Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, veinte (20) de junio del dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 ENLACE DEL EXPEDIENTE: https://samai.azurewebsites.net/vistas/casos/list_pro cesos.aspx?guid=680013333013202200080016800 123 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA derechoshumanosycolectivos@gmail.com derechoshumanosycolectivos@hotmail.com ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA notijudicial@alcaldiadepiedecuesta.gov.co VINCULADO: CONJUNTO RESIDENCIAL NAVARRA REAL navarrareal@gmail.com MINISTERIO PÚBLICO: JHON CARLOS GARCIA PEREA jcgarcia@procuraduria.gov.co SENTENCIA NÚM: 053 TEMA: SE CONFIRMA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA, AL ESTABLECERSE QUE EL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA, EN SU CALIDAD DE ENTE TERRITORIAL Y PRIMERA AUTORIDAD POLICIVA Y URBANÍSTICA, INCURRIÓ EN UNA OMISIÓN, AL NO EJERCER LA DEBIDA VIGILANCIA SOBRE LA CONSTRUCCIÓN DEL ANDÉN UBICADO EN LA CARRERA 7.ª NÚM. 1D- 35, EL CUAL SE EJECUTÓ SIN CUMPLIR LOS ESTÁNDARES DE ACCESIBILIDAD EXIGIDOS POR LA NORMATIVA VIGENTE, EN PERJUICIO, ESPECIALMENTE, DE LAS PERSONAS EN CONDICIÓN DE DISCAPACIDAD.
MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Piedecuesta contra la sentencia de primera instancia del 20 de junio de 2024, proferida por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se ampararon los derechos colectivos (i) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y (ii) a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 2 I.
ANTECEDENTES A. Posición de la parte accionante En ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, el señor Jaime Orlando Martínez García presentó demanda1 ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo en orden a que se declare la vulneración de los derechos colectivos «al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la libertad de la locomoción y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, la seguridad y salubridad públicas, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes».
En consecuencia, solicitó: «1-Se decrete mediante sentencia que el municipio de Piedecuesta o al que corresponda, se encuentra vulnerando los derechos colectivos de la población en situación de discapacidad visual tanto temporal como permanente, ordenándole al municipio de Piedecuesta en cabeza del señor alcalde o quien haga sus veces al momento en que se emita el FALLO de la presente acción pública, o al que corresponda, realizar las obras civiles necesarias las obras civiles para la construcción del POMPEYANO y/o PORCION ANDEN FALTANTE, realizar también todas las obras civiles inmersas a la construcción solicitada, la instalación de las LOSETAS TEXTURIZADAS GUÍAS DE ALERTA, frente y en la parte exterior (Espacio Público), en todo su mismo ancho, obras que son de vital importancia para conectar los dos (02) extremos de acceso a los parqueaderos con el andén colindante al mismo nivel y altura del existente frente y en la parte exterior (Espacio Público) al acceso a los parqueaderos privados internos de la edificación para uso de sus residentes, visitantes y/o usuarios, en todo su mismo ancho. 2-Se decrete mediante sentencia que el municipio de Piedecuesta o al que corresponda, se encuentra vulnerando los derechos colectivos de la población en situación de discapacidad visual tanto temporal como permanente al no construir el POMPEYANO y/o PORCION ANDEN FALTANTE, todo lo inmerso a ello, realizar también todas las obras civiles inmersas a la construcción solicitada, la instalación de las LOSETAS TEXTURIZADAS GUÍAS DE ALERTA frente y en la parte exterior (Espacio Público), en todo su mismo ancho; no ha cumplido con el Decreto No.1538 de 2005, los artículos 3 y 7, del último artículo, el literal A, numeral 4 […] 3-Que mediante sentencia al accederse a las pretensiones de la demanda, el operador judicial de un término prudencial de no mayor a un (01) mes, al que corresponda, para que se construya el POMPEYANO y/o PORCION ANDEN FALTANTE, realizar también todas las obras civiles inmersas a la construcción solicitada, la instalación de las LOSETAS TEXTURIZADAS GUÍAS DE ALERTA frente y en la parte exterior (Espacio Público), en todo su mismo ancho y al mismo tiempo que el accionado rinda informe escrito al despacho judicial manifestando el cumplimiento de la sentencia al terminar las obras, de no hacerse dentro de este término, tomar esta pretensión como 1 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 001 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 2_REPARTOYRADICACION_REPARTOACCIONPOPUL.
PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 3 el trámite incumplido y tramite de control previo a la posible apertura del incidente de desacato. 4-Que el operador judicial al expedir la correspondiente sentencia de respuesta de forma individual a cada uno de los numerales de las pretensiones y no en bloque. 5-Se condene en costas y agencias en derecho al demandado y demás gastos económicos que se deriven en el transcurso del proceso por remisión expresa del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, al Código General Del Proceso, al C.P.A.D.A., al acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura artículos 2 y 3, y al numeral 5 del Acuerdo PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura y demás normas concordantes». [sic en todo el texto], [negrilla y subraya del texto original] Las anteriores pretensiones se fundamentan en las siguientes afirmaciones: El accionante señaló que, en el sector donde se ubica el Conjunto Residencial Navarra Real P.H., localizado en la carrera 7.ª núm. 1D – 35 del municipio de Piedecuesta, no se ha construido el tramo faltante de andén –o pompeyano– en la parte frontal del edificio ni en el área de acceso a los parqueaderos internos. A su juicio, esta omisión vulnera derechos colectivos de la población en general, afectando de manera especial a las personas con discapacidad visual.
Adujo que la situación denunciada transgrede el marco normativo que consagra el principio de accesibilidad universal, como la Ley 361 de 1997, el Decreto 1538 de 2005 y la Norma Técnica ICONTEC NTC 5610, los cuales establecen estándares mínimos que deben observarse en materia de infraestructura urbana a efectos de garantizar condiciones dignas y seguras para la movilidad de las personas en situación de discapacidad.
Manifestó, además, que presentó solicitud ante la Oficina de Planeación del Municipio de Piedecuesta, en la que puso de presente la afectación de los derechos colectivos derivada de la carencia de infraestructura peatonal en el sitio, y requirió la realización de una visita técnica para constatar la situación. No obstante, según lo manifestó, la administración municipal respondió de forma escueta indicando que «no se puede dar continuidad al andén», explicación que calificó como inocua y contraria a los deberes constitucionales y legales que rigen la función administrativa, en particular a lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Política y el Decreto 564 de 2006, que consagra lineamientos sobre el diseño y construcción de espacio público en condiciones de accesibilidad.
