TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SALA TRANSITORIA Magistrado Ponente: LUIS EDUARDO PINEDA PALOMINO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veintiséis (2026). Proceso N°: 11001333502120200018702. Demandante: NEILA CLEMENCIA GARZÓN ORJUELA. Demandado: NACIÓN- RAMA JUDICIAL. Controversia Prima especial 30%.
Esta Sala del Tribunal asumió competencia para conocer de este medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en virtud de lo ordenado en el Acuerdo PCSJA25-12377 del 30 de diciembre de 2025, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura y, en consecuencia, profiere fallo de segunda instancia en el proceso promovido por NEILA CLEMENCIA GARZÓN ORJUELA, identificada con cédula de ciudadanía N° 35’520.570, contra la Nación – Rama Judicial.
I.
ANTECEDENTES 1.1. LA DEMANDA1 La señora NEILA CLEMENCIA GARZÓN ORJUELA, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el día 21 de julio de 2020, instauró demanda contra la NACIÓN - RAMA JUDICIAL, a fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1.
PRETENSIONES “Que se decrete la nulidad de los actos administrativos concretos y/o fictos o presuntos que profirió La Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial como consecuencia de las peticiónes a través de las cuales se han solicitado el reconocimiento y pago de una prima especial de servicios y la reliquidación de prestaciones sociales y que en consecuencia acceda al reconocimiento de lo solicitado en cada petición. 1.1.
La resolución Nº 318 del 5 de febrero de 2019, notificada el 14 de marzo de 2019 expedido por el Director Ejecutivo de Administración Judicial - Seccional Bogotá - Cundinamarca, 1 Expediente electrónico. EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 2 por medio del cual se resuelve la petición de reconocimiento y pago de una prima especial de servicios y la reliquidación de unas prestaciones sociales de la doctora Neila Clemencia Garzón Orjuela. 1.2.
El acto ficto o presunto, que se generó como consecuencia del silencio administrativo negativo, en virtud del recurso de apelación interpuesto el 21 de marzo de 2019 contra la resolución Nº 318 del 5 de febrero de 2019, dirigido al Director Ejecutivo de Administración Judicial - Seccional Bogotá - Cundinamarca, por medio del cual se solicitó el reconocimiento y pago de una prima especial de servicios y la reliquidación de unas prestaciones sociales de la doctora Neila Clemencia Garzón Orjuela. 2.1.
Artículo 6 del decreto 57 de 1993 (Declarado nulo) 2.2. Artículo 6 del decreto 106 de 1994 (Declarado nulo) 2.3. Artículo 7 del decreto 43 de 1995 (Declarado nulo) 2.4. Articulo 6 de decreto 36 de 1996 (Declarado nulo) 2.5. Artículo 6 de decreto 76 de 1997 (Declarado nulo) 2.6. Articulo 6 de decreto 64 de 1998 (Declarado nulo) 2.7. Artículo 6 del decreto 44 de 1999 (Declarado nulo) 2.8.
Artículo 7 del decreto 2740 de 2000 (Declarado nulo) 2.9. Artículo 7 del decreto 1475 de 2001 (Declarado nulo) 2.10. Artículo 7 del decreto 2720 de 2001 (Declarado nulo) 2.11. Artículo 7 del decreto 2777 de 2001 (Declarado nulo) 2.12. Artículo 6 del decreto 673 de 2002 (Declarado nulo) 2.13. Artículo 6 del decreto 3569 de 2003 (Declarado nulo) 2.14.
Artículo 6 del decreto 4172 de 2004 (Declarado nulo) 2.15. Artículo 6 del decreto 936 de 2005 (Declarado nulo) 2.16. Artículo 6 del decreto 389 de 2006 (Declarado nulo) 2.17. Artículo 6 del decreto 618 de 2007 (Declarado nulo) 2.18. Artículo 6º del decreto 658 de 2008 2.19. Artículo 8º del decreto 723 de 2009 2.20. Artículo 8° del decreto 1388 de 2010 2.21.
