REPÚBLICA DE COLOMBIA – RAMA JUDICIAL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veinticinco de junio de dos mil veintiséis Referencia: Radicación: 66001-33-33-752-2014-00185-02 (D-0990-2026) Medio de Control: Ejecutivo a continuación Ejecutante: María Nohelia Calderón de Castaño Ejecutado: Nación – Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio Apelación auto – niega medida cautelar Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada, frente al auto de fecha 30 de abril de 2026, mediante el cual el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, negó la medida cautelar de embargo solicitada por la parte ejecutante.
I.
ANTECEDENTES La persona de la referencia, a través de apoderada judicial, inició proceso ejecutivo a continuación1 del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del cual solicitó como medida cautelar2, el embargo y retención del presupuesto liquidado y asignado al Ministerio de Educación Nacional por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como el embargo y retención de los derechos de crédito, sumas de dinero que tengan o llegaren a tener depositadas en cuentas de ahorro o corriente, certificados de depósitos, títulos representativos de valores y demás valores de que sea titular o beneficiario el Ministerio de 1 Samai Juzgado – Documento 44 2 Samai Juzgado – AD 071 Exp.
Rad. 66001-33-33-752-2014-00185-02 (D-0990-2026) Ejecutivo a continuación 2 Educación Nacional en Bancolombia, S.A., el Banco BBVA Colombia, S.A., l Banco de Occidente, S.A., l Banco Popular, S.A. II. AUTO IMPUGNADO Por medio de auto del 30 de abril de 2026, objeto de alzada3, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira negó el decreto de la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante, al estimar, en primer lugar que, el embargo y retención del presupuesto liquidado y asignado al Ministerio de Educación Nacional por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que recaiga directamente sobre recursos públicos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, resulta abiertamente contrario a la Constitución Política y a la normatividad presupuestaria.
Como segundo punto, advirtió que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fue creado por la Ley 91 de 1989, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica cuyos recursos son administrados por FIDUPREVISORA S.A., en virtud de un contrato de Fiducia Mercantil contenido en la Escritura Pública No. 0083 del 21 de junio de 1990.
Que la Ley 91 de 1989, dispuso que el Ministerio de Educación Nacional, cumple una doble función en relación con el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, i) por mandato del artículo 3° de la citada norma, es el fideicomitente del contrato de fiducia mercantil No. 083 de 1990, suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional y la sociedad fiduciaria Fiduprevisora S.A., siendo esta última la encargada de la administración del Fondo, ii) en virtud del artículo 6° de la misma norma, preside el Consejo Directivo del Fomag, y que además en el artículo 5° de la misma ley estableció, entre otros objetivos del Fondo: “Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado”, de igual manera de acuerdo con los objetivos del FOMAG consagrados en el artículo 50 ibidem, debe realizar el pago de las sentencias y conciliaciones.
Con base en la naturaleza del FOMAG, consideró que los recursos del presupuesto general de la cartera ministerial no pueden destinarse para satisfacer obligaciones propias del fondo, como el pago de prestaciones a favor 3 Ver Samai Juzgado – AD073 Exp. Rad. 66001-33-33-752-2014-00185-02 (D-0990-2026) Ejecutivo a continuación 3 de docentes, porque si bien es cierto que quien tiene la capacidad para ser parte en los procesos es la Nación, y, por ende, comparece a través del Ministerio de Educación, conforme lo establece el artículo 159 del CPACA, ello no desvirtúa que se trate de patrimonios independientes.
Bajo ese entendido, estimó improcedente el decreto de medidas cautelares en la forma solicitada por la ejecutante, ya que no pueden confundirse los recursos del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio con los del Ministerio de Educación. Finalmente sostuvo que el Consejo de Estado ha admitido la procedencia de medidas cautelares sobre recursos fideicomitidos, que tengan por finalidad el cumplimiento de obligaciones laborales contenidas en una sentencia, por lo tanto, corresponderá a la parte actora definir de manera clara los recursos cuyo embargo pretende de acuerdo con las entidades legalmente responsables de satisfacer la obligación que reclama, que permita realizar el análisis para la aplicación de las excepciones a la inembargabilidad conforme a la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, que en todo caso, no corresponde al presupuesto ni al patrimonio propio del Ministerio de Educación. III.