B. Posición del accionado y vinculado El Municipio de Piedecuesta, por conducto de apoderada judicial, el ente territorial solicitó que se denieguen las pretensiones del actor, al considerar que PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 4 los hechos descritos no configuran una vulneración de derechos o intereses colectivos2.
Expuso que, si bien en el tramo adyacente al Conjunto Residencial Navarra Real no se han construido pompeyanos, tal circunstancia no representa por sí sola una afectación al espacio público ni a los derechos de accesibilidad de la población, incluida aquella en condición de discapacidad. Como sustento fáctico y técnico de su posición, señaló: (i) la inexistencia de viabilidad técnica para la ejecución de las obras solicitadas;
(ii) la ausencia de riesgo para los peatones, dado que los vehículos que circulan por la zona no desarrollan velocidades superiores a 0 km/h; y (iii) la existencia de condiciones mínimas de accesibilidad en el área, que incluyen cebras debidamente demarcadas, rampas para personas con movilidad reducida y andenes continuos, con nivel uniforme, ancho suficiente y losetas podotáctiles, todo lo cual garantizaría un tránsito seguro y adecuado para los peatones.
En desarrollo de su argumento, indicó que la implementación de medidas orientadas a la accesibilidad debe obedecer a criterios de planeación, disponibilidad presupuestal y progresividad, conforme a lo previsto en el marco normativo vigente, en particular, en la Ley 361 de 1997. Desde esa óptica, consideró improcedente pretender la ejecución inmediata de obras de infraestructura que no han sido priorizadas en los instrumentos de planificación territorial ni en los planes de desarrollo municipal.
Enfatizó que la imposición judicial de cargas financieras a las entidades territoriales, sin que exista un estudio técnico que justifique la necesidad, pertinencia y viabilidad de las intervenciones solicitadas, contraviene el principio constitucional de planeación y compromete el manejo racional de los recursos públicos. En este sentido, comentó que el juez de lo contencioso administrativo carece de competencia para ordenar, sin respaldo probatorio suficiente, la ejecución de obras que impliquen inversiones públicas relevantes, más aún cuando estas no han sido incorporadas en los presupuestos oficiales ni en el marco fiscal de mediano plazo.
Agregó que las restricciones fiscales propias de la entidad territorial, cuyos ingresos son limitados en comparación con otros entes del orden nacional o 2 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 008 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 2_REPARTOYRADICACION_REPARTOACCIONPOPUL. PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 5 departamental, obligan a priorizar la atención de necesidades más urgentes, conforme a criterios de eficiencia y racionalidad del gasto público.
Aun así, aclaró que ha formulado un proyecto macro destinado a la adecuación, mejoramiento y mantenimiento de andenes y demás componentes del espacio público, en el marco de una política orientada a garantizar condiciones de accesibilidad progresiva en todo el territorio municipal. En consecuencia, sostuvo que no puede atribuírsele un comportamiento negligente u omisivo.
No obstante, dejó constancia de que la ejecución de las obras reclamadas podría ser considerada en el futuro, siempre que existan estudios técnicos que respalden su viabilidad y se cuente con los recursos necesarios para su materialización. Finalmente, solicitó la vinculación al proceso de la Unidad Residencial Navarra Real, en tanto posible corresponsable de las condiciones urbanísticas existentes, y advirtió que no hay lugar a condena en costas, por cuanto no se configura temeridad ni mala fe en su actuación procesal, y al actor le fue reconocido el beneficio del amparo de pobreza, lo que excluye la generación de expensas procesales a su cargo.
El Conjunto Residencial Navarra Real, pese a encontrarse debidamente notificado3, guardó silencio. C. El fallo apelado Mediante sentencia del 20 de junio de 20244, el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al encontrar probada la vulneración de los derechos colectivos (i) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, y (ii) a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos conforme a las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y priorizando la calidad de vida de los habitantes.
En cuanto al derecho a la seguridad y salubridad pública, la primera instancia consideró que no se allegaron elementos probatorios que permitieran acreditar su afectación, ya que la omisión en la instalación de losetas texturizadas y en la construcción del pompeyano no implica per se una conducta contraria a dicho interés colectivo. Del mismo modo, descartó la amenaza al derecho de acceso a servicios públicos con criterios de eficiencia y oportunidad. 3 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 0018 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo Soporte notificación Auto niega medidas c. 4 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 0070 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 98Sentencia de Pr_202208000APSENTENCIA. PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 6 Por otra parte, constató que el pompeyano ubicado en la carrera 7 núm. 1D-35 carece de una textura diferenciada que delimite sensorialmente la circulación peatonal de la vehicular, lo que dificulta su identificación por parte de personas con discapacidad visual.
Asimismo, verificó que las losetas podotáctiles instaladas en el andén presentan discontinuidades originadas por elementos de amoblamiento urbano –como postes de alumbrado y árboles– que interrumpen la ruta accesible. Si bien el despacho reconoció que la ejecución de obras públicas puede estar sujeta a criterios de planeación y disponibilidad presupuestal, advirtió que dicha circunstancia no exime a la administración municipal de su deber de actuar con diligencia en la eliminación progresiva de barreras urbanísticas, particularmente cuando estas afectan de forma directa la movilidad y la integridad física de los ciudadanos. Con base en lo expuesto, determinó que el Municipio de Piedecuesta incurrió en una omisión al no adoptar medidas tendientes a garantizar condiciones mínimas de accesibilidad en el espacio público colindante con el conjunto residencial referido.
Al respecto, recordó que el artículo 34 de la Ley 361 de 1997 impone a las autoridades administrativas el deber de eliminar las barreras físicas y urbanísticas que impidan el ejercicio efectivo de los derechos de las personas con discapacidad. Igualmente, reiteró que el literal a) del artículo 7.º del Decreto 1538 de 2005 establece que el diseño, la construcción y la conservación del espacio público deben realizarse bajo parámetros de accesibilidad universal, mandato que resulta imperativo para las entidades territoriales en su calidad de garantes del cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia urbanística y de inclusión. En consecuencia, ordenó al Municipio de Piedecuesta que: «SEGUNDO: ORDÉNASE al MUNICIPIO DE PIEDECUESTA para que dentro de los seis (06) meses siguientes a la notificación de esta providencia, REALICE las gestiones administrativas, presupuestales, técnicas, contractuales y/o de infraestructura necesarias para que el pompeyano ubicado en la carrera 7 No.1D35 cuente con una textura diferente que permita delimitar la circulación peatonal de la vehicular, así como la adecuación de las losetas texturizadas instaladas sobre las franjas de andén ubicadas sobre la carrera 7 No.1D-35 (C. R. NAVARRA REAL- P. H.), que permitan la continuidad de las franjas peatonales, a efectos de garantizar la accesibilidad del espacio público a los peatones y en especial, a la población en situación de discapacidad, atendiendo los parámetros establecidos por la normatividad aplicable.
PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 7 TERCERO: CONFÓRMESE el COMITÉ DE VERIFICACIÓN por la parte demandante, el MUNICIPIO DE PIEDECUESTA y su Personero Municipal, el cual deberá rendir cada dos (02) meses un informe pormenorizado a este Despacho, informando las acciones tendientes a lograr el efectivo cumplimiento de la presente sentencia. El MUNICIPIO DE PIEDECUESTA deberá remitir a este Despacho prueba del cumplimiento de la orden impartida, en los términos previamente concedidos, so pena de incurrir en desacato de una orden judicial con las sanciones que ella acarrea».
Finalmente, impuso condena en costas al ente accionado, por haber resultado vencido en el proceso. D. El recurso de apelación de la parte demandada La entidad territorial apeló5 la sentencia de primera instancia y, como argumentos de su inconformidad, expuso que, aunque se evidenció una omisión relacionada con la adecuación del tramo del andén ubicado sobre la carrera 7.ª núm. 1D-35, frente al Conjunto Residencial Navarra Real, la obligación de ejecutar dichas obras conforme a la normatividad urbanística y a lo dispuesto en la respectiva licencia de construcción recae directamente en el constructor y/o en la propiedad horizontal vinculada al presente trámite.
Sostuvo que, si bien el municipio puede adelantar gestiones técnicas orientadas a la modificación del pompeyano y de las losetas podotáctiles, corresponde al Conjunto Residencial llevar a cabo la intervención física, ajustándose a los lineamientos técnicos que, en su caso, sean suministrados por la administración municipal. En su criterio, la responsabilidad de la adecuación recae sobre el titular de la edificación, quien debió atender las exigencias normativas desde la etapa de ejecución de la obra.
En esa medida, solicitó que se vincule al Conjunto Residencial Navarra Real para que «de manera conjunta con el Municipio de Piedecuesta, se realice la construcción y/o modificación del pompeyano y la instalación de losetas texturizadas guías de alerta en los andenes anexos a la propiedad horizontal de acuerdo con las gestiones técnicas que el Municipio de Piedecuesta pudiera asesorar, apoyar y advertir».
Asimismo, pidió que se reconsidere la condena en costas en su contra y se incluya de manera solidaria al mencionado conjunto, toda vez que fue vinculado al proceso y guardó silencio en todas las etapas procesales. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 5 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 0070 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 98Sentencia de Pr_202208000APSENTENCIA. PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 8 Por auto del 5 de agosto de 20246 el juzgado de primera instancia admitió el recurso de apelación presentado por el Municipio de Piedecuesta, en contra de la sentencia de primera instancia del 20 de junio de 2024, dictada por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.
En la misma providencia se concedió a las partes un término de diez (10) días para presentar alegatos de conclusión, y se puso en conocimiento del Ministerio Público que podía emitir concepto antes del ingreso del expediente al despacho para decisión. E. Alegatos de conclusión El ciudadano Jaime Orlando Martínez García7 solicitó confirmar la sentencia de primera instancia y que se imponga la condena en costas y agencias en derecho en esta segunda instancia a favor suyo y en contra del apelante, conforme al Código General del Proceso (CGP).
Indicó que el Municipio de Piedecuesta no presentó ninguna propuesta técnica ni plan concreto de intervención para los andenes del municipio. Señaló que la entidad se limitó a afirmar que la responsabilidad corresponde a la propiedad horizontal, sin asumir su deber de intervención en el espacio público. Resaltó que, de acuerdo con el informe emitido por la Oficina de Planeación Municipal el 4 de abril de 2024, antes de la radicación de la demanda no existía ninguna programación de obras civiles para el lugar de los hechos.
Añadió que, no obstante, el informe técnico del 27 de mayo de 2024 evidenció la vulneración de los derechos colectivos, en tanto las losetas podotáctiles fueron instaladas en zonas donde se encuentran interrumpidas por postes, árboles y estructuras metálicas. Afirmó que el Municipio no aportó actas de visita de obra ni documentos que acreditaran el ejercicio de vigilancia y control sobre la ejecución de las obras, a pesar de que esa obligación está prevista en el artículo 109 de la Ley 361 de 1997.
Precisó que la licencia urbanística del Conjunto Residencial Navarra Real fue expedida el 25 de marzo de 2011, fecha en la que ya regía dicha norma, por lo que el Municipio debía verificar el cumplimiento de las condiciones de accesibilidad previstas en los planos aprobados. Finalmente, recordó que, conforme al artículo 52 de la Ley 361 de 1997, todas las edificaciones deben eliminar barreras físicas en el diseño y ejecución de las vías 6 Expediente digital, actuación, índice 005 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 3Auto Admite Rec_20220008001POPAdmite. 7 Expediente digital, actuación, índice 0010 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 4_MemorialWeb_Alegatos-0TASALEGATOSCONCL.
PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 9 y del espacio público, lo cual compromete tanto al constructor como al ente territorial encargado de su control. El Municipio de Piedecuesta no presentó alegatos en esta etapa procesal.
El Ministerio Público no rindió concepto. III. CONSIDERACIONES Concluido el trámite procesal sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación adelantada, y luego de verificar que se hallan estructurados los presupuestos de ley para decidir el fondo del asunto, procederá la Corporación a proferir el fallo de segunda instancia. F. Competencia En atención a lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer la apelación de las sentencias que en primera instancia dicten los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial.
G. Problemas jurídicos Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos del recurso de apelación, resolver los siguientes problemas jurídicos: P.J.1. ¿Debe modificarse la sentencia de primera instancia en razón a que la obligación de adelantar las gestiones necesarias para superar la presunta vulneración de los derechos colectivos derivada de la falta de adecuación de las losetas podotáctiles tipo pompeyano instaladas en las franjas de andén ubicadas sobre la carrera 7 núm. 1D-35, frente al Conjunto Residencial Navarra Real, no recaía en cabeza del Municipio de Piedecuesta, sino en la constructora y/o en la propiedad horizontal, conforme a la normatividad urbanística aplicable y a lo dispuesto en la respectiva licencia de construcción? P.J.2.