Artículo 8 del decreto 1039 de 2011 2.22. Artículo 8 del decreto 874 de 2012 2.23. Artículo 8 del decreto 1024 de 2013 2.24. Artículo 8 del decreto 194 de 2014 2.25. Artículo 4 del decreto 1105 de 2015 2.26. Artículo 4 del decreto 234 de 2016. 2.27. Y los que en los sucesivo se dicten. 2. Que se inapliquen por inconstitucionales las siguientes disposiciones normativas: EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 3 3.
Que, como consecuencia de lo anterior, se tenga la totalidad del salario básico mensual que han devengado los jueces que a continuación refiero, incluido el 30% inadecuadamente imputado como prima especial de servicios sin carácter salarial (que debe ser componente integral de la asignación básica mensual), para efecto de liquidación y pago de las prestaciones sociales de mis poderdantes, así: 3.1.
Para la doctora Neila Clemencia Garzón Orjuela, en calidad de Juez del Juzgado Segundo Penal del Circuito para Adolescentes de Soacha, desde el 12 de diciembre de 2011 hasta el día de hoy. 4. Que como consecuencia de la primera y segunda petición, se ordene la reliquidación de las prestaciones sociales de mis poderdantes tales como bonificación judicial, prima de servicios, prima de vacaciones, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y cualquier otra que han devengado en calidad de jueces, desde que se vincularon al servicio de la Rama Judicial del Poder Publico, según las fechas que se describen en el acápite de los hechos y hasta el momento en que cesen los hechos que le dan origen, que corresponden a la sumatoria de lo que hoy se imputa como asignación básica mensual y prima especial de servicios. 5.
Que como consecuencia de la primera y segunda petición, se liquide y pague la prima especial de servicios sin carácter salarial ordenada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en porcentaje no inferior al 30% ni superior al 60%, el cual debe ser un valor adicional y/o plus a lo que hoy percibe y se tiene según el Gobierno Nacional como asignación básica y prima especial de servicios, desde que iniciaron la relación legal y reglamentaria con la Rama Judicial del Poder Público, según se describe en el acápite de los hechos y en adelante hasta que cesen los hechos que le dan origen. 6.
Que como consecuencia de lo primero y segundo se indexen las sumas debidas de acuerdo al índice de precios al consumidor, con el fin de compensar su pérdida de poder adquisitivo. 7. Que se condene al pago de las costas y agencias en derecho”. 1.1.2.
FUNDAMENTOS DE HECHO DE LA DEMANDA La Sala interpreta la demanda y extrae que la demandante NEILA CLEMENCIA GARZÓN ORJUELA, se vinculó a la Rama Judicial desde el uno (1) de septiembre de 2004, ejerciendo el cargo de Juez Municipal y del Circuito a la fecha. Que el día 25 de enero de 2019, pidió a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, el reconocimiento de la prima especial de servicios equivalente al 30% del salario básico mensual y EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 4 la reliquidación de todas las prestaciones sociales, dando aplicación al 100% del salario, respondiéndosele negativamente mediante el Acto Administrativo contenido en la Resolución N°. 318 del 5 de febrero de 2019, contra la anterior interpuso recurso de apelación, sin respuesta, dando lugar al acto ficto o presunto surgido del silencio administrativo negativo, confirmando la negación del derecho a la demandante.
Que ante la Procuraduría 146 Judicial II para asuntos Administrativos de Bogotá, el día 22 de enero de 2020, se intentó conciliación extrajudicial con la Rama Judicial, declarándose fallida el día 20 de abril del mismo año, quedando agotada este requisito de procedibilidad.
1.1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La demandante indicó que con los actos administrativos acusados violaron las siguientes disposiciones: Constitución Política de Colombia, artículos 150 y la Ley 4 de 1992. Dijo que, la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ha sido mal interpretada por el Gobierno Nacional, toda vez que toma el 30% de la remuneración básica mensual y le asigna el título de prima especial sin carácter salarial, con lo cual disminuye la naturaleza salarial de la remuneración. Además, frente al concepto de prima, se habla de dicha prestación debe entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional.