LA IMPUGNACIÓN La parte ejecutante, inconforme con la referida decisión, interpuso y sustentó recurso de apelación4, y manifestó como motivos de inconformidad lo que a continuación se resume: Estima que en el presente proceso ejecutivo resulta viable el decreto de las medidas cautelares, ya que no se aplica la inembargabilidad de los recursos públicos, como quiera que se cumplen tres de las cuatro excepciones de inembargabilidad de los bienes y recursos públicos a que ha hecho alusión la Corte Constitucional, esto es, i) la obligación es de carácter prestacional en favor de la demandante y cargo de la demandada, ii) el crédito proviene de una sentencia judicial debidamente notificada y ejecutoriada que hizo tránsito a cosa juzgada y estableció una obligación a cargo de la pasiva, iii) título ejecutivo contiene una obligación clara, expresa, idónea, autentica y claramente exigible que debe cubrir en su totalidad de la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 4 Samai Juzgado – AD 061 Exp.
Rad. 66001-33-33-752-2014-00185-02 (D-0990-2026) Ejecutivo a continuación 4 Con fundamento en lo planteado, solicita revocar el auto recurrido y que, en consecuencia, se decrete la medida cautelar solicitada. IV. CONSIDERACIONES Corresponde a la Corporación decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada frente al auto proferido el 30 de abril de 2026 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, por medio del cual decidió decretar la medida cautelar de embargo de cuentas que fuera solicitada. 1.
COMPETENCIA. Esta Corporación es competente funcionalmente para conocer del asunto, por tratarse de un auto interlocutorio apelable, proferido por un Juzgado de esta jurisdicción, de conformidad con lo dispuesto el artículo 1535 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ahora bien, respecto de los procesos ejecutivos, por tratarse de una apelación del auto que negó el decreto de medida cautelar, corresponde a la Sala de Decisión el estudio del recurso, de conformidad con el artículo 1256, numeral 2, literal h), que asigna a el conocimiento sobre la providencia «que resuelva la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar».
2. OBJETO DE LA DECISIÓN 5 «Artículo 153. Competencia de los Tribunales Administrativos en segunda instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.» 6 «Artículo 125.
De la expedición de providencias. Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. La expedición de providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; b) Las que resuelvan los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 de este código; c) Las que resuelvan los recursos de súplica.
En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido; d) Las que decreten pruebas de oficio, en el caso previsto en el inciso segundo del artículo 213 de este código; e) Las que decidan de fondo las solicitudes de extensión de jurisprudencia; f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala; g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente. 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja». (Negrillas y subraya de la Sala) Exp. Rad. 66001-33-33-752-2014-00185-02 (D-0990-2026) Ejecutivo a continuación 5 Corresponde al Tribunal determinar en esta instancia, conforme a los argumentos de alzada, si es procedente o no, el decreto de la medida cautelar solicitada por la ejecutante, tendiente al embargo y retención del presupuesto liquidado y asignado al Ministerio de Educación Nacional por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como el embargo y retención de los derechos de crédito, sumas de dinero que tengan o llegaren a tener depositadas en cuentas de ahorro o corriente, certificados de depósitos, títulos representativos de valores y demás valores de que sea titular o beneficiario el Ministerio de Educación Nacional en Bancolombia, S.A., el Banco BBVA Colombia, S.A., Banco de Occidente, S.A., el Banco Popular, S.A., negada en primer grado, que al decir de la impugnante resulta procedente su decreto. 3.
ANÁLISIS JURÍDICO. Para resolver la controversia planteada, analizará la Sala los supuestos fácticos y jurídicos en que se sustenta la alzada, que se circunscriben a la procedencia de la medida cautelar decretada, para lo cual se examinará i) la naturaleza jurídica del FOMAG y de sus recursos; ii) principio de inembargabilidad de los recursos públicos a la luz del C. G. P. y la jurisprudencia de la Corte Constitucional; y iii) caso concreto. 3.1.
