27001-33-33-002-2023-00480-01 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Chocó

Sentencia N/R 2da instancia 27001333300220230048001 YEISON CHAVERRA PALOMEQUE REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co Quibdó, veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiséis (2026). SENTENCIA No. 078 RADICADO: 27001333300220230048001 DEMANDANTE: YEISON CHAVERRA PALOMEQUE DEMANDADO: MUNICIPIO DE ATRATO MEDIO DE CONTROL: TEMA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (LEY 2080 DE 2021) CONTRATO REALIDAD MAGISTRADA PONENTE: DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Temas: INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – defecto procesal que se configura cuando la demanda no reúne los requisitos necesarios para habilitar un pronunciamiento de fondo por parte del juez/ ACTO ADMINISTRATIVO EXPRESO – manifestación unilateral de voluntad de la administración que resuelve de manera clara, directa y motivada una solicitud, produciendo efectos jurídicos particulares y concretos/ SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO – ficción jurídica que se configura únicamente ante la ausencia de respuesta de fondo dentro del término legal frente a una petición debidamente acreditada/ INEXISTENCIA DEL ACTO FICTO – se presenta cuando, pese a alegarse el silencio administrativo, obra en el expediente un pronunciamiento expreso que resuelve la solicitud, lo que excluye la configuración del acto presunto/ INHIBICIÓN – decisión mediante la cual el juez se abstiene de resolver el fondo del litigio ante la existencia de un impedimento procesal que lo imposibilita. 1.

Procede la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia No. 160 del 15 de diciembre de 2025, a través de la cual el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Quibdó concedió parcialmente a las suplicas de la demanda. 2. La controversia versa sobre la declaratoria de la existencia de una relación laboral entre el señor Yeison Chaverra Palomeque y el Municipio de Atrato, y como consecuencia de ello, se pretende el reconocimiento y pago de las acreencias laborales, la indemnización por terminación sin justa causa, la sanción moratoria y las prestaciones sociales causadas durante el periodo comprendido entre el 1 de julio de 2016 y el 30 de septiembre de 2021, tales como cesantías, intereses a las cesantías, primas de navidad y de servicios, vacaciones, dotaciones, así como los recargos por trabajo en dominicales, festivos y nocturnos, además de los aportes al sistema de seguridad social.

(ii) declarar la existencia de la relación laboral entre el señor Yeison Chaverra Palomeque y el Municipio de Atrato, durante el período comprendido entre el 14 de enero de 2019 y el 30 de septiembre de 2021; (iii) ordenar al Municipio de Atrato el pago de las prestaciones sociales correspondientes, tomando como base de liquidación el salario devengado por los servidores de planta en el cargo de vigilante o uno de igual categoría, salvo que los honorarios percibidos resulten inferiores, caso en el cual se deberán tener en cuenta estos últimos de manera proporcional al tiempo laborado;

(iv) negar las demás pretensiones de la demanda; y (v) abstenerse de condenar en costas. Pretensiones 4. La parte actora pretende que se declare la nulidad del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo, configurado el 8 de diciembre de 2022, como consecuencia de la petición presentada el 8 de septiembre de 2022 ante el Municipio de Atrato, en la cual solicitó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social. 5.

Asimismo, solicita que se declare la existencia de una relación laboral bajo la modalidad de contrato realidad con el Municipio del Atrato durante el periodo comprendido entre el 1 de julio de 2016 y el 30 de septiembre de 2021, la cual habría finalizado de manera unilateral y sin justa causa. 6. En consecuencia, pretende que se condene a la entidad demandada al pago de los conceptos reclamados, los cuales ascienden a un total de $72.331.648, correspondientes a cesantías por valor de $6.873.861, intereses a las cesantías por $824.863, prima de navidad por $6.873.861, prima de servicios por $6.873.861, vacaciones por $3.436.930, dotaciones por $2.550.000, indemnización por $5.735.180, dominicales por $28.467.192, festivos por $9.124.100 y recargos nocturnos por $1.171.800, además del pago del preaviso y los aportes a pensión, salud y riesgos laborales. 7.

