REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Bogotá D.C., Dieciocho (18) de diciembre de mil veinticinco (2025) (Proyecto discutido y aprobado en Sala de la fecha) Expediente: 11001 33 43 059 2023 00030 01 Sentencia: SC3-12-25- 4666 Sala 181 Medio de control: REPETICIÓN Demandante: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandados: MARÍA RUTH HERNÁNDEZ MARTÍNEZ Asunto: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Tema: EL ASUNTO NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL POR CUANTO EL RECONOCIMIENTO Y PAGO EN SEDE ADMINISTRATIVA, DE LA SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS, NO ES CAUSA PARA PROMOVER PRETENSIÓN DE REPETICIÓN. I. OBJETO DE LA DECISIÓN Desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia conjunta proferida en audiencia de dieciocho (18) de junio de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Cincuenta y Nueve (59) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que declaró de oficio la excepción de “No concurrencia de los presupuestos objetivos de la acción de repetición”, y negó las pretensiones de las demandas II.
CUESTIÓN PREVIA1 Mediante memorial radicado el 9 de agosto de 2023, el apoderado de la parte demandante radicó ante el Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, solicitud de acumulación respecto de los siguientes asuntos, que se tramitan en el mismo Despacho: Radicado: Con auto del 11 de marzo de 2024, el Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá fijó fecha para audiencia concentrada (inicial y de pruebas) en los procesos con Radicado 11001 33 43 059 2023 00043 00 y 11001 33 43 059 2023 00030 00.
En lo que tiene que ver con la solicitud de acumulación dispuso: “Se advierte que en el presente asunto versa sobre el medio de control de repetición en razón a que la accionante considera que la parte demandada produjo un daño antijurídico que tuvo que reparar por la mora en el pago de unas cesantías. Revisada cada una de estas demandas, se advierte que fue interpuesta de manera individual frente al pago en que incurrió la entidad a cargo de un docente determinado y como consecuencia de una actuación administrativa diferente.
En consecuencia, si bien existe identidad entre los procesos mencionados en cuanto a las partes demandada, y demandante, advierte el Despacho que no existe identidad a los 1 Aclaración textual conforme se realizó dentro del proceso 11001 33 43 059 2023 00043 01, MP Fernando Iregui Camelo, en sentencia de 12 de noviembre de 2025. Expediente: 11001 33 43 059 2023 00030 01 Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional Sentencia Segunda Instancia hechos y las pretensiones, como quiera que el fundamento jurídico de cada demanda repetición deviene de una relación entre la posible actuación u omisión endilgada a la parte demandada frente al pago en que incurrió la entidad demandante frente a un determinado docente, el cual difiere en cada una de las demandas.
Por lo tanto, no resulta procedente, la acumulación de los procesos. Sin perjuicio de lo anterior, teniendo en cuenta que varios procesos cursan en este Despacho, en concordancia con el principio de celeridad y economía procesal, como quiera que si bien los hechos y pretensiones no son las mismas, consiente que la señora MARÍA RUTH HERNÁNDEZ MARTÍNEZ obra como demandada en varias acciones de repetición cursantes en este Juzgado; por lo que eventualmente se efectuarán actuaciones concentradas al momento de impartirle el trámite correspondiente.
(subrayado fuera del texto). Por las razones anteriores, en audiencia inicial del 18 de junio de 2024 se evacuó la etapa probatoria y se dictó sentencia dentro de los asuntos con Radicado 11001 33 43 059 2023 00043 00 y 11001 33 43 059 2023 00030 00 advirtiendo consideraciones comunes frente a los dos procesos, de los cuales, se destaca, no fueron acumulados con anterioridad.
Comoquiera que la sentencia fue en sentido nugatorio de las pretensiones de los radicados en comento, y comoquiera que los procesos no fueron acumulados, en cada proceso se radicó por la entidad demandante recurso de apelación, trámite que fue repartido ante el Tribunal de Cundinamarca de la siguiente forma: Por esta razón, la presente sentencia versará únicamente respecto del asunto resuelto bajo el radicado 11001 33 43 059 2023 00030 01 y teniendo en cuenta los reparos hechos por el Ministerio de Educación a la sentencia de primera instancia respecto de dicho asunto, máxime cuando frente al expediente 11001 33 43 059 2023 00043 00 ya se emitió sentencia confirmando la decisión de primera instancia, el pasado 12 de noviembre de 2025.