Cuentas inembargables –marco jurídico. De conformidad con lo previsto en el artículo 63 Constitucional, los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Adicionalmente, los artículos 6 y 55 de la Ley 179 de 1994 compilados en el artículo 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto –Decreto 111 de 1996 reglamentado por el Decreto 1101 de 2007- establecen: «Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.
No obstante, la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en las sentencias. Se incluyen en esta prohibición las Exp.
Rad. 66001-33-33-752-2014-00185-02 (D-0990-2026) Ejecutivo a continuación 6 cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta».
La Corte Constitucional en Sentencia C-354 de 1997, mediante la cual declaró exequible el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, precisó que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluto y está sujeto a ciertas excepciones, así: “Declarar EXEQUIBLE el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”.
Por remisión supletoria del citado artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 –Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- en los aspectos no contemplados en dicha codificación serán aplicables las normas procedimentales civiles en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
El Código General del Proceso – Ley 1564 de 2012- en el artículo 594 numeral 1º establece que además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar «los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participaciones, regalías y recursos de la seguridad social» así como «Los depósitos de ahorro constituidos en los establecimientos de crédito, en el monto señalado por la autoridad competente, salvo para el pago de créditos alimentarios», adicionalmente la norma en comento señala: «(…) Parágrafo.
Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Exp. Rad. 66001-33-33-752-2014-00185-02 (D-0990-2026) Ejecutivo a continuación 7 Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.» (Subraya la Sala) Acorde con lo desarrollado en las disposiciones normativas aludidas, por regla general los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de las entidades públicas son inembargables; no obstante, la jurisprudencia ha establecido algunas reglas de excepción, como se enuncia a continuación: «El Legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada.
La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias; y la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.»7 (Se subraya) Pauta de la jurisprudencia constitucional que también fue asumida por el H. Consejo de Estado8 que en reciente providencia señaló: «(…) 21.
Al respecto, la Sala precisa que, como antes se explicó, la Corte Constitucional concluyó que frente a créditos exigibles a cargo del Estado que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, que no se hubiesen 7 Corte Constitucional, sentencia C-1154 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, CP José Roberto Sáchica Méndez, auto del 20 de mayo de 2022, Radicación: 73001-23-33-000-2019-00378-01 (68.001), Ejecutante: Cielo Constanza Gil Pineda y otros, Ejecutado: Nación - Fiscalía General de la Nación, Referencia: Ejecutivo Exp.
Rad. 66001-33-33-752-2014-00185-02 (D-0990-2026) Ejecutivo a continuación 8 pagado dentro del plazo legal, resulta posible adelantar la ejecución con embargo de los recursos del Presupuesto General de la Nación, así: en primer lugar, sobre los recursos destinados al pago de sentencias y conciliaciones - cuando el título de ejecución sea de la misma índole- y, en segundo lugar, sobre los bienes de la entidad respectiva9 22.
De esa manera, en el marco de la ejecución de las sentencias, los recursos pasibles de embargo son precisamente los destinados al pago de las obligaciones en ellas contenidas, lo que da cuenta del criterio de correspondencia existente en nuestro ordenamiento jurídico, en virtud del cual el monto asignado a cada rubro del presupuesto debe utilizarse en la finalidad para la cual fue previsto10 23.
En efecto, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han sostenido que si los recursos públicos en cuestión tienen una destinación específica, “sólo pueden ser pasibles de medidas cautelares en procesos que se adelanten para el cobro de obligaciones derivadas de fuentes jurídicas que tengan por objeto el desarrollo de esa destinación específica”, tal y como ocurre, por ejemplo, con los recursos afectos a la prestación del servicio de salud11 o educación12 y aquellos transferidos a las entidades territoriales en el marco del sistema general de participaciones13. 24.
Con todo, la falta de disponibilidad de recursos destinados al pago de sentencias no implica la improcedencia de la respectiva medida cautelar, pues, en tal evento, se abre la posibilidad de embargar otro tipo de recursos y bienes. 25. Lo anterior, de conformidad con el criterio de la Corte Constitucional, según el cual, si se agotan los recursos destinados a un propósito específico -como el pago de sentencias- resulta procedente la afectación de otro tipo de recursos o bienes14 26.
