SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: CAROLINA ARIAS FERREIRA Bucaramanga, doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA EXPEDIENTE: 680013333002-2018-00474-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: GENY ARENAS PÉREZ henry_cerrito@hotmail.com DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA gaardilap@bucaramanga.gov.co notificaciones@bucaramanga.gov.co MINISTERIO PÚBLICO: EDDY ALEXANDRA VILLAMIZAR eavillamizar@procuraduria.gov.co SENTENCIA núm.: 141 TEMA: SANCIONATORIO – CIERRE DEFINITIVO ESTABLECIMIENTO – CONFIRMA – Otros Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida el 31 de julio de 2019 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Judicial de Bucaramanga, que denegó las pretensiones de la demanda, previo a la siguiente reseña: 1.
ANTECEDENTES 1.1. Hechos1 Se planteó, en síntesis, lo siguiente: La señora Geny Arenas Pérez es propietaria del establecimiento de comercio Bar Siboney, el cual explota desde hace más de 16 años en la diagonal 15 # 54-65 del Municipio de Bucaramanga. El negocio se encuentra inscrito ante la Cámara de Comercio de Bucaramanga y cuenta con todos los documentos en regla. 1 Folios 3-8.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 Pese a ello, el Inspector de Control Urbano y Ornato I en Descongestión ordenó el día 24 de abril de 2018 el sellamiento definitivo del establecimiento ante el incumplimiento de las normas referentes al uso reglamentario del suelo, sin tener en cuenta que la entidad territorial había conferido licencia de funcionamiento al Bar Siboney.
La anterior decisión fue confirmada mediante la Resolución núm. 0293 de 2018, notificada personalmente el mismo día de su expedición. Según la demanda, la decisión fue adoptada por el funcionario sin tener competencia para ello, pues la Ley 1801 de 2016 y el Decreto Nacional 555 de 2017, les atribuyó tales atribuciones a los comandantes y no a los inspectores de policía. Finalmente, se alegó que las decisiones cuestionadas «le están causando uno (sic) perjuicios irremediables» a la demandante, quien debe cumplir con las obligaciones propias de la seguridad social y obligaciones civiles. 1.2.
Las pretensiones2 Con la demanda se pretendió, en síntesis, lo siguiente: 1.2.1. Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 0013-2018 del 24 de abril de 2018, expedida por la Inspección de Control Urbano y Ornato I en Descongestión de Bucaramanga y de la Resolución núm. 293 del 22 de junio de 2018, emitida por la Secretaría de Planeación Municipal de Bucaramanga, a través de las cuales se ordenó sellar definitivamente el establecimiento de comercio denominado Bar Siboney y se confirmó tal orden, respectivamente. 1.2.2.
Que, como consecuencia de lo anterior, «se archiven (sic) de manera definitiva el proceso de la referencia y abran de manera inmediata el establecimiento de comercio “Bar Siboney”». 1.2.3. Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene el reconocimiento y pago a título de indemnización de daños y perjuicios, la suma de $173.019.625, por concepto de daño emergente (actual y futuro), lucro cesante (actual y futuro) y perjuicios morales. 2 Folios 1-2.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 1.3. Concepto de violación Se invocaron como transgredidos los artículos 2, 29 y 116 superiores; los artículos 74, 76 y 161 del CPACA y los artículos 87, 92, 203, 206, 223, 228 y 241 del Código de Policía. Como concepto de violación, la parte actora alegó que el auto mediante el cual se avocó conocimiento no fue notificado en debida forma, como lo establecen los artículos 290 y 292 del CGP.
Por ende, este se expidió con vulneración del debido proceso administrativo. Por último, adujo que debieron aplicarse las normas vigentes en la Ley 1801 de 2016 y no las contempladas en la Ley 232 de 1995, pues de lo contrario «se estaría violando el debido proceso». Igualmente, aseguró que la sanción impuesta, además de desproporcionada e ilegal, «no coincide con la verdad» y «no cuenta con los motivos legales para imponer la sanción, no tuvo en cuenta los elementos objetivos y subjetivos para imponer la gravedad de la falta, está viciado en su forma y contenido». 1.4.
Contestación de la demanda3 El Municipio de Bucaramanga compareció a través de apoderado judicial, quien se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda. Para el efecto, sostuvo que a la entidad no le consta quién es el propietario del establecimiento de comercio Bar Siboney. Asimismo, que no es cierto que este «tenga todos los documentos porque de acuerdo con el uso del suelo contemplado en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), en la diagonal 15 No. 54-65, no está permitida (sic) el ejercicio de la PROSTITUCIÓN, la cual, contrario a lo que afirma la demandante, SÍ ESTABA SIENDO EJERCIDA en el inmueble aquí señalado».