Mencionó que, ese derecho ha sido reconocido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al inaplicar los Decretos anuales de fijación de escala salarial para la Rama Judicial. Ver entre otros el pronunciamiento de 19 de mayo de 2010, exp. 2704-07, Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez. II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
2.1. SENTENCIA APELADA (Expediente electrónico). El proceso fue conocido en primera instancia por el Juzgado Cuatrocientos Cinco (405) Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, que el día 11 de marzo de 2024, profirió sentencia donde resolvió: “Primero: Avocar el conocimiento del presente asunto, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
Segundo: Negar la excepción previa de falta de integración de litisconsorcio necesario, EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 5 por los argumentos arriba señalados. Tercero: Declarar probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada relacionada con la diferencia salarial y prestacional causadas desde el 12 de diciembre de 2011 hasta el 24 de enero de 2016, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Cuarto: Declarar no probadas las demás excepciones de fondo propuestas.
Quinto: Declarar la nulidad parcial de la Resolución 318 del 5 de febrero de 2019 y, del acto ficto o presunto originado en la ausencia de respuesta al recurso de apelación interpuesto contra la inicial, por las razones expuestas en esta sentencia. Sexto: Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, condénese a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reliquidar y pagar todas las prestaciones sociales de la señora Neila Clemencia Garzón Orjuela identificada con cédula de ciudadanía 35.520.570 causadas desde el 25 de enero de 2016 hasta el tiempo en que se haya desempeñado en cargos que sean cobijados por la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, teniendo como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, e incluirse el 30% que se tuvo como prima especial.
Para dar cumplimiento a lo anterior, se deberán tener en cuenta los períodos sobre los cuales se declaró la prescripción trienal en este proveído, esto es, 12 de diciembre de 2011 hasta el 24 de enero de 2016. Séptimo: Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, condénese a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que reconozca y pague en favor de la señora Neila Clemencia Garzón Orjuela identificada con cédula de ciudadanía 35.520.570, desde el 25 de enero de 2016 para los cargos que se hubiese desempeñado la demandante y que sean cobijadas por la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la prima especial prevista en la citada norma, sin carácter salarial, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, entendida como valor adicional.
Octavo: Como consecuencia de la anterior declaratoria de nulidad y, a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, determinar mes a mes las diferencias que existan de la reliquidación de las prestaciones sociales y salariales de la señora Neila Clemencia Garzón Orjuela identificada con cédula de ciudadanía 35.520.570, por el periodo comprendido entre el 12 de diciembre de 2011 hasta el 1 de febrero de 2019, que incidan en los aportes al sistema de seguridad social en pensiones y, realizar tales EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 6 cotizaciones al respectivo fondo de pensiones del ex funcionario judicial solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Noveno: Condenar igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho del artículo 192 del C.P.A.C.A. Décimo: La entidad demandada deberá dar cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en el artículo 195 del CPACA. Décimo Primero: Negar las demás pretensiones de la demanda.
Décimo Segundo: Sin condena en costas. Décimo Tercero: Reconocer personería al abogado Carlos Rafael Paredes Forero, identificado con la cédula de ciudadanía 7.177.758 de Tunja y Tarjeta Profesional 169.218 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la entidad demandada en los términos del poder conferido; correo electrónico: cparefo@deaj.ramajudicial.gov.co; deajnotif@deaj.ramajudicial.gov.co Décimo Cuarto: En firme esta sentencia, de mediar solicitud, por Secretaría, expídanse las copias que corresponda, de conformidad con lo señalado por el artículo 114 del Código General del Proceso; liquídense los gastos procesales; devuélvase a la parte demandante el remanente de los gastos del proceso si los hubiere, y archívese el expediente dejando las constancias del caso.
Décimo Quinto: Dar cumplimiento a la presente providencia dentro de los términos establecidos para ello por los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Décimo Sexto: Notifíquese la providencia a las cuentas de correo electrónico que aparecen registradas en el expediente, conforme lo establece el inciso 2º del artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021 e infórmese que el correo electrónico oficial para la remisión de memoriales y correspondencia dirigida a este proceso las partes deben realizarlo a través de la ventanilla virtual por el siguiente link https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/Default.aspx”.