¿Hay lugar a modificar la condena en costas impuesta exclusivamente al Municipio de Piedecuesta, en atención a la presunta configuración de una responsabilidad compartida en el caso concreto? H. Tesis P.J.1: No, por cuanto la Sala encuentra acreditado que la obligación de adecuar las franjas de andén, incluida la construcción de pompeyanos y la instalación de PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 10 losetas podotáctiles tipo pompeyano, corresponde al Municipio de Piedecuesta en su calidad de autoridad responsable del espacio público dentro de su jurisdicción. En efecto, conforme al marco constitucional y legal que rige la función urbanística, y en particular a lo previsto en el artículo 5° del Decreto 1504 de 1998, los andenes y demás elementos destinados a la circulación peatonal hacen parte del espacio público y, por tanto, su construcción, mantenimiento y adecuación se encuentra a cargo del ente territorial respectivo.
En consecuencia, no hay lugar a dudas de que, en el presente caso, los espacios sobre los cuales deben realizarse las obras de accesibilidad peatonal forman parte del espacio público municipal, razón por la cual el Municipio de Piedecuesta no puede sustraerse de su obligación de ejecutar y conservar tales obras, máxime cuando le correspondía ejercer las funciones de vigilancia y control urbanístico sobre la obra adelantada, lo cual, evidentemente, no ocurrió, permitiendo que esta se culminara sin el cumplimiento de los requisitos técnicos exigibles respecto del espacio público.
P.J.2. No, porque como se estableció al resolver el primer problema jurídico, la obligación de garantizar las condiciones de accesibilidad y seguridad en el espacio público corresponde al ente territorial, en virtud de las competencias que le asigna el artículo 5° del Decreto 1504 de 1998. En ese orden, al no haber fundamento fáctico ni normativo que justifique la división de la carga procesal, se confirmará en su integridad la condena impuesta en la sentencia de primera instancia. I. Metodología de la decisión. Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala abordará los siguientes aspectos: (i) la naturaleza y finalidad de la acción popular, (ii) el adecuado estado de los andenes como contenidos esenciales del derecho colectivo al goce del espacio público y (iii) responsabilidad de los municipios en materia de protección del espacio público.
Finalmente, la Sala procederá con el estudio del caso concreto, los hechos relevantes probados en el expediente y su análisis crítico. (i) La naturaleza y finalidad de la acción popular El medio de control de protección de derechos e intereses colectivos previsto en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollado por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados o siempre que exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades o de los particulares que actúan en desarrollo de funciones públicas.
PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 11 La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones8 acerca de su naturaleza y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: «[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;
(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’;
(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]»9 En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional10 como el Consejo de Estado11, han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.
Según lo ha señalado la Sección Tercera del Consejo de Estado en forma reiterada 12, los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales 13, (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados14.
(ii) El adecuado estado de los andenes como contenidos esenciales del derecho colectivo al goce del espacio público 8 Corte Constitucional, sentencias T-443 de 2013 y T-254 de 2014. 9 Corte Constitucional, sentencia T-443 DE 2013. 10 Corte Constitucional, sentencia C-215 de 1999. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de septiembre de 2004, consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez, radicación número: 2002-2693-01. 12 Consejo de Estado, Sección Primera, consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia del 5 de marzo de 2015, radicación 15001233300020130008601. 13 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 9 de junio de 2011, consejera ponente: María Elizabeth García González., radicado 25000232700020050065401. 14 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 30 de junio de 2011, consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, radicado 50001233100020040064001.
PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 12 El derecho constitucional al espacio público, instituido expresamente en los artículos 82 y 88 de la Constitución Política bajo el título de los «Derechos Colectivos y del Ambiente» impone al Estado y, por ende, a sus autoridades, el deber de proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso común. A su vez, le exige ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial.
En oportunidades anteriores, el H. Consejo de Estado se ha referido a los elementos que componen el espacio público y al deber que surge de los municipios de garantizar la circulación libre y segura a nivel peatonal y vehicular, por lo cual, ha indicado lo siguiente: «[…] tanto las calles, carreras, y en general las vías públicas, como los andenes, constituyen espacio público, respecto del cual el Estado tiene la obligación de resguardar, preservar al uso común, y mantener en óptimas condiciones, tarea que a nivel territorial compete a los municipios en pro de garantizar la libre y segura circulación tanto peatonal como vehicular por las respectivas zonas, y su utilización para los fines previstos, de conformidad con su particular reglamentación […]»15.
En línea con lo anterior, la jurisprudencia contencioso-administrativa ha reiterado que la protección del espacio público no constituye una facultad discrecional sino una obligación imperativa del Estado, en cabeza de sus autoridades territoriales. Así, el Consejo de Estado ha señalado, en relación con los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, que: «i) Es deber del Estado y, por ende, de sus autoridades, velar por la protección de la integridad del espacio público; ii) velar por su destinación al uso común; iii) asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular; iv) ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común. […] [E]l derecho al goce del espacio público consiste en la posibilidad de usar, con arreglo a las normas legales o administrativas, aquellos bienes inmuebles públicos que están afectados al interés general y destinados a la utilización colectiva, por consiguiente, cualquier acción u omisión que se oponga a esta finalidad, constituye una vulneración de este derecho»16.
Ahora bien, de conformidad con el ordenamiento jurídico colombiano, el espacio público en las áreas urbanas está integrado, entre otros elementos, por las vías públicas, entendidas como aquellas zonas destinadas al tránsito de vehículos o 15 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 7 de abril de 2011, consejera ponente María Elizabeth García González, radicado 25000232500020050045801. 16 Sección Primera, consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez sentencia del 26 de julio de 2018, radicación: 66001-23- 33-000-2014-00459-0 PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 13 peatones.
Dentro de dicha categoría17 se encuentran las calzadas18 –reservadas a la circulación vehicular– y los andenes 19, definidos como las franjas longitudinales ubicadas a los costados de las vías urbanas20, cuya destinación exclusiva es la circulación peatonal. En consecuencia, ambos elementos deben ser construidos y conservados de manera tal que garanticen niveles adecuados de accesibilidad para todos los ciudadanos. En este sentido, el artículo 3º de la Ley 1083 de 2006 establece que, con el fin de garantizar la accesibilidad de todas las personas a las redes de movilidad de la ciudad –en especial de aquellas que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad, como los niños, niñas y personas con discapacidad–, los andenes deben reunir condiciones técnicas específicas.
Al respecto, la norma dispone que: «[…] [L]as vías públicas que se construyan al interior del perímetro urbano a partir de la vigencia de esta ley, deben contemplar la construcción de la totalidad de los elementos del perfil vial, en especial, las calzadas, los separadores, los andenes, los sardineles, las zonas verdes y demás elementos que lo conforman, según lo establezca el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio o distrito y el Plan de Movilidad Propuesto».