Por otro lado, refutó el argumento, según el cual, el inspector de policía no está facultado para imponer el sellamiento definitivo de un establecimiento, porque a la luz del literal i) del artículo 46 la Ley 1801 de 2016, dicho funcionario debe imponer como medida correctiva la suspensión definitiva de la actividad ante la existencia de comportamientos que afecten la convivencia. 3 Folios 85-92.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 Por último, después de exponer todas las actuaciones surtidas dentro del procedimiento administrativo sancionatorio, aseguró que en el curso de su trámite se garantizó el debido proceso de la demandante, el cual finalizó con una decisión debidamente motivada. 1.5.
La sentencia apelada4 El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, en la sentencia del 31 de julio de 2019, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. Para fundamentar su decisión, se refirió brevemente a la facultad sancionatoria en cabeza de la Administración y aclaró los conceptos de poder, función y actividad de policía. A su turno, recopiló en tres cargos los argumentos ofrecidos por la parte demandante, en virtud de la facultad con la que cuenta el juez para interpretar la demanda.
En primer término, consideró que el cargo de falta de competencia no estaba llamado a prosperar, comoquiera que el Inspector de Control Urbano y Ornato I en Descongestión de Bucaramanga sí contaba con las facultades para avocar conocimiento de los hechos constitutivos de infracción. Lo anterior, en la medida que los artículos 198 y 206 de la Ley 1801 de 2016 le atribuyen la potestad de sancionar, incluso con la suspensión definitiva de la actividad, los comportamientos contrarios a la convivencia. En torno al segundo cargo de violación del debido proceso, lo declaró no probado, porque la falta de publicidad del acto que avocó conocimiento en el proceso policivo no conlleva a su nulidad, sino a su inoponibilidad.
Sin perjuicio de lo anterior, encontró que la accionante sí fue notificada en debida forma y que actuó dentro del trámite a través de sus abogados. Por contera, en lo que respecta al cargo de falsa motivación, consideró que los actos cuestionados se fundamentaron en las pruebas que permitieron tener por acreditado que en el establecimiento de comercio Siboney Bar «se estaba ejerciendo la 4 Folios 185-190.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 prostitución en una (sic) sector deshabilitado por el POT para esta actividad», sin que la parte demandante cumpliera con la carga de la prueba de desvirtuar tales afirmaciones. 1.6.
Fundamentos de la apelación5 La parte demandante, inconforme con la decisión, solicitó que la sentencia de primera instancia sea revocada y que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Para sustentar la alzada, planteó tres argumentos. En el primero de ellos, se insistió en la falta de competencia de la Inspección de Control Urbano y Ornato I en Descongestión de Bucaramanga para avocar conocimiento y proceder al sellamiento definitivo del establecimiento de comercio Bar Siboney.
Desde su perspectiva, esta actuación contraviene lo dispuesto en la Ley 1801 de 2016, especialmente si en cuenta se tiene que dicho establecimiento ha ejercido su actividad durante más de 16 años con todos los documentos en regla, incluida la viabilidad de uso del suelo. Como segundo punto, reiteró que el auto que avocó conocimiento del 27 de marzo de 2018 no fue notificado en debida forma en los términos del artículo 291 y 292 del GGP e hizo énfasis en que este aspecto nunca fue saneado.
Por último, precisó que «no existe una prueba que demuestre que dentro del Bar Siboney se estaba ejerciendo la prostitución […] El Inspector de Control, Urbano y Ornato I en Descongestión, manifestó que cuando entro al bar vio unas mujeres vestidas de manera sugestiva y hablando cariñosamente con los clientes, y que en la internet existía una página del Bar siboney donde se sospechaba que se ejercía la prostitución», por lo cual alegó la falsa motivación de los actos acusados, habida cuenta de que tales pruebas fueron desvirtuadas. 1.7.
Trámite de segunda instancia El proceso fue asignado en estricto reparto el día 17 de septiembre de 2019 al Despacho 02 de esta Corporación. Posteriormente, se admitió el recurso de 5 Folios 194-196. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 apelación por medio de auto del 9 de octubre de 2019.
Seguidamente, a través de proveído del 19 de julio de 2021 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión al Ministerio Público para que rindiera concepto. De este trámite se destaca: 1.7.1. La parte demandante, No hizo uso de esta etapa procesal. 1.7.2. La parte demandada, Municipio de Bucaramanga, reiteró los argumentos planteados al contestar la demanda. 1.7.3.
