, con sus respectivos rendimientos financieros, de conformidad con lo señalado en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, subrogado por la Ley 1150 de 2007, art. 11, como consecuencia de los desembolsos realizados por el Ministerio de Interior/Fonsecon al Municipio de Piedras-Tolima; con ocasión del objeto del Convenio Interadministrativo anteriormente señalado. 2.5.
Se indexen y se actualicen las sumas de dinero a las que resulte condenada la entidad demandad como consecuencia de la declaratoria de incumplimiento y liquidación judicial del Convenio Interadministrativo No. F-194 de 2013, al momento de dictar sentencia. 2.6. Solicito al Despacho, condenar en costas a la entidad demandada”. 2. Fundamentos fácticos2.
Como fundamento de sus pretensiones, el apoderado de la parte demandante expuso los hechos que son susceptibles de sintetizarse, así: − Que la Nación - Ministerio de Interior y el Municipio de Piedras - Tolima suscribieron el Convenio Interadministrativo No. F-194 de 2013 cuyo objeto era “Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre las partes para promover la gobernabilidad y la seguridad ciudadana a través de la construcción de infraestructura mediante la ejecución del proyecto denominado ‘ESTUDIO, DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN DEL CENTRO DE INTEGRACIÓN CIUDADANA- CIC en el Municipio de Piedras (TOLIMA)’, − Que el valor del Convenio Interadministrativo No. F-194 de 2013 fue por la suma de mil treinta y siete millones de pesos ($1.037.000.000,00) M/CTE. − Que el plazo de ejecución del Convenio quedó establecido en la cláusula cuarta en los siguientes términos “(…) será hasta el 30 de junio de 2014, contados a partir de la fecha de aprobación de la garantía única por parte de la Subdirección de Gestión Contractual del Ministerio y cumplimiento de los requisitos de ejecución, previo perfeccionamiento del contrato.
El plazo para la liquidación del presente convenio será dentro de los cuatro (4) meses contados a partir del vencimiento del plazo de ejecución. (…)”. − Que el convenio fue objeto de 3 prorrogas, así: (i) Fecha de suscripción 25 de junio de 2014 y plazo de ejecución hasta el 30 de noviembre de 2014; (ii) Fecha de suscripción el 28 de noviembre de 2014 y plazo de ejecución hasta el 22 de diciembre de 2014;
(iii) Fecha de suscripción el 22 de diciembre de 2014 y plazo de ejecución hasta el 31 de diciembre de 2014. − Dentro del convenio se pactaron las obligaciones de las partes, entre ellas, el Ministerio se obligaba a aportar el valor de $ 1.037.000.000,00 y el Municipio de Piedras, además de tener a su cargo las cuestiones administrativas, contractuales y financieras necesarias para la contratación de los estudios previos, obra e interventoría del centro de integración ciudadana -CIC en el Municipio de Piedras (Tolima), debía contribuir con la entrega de un lote de su propiedad, en el que se desarrollaría la obra. 2 Índice de descarga 7 SAMAI.
Fls. 187 a 201. Rad. No. 73001-33-33-006-2018-00208-01 Controversias contractuales Nación-Ministerio del interior Vs Municipio de Piedras − Mediante comprobantes: (a) SIIF No. 3540114 del 21 de enero de 2014, (b) 221347814 del 10 de septiembre de 2014, (c) 310221814 del 4 de diciembre de 2014 y (d) 95308815 del 22 de abril de 2015, el Ministerio del Interior realizó previo cumplimiento de los requisitos señalados en la cláusula sexta del Convenio, los siguientes desembolsos, respectivamente: (a) $63.675.439 (b) $351.124.561 (c) $518.500.000 (d) $103.700.000. − Con el fin de liquidar el Convenio, el Ministerio del Interior por conducto del supervisor requirió al Municipio de Piedras – Tolima librando los oficios OFI1500037610 del 7 de octubre de 2015 y OFI1600043246 del 22 de noviembre de 2016 para que allegara la siguiente documental: 1.
Acuerdo del Concejo municipal (vigente), documentos habilitantes vigentes para suscribir el acta de liquidación (acta de posesión, antecedentes judiciales, disciplinarios y fiscales del representante legal de la entidad territorial). 2. Ampliación del término de vigencia del amparo de cumplimiento de la póliza 3000565, que se constituyó con la compañía LA PREVISORA S.A., para garantizar el convenio interadministrativo. − El municipio de Piedras – Tolima no atendió el requerimiento, constituyéndose en dicha omisión un incumplimiento a las obligaciones pactadas en la cláusula segunda del Convenio Interadministrativo F-229 DE 2013. − El 16 de febrero de 2017, mediante memorando MEM17-7313-SIN-4020 la supervisora del Convenio, Leidy Catalina Bogotá Cruz allegó a la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior el informe de supervisión. Con base en dicha información, solicitó a la Oficina Asesora Jurídica acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de que se declare el incumplimiento y se liquide, en sede judicial, el Convenio en mención. 3.
Contestación de la demanda. − Municipio de Piedras3. Por conducto de su apoderado judicial, la entidad territorial descorrió el traslado de la demanda, oponiéndose a las pretensiones 2.1, 2.2, 2.3, 2.5 y 2.6., en tanto la administración Municipal de piedras ha cumplido a cabalidad, la totalidad de obligaciones contenidas en el Convenio Interadministrativo, pese a esto, advierte que no se opone a la pretensión 2.4, referente a la liquidación del Convenio, como quiera es el objetivo directo de la administración Municipal de la Entidad territorial.