III.
ANTECEDENTES 3.1. ARGUMENTOS Y PRETENSIONES DE LA ACTIVA Conforme reseña la demanda la Nación - Ministerio de Educación Nacional, por vía del medio de control de repetición, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Que se declare civilmente a MARIA RUTH HERNANDEZ MARTINEZ, identificado con la C.C. No. 21.082.291, quien fungió como SECRETARIA DE CUNDINAMARCA para la fecha de los hechos, de los perjuicios ocasionados a LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO FOMAG, quien asumió el pago de la sanción moratoria causada a favor del docente HIMELDA ESCOBAR ROJAS identificado(a) con cedula de ciudadanía No. 20.697.967, la cual fue reconocida por sentencia, conciliación o vía administrativa.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se condene al señor(a) MARIA RUTH HERNANDEZ MARTINEZ, identificado con la C.C. No. 21.082.291, a pagar el valor de la sanción moratoria reconocida y pagada al docente HIMELDA ESCOBAR ROJAS, del pago de la sanción moratoria. El valor cancelado por sanción moratoria asciende a ($16.333.288). TERCERA: Que se ordene al demandado, a pagar la suma equivalente a la respectiva indexación y los intereses comerciales o moratorios que correspondan, desde la fecha de pago de la sanción moratoria al docente de la (sentencia, Expediente: 11001 33 43 059 2023 00030 01 Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional Sentencia Segunda Instancia conciliación o vía administrativa- acto administrativo) hasta la fecha efectiva de pago a la entidad.” En fundamento de su reclamación y en conjunto con los hallazgos procesales reseña en síntesis los siguientes hechos: • El día 15 de mayo de 2019 la docente Himelda Escobar Rojas perteneciente al ente territorial de la Secretaria de Cundinamarca realizó solicitud de pago de cesantías, reconocimiento que finalmente se realizó el día 19 de mayo de 2020 enviado a la FIDUPREVISORA SA el día 28 de julio siguiente, excediendo el término legal para resolver ese tipo de solicitudes. • A la docente Himelda Escobar Rojas se le reconoció por vía administrativa la sanción moratoria en resolver su solicitud de cesantías, la cual fue pagada el día 01 de febrero de 2021 de acuerdo a certificado otorgado por el FOMAG. • De acuerdo con el manual de funciones, la demandada María Ruth Hernández Martínez como secretaria de la Secretaria de Cundinamarca, incumplió por omisión con sus deberes funcionales y legales, concretamente con aquellas relacionadas con la suscripción de los actos administrativos que reconocen prestaciones sociales a favor de los docentes y de las direcciones adscritas a la entidad territorial entre ellas la administrativa y financiera.
IV SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia proferida en audiencia inicial de dieciocho (18) de junio de dos mil veinticuatro (2024) el Juzgado Cincuenta y Nueve (59) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró de oficio la excepción de “No concurrencia de los presupuestos objetivos de la acción de repetición”, y negó las pretensiones dentro de los procesos 11001 33 43 059 2023 00030 00 y 11001 33 43 059 2023 00043 00, que se tramitaron de manera conjunta en esta fase.
El juez A-quo señaló que el medio de control de repetición procede cuando el Estado hubiese realizado un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de (i) una condena, (ii) conciliación y (iii) otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
Agregó que en el caso concreto no se trata de una condena judicial, ni una conciliación prejudicial aprobada por un juez, ni de un mecanismo alternativo de solución de conflictos, sino de un reconocimiento por vía administrativa, el cual, en modo alguno constituye una decisión a través de la cual imponga una obligación a dicha entidad a reparar los daños antijurídicos causados a un particular, como tampoco puede ser asimilado a una condena judicial, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto; sumado a que con este medio probatorio no se acredita la culpa del funcionario.
Añadió que las resoluciones que la demandante acusa como origen del daño antijurídico para la administración (de donde devienen los efectos patrimoniales adverso al Estado) no corresponde a la hoy demandada ya que fueron expedidas con posterioridad al retiro del servicio de esta, motivo suficiente para romper el nexo causal que se requiere como presupuesto para la procedencia de las condenas solicitadas por la parte demandante.