La Representante del Ministerio Público no emitió concepto. Posteriormente, el 13 de octubre de 2023, el proceso fue redistribuido a este Despacho en virtud del Acuerdo No. PCSJA23-12060 del 25 de abril de 2023. En consecuencia, la Magistrada Ponente asumirá el conocimiento del asunto en el estado en que se encuentra. 2. CONSIDERACIONES 2.1.
De la competencia De conformidad con el artículo 153 del CPACA, los Tribunales Administrativos son competentes para conocer en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial. En consecuencia, la Sala procede a resolver la presente controversia en segunda instancia. 2.2.
De los límites de la apelación Para responder a los problemas jurídicos que se plantearán a continuación, la Sala, en aplicación del principio dispositivo y de congruencia, ceñirá su competencia a los argumentos expuestos por la parte demandante en su recurso de apelación. Además, se referirá a lo probado en el proceso exclusivamente en relación con los reproches formulados.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 2.3. Problema jurídico La Sala procede a fijar el siguiente problema jurídico, de conformidad con el objeto de la apelación6, el cual se circunscribe a determinar si: ¿Los actos administrativos demandados a través de los cuales se impuso la suspensión definitiva del establecimiento de comercio denominado Bar Siboney y la multa general tipo 4 a su propietaria, la señora Geny Arenas Pérez, por explotar el servicio de prostitución en contravía de la convivencia ciudadana y de lo dispuesto en el POT, son nulos al haber sido expedidos sin competencia, con vulneración del debido proceso y con falsa motivación? 2.4.
Hechos relevantes probados De conformidad con el certificado de existencia y representación del 9 de octubre de 2018, la señora Geny Arenas Pérez es la propietaria del establecimiento de comercio denominado Siboney’s Club, cuya actividad principal registrada es el expendio de bebidas alcohólicas para el consumo dentro del establecimiento7.
Probado está también que la comandante del CAI La Concordia, mediante el oficio núm. S-2018/111/ESCEN-CACON-29 del 24 de marzo de 2018, informó al Inspector de Control Urbano del Municipio de Bucaramanga lo siguiente: «De manera atenta y respetuosa me permito informar a ese despacho que el día 23 de marzo de 2018 a las 22:40 horas aproximadamente, se inició operativo en coordinación con la inspección urbana de policía de la Alcaldía de Bucaramanga y personal uniformado del CAI La Concordia, al establecimiento de razón social Bar Siboney, ubicado en la diagonal i 5 No. 54-S5, barrio la Concordia, donde en el momento del ingreso se observó en el lugar, que la actividad que se desarrolla no es la de bar, sino de casa de lenocinio, ya que se encontró presencia de mujeres acompañando clientes hombres en consumo bebidas embriagantes, en actos inapropiados como damas sentadas en las piernas de los clientes, vestidas con ropas ligeras, chores, tops, brasieres, vestidos demasiado cortos y según comentarios de ellas contratan con ellos y se trasladan a prestar los servicios (relaciones sexuales) a las residencias que se encuentran en los alrededores del establecimiento, por lo tanto, por cambio de actividad y el desarrollo de la misma como casa de lenocinio el inspector procede a realizar el cierre definitivo de la misma toda vez que estas actividades de prostitución según el acuerdo 011 de 6 Artículo 328 del CGP. 7 Folios 53-54.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 2014 plan de ordenamiento territorial (POT) se debe desarrollar en lugares ya establecidos y no en sitios residenciales y de comercio»8. A su turno, con ocasión de lo informado, la Inspección de Policía Control Urbano y Ornato I en Descongestión de Bucaramanga, avocó conocimiento de las diligencias y las radicó bajo la partida núm. 2018-00013.
En esa misma decisión, ordenó notificar personalmente a la señora Geny Arenas Pérez, por la presunta infracción de los artículos 87 numeral 1º, 91 y 92 numeral 12, parágrafo 2º de la Ley 1801 de 2016. Asimismo, ordenó citar a la prenombrada a la audiencia pública que se llevaría a cabo el 5 de abril de 2018 a las 2:30 p.m., en los términos del artículo 223 de la Ley 1801 de 20169.