De igual forma, solicita el reconocimiento y pago de intereses moratorios por el incumplimiento en el pago oportuno de las prestaciones sociales causados desde el 30 de septiembre de 2021 hasta la fecha en que se realice el pago efectivo. También, pretende que se ordene el pago de las diferencias en los aportes al sistema de pensiones y demás contribuciones a la seguridad social durante el tiempo de la relación laboral. 8.

Adicionalmente, solicita que las condenas se impongan conforme a la normativa vigente, en especial lo previsto en la Ley 244 de 1995, parágrafo Sentencia N/R 2da instancia 27001333300220230048001 YEISON CHAVERRA PALOMEQUE REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co del artículo 2, reglamentada por la Ley 1071 de 2006, en lo relativo a la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, que la sentencia se cumpla en los términos del artículo 192 del CPACA, que en caso de no pago oportuno se liquiden los intereses comerciales y moratorios conforme al artículo 195 numeral 4 ibidem, y que se condene en costas a la parte demandada de acuerdo con el artículo 188 del referido código.

Hechos 9. En la demanda se relataron como fundamentos fácticos que sustentan las pretensiones, los que a continuación se sintetizan: 10. El señor Yeison Chaverra Palomeque se vinculó al Municipio de Atrato durante el periodo comprendido entre el 1 de julio de 2016 hasta el 30 de septiembre de 2021 mediante contratos de prestación de servicios, como auxiliar de la UMATA, aunque las actividades desarrolladas correspondían a las de celador o vigilante, con una última asignación de $1.310.000, y su desvinculación se produjo sin preaviso ni justa causa. 11.

Asimismo, se indicó que el 21 de enero de 2022 se le solicitó al Municipio del Atrato el pago de prestaciones sociales, así como copia de los contratos y del manual de funciones, frente a la cual se emitió respuesta parcial el 29 de febrero de 2022, y posteriormente una nueva respuesta parcial el 24 de marzo de 2022, en la que solo se aportaron algunos contratos y el manual de funciones, sin incluir los correspondientes a los años 2016, 2017 y 2018, ni las constancias de pago de prestaciones sociales. 12.

En ese contexto, se indicó que el 15 de junio de 2022 se reiteró la solicitud requiriendo la entrega de los contratos de los años 2016, 2017 y 2018, certificación del tiempo laborado, relación de salarios desde el 1 de julio de 2016 hasta el 30 de septiembre de 2021 y el acto administrativo de desvinculación con el respectivo preaviso, frente a lo cual la entidad demandada guardó silencio, situación que persistió pese a la solicitud de conciliación presentada el 24 de junio de 2022, la cual fue declarada fallida el 7 de septiembre de 2022. 13.

Por último, se refirió que el 8 de septiembre de 2022 se reiteró nuevamente la solicitud sin obtener respuesta, y que el Municipio del Atrato le adeuda la suma total de $72.331.648 por concepto de cesantías, intereses a las cesantías, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, dotaciones, indemnización, dominicales, festivos y recargos nocturnos. Normas violadas y concepto de la violación 14.

La parte actora invocó como fundamentos normativos los artículos 5, 22 y 23 del Código Sustantivo del Trabajo, el artículo 3 del Decreto 510 de 2003, el artículo 23 del Decreto 1703 de 2002 y el Decreto 785 de 2005. 15. En el concepto de la violación manifestó: “(…) En el presente caso, al señor YEISON CHAVERRA PÀLOLMEQUE, fue vinculado al Municipio del Sentencia N/R 2da instancia 27001333300220230048001 YEISON CHAVERRA PALOMEQUE REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co Atrato, mediante sendos contratos de prestación de servicio, como auxiliar de la UMATA, sin cumplir a cabalidad con los requisitos exigidos por la ley, es decir, nunca desarrolló actividades técnicas respecto del cargo, por no ser bachiller ni haber realizado cursos relacionados con agropecuaria, tampoco existe, en cambio la labor desarrollada por aquel fue de celador o vigilante al servicio del Municipio, durante el tiempo que estuvo vinculado, es decir, día y noche, por ser la única persona, que cumplía con la carga”.