Dicha disposición fue reglamentada mediante el Decreto 798 del 11 de marzo de 2010, cuyo artículo 8º establece los estándares técnicos para la planificación, diseño, construcción o adaptación de los andenes de las vías del perímetro urbano, entre los cuales se encuentran los siguientes: «a). El andén se compone de la franja de circulación peatonal y de la franja de amoblamiento. b).
La dimensión mínima de la franja de circulación peatonal de los andenes será de 1.20 metros. c). La dimensión mínima de la franja de amoblamiento cuando se contemple arborización será de 1.20 metros y sin arborización 0.70 metros. d). Para el diseño y la construcción de vados y rampas se aplicará en lo pertinente la Norma Técnica Colombiana NTC 4143 "Accesibilidad de las personas al medio físico.
Edificios, Rampas Fijas". e). Para orientar el desplazamiento de las personas invidentes o de baja visión en el diseño y construcción de los andenes se aplicará, en lo pertinente, la Norma Técnica Colombiana NTC 5610 "Accesibilidad de las personas al medio físico. Señalización Táctil"». [subrayado y negrilla de la Sala] Adicionalmente, el artículo 2.2.3.4.1.1 del Decreto Único 1077 de 2015 establece los siguientes parámetros: «[…] Para permitir la continuidad entre los andenes y/o senderos peatonales se dispondrán los elementos necesarios que superen los cambios de nivel en los cruces de calzadas, ciclorrutas y otros.
En estos casos se utilizarán vados, 17 Artículos 5º de la Ley 9ª de 1989 y 2.2.3.1.5 del Decreto 1077 de 2015. 18 Las calzadas pueden tener un solo carril, esto es, estar destinada al tránsito de una sola fila de vehículos. Artículo 2.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015 Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio 19 Art. 3.4 Decreto 798 de 2010.
“Carril. Parte de la calzada destinada al tránsito de una sola fila de vehículos”. 20 Artículo 2º de la Ley 769 de 2002, “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre. PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 14 rampas, senderos escalonados, puentes y túneles». [subrayado y negrilla de la Sala] A su turno, el artículo 2.2.3.5.2.1 del mismo decreto dispone que: «En la planificación, diseño, construcción y/o adaptación de las vías del perímetro urbano, los municipios podrán establecer que los perfiles viales vehiculares se conformen como mínimo por el andén y la calzada y la vía de circulación peatonal se podrá conformar como mínimo por la franja de circulación peatonal y la franja de amoblamiento.
Adicionalmente podrán contener los componentes del perfil vial señalados en el numeral 2.1 artículo 2.2.3.1.5 del referido decreto, según lo establecido en el plan de ordenamiento territorial respectivo y en las normas que regulen la materia […]». Los anteriores estándares técnicos para la construcción de las vías vehiculares y los andenes constituyen contenidos esenciales del derecho al goce del espacio público, en la medida que se encuentran consagrados en normas de orden legal y reglamentario y tienen por finalidad asegurar niveles adecuados de accesibilidad, seguridad y comodidad, para que vehículos y peatones puedan transitar de forma fácil y segura dentro de la ciudad.
(iii) Responsabilidad de los municipios en materia de protección del espacio público La jurisprudencia constitucional ha sido clara al señalar que, conforme al artículo 315 de la Constitución Política, la autoridad encargada de garantizar el derecho al goce del espacio público es el alcalde, en su calidad de primera autoridad de policía dentro de su jurisdicción. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que: «[…] [L]os alcaldes, en su calidad de primera autoridad de policía en el área de su competencia, son quienes deben cumplir y hacer cumplir en el respectivo ámbito territorial, las normas constitucionales y legales y las que expida el Concejo Municipal correspondiente, entre las que se encuentran aquellas relacionadas con el concepto de espacio público.
Por ende, es en los alcaldes sin duda alguna en quienes recae por expresa atribución constitucional la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas relativas a la protección y acceso al espacio público, en su respectiva localidad […]»21. En igual sentido, el Consejo de Estado ha reiterado que, a partir de lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución, el artículo 5° de la Ley 9ª de 1989 y los artículos 2, 3 y 5 del Decreto 1504 de 1998, la preservación, regulación y mantenimiento del espacio público corresponde a los municipios.
En desarrollo de dicho marco, ha sostenido: «[T]anto las calles, carreras, y en general las vías públicas, como los andenes, constituyen espacio público, respecto del cual el Estado tiene la obligación de resguardar, preservar al uso común, y mantener en óptimas condiciones, tarea 21 Sentencia SU-360 de 1999. En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha señalado que “de conformidad con la Constitución Política, los alcaldes son los responsables de la guarda y protección del espacio público, por ser ellos quienes deben hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del Concejo” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 6 de diciembre de 2007, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón, Rad. 80001-23-31-000-2004-00005- 01(AP) PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 15 que a nivel territorial compete a los municipios en pro de garantizar la libre y segura circulación tanto peatonal como vehicular por las respectivas zonas, y su utilización para los fines previstos, de conformidad con su particular reglamentación»22.
En lo atinente a la responsabilidad del Estado de construir y mantener los andenes, el Consejo de Estado23 ha precisado que los municipios tienen atribuida la función legal y reglamentaria de velar por la conservación y el sostenimiento de las vías públicas destinadas a la circulación de personas, vehículos o cosas, especialmente con respecto al estado de los andenes y escaleras peatonales.
En concordancia con lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, respecto a los efectos de la descentralización de las competencias en materia de infraestructura del nivel central a las entidades territoriales, precisó lo siguiente: «La Nación y las entidades territoriales están en la obligación de incorporar dentro de su plan de desarrollo e inversiones, proyectos y obras para garantizar la sostenibilidad y transitabilidad de las vías bajo su responsabilidad, según las competencias asignadas en dicha ley y de apropiar en sus respectivos presupuestos las partidas que se requieran para el efecto».24 Esta obligación institucional se concreta, además, en las disposiciones del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, particularmente a partir del artículo 2.2.3.1.1, que establece a cargo de los municipios deberes específicos en materia de planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público, así como el aseguramiento de su uso común por encima del interés particular u su regulación en los planes de ordenamiento territorial.
En efecto, el artículo 2.2.3.2.2 del mencionado decreto dispone que el plan de ordenamiento territorial deberá incorporar una serie de elementos estructurales asociados al espacio público de la ciudad, incluyendo su localización, jerarquía funcional, estándares de accesibilidad, condiciones de mantenimiento y parámetros para su desarrollo progresivo.