El citatorio fue entregado el día 2 de abril de 2018 al señor José Alfredo Jaramillo Herrera10, quien compareció en calidad de apoderado general de la señora Geny Arenas Pérez a la audiencia pública que tuvo lugar en la fecha y hora antes mencionada11, la cual fue suspendida y reanudada el 6 de abril de 2018. A esta diligencia también acudió el señor Jaramillo Herrera en calidad de apoderado general de la acá demandante y el abogado Henry Alonso Carvajal González, apoderado especial de la encartada, quienes rindieron de forma conjunta los respectivos descargos12.
Seguidamente, en la audiencia del 12 de abril de 2018, se agotó la etapa probatoria, de conformidad con lo previsto en el artículo 223 literal c) de la Ley 1801 de 201613 y en la audiencia del 24 de abril de 2018, se resolvió en primera instancia el procedimiento administrativo sancionatorio, en la cual se dispuso ordenar la suspensión definitiva del establecimiento de comercio ubicado en la diagonal 15#54- 65 de Bucaramanga, de propiedad de la señora Geny Arenas Pérez y sancionar a la mencionada con multa general tipo 414.
La anterior decisión fue notificada en estrados y apelada oportunamente por la acá demandante15. Finalmente, fue confirmada por medio de la Resolución núm. 0293 8 Folio 12. 9 Folio 13. 10 Folio 14. 11 Folios 16-17. 12 Folios 18-20. 13 Folios 21-23. 14 Folios 24-30 15 Folios 34-42. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 del 22 de junio de 2018, expedida por la Secretaría del Interior del Municipio de Bucaramanga16. 2.5.
Caso concreto Descendiendo al asunto puesto a consideración, se tiene que la parte demandante formuló tres reparos en contra de la sentencia apelada, acerca de los cuales se pronunciará la Sala, en orden a dar respuesta al problema jurídico planteado. 2.5.1. Falta de competencia La parte recurrente, con idénticos argumentos a los planteados en la demanda, insistió en que la Inspección de Control Urbano y Ornato I en Descongestión de Bucaramanga, carecía de competencia para avocar y sellar de manera definitiva el establecimiento de comercio de la demandante, de conformidad con lo estipulado en la Ley 1801 de 2016 y con mayor motivo cuando desde hace más de 16 años Siboney’s Club ha ejercido su actividad con todos los documentos en regla, incluida la viabilidad de uso del suelo.
Al respecto, el H. Consejo de Estado ha señalado que la falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo debido a que no se afinca en el contenido de este, en su motivación o finalidad, sino en el sujeto que lo expide pues lo que se advierte en tales casos es que el derecho positivo no consagra una facultad que le permita fungir al Estado como autoridad normativa17.
Por ende, el marco de acción de las entidades públicas debe estar previamente definido en la ley, en virtud del principio de legalidad y con el objeto de que estas puedan ejecutar o concretar los postulados de las normas superiores con estricta sujeción de las facultades, funciones y capacidades que cada una tiene en virtud de su propia naturaleza y conforme a las condiciones de su creación, de tal suerte que esta debe ser la primera causal de estudio en un juicio de legalidad.
Bajo ese horizonte de comprensión, resulta indispensable analizar qué medidas correctivas son las que pueden aplicar las autoridades de policía frente a los 16 Folios 43-50. 17 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de octubre de 2024. C.P. William Hernández Gómez. Rad: 11001032500020180030200 (1046-2018).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 comportamientos que inobserven las normas sobre la actividad económica, pues este fue el motivo del procedimiento policivo adelantado en contra del establecimiento de la señora Geny Arenas Pérez.
Al efecto, los artículos 91 y 92 de la Ley 1801 de 2016 estipulan: «ARTÍCULO 91. Comportamientos que afectan la actividad económica. Los comportamientos que afectan la actividad económica comprenden comportamientos relacionados con el cumplimiento de la normatividad, comportamientos relacionados con la seguridad y la tranquilidad, comportamientos relacionados con el ambiente y la salud pública.
ARTÍCULO 92. Comportamientos relacionados con el cumplimiento de la normatividad que afectan la actividad económica. <Artículo corregido por el artículo 8 del Decreto 555 de 2017. El nuevo texto es el siguiente>: Los siguientes comportamientos relacionados con el cumplimiento de la normatividad afectan la actividad económica y por lo tanto no deben realizarse: […] 12.