Señala además que, mediante Oficio No. UNDF 400 OF 965 del 22 de junio de 2017 se dio respuesta a los requerimientos del Ministerio del Interior respecto a la remisión de los soportes y documentación requerida para la liquidación del Convenio, por otro lado, frente al reintegro de los recursos no ejecutados y/o rendimientos generados dentro del convenio, aduce que se dio una clara explicación de los hechos que dieron lugar a la imposibilidad de consignación de estos a favor del Ministerio del Interior.
Bajo esta misma línea, manifiesta que la entidad territorial siempre ha estado en la disposición de realizar el depósito de los rendimientos financieros generados, procediendo a elevar las preguntas al Ministerio sobre si era posible efectuar transferencia bancaria, “por tal razón el 3 Índice de descarga 8 SAMAI. Fls. 32 a 39. Rad. No. 73001-33-33-006-2018-00208-01 Controversias contractuales Nación-Ministerio del interior Vs Municipio de Piedras día 28 de abril de 2017 se procedió a realizar el respectivo traslado a la cuenta del banco Popular que se anunció en los oficios reiterativos del Ministerio del Interior; dicho movimiento fue dispuesto por el banco en su memento.” Aunado a esto, como argumentos de defensa propuso los siguientes medios exceptivos: (i) Excepción de prohibición legal de pactar la cláusula exorbitante dentro de un Convenio Interadministrativo, pues de conformidad al Consejo de Estado, una entidad pública no puede pactar dentro de un Convenio Interadministrativo la cláusula exorbitante de terminación unilateral del contrato, de igual forma, el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 establece que se prescindirá de la utilización de las clausula o estipulaciones excepcionales.
(ii) Excepción de inexistencia de pacto o acuerdo entre el Ministerio del Interior y el Municipio de Piedras – Tolima respecto de la cláusula penal pecuniaria o multa contractual, como quiera que dicha cláusula, en la contratación estatal colombiana, además de ser catalogada como exorbitante, reviste la condición de una sanción pecuniaria.
(iii) Excepción innominada o genérica. 4. Sentencia apelada4. Lo es la proferida el 23 de febrero de 2023 por el Jugado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. La Juez de Instancia encontró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, por cuanto la Jurisprudencia del Consejo de Estado determinó que, de acuerdo con las reglas de interpretación de los contratos y la naturaleza del convenio interadministrativo, no es posible ejercer, a través de acto administrativo, la facultad de liquidarlo unilateralmente, en tal sentido, dada la relación horizontal que se predica de estos acuerdos al no pactarse el procedimiento para la liquidación unilateral, no es posible tener en cuenta los dos (2) meses de que trata el artículo 164 del CPACA que se refiere a este tipo de liquidación. En consecuencia, y considerando que no se pactó la liquidación unilateral del convenio, la demanda debía ser radicada dentro de los 2 años siguientes al vencimiento del plazo de los cuatro (4) meses que tenían las partes para liquidarlo de manera bilateral.
En este sentido, del estudio de caducidad realizado por el a-quo y considerando que el convenio se terminó el 31 de diciembre de 2014, luego de la finalización de la tercera prorroga, es a partir de 1 de enero de 2015 que empezaba a correr el término de 4 meses para liquidar bilateralmente el acuerdo, esto es, hasta el 30 de abril de 2015.
Así las cosas, el plazo de 2 años para interponer la demanda vencería el 1 de mayo de 2017 y al haberse presentado la demanda del 12 de junio de dicha anualidad, se concluye que se realizó por fuera del término otorgado por la Ley, operando entonces la caducidad del medio de control. En virtud de todo lo anterior, se declaró probada de oficio la excepción de caducidad y, en consecuencia, se negó las pretensiones de la demanda. 5.
Recurso de apelación5. Inconforme con la decisión adoptada, la vocera judicial del actor interpone y sustenta recurso de apelación contra la sentencia que declaró probada de oficio la excepción de caducidad y negó las pretensiones de la demanda. 4 Índice de descarga 34 SAMAI. Fls. 1 a 11. 5 Índice de descarga 39 SAMAI. Fls. 1 a 8. Rad.
No. 73001-33-33-006-2018-00208-01 Controversias contractuales Nación-Ministerio del interior Vs Municipio de Piedras La razón de su disenso se fundamenta en que, de conformidad a la Jurisprudencia del Consejo de Estado existe distinción entre el contrato y el convenio interadministrativo, no obstante, para el recurrente el acuerdo objeto de controversia dentro del sub lite al ser de cofinanciación su naturaleza es la de un contrato estatal debido a que: (i) las transferencias económicas o desembolsos que realizó el Ministerio del Interior al Municipio de Piedras tienen como propósito último el cumplimiento de los fines estatales y, (ii) que contiene los elementos constitutivos del mismo, tales como: manifestación de voluntad entre las partes, objeto, obligación entre las partes, plazo de ejecución, precio y forma de pago, por lo que para la entidad demandada, se constituye como un contrato en toda la extensión del concepto y con todos los efectos de esa particular institución jurídica.
Aunado a lo anterior, señala que el Alto Órgano de lo Contencioso Administrativo también ha indicado que, pese a que los documentos suscritos entre entidades se denominen como “convenio interadministrativo”, si los elementos constitutivos: naturaleza, alcance, finalidad y características son propias de un contrato interadministrativo deben someterse a su régimen y aplicabilidad legal, facultando de este modo a la administración para llevar a cabo la liquidación unilateral una vez finalice la etapa de ejecución del contrato, o cuando evidencie el incumplimiento del acuerdo de voluntades.