Con ello, se refuerza el carácter prevalente del uso colectivo del espacio urbano y se radica en cabeza de la administración municipal la obligación de garantizar su goce efectivo, en condiciones de accesibilidad, seguridad y continuidad. Concretamente, los artículos 2.2.3.1.1 y siguientes del Decreto Único 1077 de 2005 radican en cabeza de los municipios sendos deberes relacionados con la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público, el aseguramiento del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular y su regulación en los planes de ordenamiento territorial. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 7 de abril de 2011, C.P. María Elizabeth García González, Rad. 2005-00458-01. 23 Sección Tercera, consejero ponente: Ramiro Pazos Guerrero, sentencia del 27 de marzo de 2014.
Radicación: 17001233100020000018801 (31002). 24 Consejero ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo, concepto 1746 del 15 de junio de 2006, radicaciones: No. 1.746 y No. 1.747. PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 16 Interesa destacar en este punto, las obligaciones relacionadas con la regulación del espacio público en los planes de ordenamiento territorial.
En este sentido, el artículo 2.2.3.2.2 del Decreto Único 1077 de 2015 establece que en dicho instrumento municipal debe incorporarse una serie de elementos relacionados con el espacio público de la ciudad, a saber: «[…] 2.3 La definición de la cobertura de espacio público por habitante y del déficit cualitativo y cuantitativo, existente y proyectado».
De la anterior disposición normativa se destaca que en el plan de ordenamiento territorial debe contemplarse el déficit cualitativo y cuantitativo existente y proyectado. De acuerdo con el artículo 2.2.3.2.4 ibidem, para establecer y proyectar ese déficit cuantitativo y cualitativo es necesario realizar un «diagnóstico del espacio público» que contenga «un análisis de la oferta y la demanda de espacio público que permita establecer y proyectar el déficit cuantitativo y cualitativo del mismo».
Según el artículo 2.2.3.2.5, el déficit cuantitativo de espacio público es la carencia o insuficiente disponibilidad de elementos de espacio público con relación al número de habitantes permanentes del territorio, el cual será medido «con base en un índice mínimo de espacio público efectivo» 19; y el déficit cualitativo, está definido por las condiciones inadecuadas para el uso, goce y disfrute del espacio público, especialmente por situaciones de inaccesibilidad debido a condiciones de deterioro, inseguridad o imposibilidad física de acceso, y al desequilibrio generado por las condiciones de localización de los elementos del espacio público con relación a la ubicación de la población que los disfruta.
Establecer dicho diagnóstico es importante en la medida que, según el artículo 2.2.3.2.8 ibidem, la estimación del déficit cualitativo y cuantitativo constituye «la base» para definir las áreas de intervención para la generación, preservación, conservación, mejoramiento y mantenimiento de los elementos del espacio público. Incluso para la realización de obras que demanden «una inversión considerable», esa Corporación ha dicho que, de conformidad con la normativa constitucional y legal en materia de gasto y distribución presupuestal (artículos 339 y 350 de la Constitución Política), así como los procedimientos de contratación, la realización de obras de infraestructura se constituye como una forma de hacer realidad el Estado Social, que debe hacer parte del plan nacional de desarrollo, o de los planes de las entidades territoriales, de acuerdo con la política económica, social y ambiental que adopte el Gobierno y las competencias de las distintas entidades públicas, y por eso, concluye que aunque a través de esta acción no puede ordenarse la ejecución de una obra que demanda la elaboración previa de un PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 17 proyecto y la apropiación de recursos de considerable valor, lo cierto es que las entidades demandadas no pueden permanecer impasibles indefinidamente, so pena de incurrir en violación de sus deberes constitucionales, siendo deber del juez dar las órdenes correspondientes para que en un tiempo razonable pueda conjurarse la violación que se advierta.
Se concluye, entonces, que, a los alcaldes, como primera autoridad de policía de sus municipios, les corresponde proteger el uso y goce del espacio público, que incluye la utilización de andenes, en el marco de las normas constitucionales de los artículos 82 y 315 numeral 1°, legales –entre otras, el artículo 5° de la Ley 9 de 1989– y reglamentarias –como el artículo 5° del Decreto 1504 de 1998 y el Decreto 1538 de 2005–.
J. Caso concreto De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio; para, posteriormente, resolver los problemas jurídicos que se plantearon en el caso concreto: 1. Hechos relevantes probados Acorde al material probatorio allegado al expediente y luego de la valoración correspondiente en aplicación de las reglas de la sana crítica, la Sala encuentra probados los siguientes hechos relevantes para resolver los problemas jurídicos: 1.1.
Mediante la Resolución núm. 68547-0-10-0631 del 25 de marzo de 201125, el secretario de Planeación Municipal de Piedecuesta concedió licencia de urbanización y construcción para el proyecto denominado Navarra Real a Inversiones La Península Limitada. En el artículo 6° del resuelve de dicho acto administrativo se indicó que: «El proyecto de construcción debe contemplar en su diseño las condiciones que garanticen la accesibilidad y desplazamiento de las personas con movilidad reducida, sea esta temporal o permanente, de conformidad con las normas establecidas en la Ley 361 de 1997 y el Decreto Nacional No. 1538 de 2005». 1.2.
El 27 de enero de 202226, a través de correo electrónico, el actor popular presentó petición ante el Municipio de Piedecuesta, en la cual solicitó: 25 Expediente digital, actuación, índice 0044 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 68_memorialweb_respuesta. 26 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 001 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 2_REPARTOYRADICACION_REPARTOACCIONPOPUL, páginas 14,
19. PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 18 «PRETENSION No.1: Como ciudadano exijo que se realicen todas las obras civiles e inmersas, todas las construcciones necesarias y adecuaciones constructivas del caso aplicando las normas concordantes (Decreto No.1538 de 2005, artículos 3 y 7 de este último el literal A, numeral 1., Norma Técnica Colombiana NTC-5610), dando como ciudadano un tiempo adicional al termino de tiempo inmerso al derecho de petición, siendo el adicional de treinta (30) días calendarios para que se realicen las obras físicas a realizar, siendo estas sin que se prescindan otras que considere el municipio, inicialmente y de forma directa realizar las ordenadas en el Decreto No.1538 de 2005, artículos 3 y 7, siendo la construcción del “POMPEYANO-PORCION FALTANTE DE ANDEN” y la instalación de las “LOSETAS TEXTURIZADAS GUÍAS DE ALERTA” en el exterior (Espacio Público) del acceso a los parqueaderos del predio; […] PRETENSION No.2: Como parte integral a la respuesta al presente derecho de petición que debe expedir el ente territorial, pido me alleguen copia del informe técnico escrito con fotografías de lo aquí denunciado.