Incumplir las normas referentes al uso reglamentado del suelo y las disposiciones de ubicación, destinación o finalidad, para la que fue construida la edificación. […]
PARÁGRAFO 2. Quien incurra en uno o más de los comportamientos antes señalados, será objeto de la aplicación de las siguientes medidas: COMPORTAMIENTOS MEDIDA CORRECTIVA A APLICAR Numeral 1 Multa General tipo 2; Destrucción de bien; Suspensión temporal de actividad. Numeral 2 Multa General tipo 3; Suspensión temporal de actividad Numeral 3 Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia Numeral 4 Multa General tipo 4;
Suspensión temporal de actividad Numeral 5 Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad Numeral 6 Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad. Numeral 7 Multa General tipo 4, Suspensión temporal de actividad; Destrucción de bien. Numeral 8 Multa General tipo 4, Suspensión temporal de actividad; Destrucción de bien.
Numeral 9 Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad; Destrucción de bien. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 Numeral 10 Multa General tipo 2; Suspensión temporal de actividad. Numeral 11 Multa General tipo 4;
Suspensión definitiva de la actividad. Numeral 12 Multa General tipo 4; Suspensión definitiva de actividad Numeral 13 Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad. Numeral 14 Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad. Numeral 15 Suspensión definitiva de actividad. Numeral 16 Multa General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.
Numeral 17 Multa General tipo 4; Suspensión definitiva de actividad. […]
PARÁGRAFO 7. Para efecto de la aplicación del numeral 16 del presente artículo, sobre comportamientos relacionados con desarrollar la actividad económica sin cumplir cualquiera de los requisitos establecidos en la normatividad vigente, el mismo se deberá interpretar y aplicar únicamente teniendo en cuenta los requisitos de apertura y funcionamiento que se establecen en el artículo 87 de la Ley 1801 de 2016.
En todo caso, el control de uso reglamentado del suelo y las disposiciones de ubicación, destinación o finalidad, para la que fue construida la edificación, es exclusiva de los Inspectores de Policía de conformidad con el numeral 12 del presente artículo. No procederá la medida de suspensión temporal de actividades. (Destacado y subrayado de la Sala).
Por su parte, el artículo 173 de la referida normatividad, señala: «[…] Artículo 173. Las medidas correctivas. <Corregido por el art. 12, Decreto Nacional 555 de 2017>. Las medidas correctivas a aplicar en el marco de este Código por las autoridades de Policía, son las siguientes: […] // 19. Suspensión definitiva de actividad […]». En consonancia con lo anterior, el literal i) del numeral 6º del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016 atribuye a los inspectores de Policía rurales, urbanos y corregidores, la imposición de la medida denominada suspensión definitiva de actividad.
Esta facultad concedida por el legislador, a su vez contemporiza con el contenido del Decreto núm. 0021 del 3 de marzo de 201618, expedido por el Municipio de Bucaramanga, que asignó a los inspectores de policía urbanos categoría especial y primera categoría la función de: 18 «Por el cual se modifica el Decreto 232 de diciembre de 2015 y se ajusta el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para algunos empleos de la Planta de Personal del Municipio de Bucaramanga».
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 «Adelantar los procesos relacionados con el control a establecimientos comerciales, suspensiones y cierres definitivos de los establecimientos donde se realice explotación sexual, pornografía infantil y prácticas sexuales con menores de edad, conforme a los procedimientos previstos para el efecto y las normas vigentes sobre la materia»19.
De lo expuesto se desprende con suma claridad que la suspensión definitiva de la actividad es una facultad atribuida a los inspectores policía y no a los comandantes de policía, como lo sostuvo la parte demandante. De ahí que el reparo ofrecido en el recurso no esté llamado a prosperar, pues se itera, del análisis sustantivo efectuado se extrae que la Inspección de Control Urbano y Ornato I en Descongestión de Bucaramanga ostentaba total competencia para avocar y sellar de manera definitiva el establecimiento de comercio de la demandante.
Finalmente, en relación con el tiempo en que se explotó comercialmente el lugar y los permisos otorgados, bastará señalar que en el presente asunto no está en discusión si existía o no la habilitación legal para que dentro del establecimiento Siboney’s Club se expendieran y consumieran bebidas alcohólicas en atención a su permiso de funcionamiento como bar.
Lo que determinó la Administración, y que constituyó el fundamento cardinal para ordenar el sellamiento definitivo del establecimiento, fue la comprobación de que al bar se le dio un uso diferente al autorizado, concretamente, el ejercicio de la prostitución. En consecuencia, la intervención del inspector de policía fue procedente bajo la órbita de su competencia, dado que se incumplieron las normas sobre el uso del suelo, al no estar permitida dicha actividad en ese sector de la ciudad. 2.5.2.