Explicado por el recurrente la definición de liquidación contractual a la luz de la jurisprudencia contenciosa y considerando que esta jurisdicción en virtud de los artículos 141 y 164 del C de P.A y de lo C.A., es la competente para conocer de los procesos en los que se pretenda la liquidación de los contratos cuando no se han liquidado bilateral o unilateralmente, señala que el Ministerio del Interior, no presentó la demanda del medio de control de manera posterior al vencimiento consagrado en el literal v) del artículo 164 del C.PA.C.A, pues recuerda que en el parágrafo tercero de la cláusula cuarta del Convenio Interadministrativo se pactó el plazo de liquidación del contrato, y en el evento que el Municipio no aporte los documentos requeridos para tal efecto, faculta al Ministerio del Interior en este caso para liquidar de forma unilateral dentro de los dos (2) meses, tal y como lo señala la normativa aplicable.
En virtud de todo lo expuesto, solicita se revoquen los numerales primero y segundo de la sentencia recurrida, y en su lugar, se concedan las pretensiones de la demanda pues la misma no fue presentada extemporáneamente, ello por cuanto, este caso no puede verse como un Convenio, sino como un contrato interadministrativo dentro del cual se autorizó la liquidación unilateral del acuerdo, al establecer en su cláusula 4ª que debía acudirse “al procedimiento previsto en las leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y Decreto 019 de 2012” en el caso de que el Municipio no allegara la información requeridos para el efecto, motivo por el cual para el conteo de la caducidad debe tenerse en cuenta el término adicional de 2 meses que prevé la norma, por lo que la demanda se presentó oportunamente.
III. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 8 de junio de 20236, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del Ministerio del Interior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 247 de la ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. Providencia que venció en silencio el 15 de junio de la misma anualidad, como se logra advertir en constancia secretarial7. 6 Índice de descarga 124 SAMAI.
Fl. 1. 7 Índice de descarga 127 SAMAI. Fl. 1. Rad. No. 73001-33-33-006-2018-00208-01 Controversias contractuales Nación-Ministerio del interior Vs Municipio de Piedras Como quiera que no se requirió la práctica de pruebas, el 10 de julio de 20238 en los términos del numeral 5º del artículo 247 del CPACA modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, ingresó el expediente al Despacho para proferir sentencia. IV.
CONSIDERACIONES 1. Sobre la competencia. Es competente esta colegiatura para desatar la impugnación contra la sentencia proferida el día 23 de febrero de 2023, por el Juzgado Sexto (6°) Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, según voces de los artículos 153 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al definir que son apelables las sentencias de primera instancia proferidas por los jueces administrativos. 2.
Problema jurídico. De conformidad con lo señalado en el recurso de apelación interpuesto, debe la Sala determinar si la decisión adoptada por el a-quo fue acertada, al declarar probada la excepción de caducidad y negar las pretensiones de la demanda, o si, por el contrario, debido a la naturaleza del negocio jurídico celebrado debe tenerse en cuenta el término adicional de 2 meses que prevé el literal v) del artículo 164 del C de P.A y de lo C.A, y en consecuencia, se ordene continuar con el estudio de fondo de la controversia, al haberse presentado oportunamente la demanda. 3.
Marco normativo y jurisprudencial. 3.1. Del medio de control de Controversias Contractuales El medio de control de la referencia se encuentra normativamente establecido en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así: “ARTÍCULO 141. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.
Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes”.
Sobre el particular, es preciso recoger la siguiente precisión teórica y conceptual: 8 Índice de descarga 128 SAMAI. Fl. 1. Rad. No. 73001-33-33-006-2018-00208-01 Controversias contractuales Nación-Ministerio del interior Vs Municipio de Piedras “(…) es una acción, por regla general, de naturaleza subjetiva, individual, temporal, desistible y pluripretensional a través de la cual cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se orden su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan las demás declaraciones y condenaciones que sean pertinentes; así mismo, la nulidad de los actos administrativos contractuales y los restablecimientos a que haya lugar; como también las reparaciones e indemnizaciones relacionadas con los hechos, omisiones u operaciones propias de la ejecución del contrato9”.
Bajo esta misma línea, el Consejo de Estado en providencia con ponencia del Consejero Nicolás Yepes Corrales sobre la aplicación de esta figura, adujo que “(…) resulta procedente utilizar esta herramienta procesal para cuestionar las actuaciones desarrolladas durante la ejecución y liquidación del contrato estatal, así como la legalidad de los actos administrativos proferidos dentro del desarrollo de éste.
Así, puede cualquiera de las partes solicitar: (i) que se declare la existencia o nulidad de un contrato estatal; (ii) que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales; (iii) que se ordene su revisión; (iv) que se declare su incumplimiento; (iv) que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios derivados del mismo; y (v) que se hagan otras declaraciones y condenas10”.
Claro debe estar que el medio de control de Controversias Contractuales es el idóneo para acceder ante la jurisdicción contenciosa administrativa en procura de obtener una decisión de fondo frente a cualquier contradictorio que surja del negocio jurídico estatal, pues es la vía procesal que cobija toda la variedad de situaciones problemáticas que hipotéticamente pueden tener lugar en el ámbito de los acuerdos que detente el Estado. 3.2.
De la caducidad. La caducidad es entendida como la institución jurídico-procesal mediante la cual el legislador, en consideración a la seguridad jurídica y el interés general, establece límites temporales para el ejercicio de las acciones que materializan el derecho de acceso a la administración de justicia. Es la sanción consagrada en la ley por el ejercicio inoportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.