Contestación de la demanda 16. La entidad demandada MUNICIPIO DE ATRATO no contestó la demanda o por lo menos no existe constancia procesal de ello1. Los fundamentos de la sentencia impugnada 17. El Juzgado Noveno Administrativo Oral de Quibdó concedió parcialmente las súplicas de la demanda, al considerar que, en el caso analizado, existe una clara discrepancia entre el objeto contractual pactado y las actividades efectivamente desempeñadas por el actor, quien, aunque fue vinculado como auxiliar de la UMATA, ejercía funciones de vigilante y celador en la sede administrativa.

En ese contexto, y atendiendo a la existencia de elementos de subordinación debidamente acreditados, concluyó que la entidad demandada utilizó el contrato de prestación de servicios como un mecanismo para encubrir una verdadera relación laboral, configurándose así el contrato realidad. 18. En consecuencia, el a quo estimó procedente declarar la existencia del vínculo laboral y adoptar las medidas necesarias para garantizar el restablecimiento integral de los derechos del demandante, conforme a los lineamientos jurisprudenciales aplicables.

Asimismo, señaló que se cumplen los criterios de unificación jurisprudencial, particularmente en lo relativo al elemento de subordinación como factor determinante para establecer la existencia de una relación laboral encubierta bajo la modalidad de prestación de servicios. 19. Finalmente, indicó que las pruebas aportadas y los hechos acreditados en el proceso permiten concluir con certeza la naturaleza laboral de la relación analizada, al evidenciarse de manera suficiente la subordinación, elemento decisivo para adoptar la decisión conforme a derecho.

II. EL RECURSO DE APELACIÓN 20. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, al sostener que no se configuró el silencio administrativo, en tanto el demandante y su apoderado recibieron respuestas de fondo a sus peticiones, aunque no estuvieran de acuerdo con su contenido. En consecuencia, considera improcedente afirmar la existencia de un acto ficto o presunto en las fechas señaladas, máxime cuando el propio demandante reconoce haber obtenido respuestas, aun 1 Conforme quedó plasmado en la sentencia de primera instancia. Sentencia N/R 2da instancia 27001333300220230048001 YEISON CHAVERRA PALOMEQUE REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co cuando las califique como parciales, y reitera solicitudes en distintas oportunidades. 21.

Asimismo, indica que el demandante debió ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la respuesta emitida el 24 de marzo de 2022, conforme a lo dispuesto en el artículo 136 (sic) del CPACA, lo cual no ocurrió, razón por la cual operó la caducidad. 22.

Por otra parte, en relación con las pruebas documentales aportadas, sostiene que se acreditó debidamente la existencia de un contrato de prestación de servicios, con una regulación jurídica claramente definida. A su vez, respecto de los testimonios recaudados, indica que estos evidencian desconocimiento sobre las actividades desarrolladas por el demandante, así como sobre la forma de ejecución del contrato, el tipo de vinculación y los roles desempeñados, lo que permite concluir que no existía claridad sobre la relación contractual. 23.

Por último, la demandada se aparta de la decisión adoptada en la sentencia recurrida al considerar que no se probó la subordinación ni que las actividades del demandante correspondieran a funciones misionales del Municipio de Atrato. En ese sentido, concluye que no se configuran los elementos necesarios para desvirtuar la naturaleza contractual de la relación, por lo que solicita la revocatoria de la sentencia y la negación de las pretensiones de la demanda.