En concordancia con lo expuesto, se tiene que el mencionado parágrafo 2 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, que prevé que el “monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables”, debe interpretarse de conformidad con lo expuesto en las consideraciones precedentes, en virtud de lo cual, a las sentencias exigibles en los términos de ley, no les es oponible el carácter inembargable de los recursos públicos que se establezca en la normativa de carácter general o especial. 27.
De modo que el monto presupuestal asignado para el pago de sentencias y conciliaciones de que trata el artículo 195 -parágrafo 2- ibidem es inembargable, salvo frente a procesos ejecutivos cuyos títulos de recaudo sean sentencias o conciliaciones, porque en ese evento el embargo será procedente.» PARÁGRAFO. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito.» (Negrilla de la Sala) 9 Corte Constitucional, sentencia C-354 de 1997 10 Según el artículo 18 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), “[l]as apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 19 de febrero de 2004, radicación: 25000-23-26-000-2002-01373-01, expediente 24.861; auto del 13 de julio de 2000, radicación: CE- SEC3-EXP2000-N17788. 12 Corte Constitucional, sentencia C-793 de 2002 13 Corte Constitucional, sentencia C-566 de 2003 14 Consultar, entre otras, las sentencias C-337 de 1993, C-263 de 1994, C-337 de 1997, C-402 de 1997, C-793 de 2002, C-566 de 2003 y C-1154 de 2008 de la Corte Constitucional Exp.
Rad. 66001-33-33-752-2014-00185-02 (D-0990-2026) Ejecutivo a continuación 9 Además de lo anterior, tratándose de la ejecución que se adelante para el cobro de una sentencia judicial, la aplicación del parágrafo segundo del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 no impide el embargo de los recursos que pertenecen al Presupuesto General de la Nación y que se encuentren depositados en cuentas corrientes, de ahorros o CDT abiertas por las entidades públicas obligadas al pago de la condena, aspecto precisado con toda claridad por el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 201515, que establece: «ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1.
Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.
Bajo este contexto, constituyen excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos, los asuntos que tienen por finalidad la satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias; y los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
Conforme a lo anotado en precedencia, la inembargabilidad presupuestal se orienta a hacer efectivo el postulado de prevalencia del interés general sobre el particular; empero ello no comporta una autorización para que el Estado omita el cumplimiento de las obligaciones contraídas con sus servidores. Es así que existen excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos, especialmente cuando se trata de la ejecución de sentencias judiciales, en aras de la seguridad jurídica y el oportuno acceso a la administración de justicia, de tal forma que no se encuentran de recibo los argumentos esbozados por la entidad ejecutada en el recurso de apelación. 3.2.
Naturaleza jurídica del FOMAG y de sus recursos. 15 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público Exp. Rad. 66001-33-33-752-2014-00185-02 (D-0990-2026) Ejecutivo a continuación 10 La Ley 91 de 29 de diciembre de 198916, en su artículo 3°, dispuso: «Artículo 3. Créase el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital.
Para tal efecto, el Gobierno Nacional suscribirá el correspondiente contrato de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento de la presente Ley (…). La celebración del contrato podrá ser delegada en el Ministro de Educación Nacional.
ARTÍCULO 8. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, estará constituido por los siguientes recursos: 1.El 5% del sueldo básico mensual del personal afiliado al Fondo. 2.Las cuotas personales de inscripción equivalentes a una tercera parte del primer sueldo mensual devengado, y una tercera parte de sus posteriores aumentos. 3.El aporte de la Nación equivalente al 8% mensual liquidado sobre los factores salariales que forman parte del rubro de pago por servicios personales de los docentes. 4.
El aporte de la Nación equivalente a una doceava anual, liquidada sobre los factores salariales que forman parte del rubro de servicios personales de los docentes. 5. El 5% de cada mesada pensional que pague el Fondo incluidas las mesadas adicionales, como aporte de los pensionados. 6. El 5 por mil, de que hablan las Leyes 4 de 1966 y 33 de 1985, a cargo de los docentes, de toda nómina que les pague la Nación por servicios personales. 7.