El Juzgado motivó su decisión analizando primeramente en las facultades del Congreso de la República y Gobierno Nacional, en lo referente a la fijación salarial de los empleados públicos. Que el Congreso dicta las normas generales y señala en ella los objetivos y criterios bajo los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, dentro el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Apoyándose en innumerables decretos y citando el 57 de 1993 concretamente. EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 7 Se basó en numerables sentencias del Consejo de Estado, en desarrollo de la prima especial del 30% establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y quienes son los beneficiarios de la misma como un adicional al salario básico, ratificando el fallo de Unificación del 2 de septiembre de 2019, de igual manera, estudió el fenómeno jurídico de la prescripción. Se basó en el principio de igualdad.
Seguidamente, analizó la procedencia de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, y los eventos en que puede ser aplicada, si oficiosamente o a solicitud de parte. Al descender al caso concreto, consideró el Juzgado que la demandante ha estado vinculada al servicio de la Rama Judicial como Juez de República, siendo beneficiaria de la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
2.2. FUNDAMENTO DEL RECURSO DE APELACIÓN. Inconforme con la anterior, la Rama Judicial interpuso recurso de apelación, se basó en el Sentencia de Unificación del Consejo de Estado – SUJ-016-CE-S2-2019. Hizo un recuento de la misma: El 02 de septiembre de 2019, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, mediante Sentencia de Unificación SUJ-016-CE-S2-2019, radicado 2016-00041-02, resolvió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho cuyas pretensiones eran el reconocimiento y pago de: (i) la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición a la asignación básica mensual;
(ii) el 30% de la asignación básica que por concepto de prima especial le habría sido descontado por la parte demandada y; (iii) la diferencia resultante de la reliquidación de las prestaciones sociales, salariales y laborales sobre el 100% de la asignación básica mensual, indicó: “(….) En el artículo 14 de la mencionada ley el Congreso de la República creó una prima especial de servicios, en los siguientes términos: (…) En efecto, la norma previó que dicha prima no constituiría factor salarial, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-279 de 1996, en la que ase adujo: “el legislador conserva una cierta libertad para establecer, que componentes constituyen o no salario, así como definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especial no constituyen factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 8 desarrollo del especial deber de protección que el Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido en la comunidad internacional”.
En segundo lugar, el Ejecutivo reglamentó el régimen salarial ordinario de los servidores públicos así como el previsto en el decreto 57 de 1993, aplicable a los funcionarios que renunciaron al régimen ordinario y optaron por este y, a quienes se vincularon a partir de su vigencia. Frente al régimen de acogidos al decreto 57 de 1993 se determinó que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
(…) Dijo que es importante tener en cuenta el fenómeno jurídico de la prescripción, teniendo como fecha de exigibilidad del derecho, la de la vinculación al cargo de juez, aquella se interrumpe con la solicitud presentada ante la administración y hay lugar a reconocer los 3 últimos años anteriores a la petición. Indicó que, se nieguen las pretensiones de la demanda.
2.3. ADMISIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN. Concedido el recurso de apelación interpuesto por la Rama Judicial, fue admitido en esta instancia mediante auto del siete (7) de octubre de 2024 (Expediente electrónico), de igual manera corriéndose traslado del mismo a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión y éste conceptuara.
La parte demandante, en sus alegatos hizo un recuento de la sentencia, pidió modificar o aclarar aquella solo en lo que respecta al alcance del reconocimiento y pago de la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en aplicación de la facultad establecida en el artículo 286 del C.G.P., se le debe reliquidar, reajustar y pagar, salarios y prestaciones sociales desde el 25 de enero de 2016 y en adelante, mientras permanezca vinculada a la Rama Judicial como Juez.
Dijo que, en el numeral 8º de la sentencia, atendiendo lo señalado por el despacho en la parte considerativa y resolutiva, la reliquidación y pago de aportes a pensión deberá hacerse desde el 12 de diciembre de 2011 y hasta la fecha de la sentencia y en adelante. Confirmando todo lo demás. La Nación - Rama Judicial y el Ministerio Público, guardaron silencio.
EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 9 III. CONSIDERACIONES 3.1. COMPETENCIA. Conforme a la preceptiva del artículo 153 del C.P.A.C.A. esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2. PROBLEMA JURÍDICO. El problema jurídico se circunscribe a hacerle control de legalidad a la sentencia impugnada que condenó a la Nación – Rama Judicial que declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y accedió a las pretensiones de la demanda, y decidir si la demandante tiene o no derecho al reajuste y pago equivalente al 30% de la remuneración mensual y las consecuencias prestacionales, por concepto de la prima especial de servicio consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
3.3. MARCO JURÍDICO DE LA CONTROVERSIA PLANTEADA. Para resolver este conflicto jurídico, la Sala se fundamenta en el Preámbulo de la Constitución que consagra entre otros los valores del trabajo y la justicia; y sus artículos 1 (Principios del Estado social de derecho), 2 (Fines del Estado), 4 (Excepción de inconstitucionalidad); 9 (Reconocimiento de los principios del derecho internacional), 13 (Derecho a la igualdad); 25 (Derecho al trabajo en condiciones dignas y justas); 29 (Debido proceso sustancial); 53 (Principios mínimos fundamentales de derecho de los trabajadores); 58 (Derechos adquiridos); 228 (Prevalencia del derecho sustancial); 229 (Derecho de acceso a la justicia); y 230 (Acatamiento del Imperio de la Ley).
De igual manera, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada mediante Ley 16 de 1972 y el Protocolo Adicional a ésta aprobada mediante Ley 319 de 1996. También los Convenios 95, 100 y 111 de la OIT, sobre la protección del salario, 1949, igualdad de remuneración, 1951, y discriminación en materia de empleo, 1958, respectivamente.
Además, la doctrina internacional del trabajo, plasmada en la “Carta Socio Laboral Latinoamericana” aprobada por la Asociación Latinoamericana de Abogados Laboralistas “ALAL”, como declaración de México, en octubre de 2009, que con 20 puntos resume los principios y garantías que deberían integrar un piso mínimo de derechos para todos los trabajadores latinoamericanos: Estos derechos son: “… 2.
Relaciones laborales democráticas y sin discriminación de cualquier tipo, de manera tal que el trabajador, ciudadano en la sociedad, ciudadano en la sociedad, también lo sea en la empresa… 20. Principio de la progresividad, que significa no sólo la EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 10 prohibición de retroceso social, sino el compromiso de los Estados de alcanzar progresivamente la plena efectividad de los derechos humanos laborales.”2 De conformidad con el bloque de constitucionalidad referente al tema de “a trabajo de igual valor, salario igual” constituido a partir de las normas jurídicas e instrumentos internacionales citados y reiterando la jurisprudencia emanada de este Tribunal, y plasmada en Sentencia del Consejo de Estado del 2 de abril de 20093 y Sentencia 29 de abril de 20144, este Tribunal atendiendo el deber Constitucional consagrado en el artículo 25 de la Carta, de proteger especialmente al trabajador, aplicando la regla del in dubio pro operario de la aplicación de la interpretación más favorable a éste y de darle prevalencia al derecho sustancial, al principio de progresividad y al control de convencionalidad, de conformidad con las sentencias citadas, en las cuales se dejaron claros los planteamientos y las decisiones respecto a las controversias existentes en aplicación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, acogerá la tesis jurídica según la cual, los decretos salariales emitidos por el Gobierno Nacional fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que está equivalía a ese 30% adicional, lo cual implicaba una reducción del salario básico al 70%, desnaturalizando la noción de “prima” la cual se refiere al reconocimiento de un “plus” o aumento al ingreso de los servidores públicos.
3.3.1. DE LA PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS DEL ARTÍCULO 14 DE LA LEY 4ª DE 1992. Mediante el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se estableció lo siguiente: “Artículo 14: El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la Republica, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (01) de enero de 1993. 2 CARTA SOCIAL LATINOAMERICANA.
Asociación Latinoamericana de Abogados Laboralistas “ALAL”. Revista Trabajo y Derecho Nº 46, de la Asociación de Abogados Laboralistas de Trabajadores. Bogotá, Mayo de 2010. p 146 a 157. 3 Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Sentencia del 2 de abril de 2009, Expediente No. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Núm. Interno: 1831/07, Actor: Luis Esmeldy Patiño López. 4 Sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014, Sección segunda.
Expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, No. Interno 1686 – 07. Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales, DEMANDADO: La NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruíz. EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 11 Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los registradores del distrito capital y los niveles directivos y asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Parágrafo. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación reclasificación atendiendo criterios de equidad”. Dicho artículo autorizó al Gobierno Nacional para fijar una prima, que anualmente lo vino haciendo llamándola “especial”, la cual no podía ser inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico sin carácter salarial, para los magistrados de todo orden de los tribunales superiores del distrito judicial y contencioso administrativo agentes del Ministerio Público delegado ante la Rama Judicial y para los jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar; excepto los que optaran por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación con efectos a partir del 1° de enero de 1993.
Fue así como, el Gobierno Nacional expidió año por año una serie de decretos desde el año 1993, en los cuales señalaba que la prima establecida en el artículo 14° de la Ley 4ª de 1992, estaba constituida por el 30% del salario básico, situación que abrió paso para que la prima se tradujera en una reducción del salario básico al 70%, es decir que el otro 30% restante se debía entender como la prima especial.
El Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de abril de 20095 rectificó su jurisprudencia respecto de los aludidos decretos, cuando declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto 618 de 2007 “Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”, y explicó que la prima especial debe entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional a la actividad laboral; es decir; precisó en esta oportunidad que la prima se debe entender como un incremento o adición a la remuneración o como un “plus” al ingreso laboral del empleado. 5 Sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 1831-07, Sección Segunda, Consejero Ponente Dr. Gustavo Gómez Aranguren.
EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 12 Posteriormente, la Sala de Conjueces, del Consejo de Estado en sentencia del 19 de abril de 20146 al examinar los artículos pertinentes de los decretos precitados, citó la sentencia del 19 de marzo de 2010, expediente 2005-011347, la cual señalaba: “2.
La Ley 4 de 1992 materializó el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional, que contiene criterios para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso y Fuerza Pública. Esta Ley en el artículo 2 previó un concepto cerrado en cuanto prohíbe al Gobierno de manera genérica desmejorar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores del Estado. 3.
El control de legalidad sobre los decretos reglamentarios de la Ley 4ª de 1992, no se agota con la confrontación formalista de los textos, sino que el alcance del control conduce al Juez contencioso a examinar los contenidos de la norma respecto de la formulación de los programas para organizar la remuneración de los servidores públicos. 4.
La Constitución Nacional mantiene el criterio de la Carta Política anterior respecto de que las primas representan un incremento a la remuneración y no una merma en las condiciones laborales”. Siendo así, teniendo en cuenta que los trabajadores gozan de una especial protección Constitucional y Convencional, y atendiendo el mandando de la progresividad y de la prohibición de regresividad, mal hizo el Estado al reglamentar el artículo 14 de Ley 4ª de 1992, dando la interpretación que le dio en los mismos, al incurrir en una regresión de los derechos laborales.
De ahí que, en la misma providencia, se hizo referencia a la sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, en la que se dio claridad sobre lo siguiente: "En virtud de la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, que esta Sala de Conjueces acoge en su totalidad, se concluye que la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica 6 Expediente No. 11-001-03-25-000-2007-00087-00, número interno 1686-07, actor: Pablo J. Cáceres Corrales, C.P. María Carolina Rodríguez Ruíz. 7 Sentencia de 19 de marzo de 2010, expediente No. 2005-1134, M.P. Bertha Lucía Ramírez, Sección Segunda del Consejo de Estado.
EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 13 de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial”8 Por lo anterior, la Sala en dicha sentencia concluye que “de acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad”. En consecuencia declaró la nulidad de los artículos 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del 8 Sentencia del 29 de abril de 2014, Expediente 1686-07, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Sección Segunda del Consejo de Estado.
EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 14 Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007.
(Destacado de la Sala). Todos esos artículos contienen la misma disposición de sus artículos 6º y 7º del Decreto 3569 de 2003, objeto también de la mencionada anulación, a la cual, dicha Sala le da los mismos efectos señalados en la Sentencia del 2 de abril de 20099, a saber: "(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores".