Actuaciones en segunda instancia 24. Mediante auto interlocutorio No. 92 del 27 de marzo de 2026, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia y se ordenaron las notificaciones de rigor. III. CONSIDERACIONES 25. Revisado el expediente, se observa que en el desarrollo de las etapas no existen vicios que acarreen nulidad del proceso o impidan proferir decisión, por ello, se procede a resolver la apelación presentada.

Problema jurídico de instancia 26. De conformidad con lo previsto en el inciso primero del artículo 328 del Código General del Proceso, esta Sala deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por la parte apelante, razón por la cual, el problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar: (i) ¿Si se configuró un acto administrativo presunto derivado del silencio administrativo negativo, o si, por el contrario, existe un acto administrativo expreso que excluye su configuración? Sentencia N/R 2da instancia 27001333300220230048001 YEISON CHAVERRA PALOMEQUE REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co (ii) ¿Si, en el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, operó el fenómeno de la caducidad? (iii) ¿En caso de no prosperar lo anterior, deberá establecerse si al señor YEISON CHAVERRA PALOMEQUE le asiste o no razón para reclamar del MUNICIPIO DE ATRATO la existencia de una relación laboral en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; o si por el contrario, su vinculación contractual con dicha entidad se ajusta a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral? (iv) ¿En tal sentido, deberá determinarse si debe revocarse, modificarse o confirmarse la decisión de primera instancia? Tesis de la Sala 27.

La Sala revocará la decisión de primera instancia que concedió parcialmente las súplicas de la demanda, por cuanto se advierte que esta se estructuró sobre la existencia de un acto administrativo presunto que no se configuró en el presente asunto, en tanto la entidad demandada mediante oficio de fecha 29 de febrero de 2022, negó de manera expresa la petición elevada por el interesado, resolviendo de fondo lo relacionado con el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, lo que impide tener por existente el acto ficto como objeto de control jurisdiccional. 28.

En consecuencia, se impone para la Sala declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebida identificación del acto administrativo demandado e inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, absteniéndose de estudiar los cargos relativos a la caducidad del medio de control y a la eventual desnaturalización del contrato de prestación de servicio y la existencia de una verdadera relación laboral.

El silencio administrativo. Configuración del acto ficto o presunto 29. El acto administrativo es una de las categorías más importantes y controversiales en el derecho administrativo y por eso la ley, la jurisprudencia y la doctrina han edificado el control judicial de la Administración entorno a él. 30. En este sentido, se define como una manifestación unilateral de la voluntad, emitida en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos.

De esta manera, constituye el mecanismo habitual mediante el cual la Administración pública expresa su voluntad, lo que explica la existencia de múltiples tipos y clasificaciones de actos administrativos. 31. Ahora bien, aunque en Colombia son excepcionales las normas que exigen que los actos administrativos consten por escrito, en la práctica suelen adoptar esta forma debido a sus ventajas pragmáticas y a la garantía Sentencia N/R 2da instancia 27001333300220230048001 YEISON CHAVERRA PALOMEQUE REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co probatoria que representan tanto para la Administración como para el administrado. 32.

No obstante, más allá de su forma, resulta necesario distinguir entre los actos administrativos tácitos y aquellos que surgen del silencio de la Administración. Los primeros corresponden a actuaciones que, si bien no contienen una manifestación expresa de voluntad, la presuponen, es decir, encubren una voluntad implícita. En cambio, los segundos no provienen de una actuación positiva ni de una declaración expresa, sino que surgen de la omisión de la Administración en virtud de una ficción legal2. 33.

En consecuencia, la figura del silencio administrativo ha sido concebida como un mecanismo orientado a garantizar el derecho fundamental de petición y el acceso a la administración de justicia. Esta se configura cuando, presentada una solicitud ante la Administración, transcurre el término legal sin que se adopte una decisión de fondo, produciéndose así el efecto jurídico de tener por existente una decisión, ya sea positiva o negativa, según corresponda. 34.