Así, las normas de caducidad tienen fundamento en el principio de preclusión que rige todo proceso judicial, en la medida en que para acceder a la jurisdicción se encuentra un límite temporal, frente a las situaciones particulares consagradas en la norma que determina ese lapso, es decir, se establece una oportunidad, para que en uso de ella se promuevan litigios, so pena de fenecer la misma y con ella la posibilidad de tramitar una demanda judicial y llevarla a buen término. Asimismo, se fundamenta en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que las situaciones jurídicas permanezcan en el tiempo, sin definirlas judicialmente, tornándose ininterrumpidas.
En otros términos, el legislador establece plazos razonables para que las personas, en ejercicio de un medio de control y, con el fin de satisfacer 9 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III. Contencioso Administrativo. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2004, p. 227-230. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera-Subsección B, Consejero Ponente: Nicolás Yepes Corrales, 31 de mayo de 2021.
Rad. No. 25000-23-36-000-2015-00796- 01 (61019). Rad. No. 73001-33-33-006-2018-00208-01 Controversias contractuales Nación-Ministerio del interior Vs Municipio de Piedras una pretensión específica, acudan a la organización jurisdiccional, para que el respectivo litigio o controversia sea resuelto con carácter definitivo por un juez de la república.
Así las cosas, es la propia ley la que asigna una carga11 a los asociados del conglomerado social para que, ante la materialización de un determinado hecho, actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva de los derechos reconocidos sustancialmente por las disposiciones jurídicas que de dichos supuestos fácticos se desprenden, sin que las partes puedan convenir su desconocimiento, modificación o alteración. Delimitados los derroteros normativos y legales en los que se circunscribe la controversia planteada, la Sala pasa a realizar el análisis de fondo. 4.
Caso concreto. Una vez revisadas las referencias conceptuales y argumentativas esbozadas en el recurso de apelación, se advierte que las mismas delimitan el marco de competencia de este Tribunal, por lo que los argumentos restantes se entienden zanjados con la decisión objeto de reproche; de allí que, se procederá a resolver el problema jurídico planteado. 4.1.
De la naturaleza del acuerdo celebrado. Previo a dar resolución a lo ateniente al conteo de la caducidad del medio de control de controversias contractuales, considera necesario esta Sala de decisión realizar un estudio sobre la naturaleza del negocio jurídico que se pone de presente, esto es, el Convenio Interadministrativo No. F-194 de 2013, pues el plazo máximo para interponer la demanda en el sub lite depende del régimen aplicable.
En ese orden de ideas, se trae a colación lo expuesto por el recurrente al momento de sustentar su inconformidad con la decisión adoptada por el Juzgado de Primera Instancia, donde señala: “En el caso sub examine se tiene que el convenio suscrito, es de cofinanciación, en el entendido de las transferencias económicas o desembolsos que realizó el Ministerio del Interior al Municipio de Piedras con fin que esta última genere cumplimiento a los fines estatales.
Es claro que más allá de su denominación, su naturaleza es la de un contrato, tal y como lo ha mencionado el Consejo de Estado, al contener los elementos constitutivos del mismo, tales como: (i) manifestación de voluntad entre las partes, (ii) objeto, (iii) obligación entre las partes, (iv) plazo de ejecución, (v) precio, (vi) forma de pago, por lo que a todas luces, se constituye como un contrato en toda la extensión del concepto y con todos los efectos de esa particular institución jurídica”.
(Negrilla fuera de texto). Conforme a lo anterior y, a que el Consejo de Estado ha advertido en más de una ocasión que tanto el contrato interadministrativo como el convenio interadministrativo son negocios jurídicos distintos entre sí, se pasará a analizar -al margen de la nominación que le dieron las partes al negocio- el clausulado del acuerdo celebrado por las partes, a fin de determinar si su contenido corresponde al de un contrato o, al de un convenio interadministrativo.
El acuerdo suscrito por el Ministerio del Interior - Fondo Nacional para la Seguridad y Convivencia Ciudadana FONSECON y el Municipio de Piedras respondió a la necesidad de “promover la integración social comunitaria en torno a estructuras urbanas de participación, barrismo social y prevención de la violencia y el delito, a partir de escenarios integrales que faciliten el desarrollo de la convivencia dentro de la comunidad (…)12”.
Sumado a esto, tuvo 11 “(…) durante la marcha del proceso son innumerables las ocasiones en que corresponde a la parte ejercitar determinado acto, cuya omisión le traerá la pérdida de una oportunidad procesal; es lo que se denomina cargas procesales.” DEVIS Echandía, Hernando “Teoría General del Proceso”, Ed. Universidad Editores, Buenos Aires, Pág. 44. 12 Índice de descarga 5 SAMAI.
Fls. 55 a 61. Rad. No. 73001-33-33-006-2018-00208-01 Controversias contractuales Nación-Ministerio del interior Vs Municipio de Piedras como objeto: “Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre las partes para promover la gobernabilidad y la seguridad ciudadana a través de la construcción de infraestructura, mediante la ejecución del proyecto denominado ‘ESTUDIO, DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN DEL CENTRO DE INTEGRACIÓN CIUDADANA CIC’ en el municipio de PIEDRAS (TOLIMA)”.
De igual forma, dentro de este articulado se hizo alusión a los principios de colaboración armónica y, de coordinación entre las entidades públicas, refiriéndose a lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 489 de 199813. Ahora bien, cada una de las entidades suscritas al convenio objeto de controversia adquirió compromisos frente a la otra, los cuales son susceptibles de ser sintetizados, así: 1.