El porcentaje del IVA que las entidades territoriales destinen para el pago de las prestaciones del Magisterio 8.Las sumas que debe recibir de la Nación y de las entidades territoriales por concepto de las prestaciones sociales adeudadas, así como los dineros que por el mismo concepto resulten adeudar la Caja Nacional de Previsión Social y el Fondo Nacional de Ahorro, las cuales se destinarán a constituir las reservas para el pago de las prestaciones económicas.
Para este último efecto, el Fondo realizará un corte de cuentas con las mencionadas entidades con el fin de determinar las sumas que éstas 16 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. Exp. Rad. 66001-33-33-752-2014-00185-02 (D-0990-2026) Ejecutivo a continuación 11 adeudan al momento de su iniciación. Dicho corte de cuentas deberá estar perfeccionado a más tardar en un año. 9.Las utilidades provenientes de las inversiones que haga el Fondo con fines de rentabilidad y los intereses recibidos por concepto de los préstamos que concedan. 10Los recursos que reciba por cualquier otro concepto.
ARTÍCULO 9. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán reconocidas por la Nación a través del Ministerio de Educación Nacional, función que delegará de tal manera que se realice en las entidades territoriales. (…)». De conformidad con lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, están a cargo de la Nación las prestaciones sociales del personal docente Nacional o Nacionalizado.
Para dar cumplimiento a dichas obligaciones, se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial encargada del pago de las prestaciones sociales que reconoce la Nación a través del Ministerio de Educación Nacional –art. 9 de la Ley 91 y art. 57 de la Ley 1955 de 201917. En cuanto a la naturaleza jurídica del FOMAG y sus objetivos, la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C-928 de 8 de noviembre de 200618 se en los siguientes términos: «En Colombia los docentes gozan de un régimen prestacional especial, previsto en la Ley 91 de 1989, modificada parcialmente por la Ley 812 de 2003[1], mediante la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos son manejados por una entidad financiera estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% de capital.
Al respecto cabe precisar, desde ya, que la Ley 91 de 1989 regula no sólo las prestaciones sociales del Magisterio, como son las cesantías y las vacaciones, sino igualmente lo referente al régimen pensional y de prestación de servicios médico-asistenciales de los profesores; en otras palabras, se reagrupa en un mismo cuerpo normativo lo prestacional con el régimen de seguridad social, a diferencia de lo que sucede con los demás trabajadores en Colombia.
Pues bien, el mencionado Fondo tiene como objetivos (i) efectuar el pago de prestaciones sociales del personal afiliado; (ii) garantiza la prestación de los servicios médico-asistenciales que contrata con ciertas 17 «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022». 18 Corte Constitucional, mediante sentencia C-928 de 8 de noviembre de 2006.
M. P: Humberto Antonio Sierra Porto), Exp. Rad. 66001-33-33-752-2014-00185-02 (D-0990-2026) Ejecutivo a continuación 12 entidades, de conformidad con las instrucciones que al respecto imparta el Consejo Directivo del Fondo; (iii) velar para que la Nación cumpla en forma oportuna con los aportes que le corresponden e igualmente transfiera los descuentos de los docentes; y (iv) propender por que (sic) todas las entidades deudoras del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio cumplan oportunamente con el pago de sus obligaciones.
En cuanto a la naturaleza jurídica del Fondo, la Corte ha considerado que (i) se trata de una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, sin personería jurídica y cuyos recursos son administrados por una Sociedad de Economía Mixta, de carácter indirecto del orden nacional, (Fiduciaria La Previsora S.A.), vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica y autonomía administrativa;
(ii) es el encargado tanto del reconocimiento de dichas prestaciones, con un visto bueno previo de la fiduciaria, como de su pago; (iii) al Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio tiene asignada la función, entre otras, de determinar la destinación de los recursos y el orden de prioridades en que serán atendidas las prestaciones sociales frente a la disponibilidad financiera del Fondo para garantizar así una distribución equitativa de los recursos, si existe disponibilidad presupuestal se imparte visto bueno a las solicitudes; y (iv) hay que compaginar el subsistema de los servicios médicos asistenciales del Magisterio con las normas de la Constitución Política y no se puede afirmar por consiguiente que aquél ha quedado por fuera del sistema constitucional de seguridad social en salud.