Respecto al silencio administrativo negativo, el CPACA lo reguló en el artículo 83 de la siguiente manera: “ARTÍCULO 83. Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.

Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda”. 35. De lo anterior se colige, que el acto administrativo ficto derivado del silencio administrativo negativo es una figura que permite considerar que existe una decisión de la Administración aun cuando esta no se pronuncia, generando efectos jurídicos que habilitan al ciudadano para acudir a recursos o a la jurisdicción contenciosa administrativa, evitando así que la inactividad administrativa impida la protección efectiva de sus derechos. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda C.P. Alfonso Vargas Rincón Sentencia del 2 de octubre de 2024, Radicado No. 18-001-23-33-000-2016-00138-01 (0909-2019) Sentencia N/R 2da instancia 27001333300220230048001 YEISON CHAVERRA PALOMEQUE REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co El análisis del caso concreto a partir de lo probado en el proceso 36.

Conforme a las pruebas válidamente aportadas al proceso, la Sala encuentra acreditadas las siguientes situaciones fácticas relevantes: 37. El señor Yeison Chaverra Palomeque prestó sus servicios como auxiliar de la UMATA en el Municipio de Atrato, a través de sendos contratos de prestación de servicios durante el periodo comprendido entre el 1 de julio de 2019 hasta el 30 de septiembre de 2021, salvo sus interrupciones3. 38.

El 21 de enero de 2022, el actor presentó solicitud ante el Municipio de Atrato con el fin de obtener el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, entre ellas, cesantías, intereses a las cesantías, primas, vacaciones, dotaciones, indemnización por despido injusto, así como aportes a salud y pensión, correspondientes al periodo comprendido entre el 1 de julio de 2015 y el 31 de septiembre de 2021, bajo el argumento de que, no obstante a haber sido vinculado mediante contratos de prestación de servicios, en la práctica se configuró una relación laboral subordinada, es decir, un contrato realidad.

Asimismo, solicitó copia de todos los contratos suscritos y del manual de funciones4. 39. Como consecuencia de lo anterior, la entidad demandada, mediante oficio de fecha 29 de febrero de 2022 le negó al demandante el pago de las prestaciones sociales reclamadas, así como la configuración de una relación laboral derivada de un contrato realidad, argumentando que el contrato de prestación de servicios constituye una modalidad excepcional de vinculación con el Estado, la cual se encuentra constitucionalmente justificada cuando se emplea como instrumento para atender funciones ocasionales.

En este sentido, precisó que dichas funciones son aquellas que no forman parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad o que, aun haciendo parte de este, no pueden ser ejecutadas por el personal de planta o requieren conocimientos especializados, razón por la cual esta forma de vinculación no debe implicar, en ningún caso, subordinación, lo que impide el reconocimiento y pago de prestaciones sociales5. 40.

Luego, el 24 de marzo de 2022 el Municipio de Atrato emitió un nuevo pronunciamiento y complementario de la respuesta otorgada a la petición y remitió el enlace con las copias de los contractos y demás documentos solicitados6. 41. Posteriormente, el 8 de septiembre de 2022 el apoderado del actor reiteró el derecho de petición de fecha 21 de enero de 2022 y solicitó certificaciones de tiempo laborado, de salarios (sic) percibidos desde el 1 de julio de 2016 al 30 septiembre de 2021 y otros documentos, sin que se observe en el 3 Visible a índice 1 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, archivo denominado “DEMANDA(.pdf) NroActua 2” páginas 24-80 4 Visible a índice 1 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, archivo denominado “DEMANDA(.pdf) NroActua 2” páginas 17-18 5 Visible a índice 1 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, archivo denominado “DEMANDA(.pdf) NroActua 2” páginas 19-21 6 Visible a índice 1 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, archivo denominado “DEMANDA(.pdf) NroActua 2” páginas 22-23.