La interpretación del Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se entendió en los Decretos anulados de la siguiente manera: Como una reducción del salario básico al 70%, es decir, que el restante 30% se debía entender como la PRIMA, interpretación que se encuentra lejos de la realidad procesal, es decir entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%.
Sin embargo, la correcta interpretación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 es que se debe tomar el 30% del salario básico, pero para cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruíz, en sentencia ya citada, ilustró las anteriores interpretaciones en el siguiente ejemplo: 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, sentencia del 2 de abril de 2009, expediente No. 11001- 03-25-000-2007-00098-00 (1831/07) EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 15 “ Primera interpretación (el 30% del salario básico es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico) Salario básico: $ 10.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima Especial (30%): $ 3. 000.000 Prima Especial (30%): $3. 000.000 Salario sin prima: $ 7.000.000 Salario con prima: $13.000.000 Total a pagar al servidor: $10.000.000 Total a pagar al servidor: $13.000.000 ” De lo anterior, se desprende que la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 equivale al 30% adicional al 100% salario básico, en virtud del principio de la progresividad, y no como parte del 100% del mismo, que es la interpretación errónea que se hizo en los artículos anulados.
Así pues, en la sentencia citada se explicó de manera esquemática que la prima es un incremento de carácter salarial, por lo cual, la consideración que realiza el Tribunal es en el sentido de acogerse al pronunciamiento hecho por el Consejo de Estado, el cual señaló que efectivamente el criterio que se tuvo cuando se expidió el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 es que la prima del 30% debe presentarse como un incremento remuneratorio y no una disminución, esto es, debe tener derecho al reconocimiento del 30% sobre el salario básico que debe representar un incremento y no una disminución al momento de tomarla como parte del salario.
En ese orden, ratifica este Tribunal la interpretación establecida por el Consejo de Estado, en tanto, la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 es un incremento sobre el salario básico y en ese sentido no hay razón para que el Tribunal no pueda proteger a los trabajadores destinatarios de ese derecho, respetando esta línea jurisprudencial que los favorece. 3.4.
CASO CONCRETO. Quedó demostrado con la documental allegada al proceso, a la cual se le da el mérito de convencer a la Sala, que efectivamente la demandante NEILA CLEMENCIA GARZÓN ORJUELA, se vinculó a la Rama Judicial desde el doce (12) de diciembre de 2011, ejerciendo el EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 16 cargo Juez del Circuito a la fecha, según la constancia de servicios prestados (Expediente electrónico).
Se observa que la Rama Judicial, pagó a la demandante los valores correspondientes a sus prestaciones, liquidándolos sobre el 70% de su asignación básica, al incluir la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, dentro del 100% de la misma, cuando debió ser adicional a ella, para así ser considerada como un plus o adición tal como lo ha considerado el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, en las sentencias precitadas, omitiendo que esa norma la estableció como un 30% adicional al salario.
De tal manera, no hay duda que la demandante fue destinataria del derecho a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en los extremos temporales laborados como Juez de la República. 3.4.1 DE LA PRESCRIPCIÓN. El tema de la prescripción trienal ha sido debatido y definido claramente por la jurisprudencia contenciosa administrativa en infinidad de oportunidades.
Para decidir sobre la prescripción trienal, se transcribe el texto de los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 que disponen: “Las acciones estipuladas en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual”.
Artículo 102 del Decreto 1848 de 1969: “1. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial, formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 17 prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual”.
De conformidad con las anteriores disposiciones, para que se estructure la prescripción de los derechos laborales, se requiere como necesidad cardinal, que el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento administrativo y/o judicial debe ser exigible, y a partir de allí, comience a contabilizarse el término de su prescripción extintiva del derecho reclamado.