(…). En suma, en materia prestacional los docentes cuentan con régimen especial, gestionado por el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, organismo que, mediante la celebración de un contrato de fiducia, atiende las prestaciones sociales de los docentes en lo relacionado con salud, pensiones y cesantías, para lo cual efectúa el pago de las prestaciones económicas y garantiza la prestación de los servicios médico-asistenciales, amén de administrar el recaudo de los recursos destinados a tales fines.
(…)”. Posteriormente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 15 de diciembre de 201419, precisó sobre la naturaleza pública de los recursos del FOMAG y su destinación, lo siguiente: «»“Si a lo anterior agregamos que por definición el FOMAG es un sistema presupuestal de manejo de recursos públicos, debe concluirse que dicho Fondo se encuentra sometido a las reglas del derecho público y a los principios que rigen la función administrativa en su constitución, manejo de recursos, funcionamiento y cumplimiento de las obligaciones asignadas por 19 Radicado núm: 11001-03-06-000-2014-00182-00 (2227).
C. P: Álvaro Namen Vargas Exp. Rad. 66001-33-33-752-2014-00185-02 (D-0990-2026) Ejecutivo a continuación 13 ley”. (..) “De la lectura de la norma se extrae que el FOMAG fue creado como una cuenta especial de la Nación (también conocida como fondos-cuenta), con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, para el cumplimiento de las funciones asignadas en esa ley.
(…). Los fondos especiales sin personería jurídica se administran en la forma que establezca la disposición legal que los crea. Dichos fondos, de manera general, no son un patrimonio autónomo del organismo o entidad pública al cual están adscritos, por cuanto son una cuenta de aquel o aquella instituida para cumplir el objetivo específico al cual se destinan los recursos que ingresen al fondo respectivo.
(…). El artículo 4 de la Ley 91 de 1989 asignó al FOMAG la misión de atender las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encontraban vinculados a la fecha de promulgación de la ley, conforme al artículo 2 de la misma, y a los que se vincularan con posterioridad a ella. Por su parte, el artículo 5 ibídem fijó los objetivos del Fondo, destacándose los siguientes: 1) efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado;
(…). Como puede verse, las funciones que se atribuyen al FOMAG por la Ley 91 de 1989 corresponden al cumplimiento de obligaciones que la misma ley le asigna, las cuales se encuentran directamente relacionadas con la prestación de un servicio público como es el de la educación (pago de prestaciones sociales a los educadores) o la efectividad de un derecho fundamental (garantizar la prestación del servicio médico asistencial a los afiliados), entre otras, funciones que son típicamente administrativas».
Y en lo referente a la embargabilidad de recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, el alto Tribunal20 señaló: «Por otra parte, la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 3° creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), dispuso que este comporta una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos deben ser manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital. 20 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 21 de julio de 2017. Radicado 08001-23-31-000-2007-00112-02 (3679-2014) CP Carmelo Perdomo Cuéter. Exp. Rad. 66001-33-33-752-2014-00185-02 (D-0990-2026) Ejecutivo a continuación 14 A guisa de corolario, por constituir los ingresos del Fomag un fondo especial del orden nacional, en tanto aquel carece de personería jurídica por disposición del legislador3 y, por lo mismo, al ser tales recursos un componente del presupuesto de rentas, que a su vez hace parte del presupuesto general de la Nación, acierta la decisión recurrida cuando afirma que tales bienes son inembargables, puesto que su descripción se subsume en la regla general del artículo 19 del EOP. […] Pues bien, aun cuando ciertos componentes del erario han sido revestidos por la ley y la Constitución con una protección especial para evitar su sustracción del peculio estatal como prenda garante del pago de sus obligaciones, la rigurosidad de tal restricción cede si, tras haberse vencido el plazo para que la autoridad correspondiente cumpliera voluntariamente (legal o contractual), esto no ha sido satisfecho los créditos de origen laboral, ni los impuestos en una sentencia ni aquellos que surgen de la actividad estatal de la contratación. Por consiguiente, debido a que el objeto del proceso ejecutivo bajo análisis es obtener el cumplimiento compulsivo de una sentencia judicial, la prohibición de embargo sobre los recursos del Fomag pierde su fuerza, por lo cual estos pueden fungir como garantía de la deuda que la demandada tiene para con su afiliado.