Indebida notificación del acto que avocó conocimiento del procedimiento policivo La parte actora manifestó que el auto mediante el cual el Inspector de Control Urbano y Ornato I en Descongestión de Bucaramanga avocó conocimiento el 27 de marzo de 2018, no fue debidamente notificado como lo prevé el artículo 291 y 292 del GGP, lo cual constituyó una violación al debido proceso. 19 Folio 120.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 En lo atinente a este reproche, la Sala considera que, en materia del procedimiento objeto de debate, el numeral 2º del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, consagra lo siguiente: «2.
Citación. Las mencionadas autoridades, a los cinco (5) días siguientes de conocida la querella o el comportamiento contrario a la convivencia, en caso de que no hubiera sido posible iniciar la audiencia de manera inmediata, citará a audiencia pública al quejoso y al presunto infractor, mediante comunicación escrita, correo certificado, medio electrónico, medio de comunicación del que disponga, o por el medio más expedito o idóneo, donde se señale dicho comportamiento».
En el presente asunto, tal y como se destacó en el acápite de hechos probados, el Inspector de Control Urbano y Ornato I en Descongestión de Bucaramanga remitió citatorio con destino a la señora Geny Arenas Pérez, el cual fue recibido a satisfacción por su apoderado general, el señor José Alfredo Jaramillo Herrera. Este compareció efectivamente a todas las diligencias y representó los intereses de la demandante en el curso del trámite.
Y no solo el señor Jaramillo Herrera, pues la encartada designó apoderado especial, quien también acudió en defensa de sus derechos. En otras palabras, todas las actuaciones emitidas en desarrollo del procedimiento sancionatorio policivo fueron debidamente publicitadas y conocidas por la señora Geny Arenas Pérez por medio de sus apoderados, como bien lo señaló el juez de primera instancia. Por último, en cuanto a la vulneración del debido proceso que sostuvo la parte demandante, la Sala debe poner de relieve que la acá demandante, una vez fue notificada, participó activamente en el curso del procedimiento administrativo en ejercicio de su derecho de defensa y contradicción, pues los elementos de convicción tienen por demostrado que su abogado: elevó solicitudes, aportó pruebas y controvirtió las obrantes en el expediente, rindió descargos, e interpuso recursos.
Estas actuaciones revelan las amplias garantías fundamentales de orden procesal que se aplicaron al interior del trámite por ella cuestionado, en el que fue debidamente notificada de todas las decisiones expedidas; por ende, se desestima este reparo de la apelación. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 2.5.3.
Falsa motivación en la valoración probatoria La parte recurrente precisó que «no existe una prueba que demuestre que dentro del Bar Siboney se estaba ejerciendo la prostitución […] El Inspector de Control, Urbano y Ornato I en Descongestión, manifestó que cuando entro al bar vio unas mujeres vestidas de manera sugestiva y hablando cariñosamente con los clientes, y que en la internet existía una página del Bar siboney donde se sospechaba que se ejercía la prostitución», por lo cual alegó la falsa motivación de los actos acusados, habida cuenta de que tales pruebas, desde su perspectiva, fueron desvirtuadas.
No obstante, de la atenta lectura del contenido de la decisión censurada, observa la Sala que el Inspector de Control Urbano y Ornato I en Descongestión de Bucaramanga adujo las siguientes pruebas para apuntalar su decisión: «- Solicitud verificación establecimiento público SIBONEY ubicado en la diagonal 15 No. 54-65 por parte de la policía metropolitana de Bucaramanga No. interno de radicado S-2018/107 de 21 de marzo de 2018. - Informe operativo de cierre definitivo del establecimiento de comercio SIBONEY dentro del radicado interno No. S-2018-111. - Material fotográfico donde se demuestra que en el establecimiento SIBONEY no se ejerce la actividad económica de BAR, sino, (sic) hay presencia en su interior de trabajadoras sexuales que prestan sus servicios en el interior del mismo.
(18 folios que contienen impresiones fotográficas y pantallazos tomados de una pagina (sic) web). - Tres videos del operativo que se adelanto (sic) el día 23 de marzo de 2018 que se van a incorporar dentro del presente proceso. - Acta de visita RIMB del 23 de marzo de 2018 donde están consignadas las irregularidades y falencias para al desarrollo de la actividad económica del establecimiento de comercio SIBONEY».
Estos medios acreditativos fueron valorados en primera y segunda instancia al interior del procedimiento policivo, sin que los argumentos ofrecidos por la parte recurrente tengan la virtualidad de derruir la presunción de legalidad que reviste los actos acusados. Para la Sala emerge con nitidez que, contrario a lo indicado en el recurso, sí existieron pruebas para concluir que en el establecimiento Siboney’s Club se ejercía la prostitución, en especial, los informes rendidos por funcionarios de la Policía Nacional.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 Bajo este panorama, resulta evidente que sí se realizó un análisis integral de las pruebas documentales contenidas en el informativo, a fin de demostrar objetivamente la ocurrencia de los hechos investigados.