De tal manera, en lo que respecta al caso sub lite sobre el término de prescripción extintiva del derecho a la prima especial de servicios, se debe empezar a contabilizarse desde la exigibilidad de su correcta liquidación, la cual nace a partir de la ejecutoria de la Sentencia proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces del Consejo de Estado, de 29 de abril de 2014, Expediente 1686-07, con ponencia de la Conjuez María Carolina Rodríguez Ruiz, que declaró la nulidad de los artículos que instituyeron en ellos la errónea interpretación de su liquidación y pago, porque es evidente, que antes de ese pronunciamiento no existía un referente legal para comenzar a contabilizar los términos de esa figura jurídica la prescripción extintiva de los derechos reclamados en esta acción, no había un punto de partida para el inicio del conteo y así aplicarla, dada la ausencia de exigibilidad.
No obstante lo anterior, en virtud de la sentencia de unificación SUJ- 016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre del 2019, proferida por la Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces del Consejo de Estado, con ponencia de la Conjuez Carmen Anaya de Castellanos, el órgano de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, precisó que el derecho ahora reclamado no surgió con la sentencia declarativa del 29 de abril de 2014, sino que “se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.” En consecuencia, conforme a la Sentencia de Unificación referida, en este caso, la demandante realizó su petición el día 25 de enero de 2019, operó el fenómeno jurídico de la prescripción de los derechos causados con EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 18 anterioridad al 25 de enero de 2016, teniendo derecho a lo pedido a partir de esta fecha última, salvo que éstos si deben ser tenidos en cuenta para la reliquidación de la pensión de jubilación o aportes para el sistema de seguridad social en pensiones, por ser un derecho irrenunciable e imprescriptible y constituir factor salarial para estos efectos.
Así entonces, el Tribunal confirmará la sentencia apelada modificando los ordinales sexto, séptimo y octavo, de su parte resolutiva, proferida por el Juzgado Cuatrocientos Cinco (405) Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, de fecha 11 de marzo de 2024, interpuesta por NEILA CLEMENCIA GARZÓN ORJUELA, contra la NACIÓN – RAMA JUDICIAL.
Debe dársele cumplimiento a la sentencia de conformidad con los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A, mediante la adopción de las previsiones presupuestales que debe hacerse en resolución dictada oportunamente una vez se reciba la comunicación que la Secretaría del Tribunal efectúe, atendiendo los parámetros de la Sentencia C–188 de 1999, de la Corte Constitucional, por lo que se ordenará que ejecutoriado este fallo, sea cumplido oportunamente a efectos de garantizarle a la actora su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia en cuanto al cumplimiento debido de las providencias judiciales y evitar más afectaciones al erario público.
Se condenará igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho del artículo 192 del C.P.A.C.A. No habrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, IV.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida por Juzgado Cuatrocientos Cinco (405) Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, de fecha 11 de marzo de 2024, EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 19 modificando los ordinales SEXTO, SÉPTIMO y OCTAVO de su parte resolutiva, el cual quedará en un solo numeral, así: “SEXTO: Condénase a la Nación – Rama Judicial, a reconocer y pagar a la demandante NEILA CLEMENCIA GARZÓN ORJUELA, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 25 de enero de 2016, como Juez del Circuito y en adelante hasta cuando por razón del cargo tenga derecho, por habérsele deducido durante los extremos temporales laborados, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para los cargos ejercidos en ese tiempo, luego del pago de la prima consagrada en la citada norma, ya cancelada, con la precisión de ser factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva”.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ordénese que por Secretaría se proceda a liquidar los gastos ordinarios del proceso, y entréguese a la demandante el remanente a que hubiere lugar.
CUARTO: Efectúense las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión Judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al juzgado de origen. EXPEDIENTE No. 2020-00187-02 Demandante: Neila Clemencia Garzón Orjuela Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL 20 CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión el día 27 de marzo de 2026. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO PINEDA PALOMINO JAVIER ALFONSO ARGOTE ROYERO Magistrado Ponente Magistrado Firmado electrónicamente CARLOS ENRIQUE BERROCAL MORA Magistrado Constancia: La presente providencia ha sido proferida a través de las tecnologías de la información y firmada por los magistrados que conforman la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante el aplicativo SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, por virtud del artículo 46 de la Ley 2080 de 2021, modificatorios del artículo 186 del CPACA.