Por lo que, concluyó que en estos casos no se acreditó la ocurrencia de todos los presupuestos objetivos para declarar la responsabilidad patrimonial de los ex servidores públicos demandados. Expediente: 11001 33 43 059 2023 00030 01 Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional Sentencia Segunda Instancia V. RECURSO DE APELACIÓN La parte actora solicitó se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se estimen las pretensiones de la demanda, precisó el recurrente que aun cuando no se allegó sentencia judicial o acta de conciliación o transacción respecto del valor pagado a título de indemnización, consideró que con el reconocimiento realizado en vía administrativa de la sanción moratoria a favor de una docente perjudicada con el pago tardío de la prestación, se dio por terminado un conflicto, dando aplicación justamente al precedente jurisprudencial establecido por el honorable Consejo de Estado, que sobre el particular definió a partir de la sentencia SE-SUJ-SII-012- 2018, y que determinó la aplicación de la Ley 1071 de 2006 para el trámite de cesantías de los docentes y el reconocimiento de sanción mora por el pago tardío de dicha prestación. Añadió que, la interpretación restrictiva que hace el Despacho del artículo 2 de la Ley 678 de 2001, contraría la intención del legislador por cuanto deja sin herramientas a la entidad pagadora para iniciar la acción resarcitoria en beneficio de los recursos públicos que se vieron afectados por la conducta omisiva de uno de sus agentes.
Destacó que la acción de repetición está prevista con el fin de que la Entidad obtenga el reintegro de lo pagado por concepto de sentencias condenatorias, conciliaciones u otras formas de terminación de un conflicto de carácter indemnizatorio, siempre que la conducta del agente haya sido ejecutada de manera dolosa o gravemente culposa.
Respecto del argumento que señala que el acto administrativo de reconocimiento de cesantías se realizó mediante la resolución 000905 del 19 de junio de 2020, fecha para la cual la demandada no desempeñaba el cargo de Secretaria de Despacho, debe tenerse en cuenta que la docente radicó la solicitud de reconocimiento de cesantías el 15 de mayo de 2019, fecha para la cual la señora María Ruth Hernández Martínez aun ostentaba el cargo, debe indicarse al respecto que conforme la certificación laboral desempeñó el referido cargo en el periodo comprendido entre el 06 de junio de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2019, por lo que debe entenderse que tenía dentro de sus competencias expedir el acto administrativo de reconocimiento de pago total y/o parcial de cesantías y no lo hizo dentro del término legal, el cual feneció cuando ella aun se demsepeñaba en el referido cargo.
VI. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA 6.1. Con proveído del 25 de marzo de 2025 se admitió el recurso de apelación promovido por la activa contra la sentencia proferida el dieciocho (18) de junio de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Cincuenta y Nueve (59) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y se ordenó notificar personalmente al Agente del Ministerio Público y, por estado, a los demás sujetos procesales. 6.2.
Subsiguientemente a la ejecutoria de la precitada decisión, no mediando solicitud probatoria y en secuencia de ello, no procediendo, dar traslado para alegar de conclusión, en virtud del numeral 5) del precitado artículo 247 del actual CPACA, el expediente ingresó al Despacho para proferir sentencia, sin que el Agente del Ministerio público hubiera rendido concepto.
VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA
7.1. ASPECTOS DE EFICACIA Y VALIDEZ 7.1.1. Se reitera la competencia de esta Corporación para conocer del recurso que nos ocupa, advertido que la sentencia objeto de apelación se profirió por Juez Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Tercera y el asunto se Expediente: 11001 33 43 059 2023 00030 01 Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional Sentencia Segunda Instancia promovió en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – C.P.A.C.A, que dispone en su artículo 153: “(…) y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.”.
(Suspensivos, subrayado y negrillas fuera de texto). 7.1.2. Se encuentran satisfechos los requisitos de sustentación clara, suficiente y pertinente del recurso de alzada, en contraste con la sentencia que es objeto de este. Requerimiento que tiene fundamento normativo en los incisos 3º y 4º del numeral 3º del artículo 322 del Código General del Proceso - CGP, en cuanto disponen que, tratándose de la apelación de una sentencia, el recurrente debe precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión y para su sustentación será suficiente que el apelante exprese las razones de su inconformidad con la providencia objeto de alzada.