De esta manera, se dictaminó que el establecimiento comercial mencionado excedió la habilitación otorgada para el uso reglamentado del suelo y la explotación de la venta de bebidas alcohólicas, al incurrir en actividades relacionadas con la prostitución. Con ello, desconoció tanto las normas que regulan la actividad registrada como las disposiciones del POT de Bucaramanga.
Y no solo eso, en los actos administrativos también fueron valoradas las pruebas de acuerdo con las reglas de la sana crítica, lo cual conllevó a que se adoptara la decisión de suspensión definitiva de la actividad, por manera que la sanción impuesta no resultó injusta, desproporcionada o arbitraria, ya que se sujetó al principio de legalidad y en un análisis probatorio acorde a derecho, como se observa en lo resuelto por la Secretaría del Interior del Municipio de Bucaramanga en segunda instancia: «[…] El ejercicio de la prostitución está reglamentado por la ley 1801 de 2016, capitulo III y establece que este como tal no da aplicación a medidas correctivas, así como señala los requisitos que deben cumplir los establecimientos de comercio dedicados a tal fin, y entre otras razones no pueden alterar la tranquilidad de los barrios y aéreas comunitarias toda vez que pueden constituirse en un mal ejemplo para la ciudadanía, toda vez que a sus alrededores funcionan hoteles, Iglesia del perpetuo Socorro, centro comercial san Andresito la Isla, el Colegio San José de la Salle sede C, este ultimo ubicado en la misma manzana a la espalda del este establecimiento de comercio, en cuestión. De ahí que su funcionamiento deba realizarse en zonas de tolerancias alejadas de la ciudad, pero tenemos que al BAR SIBONEY le han concedido el uso reglamentado del suelo, no para desarrollar el ejercicio de la prostitución, en tal virtud están transgrediendo las normas que regulan el ejercicio de la actividad que registraron en el registro de establecimientos de comercio de la alcaldía de Bucaramanga.
Se tienen como pruebas, el informe de servidor público de fecha 24 de marzo de 2018, el cual da cuenta que en el establecimiento de comercio ubicado en la Diagonal 15 No. 54-64 de Bucaramanga ellos evidenciaron que allí se encuentra desarrollando la actividad comercial de lenocinio, actividad considerada de alto impacto que no tiene viabilidad de uso de suelo en el sitio donde funciona dicho establecimiento de comercio.
Así mismo el art 46 señala los comportamientos que afectan la convivencia y por lo tanto no deben ser realizados por propietarios, tenedores o administradores de establecimientos, señalando en su numeral 2° “Propiciar el ejercicio de la prostitución o permitir su ejercicio por fuera de las zonas u horarios asignados para Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 ello ” (sic) A renglón seguido señala que dicho comportamiento es objeto de aplicación de la medida de “Multa General tipo 4; suspensión definitiva de la actividad.”.
Igualmente en informe del servidor público por parte de la Policía, manifiestan que tienen conocimiento de situaciones de orden publico (sic) que detallan de manera directa la problemática que se presenta en el sector ante el funcionamiento de esteNestablecimiento de comercio, como consumo y expendio de estupefacientes, consumo de bebidas alcohólicas en la vía publica (sic), riñas por parte de trabajadores sexuales que laboran en el referido establecimiento, presencia de trabajadoras sexuales que laboran allí mismo, quejas de los mismos clientes que frecuentan dicho establecimiento por hurto de parte de las mismas trabajadores sexuales que prestan sus servicios en el interior del BAR SIBONEYS CLUB.
Es de advertir que con este procedimiento no se esta (sic) sancionando el ejercicio de la prostitución, el cual es legal y esta (sic) protegido en Colombia, no estamos sancionando a las trabajadoras sexuales, estamos sancionando el ejercicio de una actividad en un establecimiento de comercio en el cual no es viable el uso reglamentado del suelo para ejercer como casa de lenocinio. […] Igualmente reposa en el expediente una serie de imágenes que fueron descargadas de la pagina (sic) social facebook (sic), que tienen el carácter de publicas, que indican pertenecer al establecimiento de comercio SIBONEY objeto de esta acción, en la cual se evidencia la explotación del servicio de prostitución ofrecida por mujeres que allí se exhiben y ofrecen dicho servicio, el propietario de dicha pagina (sic) o administrador se desconoce, pero se tiene como indicio que pertenece al establecimiento de comercio, pues solo a él le interesan la publicidad allí contenida.