PRETENSION No.3: Dar respuesta por separado de las pretensiones No.1 y No.2». [sic en todo el texto] 1.3. El 28 de febrero de 202227, el jefe de la Oficina Asesora de Planeación del Municipio de Piedecuesta rindió informe técnico en el que consignó lo siguiente: «Según inspección técnica se pudo evidenciar que en el C.R NAVARRA REAL -P.H. Si existe el pompeyano, pero no cumple con la norma aunque da continuidad al andén, no cumple con la franja podo táctil en su totalidad, Las losas podo táctiles están mal dispuestas ya que el andén debe tener las losas podo táctiles guías sin ningún obstáculo, la franja demarcadora para que las personas de baja visión esta en el lado contrario». 1.4.
De acuerdo con el informe de visita técnica del 24 de abril de 202428, emitido por la Secretaría de Infraestructura del Departamento de Santander, se indicó que, en el Conjunto Residencial Navarra Real, se encuentra construido un pompeyano en la entrada a los parqueaderos, diagonal a la portería del conjunto y perpendicular a la carrera 7, además de un reductor de velocidad.
No obstante, no se evidenció la presencia ni instalación de guía podotáctil en la franja de circulación andén sobre la carrera 7, la cual se ubica sobre una aparente franja ambiental o de amoblamiento, situación que interrumpe su continuidad. También se advirtió que en la esquina de la carrera 7 con la diagonal 6 no se encuentra dicha guía. Finalmente, se concluyó que las zonas de circulación peatonal de la carrera 7 y la diagonal 6 carecen de señal podotáctil de alerta, pues están ocupadas por postes de iluminación y árboles, y que la instalación de las losas en dicho espacio de circulación no se ajusta, aparentemente, a la norma vigente. 27 Ibidem, páginas 17 a 18. 28 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 0061 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 89_memorialweb_respuesta-contestacionreqnavar.
PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 19 2. Valoración crítica Una vez relacionadas las pruebas obrantes en el expediente, procede la Sala a realizar su análisis respecto del primer problema jurídico, consistente en establecer si: ¿Debe modificarse la sentencia de primera instancia en razón a que la obligación de adelantar las gestiones necesarias para superar la presunta vulneración de los derechos colectivos derivada de la falta de adecuación de las losetas podotáctiles tipo pompeyano instaladas en las franjas de andén ubicadas sobre la carrera 7 núm. 1D-35, frente al Conjunto Residencial Navarra Real, no recaía en cabeza del Municipio de Piedecuesta, sino en el constructor y/o en la propiedad horizontal, conforme a la normatividad urbanística aplicable y a lo dispuesto en la respectiva licencia de construcción? Sobre el particular, observa la Sala que no se presenta controversia alguna en cuanto a la necesidad de ajustar el pompeyano ubicado en la carrera 7.ª núm. 1D – 35, con el fin de dotarlo de una textura diferenciada que permita delimitar de manera clara la circulación peatonal respecto del tránsito vehicular, así como de adecuar las losetas podotáctiles dispuestas sobre las franjas del andén, en aras de asegurar la continuidad del corredor peatonal y garantizar el acceso efectivo al espacio público, en especial para las personas en situación de discapacidad.
Dicha situación se encuentra debidamente acreditada con fundamento en los informes técnicos rendidos por el Municipio de Piedecuesta y el Departamento de Santander, las visitas de verificación adelantadas por sus funcionarios, así como en los registros fotográficos que obran en el expediente, los cuales evidencian el PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 20 incumplimiento de las condiciones técnicas mínimas exigidas para asegurar la accesibilidad universal y una circulación peatonal segura, conforme a lo previsto en la Ley 361 de 1997, el Decreto 1538 de 2005 y el artículo 6.º de la Resolución núm. 68547-0-10-0631 del 25 de marzo de 2011, por medio de la cual se otorgó la correspondiente licencia de urbanización y construcción del proyecto denominado Navarra Real.
Ahora bien, advierte la Sala que el núcleo argumentativo de la apelación se estructura sobre la premisa de que la responsabilidad de efectuar las adecuaciones necesarias en el tramo del andén ubicado frente a la edificación identificada con la dirección carrera 7.ª núm. 1D – 35 recae exclusivamente en el Conjunto Residencial Navarra Real P.H. y/o en la constructora, por cuanto fue esta la encargada de la ejecución material del proyecto urbanístico y, por ende, quien debía atender lo dispuesto en la respectiva licencia de construcción, así como dar cumplimiento a las disposiciones relativas a la accesibilidad para personas con discapacidad.
Frente al anterior argumento, la Sala considera que no le asiste razón al Municipio de Piedecuesta, pues de acuerdo con el marco jurídico analizado en precedencia, se concluye que el Estado tiene la obligación de resguardar, preservar para el uso común y mantener en óptimas condiciones los espacios públicos como calles, vías, carreteras y en general, las vías públicas.
Esta tarea a nivel territorial compete a los municipios en procura de garantizar la libre y segura circulación tanto peatonal como vehicular por las zonas reglamentadas para este propósito. En ese orden de ideas, corresponde a la administración del Municipio de Piedecuesta la responsabilidad de restaurar y preservar el sector objeto del litigio.
Considera la Sala que los entes territoriales no pueden oponerse a órdenes judiciales que imponen la realización de obras públicas, alegando que las construcciones de este tipo de edificaciones son de propiedad privada, toda vez que los andenes corresponden al espacio público y, por ende, recae sobre el Municipio de Piedecuesta, como administradora de este último, el deber de implementar mecanismos de verificación y de policía para garantizar que los referidos bienes de uso público sean diseñados y construidos por los particulares de acuerdo con la normativa establecida para tal efecto.
Como se dijo en el marco jurídico, los alcaldes, por expresa atribución constitucional, tienen la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas relativas a la protección y acceso al espacio público, en su respectiva localidad. PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 21 Bajo esa línea de interpretación, carece de respaldo la tesis según la cual la responsabilidad por la afectación a los derechos colectivos sería compartida entre el Municipio de Piedecuesta y la propiedad horizontal del Conjunto Residencial Navarra Real y/ constructora.