Obligaciones del municipio: De conformidad con la cláusula segunda14 del Convenio Interadministrativo No. F-194 de 2013, el Municipio de Piedras se comprometió, entre muchas otras, a: (i) Aportar para el desarrollo del proyecto el lote de propiedad del Municipio; (ii) Presentar al Ministerio del Interior la documentación técnica y jurídica del proyecto del Centro de Integración ciudadana;
(iii) Subsanar las observaciones realizadas por el Ministerio de Interior; (iv) Adelantar todas las gestiones administrativas, contractuales y financieras necesarias para la contratación de los estudios y diseños, obra e interventorías; (v) invertir los aportes recibidos del Ministerio-Fonsecon única y exclusivamente para adelantar los procesos de selección y contratación de los estudios y diseños, obra e interventorías requeridos para la ejecución del objeto del convenio;
(vi) Elaborar bajo su exclusivo riesgo y responsabilidad las reglas de participación a las que haya lugar para adelantar los procesos de selección y contratación de las personas requeridas dentro del desarrollo de actividades del proyecto. (…). 2. Obligaciones del Ministerio: Bajo esta misma línea, y conforme a la cláusula tercera15 del Convenio Interadministrativo No. F-194 de 2013, el Ministerio de Interior se comprometió, entre muchas otras, a: (i) viabilizar, a través de la Subdirección de Infraestructura, el proyecto presentado por el municipio;
(ii) Requerir al municipio para que subsane las observaciones al proyecto; (iii) Presentar al Comité FONSECON para su aprobación el proyecto viabilizado; (iv) Desembolsar los recursos que por medio de este Convenio se destinan al desarrollo de su objeto, previo cumplimiento de los requisitos legales; (v) Responder por la ejecución de los tramites y soportes presupuestales y contables de Ley necesarios para vinculación y entrega de los recursos del contrato.
(…)”. Aunado a lo expuesto, es menester recordar que en la cláusula quinta16 se señaló que el Ministerio aportará hasta la suma “UN MIL TREINTA Y SIETE MILLONES DE PESOS ($1.037.000,00) MONEDA LEGAL, suma que incluye la totalidad de costos de estudios y diseños, obra e interventorías de estudios y diseños y de obra, así como los demás que se requieran para la adecuada ejecución del proyecto (…)”, del mismo modo, se establece la forma en que dicha suma será desembolsada (clausula sexta17).
Dicho lo anterior, y pese a existir obligaciones de tipo patrimonial dentro del negocio jurídico pactado por el Municipio de Piedras y el Ministerio de Interior-FONSECON, en sentencia del 13 ARTÍCULO 95.- Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.
Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de sus entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuáles proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal. 14 Índice de descarga 5 SAMAI.
Fls. 67 a 70. 15 Índice de descarga 5 SAMAI. Fl. 70. 16 Índice de descarga 5 SAMAI. Fl. 71. 17 Índice de descarga 5 SAMAI. Fl. 71. Rad. No. 73001-33-33-006-2018-00208-01 Controversias contractuales Nación-Ministerio del interior Vs Municipio de Piedras 13 de agosto de 202418, el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en un caso similar al que aquí nos ocupa, advirtió lo siguiente: “45.
Como se observa, es cierto que las partes pactaron obligaciones de tipo patrimonial, correspondientes a aportes económicos de la entidad del orden nacional para la ejecución del objeto pactado. Sin embargo, dicha circunstancia no significó que la concurrencia de voluntades se identificó con un contrato, porque no puede predicarse que existió una relación de conmutatividad o remuneración de una de las partes hacia la otra, en tanto lo que se evidencia realmente es el compromiso entre las partes de realizar aportes conjuntos, con el fin de lograr la satisfacción de un objetivo común en beneficio de la comunidad de Gualmatán. 46.
Lo afirmado en el párrafo anterior se reitera con el aporte del municipio de Gualmatán, que se comprometió a entregar un lote de su propiedad con el fin de adelantar la contratación requerida para la ejecución del objeto del convenio, sin recibir a cambio una contraprestación o una remuneración, sino con la intención de promover la convivencia de los habitantes de la comunidad. 47.
Asimismo, resulta pertinente destacar que esta Subsección ha considerado que, en los convenios interadministrativos, se excluye la contraposición de intereses entre las entidades públicas que lo celebran. No obstante, ello no quiere decir que los compromisos que se asuman con ocasión de ese tipo de acuerdos no puedan tener un componente de carácter patrimonial, debido a que la cooperación en la asociación puede ser administrativa, económica y/o técnica19, tal como se evidenció en este caso, en el que, a pesar de existir aportes económicos, no se evidencian contraprestaciones recíprocas en las que las partes sean deudoras y acreedoras entre sí, como tampoco motivaciones contrapuestas en el acuerdo de voluntades. 48.
Así las cosas, según el objeto y las obligaciones contraídas por las partes, se celebró un verdadero convenio interadministrativo, con el fin de aunar esfuerzos, en cumplimiento, por una parte de los objetivos misionales del Ministerio de: “Promover y apoyar la generación de infraestructura para la seguridad y convivencia ciudadana”20 y, también, de las funciones constitucionales del municipio de Gualmatán de: “Promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes”21.
(Negrilla fuera de texto) Bajo tal derrotero y, a pesar de ser cierto que, como afirma el recurrente, en el convenio suscrito existen “transferencias económicas o desembolsos que realizó el Ministerio de Interior al Municipio de Piedras con el fin de que esta última genere cumplimiento a los fines estatales22”, no lo es menos que, conforme a la Jurisprudencia en cita, por el simple hecho de existir factores económicos u onerosos dentro del acuerdo no se altera la naturaleza del mismo, como quiera que el objeto de este sigue siendo la cooperación entre entidades, persiguiendo un fin común, es decir, no se pacta como una contraprestación contractual, sino como la unión de fuerzas, más aún cuando, al igual que en la sentencia precitada, el Municipio de Piedras aporta un lote de su propiedad “sin recibir a cambio una contraprestación o una 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, Consejero Ponente: Fernando Alexei Pardo Flórez, 13 de agosto de 2024.