Ahora bien, con fundamento en los hechos acreditados en el proceso, la Sala abordará en primer término el cargo relativo a la inexistencia del acto administrativo presunto, y de no prosperar este, examinará lo relacionado con la caducidad del medio de control interpuesto, y solo en el evento de desestimarse tales reparos, se procederá al estudio de fondo del asunto, esto es, la eventual configuración de una relación laboral en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas. 43.

En ese contexto, respecto del cargo relacionado con la inexistencia del acto administrativo presunto, la Sala advierte que la parte demandada sostiene que no se configuró el silencio administrativo negativo, en la medida en que la administración dio respuesta a las solicitudes presentadas por el demandante, así le hubiesen sido desfavorables, por lo que, en su criterio, no existe un acto ficto susceptible de control judicial. 44.

Al respecto, se hace necesario precisar que el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que, se pueden demandar bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos administrativos de carácter particular, expreso o presunto. 45. En ese orden de ideas, el Consejo de Estado ha definido que el acto administrativo como una manifestación unilateral de voluntad, proveniente de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones administrativas, mediante la cual se producen efectos jurídicos, en tanto permite crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas particulares8. 46.

A partir de dicha definición, y en cuanto a su tipología, la jurisprudencia de esa Corporación ha establecido las siguientes clases de actos administrativos: “(…) i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: Han sido definidos como aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración. ii) Los actos definitivos: De conformidad con el Artículo 43 del CPACA «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación».

Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que 7 Visible a índice 1 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, archivo denominado “DEMANDA(.pdf) NroActua 2” páginas 76-77. 8 Sentencia del trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020), Sección Segunda, Subsección A, C.P. RAFAEL Francisco Suárez Vargas, Rad. 25000-23-42-000-2014-00109-01(1997-16) Sentencia N/R 2da instancia 27001333300220230048001 YEISON CHAVERRA PALOMEQUE REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido. iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.

Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados. (…)” (Resaltados y subrayados de la Sala). 47.

Bajo ese marco conceptual, la Sala advierte que, en el presente asunto, la entidad demandada mediante oficio del 29 de febrero de 2022 emitió un pronunciamiento expreso frente a la solicitud elevada por el peticionario, en el cual analizó la naturaleza del vínculo jurídico existente entre las partes y concluyó que no era procedente acceder al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales reclamadas, con fundamento en la modalidad de contratación por prestación de servicios. 48.

En ese sentido, dicho pronunciamiento no constituye un acto de trámite ni meramente instrumental, sino que comporta una decisión de fondo, en tanto resuelve de manera directa la situación jurídica planteada por el interesado al negar las pretensiones elevadas, produciendo efectos jurídicos concretos sobre su esfera particular. Por consiguiente, se trata de un acto administrativo definitivo en los términos del artículo 43 del CPACA. 49.

En armonía con lo anterior, resulta pertinente traer a colación un pronunciamiento del Consejo de Estado, en el que se indicó lo siguiente9: “(…) 45. Por otro lado, en lo que respecta al alegado acto ficto derivado de la petición presentada el 18 de febrero de 2021, la Sala considera que no prospera dicho planteamiento, toda vez que la administración sí emitió un pronunciamiento expreso respecto al trámite de los recursos formulados por el accionante, esto mediante la Resolución No. VSC- 000669 del 18 de junio de 2021.

La existencia de esta respuesta excluye, por mandato del artículo 83 del CPACA, la formación de cualquier acto presunto. En consecuencia, no es posible afirmar que operó el silencio administrativo, ni que exista un acto ficto susceptible de control judicial, pues las peticiones que se formularon en sede administrativa se resolvieron expresamente.