En efecto, si bien en la licencia de construcción se consignaron obligaciones en materia de accesibilidad a cargo del constructor, lo cierto es que ello no exonera al ente territorial de los deberes que le impone el ordenamiento jurídico, en particular los relacionados con la inspección, vigilancia y control de las obras ejecutadas dentro de su jurisdicción, especialmente cuando estas inciden directamente sobre bienes de uso público como lo son las franjas de andén. Al respecto, debe recordarse que tanto el artículo 56 del Decreto 564 de 2006 como el artículo 63 del Decreto 1469 de 2010 disponen que corresponde a los alcaldes distritales o municipales, directamente o por conducto de sus agentes, ejercer vigilancia y control durante la ejecución de las obras, con el fin de asegurar el cumplimiento de las condiciones contenidas en la respectiva licencia urbanística, así como de las normas y especificaciones técnicas establecidas en el plan de ordenamiento territorial.
Tales funciones se ejercen sin perjuicio de las competencias de los órganos de control y de las veedurías ciudadanas, en defensa del orden jurídico, del medio ambiente, del patrimonio y del espacio público, así como de los intereses colectivos en general. Y es que, de haberse ejercido sus funciones con la debida diligencia, las adecuaciones exigidas por la normatividad en materia de accesibilidad habrían sido ejecutadas de forma oportuna y paralela al desarrollo del conjunto residencial, lo que habría evitado la consolidación del defecto urbanístico que dio lugar a la vulneración del derecho colectivo al goce efectivo del espacio público, como quedó debidamente demostrado en la sentencia recurrida.
En consecuencia, no puede atribuirse a la propiedad horizontal y/o constructora una responsabilidad que tiene origen, precisamente, en la omisión institucional del ente territorial, al cual le asistía el deber jurídico de intervenir a tiempo para garantizar el cumplimiento integral de la licencia y la protección del interés general. Adicionalmente, esta Sala encuentra que el artículo 315 de la Constitución Política radica en cabeza del alcalde municipal la condición de primera autoridad de policía dentro del respectivo territorio, lo cual le otorga la competencia para adoptar medidas preventivas o correctivas ante la inobservancia de las normas urbanísticas y de accesibilidad.
En virtud de dicha atribución, el municipio, a través de su alcalde, no solo estaba facultado para intervenir durante la ejecución del proyecto, sino que aún conserva la posibilidad de requerir a la propiedad horizontal PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 22 y/o a la constructora la adecuación de las condiciones del andén, mediante los instrumentos administrativos y policivos previstos en la ley.
En efecto, el artículo 56 del Decreto 564 de 2006 y el artículo 63 del Decreto 1469 de 2010 asignan a los alcaldes distritales o municipales, directamente o por intermedio de sus agentes, el deber de ejercer vigilancia y control durante la ejecución de las obras, con el fin de garantizar el cumplimiento de las condiciones establecidas en la licencia de urbanismo o construcción y en las demás normas técnicas del plan de ordenamiento territorial, sin perjuicio de las competencias propias del Ministerio Público y de las veedurías ciudadanas.
En ese orden de ideas, al verificarse una omisión en el cumplimiento de los deberes funcionales a cargo del ente territorial, y ante la ausencia de una eventual responsabilidad compartida con la propiedad horizontal, la Sala confirmará, en este aspecto, la sentencia proferida por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.
Resuelto el primer problema jurídico, corresponde ahora desatar el segundo, consistente en determinar si: ¿Hay lugar a modificar la condena en costas impuesta exclusivamente al Municipio de Piedecuesta, en atención a la presunta configuración de una responsabilidad compartida en el caso concreto? Sobre este punto, cabe advertir que la condena en costas tiene como finalidad resarcir a la parte vencedora por los gastos en que incurrió para obtener una decisión favorable, y se impone con fundamento en criterios objetivos, derivados de la conducta procesal de las partes y del resultado del litigio.
En ese sentido, para que proceda su modificación en segunda instancia, debe acreditarse que la parte condenada no fue exclusivamente responsable del hecho generador del litigio o que existió una actuación procesal de la otra parte que justifique su imposición parcial o compartida. No obstante, conforme se expuso al resolver el primer problema jurídico, quedó plenamente establecido que la obligación de garantizar la adecuación del espacio público, en particular las franjas de andén ubicadas sobre la carrera 7 núm. 1D- 35 frente al Conjunto Residencial Navarra Real, recae en el Municipio de Piedecuesta, en su calidad de autoridad urbanística y responsable del espacio público dentro de su jurisdicción, según lo prevé el artículo 5° del Decreto 1504 de 1998, la Ley 1083 de 2006, el Decreto 798 de 2010 y las disposiciones del Decreto Único 1077 de 2015.
PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 23 Asimismo, se acreditó que fue la omisión de dicha entidad territorial en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, la que permitió la construcción de un pompeyano contrario a los parámetros de accesibilidad exigidos por la normatividad vigente.
Por consiguiente, al no haberse demostrado una responsabilidad compartida entre el ente territorial y terceros intervinientes en el desarrollo del proyecto urbanístico, y una vez desestimada la pretensión del Municipio de trasladar la carga procesal, no existe justificación jurídica para modificar la condena en costas dispuesta en la sentencia de primera instancia. En ese sentido, esta será confirmada.
K. Costas en segunda instancia Las costas en la acción popular se encuentran reguladas por el artículo 38 de la Ley 472, que ordena lo siguiente: «ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar». Respecto de la condena en costas y el reconocimiento de agencias en derecho dentro de las acciones populares, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación de 6 de agosto de 2019 29, precisó el alcance del artículo citado frente a las disposiciones que regulan su reconocimiento, condena y liquidación, precisando que el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso (CGP), incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya actuado por medio de apoderado o de manera directa.
En el caso concreto, se condenará en costas en segunda instancia al Municipio de Piedecuesta, por cuanto el recurso que interpuso se resolvió desfavorablemente, máxime cuando el actor actuó en esta instancia. El Juzgado de primera instancia las liquidará de manera concentrada, previa fijación de las agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejera ponente Rocío Araújo Oñate, providencia de 6 de agosto de 2019, expediente núm. 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV.-SU.
PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACTOR POPULAR: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA ACCIONADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO: 680013333013-2022-00080-01 24 FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 20 de junio de 2024 proferida por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la entidad accionada, de acuerdo con las razones señaladas en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en la plataforma SAMAI.
CUARTO: Regístrese la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por intermedio del Auxiliar Judicial del Despacho.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. Acta de Sala No. 045 del 20 de junio del 2025 Firmado electrónicamente CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada ponente Aprobado teams Ausente con permiso IVÁN FERNANDO PRADA MACIAS FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrado Magistrada