Rad. No. 52001-23-33-000-2017-00470-01 (70.405). 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de junio de 2019, expediente No. 25000-23-37-000-2010-02552-01 (AP); criterio reiterado en las siguientes providencias dictadas por esta Subsección: (i) sentencia del 21 de mayo de 2021, expediente No. 57.822, C.P. José Roberto Sáchica Méndez;
(ii) sentencia del 20 de noviembre de 2019, expediente No. 61.429. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; (iii) sentencia del 22 de octubre de 2021, expediente No. 65.978. 20 Decreto 2893 de 2011, artículo 2: “Funciones. El Ministerio del Interior, además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, cumplirá las siguientes:(…) 7.
Promover y apoyar la generación de infraestructura para la seguridad y convivencia ciudadana en las entidades territoriales”. 21 Constitución Política de Colombia, artículo 311. “El municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”. 22 Índice de descarga 39 SAMAI.
Fls. 1 a 8. Rad. No. 73001-33-33-006-2018-00208-01 Controversias contractuales Nación-Ministerio del interior Vs Municipio de Piedras remuneración, sino con la intención de promover la convivencia de los habitantes de la comunidad”. En ese sentido, a fin de dar resolución a este punto, esta Sala considera prudente traer a colación el deber que recae sobre el operador judicial de respetar los fundamentos jurídicos mediante los cuales se han resuelto situaciones análogas anteriores, siendo esto denominado, “precedente judicial obligatorio”, al respecto el Consejo de Estado advirtió que, “(…)se ha entendido tanto por la doctrina como por nuestro tribunal constitucional que el juez está atado a sus decisiones, y en específico, a las de sus superiores jerárquicos -precedente vertical - para fallar casos similares”23.
Así las cosas, se concluye, sin mayor labor argumentativa, que el acuerdo celebrado por las entidades administrativas en controversia responde a un Convenio Interadministrativo, razón por la cual, el régimen aplicable es el consagrado en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998. En consecuencia, el Tribunal no acogerá las sentencia citada por el recurrente24 con el memorial de impugnación, toda vez que, para ello se requiere la identidad fáctica y jurídica entre el caso concreto y la sentencia que se pretende en aplicación del precedente vertical, situación que no ocurre en el presente caso, pues si bien tanto ambas providencias; la citada por el recurrente y la analizada por esta Corporación, estudian la naturaleza y diferencias de los contratos y convenios interadministrativos, también lo es que, la primera de ellas advierte la configuración del contrato interadministrativo por cuanto en el caso allí estudiado el ente territorial percibió una contraprestación patrimonial por el servicio proporcionado susceptible de convertirlo en un acreedor de dicha índole25 lo que difiere del presente asunto, en cambio, de un breve análisis a los fundamentos fácticos y considerativos de la segunda (providencia del 13 de agosto de 2024 citada por esta Corporación26) se logra avizorar que la controversia allí estudiada se trata de una situación análoga, con cuestiones fácticas idénticas a las aquí controvertidas, lo que obliga a su aplicabilidad, en atención a la figura del precedente judicial. 4.2.
De la caducidad del medio de control de controversias contractuales. Aclarado lo anterior, se advierte que el recurrente indicó como segundo gran punto de su inconformidad, el conteo de caducidad realizado por el a-quo, toda vez que, no se tuvo en cuenta los dos (2) meses adicionales que prevé la norma27, todo esto, apoyado en apartes de 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección quinta. Consejera Ponente: Rocío Araujo Oñate. 11 de febrero de 2016. Rad. No. 11001-03-15-000-2015-03358-00(AC) 24 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. CONSEJERO PONENTE: ÁLVARO NAMÉN VARGAS. Veintiséis (26) de julio de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-0306-000-2015-00102-00.
“(…) Así las cosas, teniendo en cuenta la diferencia entre contratos y convenios interadministrativos, es posible concluir que en los contratos interadministrativos resulta procedente ejercer las competencias o potestades unilaterales de la Administración para la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento, mientras que ello no es admisible en los convenios interadministrativos puros u originales.
Se exceptúa el caso de los “convenios interadministrativos” que comporten el pago de un valor económico (precio o remuneración), como ocurre con los de cofinanciación celebrados por el Ministerio del Interior y que motivaron esta consulta, es decir, aquellos cuyo objeto contemple obligaciones de contenido patrimonial, los cuales, aunque se denominen así, se someterán al mismo régimen de los contratos interadministrativos (…)” 25 (…) lo cierto es que de las estipulaciones que emanan de los mismos, en realidad, se obligan las entidades intervinientes patrimonialmente y acuerdan una obligación a favor de la otra o con reciprocidad, es decir, en forma conmutativa.
Para una -el Ministerio- será la realización de una obra (o prestación de un servicio o la transferencia de un bien, etc.) y para la otra (el Municipio) será el pago de una contraprestación económica (precio o valor económico), lo que además implica que existe un precio como elemento esencial del contrato, de manera que, a juicio de la Sala, se constituyen en contratos en toda la extensión del concepto y con todos los efectos de esa particular institución jurídica.
(…) 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, Consejero Ponente: Fernando Alexei Pardo Flórez, 13 de agosto de 2024. Rad. No. 52001-23-33-000-2017-00470-01 (70.405). 27 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: (…) v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga”.