Premisa a la que agrega, el artículo 320 del mismo estatuto procesal que prescribe: “(…) El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión (…)”. Habiendo precisado el Consejo de Estado en el reseñado contexto normativo, que quien tiene interés en que el asunto sea analizado de fondo debe señalar cuáles fueron los yerros o desaciertos en que incurrió el juez de primera instancia al resolver la Litis presentada. 7.1.3.
Asimismo, se hallan satisfechos los presupuestos procesales de oportunidad del medio de control de repetición y legitimación en la causa, cuya verificación se asume en ejercicio del control de legalidad que tratan el artículo 207 del CPACA2 y el numeral 12 del artículo 42 del CGP3. 7.1.3.1. Advertido respecto del primero, que la caducidad se rige en el caso en concreto por el literal l) del numeral 2) del artículo 164 del mencionado CPACA y conforme acredita la realidad procesal, la demanda se promovió el 2 de febrero de 2023, es decir, dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del pago realizado el 01 de febrero de 2021, que fuera autorizado mediante acto administrativo por medio del cual se ordenó el pago de sanción moratoria, por el reconocimiento tardío de las cesantías. 7.1.3.2.
En tópico de legitimación en la causa, se tiene que, en medio de control de repetición, la procesal por pasiva, emerge con la imputación que hace la entidad pública accionante, contra la persona demandada, de haber originado por culpa grave o dolo y en su condición de servidor público, daño antijurídico que se vio compelida a indemnizar en cumplimiento de sentencia judicial; y por activa, en la entidad estatal que refuta afectación patrimonial con ocasión al pago de la condena impuesta.
En el caso concreto destaca, y en acercamiento a la legitimación material, se tiene que la accionante, Nación – Ministerio de Educación Nacional fue la entidad que realizó el pago de la sanción moratoria; mientras que la pasiva, fue ejercida en contra de la señora María Ruth Hernández Martínez quien al momento de la ocurrencia de los hechos era la persona encargada de resolver sobre el reconocimiento de la prestación de cesantías definitivas. 7.1.4.
No se advierte irregularidad que configure nulidad procesal, como quiera que, contrastada la actuación surtida en primera y segunda instancia, se advierte que se sometió a las ritualidades establecidas en el Código de Procedimiento 2 “Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes.”. 3 “Son deberes del juez: (…) 12.
Realizar el control de legalidad de la actuación procesal una vez agotada cada etapa del proceso. (…)”. Expediente: 11001 33 43 059 2023 00030 01 Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional Sentencia Segunda Instancia Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, para el proceso ordinario.
7.2. LÍMITES DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA 7.2.1. El recurso de apelación debe ser resuelto con sujeción a los argumentos de inconformidad invocados por el recurrente, por cuanto trata de apelante único y contrastado que el presente trámite se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA y de manera supletoria o subsidiaria, por el Código General del Proceso - CGP, cabe señalar que conforme al artículo 328 de este último, el tópico se reglamenta así: “(…) El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” (Suspensivos y subrayado fuera de texto). Por consiguiente, la habilitación del Juez de Segunda Instancia para resolver en sede de apelación sin limitaciones se encuentra condicionada a que ambas partes hayan impugnado toda la sentencia, y contrastado el caso en concreto, el enunciado condicionamiento para abordar sin límites el estudio de la sentencia objeto de apelación, no encuentra cumplido, pues aquí solo la parte actora acudió en alzada. 7.2.2.