Siendo así, el informe de servidor publico (sic) y lo publicado en dicha pagina (sic) social, nos llevan a confirmar que GENY ARENAS PEREZ propietaria del establecimiento de comercio ubicado en la Diagonal 15 No. 54-65 de Bucaramanga cuya actividad autorizada es de “BAR, viene desplegando comportamientos que afectan la actividad económica y contrarios a la convivencia, incumpliendo la normatividad vigente que los rige.
Se aportan al proceso, documentos como registro de cámara de comercio, pago de SAYCO y ACINPRO, RUT, que demuestran que el BAR SIBONEY como tal cumple con las cargas que le impone la ley para su ejercicio, pero reitero como BAR SIBONEY' S CLUB, la cual es la autorizada, pero es evidente que están ejerciendo la actividad de casa de lenocinio, y están propiciando el ejercicio, de la prostitución afectando la convivencia conforme al art. 46 numeral 2º de la ley 1801 de 2016.
Así pues, que en cabal juicio de la ley encuentra el despacho a la Sra. GENY ARENAS PEREZ, propietario del establecimiento de comercio ubicado en la Diagonal 15 No. 54- 65 de Bucaramanga, merecedora de la medida señalada en el Art. 92 numeral 12 parágrafo segundo de la ley 1801 de 2016, esto es incumplir con las normas referentes al uso reglamentado del suelo y las disposiciones de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 ubicación, destinación o finalidad para lo cual fue construida la edificación, de multa general tipo 4;
Suspensión definitiva de actividad […]». Al efecto, la falsa motivación es una causal de nulidad que guarda directa relación con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa. Para la prosperidad de la referida causal es necesario demostrar una de dos circunstancias: i) o bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que, de haber sido considerados, habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente20.
En el presente caso, ninguna de estas circunstancias se configura, toda vez que el expediente administrativo aportado por la parte demandada, así como los restantes medios de convicción obrantes en el proceso, revelan que en los actos acusados sí fue desplegado un análisis integral de las pruebas recaudadas, sin omitir ninguna de las practicadas válidamente.
Con base en dichas probanzas, se concluyó que, en efecto, ocurrieron los hechos que sustentan el incumplimiento de las normas relativas al uso reglamentado del suelo, así como de las disposiciones sobre la ubicación, destinación o finalidad de la edificación. En consecuencia, al encontrarse debidamente acrisolados los hechos y al no haberse omitido prueba alguna, pues incluso aquellas aportadas por la parte investigada fueron valoradas, resulta claro que la decisión de suspender de manera definitiva la actividad y la imposición de la multa tipo 4 estuvieron debidamente sustentadas en el acervo probatorio, sin que la parte haya allegado elementos de convicción que permitan arribar a una conclusión distinta.
Así las cosas, al no prosperar ninguno de los reparos consignados en el recurso de apelación, se confirmará la sentencia apelada. 3. Costas De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, no se impondrá condena en costas en esta instancia. Esto se debe a que, en el recurso de apelación 20 Consejo de Estado. Sección Primera.
Providencia del 21 de septiembre de 2021. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 11001-0324-000-2020-00055-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 presentado no se evidenció una falta de fundamentación legal y/o una actuación temeraria que justifique tal imposición; por el contrario, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
Esta decisión, cabe destacar, está alineada con la reciente postura jurisprudencial del H. Consejo de Estado21, que ha abandonado el criterio objetivo-valorativo en favor de un criterio subjetivo para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales22. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: AVÓQUESE el conocimiento del presente asunto, por parte del Despacho 009 a cargo de la Magistrada Ponente, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFÍRMASE la sentencia del 30 de septiembre de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: SIN CONDENA en costas de segunda instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por conducto de la Escribiente G-1 DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.
QUINTO: REGÍSTRESE la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por conducto de la Auxiliar Judicial adscrita al Despacho de la magistrada ponente. 21 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 28 de septiembre de 2023. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad. 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021). 22 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023. C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Geny Arenas Pérez Demandado: Municipio de Bucaramanga Radicado: 2018-00474-01 SEXTO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados23.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Aprobado por la Sala como consta en Acta No.017 /2025. Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Ponente -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Ponente -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada 23 Consejo Superior de la Judicatura.
Circular PCSJC24-1 del 11 de enero de 2024.