Rad. No. 73001-33-33-006-2018-00208-01 Controversias contractuales Nación-Ministerio del interior Vs Municipio de Piedras la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Álvaro Namén Vargas28, así como también, de la cláusula cuarta29 del acuerdo pactado. Sostuvo que, al tratarse de un contrato interadministrativo, se faculta a la entidad a llevar a cabo la liquidación unilateral una vez finalice la etapa de ejecución del contrato, o cuando evidencie el incumplimiento del acuerdo de voluntades.
Sumado a ello, adujo que incluso pese a lo anterior, en el parágrafo tercero de la cláusula cuarta del acuerdo se dispuso que “(…) en el evento en que EL MUNICIPIO no se presente a la liquidación del convenio o no aporte los documentos requeridos para el efecto, se acudirá al procedimiento previsto en las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y Decreto 019 de 2012”, clausulado en el que el recurrente se apoya para señalar que, lo facultó para liquidar unilateralmente el contrato y por ende se debe aplicar el literal v) del artículo 164 del C.PA.C.A. Los anteriores argumentos no son de recibo para esta Corporación, pues, en primer lugar y como ya se explicó a fondo en el acápite anterior, en el caso que nos ocupa, el negocio jurídico celebrado por las partes se trata de un CONVENIO INTERADMINISTRATIVO, mas no de un contrato, por tanto, la liquidación unilateral debe estar pactada de forma expresa dentro del mismo, es decir, no se tiene otorgada de pleno derecho, pues así lo ha indicado el Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo.
En segundo lugar y pese a ser cierto que en el parágrafo tercero de la cláusula cuarta del Convenio se hace una breve mención a las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y Decreto 019 de 2012, ello no es suficiente para que se entienda de manera expresa, clara e inequívoca que se está facultando al Ministerio del Interior a liquidar de forma unilateral el acuerdo, puesto esto no fue pactado.
Sobre el particular, el Consejo de Estado ha sido sumamente enfático, reiterando en distintos y muy recientes pronunciamientos su postura, inclusive, en un caso análogo y de está anualidad30, se dispuso: “27. En este punto, la Sala pone de presente que, según su objeto el convenio interadministrativo No. F-313 de 2013 corresponde a un convenio de asociación entre entidades públicas a los que hace referencia el inciso primero del artículo 95 de la Ley 489 de 1998,20-21 negocios en los que no se entiende incorporada, en los términos del inciso segundo del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, “la facultad [de la entidad contratante] de liquidar [el contrato] en forma unilateral” “[e]n aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido”. 28.
Por otro lado, si bien en el parágrafo tercero de la cláusula cuarta del convenio interadministrativo No. F-313 de 2013 se lee que “[e]n el evento en que el Municipio [de 28 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. CONSEJERO PONENTE: ÁLVARO NAMÉN VARGAS. Veintiséis (26) de julio de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-0306-000-2015-00102-00.
“(…) Así las cosas, teniendo en cuenta la diferencia entre contratos y convenios interadministrativos, es posible concluir que en los contratos interadministrativos resulta procedente ejercer las competencias o potestades unilaterales de la Administración para la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento, mientras que ello no es admisible en los convenios interadministrativos puros u originales.
Se exceptúa el caso de los “convenios interadministrativos” que comporten el pago de un valor económico (precio o remuneración), como ocurre con los de cofinanciación celebrados por el Ministerio del Interior y que motivaron esta consulta, es decir, aquellos cuyo objeto contemple obligaciones de contenido patrimonial, los cuales, aunque se denominen así, se someterán al mismo régimen de los contratos interadministrativos (…)” 29 “(…) CLÁUSULA CUARTA: PLAZO DE EJECUCION Y PLAZO DE LIQUIDACIÓN. … El plazo para liquidación del presente convenio será dentro de los cuatro (4) meses contados a partir del vencimiento del plazo de ejecución.
PARÁGRAFO PRIMERO. No obstante lo anterior, el plazo de ejecución del presente convenio podrá ser modificado o terminando de forma anticipada si así lo convienen por escrito las partes…PARÁGRAFO TERCERO: En el evento en que EL MUNICIPIO no se presente a la liquidación del convenio o no aporte los documentos requeridos para el efecto, se acudirá al procedimiento previsto en las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y Decreto 019 de 2012.
PARÁGRAFO CUARTO: La falta de entrega oportuna, por parte de EL MUNICIPIO, de los documentos o la información necesaria para el desarrollo del proceso de liquidación del convenio, dará lugar al inicio de un procedimiento para la declaratoria de incumplimiento del convenio, de conformidad con la legislación contractual vigente, aun cuando del proyecto objeto del mismo se haya desarrollado a satisfacción (…)” (Subrayado y negrilla por el recurrente) 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata, 7 de febrero de 2025.
Rad. No. 08001-23-33-000-2017-01280-01 (70.546). Rad. No. 73001-33-33-006-2018-00208-01 Controversias contractuales Nación-Ministerio del interior Vs Municipio de Piedras Santa Lucía] no se presentará la liquidación del convenio o no aportará los documentos requeridos para el efecto, se acudiría al procedimiento previsto en las leyes 80 de 1993 [y] 1150 de 2007 y [en el] Decreto 019 de 2012”, de allí no se extrae que las partes del negocio jurídico hayan estipulado, en cabeza del Ministerio del Interior, la facultad de liquidar unilateralmente el convenio interadministrativo. 29.