Advertido que, sin perjuicio de la anterior valoración, los señalados límites a la competencia del juez de segunda instancia se exceptúan en virtud del deber de control de legalidad4, y en el sub-lite, fue asumido y superado sin novedad en acápites que anteceden (6.1.1 a 6.1.4). 7.2.3. Asimismo, asume como excepción a la competencia limitada del juez de segunda instancia, la subregla de hermenéutica comprensiva del recurso de apelación, teniendo como precedente de autoridad, Sentencia de Unificación del Consejo de Estado, que determina la competencia del juez de segunda instancia en el caso de haberse controvertido un aspecto global de la sentencia, adquiere competencia para revisar todos los asuntos comprendidos en ese rubro general, aunque de manera expresa no se hayan referido en el recurso de alzada5. 4 Advertido que, los límites a la competencia del juez de segunda instancia, se exceptúan en virtud al deber de control de legalidad, advertido que la prohibición de reformar en perjuicio del apelante único, no es un derecho fundamental absoluto o ilimitado; premisa edificada por la Corte Constitucional, que armoniza con el aparte final del inciso primero de la transcrita disposición que consigna “(…) sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.”, y en punto del que precisa señalar, circunscribiendo el concepto de decisiones que debe adoptarse de oficio por mandato de la ley, que enlistan primeramente las nulidades procesales, en marco de los artículos 207 del CPACA y 137 del C.G.P., y seguidamente, las excepciones mixtas, por cuanto comportan nulidad o imposibilidad para decidir de fondo el asunto, y que se definen como excepciones previas que por su carácter asumen como perentorias, a saber, cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación y falta de legitimación en la causa. 5 Consejo de Estado, Sala Plena.
C.P. Danilo Rojas Betancourth. Sentencia del 06 de abril de 2018, Rad. 05001-23-31-000- 2001-03068-01(46005), “(…) si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único. Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada.
En el caso concreto, la entidad demandada apeló la sentencia de primera instancia con el objeto de que se revisara la decisión de declararla administrativamente responsable (…) En consecuencia, la Sala, atendiendo al criterio expuesto y a la prohibición de la reformatio in pejus, revisará todos aquellos aspectos que son desfavorables a la entidad demandada y que son consecuencia directa de la declaratoria de su responsabilidad” Expediente: 11001 33 43 059 2023 00030 01 Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional Sentencia Segunda Instancia Concluyendo en contraste con el caso en concreto, no resulta necesario asumir de oficio ejercicio de control de legalidad ni tampoco encuentra necesario acudir al enunciado juicio comprensivo, contrastado entre otros, que la sentencia objeto de alzada no condenó en costas.
7.3. FIJACIÓN DEL DEBATE 7.3.1. La controversia se suscita porque en criterio de la entidad accionante se hizo una indebida interpretación del artículo 2 de la Ley 678 de 2001, puesto que la misma va en contravía de la intención del legislador por cuanto deja sin herramientas a la entidad pagadora para iniciar la acción resarcitoria en beneficio de los recursos públicos que se vieron afectados por la conducta omisiva de uno de sus agentes, habida cuenta que dicha disposición prevé “otras formas de terminación de un conflicto” y en este caso atendiendo a los lineamientos jurisprudenciales la entidad optó por pagar la sanción moratoria en sede administrativa como forma de evitar un litigio.
Aunado a ello, aunque la accionada para la fecha de reconocimiento de las cesantías ya no ejercía el cargo de Secretaria de Educación de Cundinamarca, lo cierto es que, la solicitud de cesantías y el término para resolver sobre la misma si ocurrió mientras la señora Hernández Martínez ejercía el cargo. 7.3.2. Por su parte, la juez A- quo declaró de oficio la excepción de “No concurrencia de los presupuestos objetivos de la acción de repetición”, y negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el pago realizado por la entidad se surtió en sede administrativa y no tiene como origen en una sentencia judicial, conciliación u otro mecanismo de solución de conflictos y porque para la fecha de expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías la accionada ya no ejercía el cargo de Secretaria de Educación de Cundinamarca. 7.3.3.
Problema jurídico ¿Es idóneo el medio de control de repetición, para obtener el resarcimiento del pago efectuado en sede administrativa a título de sanción moratoria por incumplimiento de los tiempos fijados en la ley para el pago de las cesantías, o resulta improcedente la pretensión de repetición, por no derivar el pago de sentencia condenatoria por daño antijurídico, ni conciliación u otra forma de terminación alternativa de conflictos, con igual causa? 7.4.
Aspectos sustanciales La tesis de la Sala es que el medio de control de repetición, no es el procedente, para obtener el resarcimiento del pago efectuado en sede administrativa, a título de sanción moratoria por incumplimiento de los tiempos fijados en la ley para el pago de las cesantías, por cuanto no se satisfacen los presupuestos de tener el pago causa en sentencia condenatoria por daño antijurídico imputable a la entidad pública pagadora, ni en mecanismo de solución alternativa de conflicto con igual causa, advertido que la pretensión de repetición. En ese orden de ideas, esta Sala de Decisión confirmará la decisión de primera instancia de negar las súplicas de la demanda. 7.4.1.