Especial prevalencia se predica de la pretensión cautelar del caso, puesto que el crédito cuyo pago se demanda, además de mostrarse como una orden judicial, se relaciona con la prestación de origen laboral, a saber, el derecho a percibir una pensión». 3.3. Caso concreto. En el sub examine, la ejecutante en el marco del proceso ejecutivo que adelanta en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), para obtener el pago de unas acreencias de carácter laboral21 que le fueron reconocidas a través de sentencia del 23 de mayo de 2016 confirmada por este Tribunal en proveído de 14 de diciembre de 2016, en la cual se dispuso condenar a la Nación - Ministerio de Educación Nacional-FOMAG a reliquidar la pensión de jubilación de la señora María Nohelia Calderón de Castaño, en cuantía equivalente al 75% de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de adquisición del status pensional, solicitó el embargo y retención del presupuesto liquidado y asignado al Ministerio de Educación Nacional por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como el embargo y retención de los derechos de crédito, sumas de dinero que tengan o llegaren a tener depositadas en cuentas de ahorro o corriente, certificados de depósitos, títulos representativos de valores y demás valores de que sea titular o beneficiario el Ministerio de Educación Nacional en Bancolombia S.A., el Banco BBVA Colombia S.A., Banco de Occidente, S.A. y Banco Popular S.A. 21 Reajuste pensional.
Exp. Rad. 66001-33-33-752-2014-00185-02 (D-0990-2026) Ejecutivo a continuación 15 La a quo, negó la medida cautelar de embargo y retención deprecada, en razón a que no pueden confundirse los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con los del Ministerio de Educación, ya que los recursos del presupuesto general de esta cartera ministerial no pueden destinarse para satisfacer obligaciones propias del fondo, como el pago de prestaciones a favor de docentes.
Al respecto, estima la Sala que resulta acertada la decisión de la juez de instancia, en cuando a que no resulta procedente el decreto de la cautela solicitada, ya que como se indicó ut supra, si bien el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es una cuenta especial de la Nación adscrita al Ministerio de Educación Nacional, lo cierto es que cuenta con independencia patrimonial, y constituye un patrimonio autónomo, administrado a través de un contrato de fiducia mercantil, a cuyo cargo se encuentra el pago de las prestaciones del personal docente nacional o nacionalizado, como ocurre con la prestación que se reconoció en favor de la ejecutante en la sentencia que constituye el título ejecutivo, y cuyo pago se pretende en esta oportunidad.
Bajo este entendido, es claro que los recursos del Ministerio de Educación difieren de los del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuya naturaleza es eminentemente patrimonial, luego no resulta dable disponer el embargo de los recursos del Ministerio de Educación pues en modo alguno éstos fungen como garantía de la obligación existente a cargo del Fomag, pues de acuerdo con la misma norma de creación (ley 91 de 1989) es una cuenta especial de la Nación cuyos recursos se encuentran bajo la administración de una entidad fiduciaria estatal, que son precisamente de donde deviene el pago de las prestaciones sociales de los docentes oficiales.
En ese orden, no es de recibo lo pretendido por la ejecutante, máxime cuando no esgrime ningún argumento tendiente a desvirtuar que se trata de recursos independientes. Finalmente, carece de objeto analizar si el presente asunto se encuentra subsumido en las excepciones de la inembargabilidad de los recursos estatales, cuando ha quedado establecido que la medida cautelar de embargo no puede recaer en las Exp.
Rad. 66001-33-33-752-2014-00185-02 (D-0990-2026) Ejecutivo a continuación 16 cuentas del Ministerio de Educación, ya que no es el llamado asumir las obligaciones prestacionales que recaen en el patrimonio del Fondo. Conforme lo discurrido, se confirmará el auto de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Risaralda, V.
RESUELVE
1. CONFÍRMASE el auto del 30 de abril de 2026, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, a través del cual dispuso decretar la medida cautelar en el proceso de la referencia, de ejecución a continuación de fallo judicial, de conformidad con lo expuesto en este proveído. 2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»