(…)” (Negrilla y Subraya de la Sala). 50. En esa misma línea, dicha Corporación ha sostenido que10 “la manifestación expresa de la administración y entendida esta como acto 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez, Sentencia del 25 de noviembre de 2025, Radicado No. 25000-23-36-000-2023-00499-01 (72958) 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, Sentencia del 19 de julio de 2023, Radicado No. 20001-23-39-000-2014-00128-01(57845) y Sentencia del 2 de octubre de 2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez, Radicado No. 18-001-23-33-000-2016-00138-01 (0909-2019) Sentencia N/R 2da instancia 27001333300220230048001 YEISON CHAVERRA PALOMEQUE REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co administrativo, debidamente comunicado y notificado, deja completamente sin fundamento la tesis del acto ficto o presunto derivado de silencio administrativo”. 51.

Aunado a lo anterior, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha indicado que11: “(…) Así las cosas, se concluye que el municipio dio respuesta a la solicitud de devolución formulada el 10 de septiembre de 2007, por medio del Oficio SIH nro. 18807 del 30 de septiembre de 2014, por lo que se descarta la ocurrencia del silencio administrativo negativo frente al periodo 2006 y, por ende, la existencia del acto administrativo ficto o presunto cuya nulidad se pretende en esta oportunidad, pues como lo expuso la Sala en la sentencia citada por el tribunal en la providencia apelada, «ante la certeza de un pronunciamiento expreso de la administración, en relación con la solicitud de devolución [Oficio …], independientemente de que el administrado comparta o no su contenido, se descarta la ocurrencia del silencio administrativo negativo y, por ende, la existencia del acto administrativo ficto o presunto cuya nulidad se pretende en esta oportunidad». 52.

En ese contexto, no resulta jurídicamente viable predicar la existencia de un acto administrativo presunto derivado del silencio de la administración, por cuanto, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, dicha figura únicamente se configura en ausencia de respuesta dentro del término legal frente a una petición debidamente acreditada, circunstancia que no se presenta en el asunto bajo estudio, en el que, por el contrario, existe un pronunciamiento expreso que resolvió de fondo la solicitud elevada por la actora. 53.

Así las cosas, si la parte demandante no estaba conforme con la decisión adoptada por la administración frente a la reclamación administrativa radicada el 21 de enero de 2022, debió demandar el oficio de fecha 29 de febrero de 2022 a través del cual el Municipio de Atrato negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas de la configuración de la relación laboral solicitada, pues, se itera, con aquel se resolvió expresamente su situación jurídica en sede administrativa. 54.

No obstante, el demandante optó por reiterar la referida solicitud mediante memorial radicado el 8 de septiembre de 2022 ante el ente territorial demandado, procurando un nuevo pronunciamiento de la administración y así acudir ante la jurisdicción para revivir términos fenecidos. 55. En virtud de ello, si en gracia de discusión se aceptara que el acto ficto se configuró frente a la reiteración de la solicitud radicada, tampoco sería posible estudiar la legalidad del mencionado acto administrativo, toda vez, 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, Sentencia del 1 de junio de 2023, Radicado No. 05001-23-33-000-2015-00991-03 [27383] Sentencia N/R 2da instancia 27001333300220230048001 YEISON CHAVERRA PALOMEQUE REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co ello implicaría desconocer los principios de congruencia y seguridad jurídica, así, como los derechos al debido proceso y de defensa y contradicción del extremo pasivo de la litis. 56.

Lo anterior es así, en la medida que cuando el acto demandado no crea, modifica o extingue una situación jurídica particular y concreta, ni corresponde al verdadero acto definitivo generador de la lesión alegada, no es posible adelantar un estudio material de legalidad, pues ello implicaría efectuar control judicial sobre actuaciones que no son susceptibles de conocimiento por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo12. 57.

Asimismo, se precisa que efectuar un juicio de legalidad sobre actos que no contienen la decisión definitiva objeto de controversia conduciría a desbordar el ámbito propio del control jurisdiccional, reproduciendo decisiones previamente definidas dentro de la actuación administrativa realmente generadora de la situación jurídica discutida. 58.

Bajo esa perspectiva, si bien la jurisprudencia del Consejo de Estado13 ha reconocido que el juez contencioso-administrativo cuenta con facultades de saneamiento a fin de evitar sentencia inhibitorias, lo cierto es que en el presente caso la deficiencia advertida no es susceptible de ser corregida mediante su ejercicio, en tanto que, no se trata de un aspecto meramente formal o de una proposición jurídica incompleta sino de la indebida individualización del acto administrativo que se considera generó el perjuicio cuya reparación se pretende, lo que impide superar la ineptitud sustantiva de la demanda advertida en el presente asunto. 59.

Tal circunstancia, no configura una violación al debido proceso del demandante, comoquiera que fue dicho extremo de la litis quien determinó cual era el acto demandado y con fundamento en ello, el juez de primera instancia fijó el litigio en la audiencia inicial celebrada en este asunto. 60. Por el contrario, reconducir el litigio hacia el acto administrativo que realmente habría definido la situación jurídica del actor, implicaría modificar el objeto mismo de la controversia y alterar la causa petendi, lo cual desborda las competencias del juez y desconoce el derecho de defensa y contradicción de la entidad demandada. 61.

Así las cosas, al haberse estructurado la demanda sobre la base de un acto administrativo presunto que no se configuró en el presente asunto y que en todo caso, no definió la situación jurídica del demandante en relación con lo pretendido, se configuró una circunstancia insuperable de orden procesal que hace procedente la declaratoria de la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y la consecuente decisión inhibitoria, sin que 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 21 de agosto de 2025, radicado No. 13001-23-33-000-2013- 00493-01 (2635-2020), Consejero Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 21 de agosto de 2025, radicado No. 13001-23-33-000-2013- 00493-01 (2635-2020), Consejero Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar;

Sección Segunda, Sentencia del 11 de marzo de 2016, proferida en el expediente con 050012331000200301739 01 (1634-2013), Consejero Ponente: William Hernández Gómez y sentencias proferidas en los procesos con radicados 2014-03055-00, 2002-02193-01 y 2003-00040-01. Sentencia N/R 2da instancia 27001333300220230048001 YEISON CHAVERRA PALOMEQUE REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co resulte exigible al juez reconstruir oficiosamente la controversia ni suplir la carga procesal que corresponde a la parte demandante. 62.

En consecuencia, se impone para la Sala revocar la sentencia de primera instancia que concedió parcialmente las suplicas de la demanda y en su lugar, declarar de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, así como a inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, absteniéndose de estudiar los cargos relativos a la caducidad del medio de control y a la eventual desnaturalización del contrato de prestación de servicio y la existencia de una verdadera relación laboral.

La condena en costas 63. En cuanto a la condena en costas, el Consejo de Estado con posterioridad a la modificación que la Ley 2080 de 2021 efectuó, entre otros, al artículo 188 del CPACA, estableció que el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. 64.

Conforme lo anterior, la Sala no observa carencia de fundamento legal en el presente asunto por parte del extremo demandante, pues aquel acudió a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de obtener la procedencia de las súplicas de la demanda, razón por la cual, no se condenará en costas. IV. PARTE RESOLUTIVA 65.

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

REVÓQUESE la sentencia No. 160 del 15 de diciembre de 2025, a través de la cual el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda promovida por el señor YEISON CHAVERRA PALOMEQUE contra el MUNICIPIO DE ATRATO, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Y en su lugar, PRIMERO: DECLÁRESE probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida identificación del acto administrativo demandado, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.

SEGUNDO: INHIBIRSE de efectuar un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones formuladas en la demanda promovida por el señor Sentencia N/R 2da instancia 27001333300220230048001 YEISON CHAVERRA PALOMEQUE REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co YEISON CHAVERRA PALOMEQUE contra el MUNICIPIO DE ATRATO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría ENVIAR el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones en la plataforma SAMAI y cancélese su radicación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: la anterior decisión fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.