Premisas normativas: 7.4.1.1. El medio de control de repetición, tiene su fuente primigenia en el inciso segundo del artículo 90 constitucional, y conforme al mismo, presupone que la entidad accionante, haya sido condenada a la reparación patrimonial de daño antijurídico; como quiera que la citada preceptiva, en marco consecuencial de la cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, confiere a éste Expediente: 11001 33 43 059 2023 00030 01 Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional Sentencia Segunda Instancia la prerrogativa de repetir contra su agente, con fines a obtener la restitución del dinero que se vio compelido a pagar en indemnización del daño antijurídico infligido por causa de su conducta dolosa o gravemente culposa.
Es así como dispone textualmente: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este” Premisa normativa, que en marco del artículo 4 de la misma codificación constitucional, impone que sus desarrollos legislativos se interpreten armonizando estos con la disposición constitucional, advertido su aplicación prevalente en caso de incompatibilidad con la norma legal.
(Subrayas fuera de texto). 7.4.1.2. La Ley 678 de 2001, reglamenta la pretensión de repetición, en desarrollo del transcrito inciso segundo del artículo 90 Constitucional, y le define como acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
Debiendo comprenderse a la luz de la norma constitucional, que la condena, conciliación u otra forma de terminación del conflicto, debe tener como causa la indemnización de daño antijurídico imputable al Estado, e igual, respecto del artículo 142 del vigente CPACA, que al definir este medio de control, consigna: “( ) Repetición. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o exservidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública. Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.” 7.4.1.3.
Asumen como presupuestos de procedencia de la acción de repetición, la existencia de condena, conciliación u otra forma legal alternativa de solución de conflicto, por la que la entidad accionante, se haya visto obligada a indemnizar un daño antijurídico infligido a persona natural o jurídica; que se haya efectuado el pago de la indemnización y que el daño antijurídico haya causado en conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público, o del particular en ejercicio de funciones públicas.
Paradigma en marco del que se reitera, la responsabilidad patrimonial del Estado, a la que alude el artículo 90 Constitucional, es la derivada de su deber indemnizatorio por haber infligido daño antijurídico, y consecuentemente, su habilitación para repetir contra su agente condiciona a que el resarcimiento que pretende tenga fuente en la indemnización de un daño antijurídico.
Aunque en ámbito del medio de control de repetición, la responsabilidad de los agentes del Estado es personal y la condena presupone que se haya demostrado su conducta dolosa o gravemente culposa. Expediente: 11001 33 43 059 2023 00030 01 Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional Sentencia Segunda Instancia En dicha secuencia, la acción de repetición tiene un carácter resarcitorio, siempre que se pretenda reintegrar las sumas de dinero que ha pagado el Estado por una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto que tenga su génesis en la existencia de un daño antijurídico provocado a un tercero por una conducta dolosa o gravemente culposa, generando un detrimento del erario público. 7.4.1.4.
De la acción de repetición la Corte Constitucional en su sentencia SU - 259 de 06 de agosto de 2021, puntualizó: “50. ( ) los artículos 6, 90, 91 y 126 de la Carta constituyen el fundamento del principio de responsabilidad patrimonial del Estado y, en concreto, de “la responsabilidad patrimonial de los servidores y ex-servidores públicos, de los particulares que cumplen funciones públicas y de los contratistas de la administración, que con su actuar doloso o gravemente culposo, hayan causado un daño antijurídico imputable, en principio, al Estado”. 51.La Corte ha definido la acción de repetición como el medio judicial idóneo que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer como resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños antijurídicos que haya causado.
En la sentencia C-832 de 2001 determinó que la acción de repetición, además de proteger el patrimonio y la moralidad administrativa ( ) ( ) 53. Tanto esta corporación como el Consejo de Estado coinciden en sostener que la acción de repetición no tiene por objeto medular imponer una sanción, sino que ella tiene “un carácter reparatorio o resarcitorio”.
Su objeto consiste en “obtener el reembolso para el erario público de sumas de dinero pagadas como consecuencia del daño antijurídico ocasionado por un servidor estatal”. No obstante, si bien la acción de repetición es de carácter resarcitorio civil, también tiene funciones retributiva y preventiva. Tales características, sostiene la Corte, resultan relevantes a efectos de atender las tensiones que se derivan en su aplicación. Igualmente han precisado que la acción de repetición se caracteriza por ser subsidiaria, subjetiva y sujetarse a criterios de proporcionalidad.
( ) 57.Como se indicó antes, la comprensión constitucional de la acción de repetición ha permitido su caracterización a efectos de entender que se trata de una acción (i) subsidiaria, dado que “su procedencia está restringida a los eventos en los que la administración sea efectivamente condenada a pagar una indemnización por el daño antijurídico causado con dolo o culpa grave por parte de uno de sus agentes”;
(ii) subjetiva, pues “depende de la demostración de que el daño que debió indemnizar el Estado fue causado con dolo o culpa grave por parte de uno de sus funcionarios, por lo que no cualquier equivocación o descuido permite que se ejecute la acción de regreso, pues se requiere que ante la autoridad competente se acredite plenamente que la conducta que derivó en el menoscabo obedeció a un supuesto de imprudencia calificada o de arbitrariedad”; y (iii) se sujeta a criterios de proporcionalidad de modo que la repetición al agente del Estado -por el valor de la indemnización que debió ser asumida por la administración- debe efectuarse sin incurrir en excesos( )” (Subrayado de la Sala).
7.5. ANÁLISIS DEL CASO Y DECISIÓN 7.5.1. Aspectos Probatorios – Medios de Prueba Al plenario se allegaron los siguientes medios de prueba: • Resolución No. 905 de 19 de mayo de 2020, “Por la cual se reconoce y ordena el pago de una CESANTÍA DEFINITIVA a HIMELDA ESCOBAR ROJAS” (Ver páginas 26 – 29, anexos de la demanda). Expediente: 11001 33 43 059 2023 00030 01 Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional Sentencia Segunda Instancia • Certificado de pago de cesantías expedido por la Coordinación de Nómina del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, el 11 de agosto de 2023 (Ver página 8 de la subsanación de la demanda). • Certificación emitida por la Fiduprevisora, relacionado con la información del trámite de pago de sanción moratoria por vía administrativa de a favor de la docente Himelda Escobar Rojas (Ver páginas 22 - 24 de la subsanación de la demanda). • Certificado de pago, expedido por la Coordinación de Nómina del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, el 28 de diciembre de 2022 (Ver página 21 de los anexos de la demanda). • Acuerdo 002 del 03 de diciembre de 2020, «Por el cual se fijan los lineamientos para el estudio de procedencia de la acción de repetición de las condenas u otras formas de terminación de conflictos generados por el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».
(Ver páginas 6 a 15 anexos de la demanda 2023-0030). • Resolución no. 010 de 2021 “Por la cual se establece el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos públicos del nivel directivo de la planta del Despacho del Gobernador y de la planta global del sector central de la Administración Pública Departamental”.
(Ver páginas 75 a 475 anexos de la demanda 2023-0030). • Acta del Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Ministerio de Educación Nacional, de fecha sesión No. 008 del 30 de enero de 2023. (Ver página 16 anexos de la demanda). 7.5.2. Hechos probados • La docente Himelda Escobar Rojas solicitó el 15 de mayo de 2019 el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, la cual fue resuelta a través de Resolución 905 de 19 de mayo de 2020. • La Dirección de Prestaciones Económicas del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio certificó que realizó pago por concepto de sanción por mora en sede administrativa a favor de la docente Himelda Escobar Rojas por el pago tardío de la cesantía definitiva reconocida por parte de la Secretaria de Educación de Cundinamarca mediante Resolución 905 de 19 de mayo de 2020, por valor de $16.333.288,00, el día primero de febrero de 2021. • Que el Grupo Certificaciones Laborales de la Secretaria de Educación Distrital certificó que la señora Edna Cristina Del Socorro Bonilla Seba se desempeñó como Secretaria de Educación Distrital y dentro de sus funciones, entre otras se encontraba la de “Expedir los actos administrativos que se requieran para el cumplimiento de las funciones y el desarrollo de los procesos establecidos para la Secretaría y los requeridos como cabeza del sector de educación” 7.5.3.
Análisis del caso concreto y decisión 7.5.3.1. No prospera el recurso de apelación presentado por la parte actora, habida cuenta que el medio de control de repetición, no es el procedente, para obtener el resarcimiento del pago efectuado en sede administrativa, a título de sanción moratoria por incumplimiento de los tiempos fijados en la ley para el pago de las cesantías, por cuanto no se satisfacen los presupuestos de tener el pago causa en sentencia condenatoria por daño antijurídico imputable a la entidad pública pagadora, ni en mecanismo de solución alternativa de conflicto con igual causa, por Expediente: 11001 33 43 059 2023 00030 01 Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional Sentencia Segunda Instancia lo tanto, el pago efectuado en sede administrativa del que se pretende restitución en el sub-lite, no cumple con las exigencias de Ley. 7.5.3.2.
La situación fáctica y probatoria expuesta con antelación evidencia que la Nación - Ministerio de Educación pretende se declare patrimonialmente responsable a la señora María Ruth Hernández Martínez del pago de las sumas reconocidas en sede administrativa, a favor de la docente Himelda Escobar Rojas por concepto de la sanción por mora en el reconocimiento y pago de sus cesantías, prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, y se le condene consecuentemente, a restituir favor de la Nación - Ministerio de Educación la suma de $16.333.288,00 debidamente indexado, junto con los respectivos intereses moratorios y condena en costas procesales; evidenciando que el pago fuente de la pretensión restitutoria, en el presente asunto no tiene causa en sentencia condenatoria ni en mecanismo de solución alternativa de conflicto con igual causa.
Se destaca además y reitera, que asume como precedente horizontal de esta Sala de Decisión, la improcedencia del medio de control de repetición para obtener el reintegro de las sumas reconocidas por la Nación – Ministerio de Educación Nacional, por vía administrativa. En este orden de ideas, esta Sala de Decisión concluye que en el presente asunto la controversia planteada por la activa no es susceptible de control judicial, por cuanto no se reúnen los requisitos establecidos en los artículos 2 de la Ley 678 de 2001 y 142 del actual CPACA para la procedencia del medio de control de repetición; no habiéndose acreditado el elemento objetivo esta Sala se releva de estudiar el argumento relativo a la fecha de expedición de los actos administrativos y su nexo de causalidad con la afectación alegada por la entidad, pues en estricto sentido constituye parte del elemento subjetivo que en este caso no se abordará. 7.5.3.3.
Sin condena en costas contrastado que, en medio de control de repetición, concurre un interés público circunscrito a la protección del patrimonio público. Interés público que emerge en cuanto la finalidad del medio de control de repetición es obtener el reembolso de la suma cancelada en indemnización de daño antijurídico, en cumplimiento de sentencia condenatoria o providencia aprobatoria de acuerdo conciliatorio con tales efectos.
Premisa que no difiere en el caso en concreto, contrastado que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, por vía del medio de control de repetición, pretende el reembolso de la suma que se vio compelida a pagar, en cumplimiento de un acta de liquidación bilateral y, en consecuencia, procede aplicar la excepción a la imposición de condena en costas prevista en el artículo 188 del CPACA6, contrastado además que la protección del patrimonio público es además de un interés público, un derecho colectivo, en marco del artículo 88 Constitucional y artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
Premisa a la que aúna que, conforme al precedente de esta Sala de Decisión, la imposición de condena en costas presupone en jurisdicción contencioso- administrativa una especial estructura argumentativa, que releve en el caso en concreto, que en esta jurisdicción la finalidad de los medios de control es la realización de los derechos y garantías consagrados en el ordenamiento constitucional y legal. 6 “Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.”.
(Subrayado y negrillas fuera del texto). Expediente: 11001 33 43 059 2023 00030 01 Demandante: Nación – Ministerio de Educación Nacional Sentencia Segunda Instancia En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “C”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida el dieciocho (18) de junio de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Cincuenta y Nueve (59) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen. Por Secretaría de esta Corporación, dejar las constancias del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente en plataforma Samai ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado FERNANDO IREGUI CAMELO JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado Magistrado Ausente con excusa CCRC