Al respecto, en un caso similar al que en esta ocasión ocupa la atención de la Sala –el cual también giró en torno a un convenio interadministrativo celebrado entre el Ministerio del Interior y un municipio “para promover la gobernabilidad y la seguridad ciudadana a través de la construcción de infraestructura”–, esta Corporación31 precisó que, aunque “no se discute que en los convenios interadministrativos resulta válido que una de las partes realice la liquidación unilateral, siempre y cuando ello esté expresamente acordado, sin equívocos y de manera clara y precisa, según el acuerdo de voluntades”, con “la sola mención abstracta” de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 y el Decreto 19 de 2012 “no puede entenderse que las partes otorgaron la potestad para liquidar unilateralmente el acuerdo al Ministerio [del Interior]”.
(Negrilla por fuera de texto). Así las cosas, con la plena certeza de que el acuerdo celebrado por el Ministerio de Interior- FONSECON y el Municipio de Piedras-Tolima se trata de un convenio interadministrativo y que en el mismo no se pactó en su clausulado la liquidación unilateral, se pasará a realizar, a la luz de normatividad aplicable, el conteo de caducidad del medio de control de la referencia. Bajo tal derrotero, el término de caducidad fijado para instaurar la demanda cuando se trata de controversias contractuales se encuentra establecido en el literal j) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, que reza: “ARTICULO 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 13 de agosto de 2024, exp. 70.405.
Rad. No. 73001-33-33-006-2018-00208-01 Controversias contractuales Nación-Ministerio del interior Vs Municipio de Piedras v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga.” (Resalta la Sala).
Para establecer el término de caducidad en el sub examine, deben tenerse en cuenta dos aspectos diferentes y generales, a saber: i) Un término general, que es el establecido en el numeral 2 del literal j) del artículo 164 del C.P.A.C.A. que establece que dicho término será de 2 años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento, y ii) el cómputo de la caducidad cuando se acuda a esta jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial, evento este en el que el termino de 2 años, se iniciará a contabilizar dependiendo de si en el acuerdo celebrado procedía o no la liquidación: (i) en los casos en que no se requiera, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa y (ii) en los eventos en que la misma proceda, deberá tenerse en cuenta si la liquidación se realizó de mutuo acuerdo, no hubo acuerdo o se practicó de manera unilateral.
En este último caso, que es el que nos ocupa, estos se contabilizaran vencido el término de 2 meses contados a partir del vencimiento del plazo de que se goza para hacer la liquidación bilateral, o de los 4 meses siguientes de la terminación del contrato o acto que lo disponga. Sin perjuicio de lo anterior, es menester advertir que en el presente asunto no hubo suspensión del término por presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, pues en virtud del artículo 61332 del Código General del Proceso no es necesario agotar dicho requisito, como quiera que el extremo activo de la controversia es una entidad pública.
En ese orden de ideas, se tiene que el convenio objeto de controversia finalizó el 31 de diciembre de 2014, pues así lo indica la tercera y última prórroga suscrita33, por ende y atendiendo a la norma, a partir del 1 de enero de 2015 empezó a correr el término de 4 meses con que contaban las partes para realizar la liquidación de mutuo acuerdo hasta el 30 de abril del mismo año, sin embargo y como ello no ocurrió, la fecha de partida para contabilizar el plazo de que trata la norma aplicable dentro del sub lite es a partir del día siguiente al vencimiento del término para liquidar bilateralmente el acuerdo, es decir, el 1 de mayo de 2015.
En virtud de lo anterior, el plazo de dos (2) años con que contaba la parte interesada para interponer el medio de control de la referencia empezó a correr el 1 de mayo de 2015, y feneció el 1 de mayo de 2017. Por otro lado, como consta en acta individual de reparto34, la demanda fue radicada el 12 de junio de 2017, es decir, por fuera del término legalmente oportuno para tal, razón por la cual, concluye está Sala de decisión que en el presente caso operó el fenómeno jurídico de la caducidad. 32 “Artículo 613.
Audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso administrativos. Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el peticionario deberá acreditar la entrega de copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención o no en el Comité de Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de conciliación correspondiente.
No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública. (…)(énfasis por fuera de texto).” 33 Índice de descarga 5 SAMAI.
Fls 177 a 178. 34 Índice de descarga 7 SAMAI. Fl. 202. Rad. No. 73001-33-33-006-2018-00208-01 Controversias contractuales Nación-Ministerio del interior Vs Municipio de Piedras Por todo lo hasta aquí expuesto, se procederá a confirmar la sentencia proferida el 23 de febrero de 2023 por el Juzgado Sexto (6°) Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales. 5.
Condena en costas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., salvo en los procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, hoy C.G.P. Ahora bien, el Código General del Proceso, en su artículo 365, en cuanto a la condena en costas establece en su numeral 1º que se condenará en ellas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación, o revisión que haya propuesto, y en su núm. 3º agrega: “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.
Sin embargo, la Sala no condenará en costas de segunda instancia a la parte demandada, teniendo en cuenta que, si bien se resolvió de forma desfavorable la alzada, no se advierte empero que la parte accionante hubiera realizado alguna actuación ante este Colectivo, encontrándose en consonancia con el régimen de valoración objetivo valorativo que por vía jurisprudencial se ordena analizar en todos los asuntos.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala Oral de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, esto es, la proferida el 23 de febrero de 2023 por el Juzgado Sexto (6°) Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante la cual se declaró probada de oficio la excepción de caducidad, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. En firme esta decisión, devuélvanse las diligencias al Juzgado de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ BELISARIO BELTRAN BASTIDAS (Firmado electrónicamente) JOSÉ ALETH RUIZ CASTRO CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma dispuesta para ello por el C.S. de la J. Denominada SAMAI, garantizándose en consecuencia, su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del C. De P.A. y de lo C.A. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx o en el validador de documentos del SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx