SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Mag. Ponente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Bucaramanga, junio doce (12) de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Expediente No. 680013333011-2021-00196-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NANCY MIREYA CARDOZO MENDOZA multipayador2020@gmail.com CARMEN ELENA NEIRA RUEDA carmenelenaneirar@gmail.com LUIS FERNANDO LOPEZ ULLOA fernandolopezulloa@hotmail.com DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA notificaciones@floridablanca.gov.co alvitasanchez@hotmail.com MINISTERIO PUBLICO: JESÚS RODRÍGUEZ OROZCO PROCURADOR 47 JUDICIAL II procjudadm47@procuraduria.gov.co TEMA: Fallo de primera instancia proferido por la Inspección Primera de Policía de Floridablanca el día 21 de abril de 2020 Auto por medio del cual se resuelve recurso de reposición y en subsidio de apelación de fecha 15 de diciembre de 2020 Resolución No. 1003 del 16 de abril de 2021 proferida por la secretaria del Interior del Municipio de Floridablanca dentro del proceso radicado con el número 700-50-009-0183 Uso de suelo Se decide el Recurso de Apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga, el día 03 de mayo de 2023, que denegó a las súplicas de la demanda, previo los siguientes antecedentes.
De la Demanda Pretensiones: Con la demanda se solicita: 1. Declarar la nulidad del fallo de primera instancia proferido por la Inspección Primera de Policía de Floridablanca el 21 de abril de 2020. 2. Declarar la nulidad del artículo primero del auto del 15 de diciembre de 2020, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición y, en subsidio, de Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 2 apelación, confirmando en su totalidad el fallo anterior. 3.
Declarar la nulidad de la Resolución No. 1003 del 16 de abril de 2021, expedida por la Secretaría del Interior del Municipio de Floridablanca, que ordenó la suspensión de actividades comerciales en el inmueble ubicado en la calle 117 No. 28-34 de Olmos del Payador y sancionó con multa de 20 SMLMV. 4. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, ordenar al Municipio de Floridablanca otorgar el permiso de uso del suelo para el establecimiento comercial “Sala de Belleza Yeley” ubicado en la calle 117 No. 28-34, con base en la Ley 232 de 1995. 5.
Condenar al Municipio de Floridablanca al pago a los accionantes de todas las sumas pagadas o que lleguen a pagar por concepto de las multas impuestas mediante los actos administrativos demandados, más intereses máximos legales desde el pago hasta la restitución. 6. Condenar al Municipio de Floridablanca al pago a la señora Nancy Mireya Cardozo Mendoza de los ingresos dejados de percibir desde la suspensión efectiva del establecimiento comercial, calculados en $3.000.000 mensuales hasta la reapertura del mismo. 7.
Condenar al Municipio de Floridablanca al pago de perjuicios morales a favor de Nancy Mireya Cardozo Mendoza, equivalentes a veinte salarios mínimos legales mensuales vigentes (20 SMLMV). 8. Condenar al Municipio de Floridablanca al pago de perjuicios morales a favor de Luis Fernando López Ulloa, en su calidad de copropietario del inmueble afectado, equivalentes a veinte SMLMV. 9.
Condenar al Municipio de Floridablanca al pago de perjuicios morales a favor de Carmen Elena Neira Rueda, también como copropietaria del inmueble, equivalentes a veinte SMLMV. Hechos. 1. El 3 de febrero de 1997, el Municipio de Floridablanca, a través de la Secretaría de Planeación, otorgó a favor del inmueble ubicado en la Calle 117 No. 28-34 del barrio Payador, el Permiso de Uso del Suelo y el Certificado No. 11984, con fundamento en la Ley 232 de 1995, permitiendo el desarrollo de actividades comerciales. 2.
La Asamblea de Copropietarios del Conjunto Residencial Olmos del Payador autorizó, mediante reforma al reglamento de propiedad horizontal protocolizada en la escritura pública No. 1051 del 23 de marzo de 2005, el uso del inmueble para actividades comerciales compatibles con el uso del suelo. Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 3 3.
En el año 2008, Nancy Mireya Cardozo Mendoza inició la operación de una sala de belleza en dicho inmueble, actividad comercial que se ha desarrollado de forma continua desde entonces. 4. En 2017, la Oficina Asesora de Planeación de Floridablanca certificó que dicha actividad (sala de belleza) era compatible con el uso del suelo y el área de actividad establecida en el Plan de Ordenamiento Territorial vigente (Decreto Municipal No. 0068 de 2016). 5.
A raíz de un requerimiento de la Secretaría de Hacienda, se inició un proceso policivo contra el establecimiento por parte de la Inspección de Policía, que concluyó con la Resolución No. 246 del 11 de septiembre de 2017, imponiendo una suspensión de actividades por 30 días. 6. La Resolución No. 246 fue revocada mediante la Resolución No. 032 del 7 de marzo de 2018, en la cual se reconoció la aplicación indebida de la Ley 1801 de 2016 y se ordenó remitir el expediente a la Secretaría de Hacienda para que continuara bajo el procedimiento de la Ley 232 de 1995. 7.
En 2019, la Oficina de Planeación informó al Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga que el establecimiento no invade espacio público ni utiliza antejardines. 8. A pesar de lo anterior, el 21 de abril de 2020, la Inspección Primera de Policía dictó una nueva resolución declarando la violación al régimen de integridad urbanística con base en el artículo 234 del Acuerdo 035 de 2018 y en la Ley 1801 de 2016, imponiendo multa de 20 SMLMV y ordenando la suspensión definitiva del establecimiento. 9.
El fallo fue confirmado tanto en reposición como en apelación mediante resoluciones posteriores, en especial la Resolución No. 1003 del 16 de abril de 2021 emitida por la Secretaría del Interior del Municipio. 10. Se alega que la sanción se fundó exclusivamente en la no presentación de licencia de construcción en la modalidad de adecuación, requisito que no exige la Ley 232 de 1995. 11.
Se reprocha la aplicación indebida de normas posteriores a hechos consolidados bajo normas anteriores (Ley 232 de 1995), afectando derechos adquiridos, y configurando falsa motivación de los actos administrativos. Concepto de Violación: Los demandantes argumentan que los actos administrativos proferidos por la Inspección Primera de Policía y la Secretaría del Interior del Municipio de Floridablanca vulneran múltiples normas constitucionales y legales, debido a: 1.
Desconocimiento del principio de legalidad y reserva de ley: Se impusieron requisitos no establecidos por el legislador, como la exigencia de una licencia de construcción en modalidad de adecuación, para el Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 4 funcionamiento de un establecimiento de comercio, a pesar de que la Ley 232 de 1995 –norma vigente al inicio de la actividad comercial– no contempla dicha exigencia. Esto contraviene el artículo 84 de la Constitución, que prohíbe imponer requisitos adicionales a los establecidos por la ley. 2.
Violación del principio de confianza legítima y de los derechos adquiridos: El establecimiento comercial "Sala de Belleza Yeley" operaba desde 1997 con el permiso de uso del suelo expedido por el municipio, por tanto, la actividad fue iniciada y consolidada con respaldo normativo. La aplicación de nuevas disposiciones contenidas en la Ley 1801 de 2016 y el Acuerdo 035 de 2018 afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, infringiendo los artículos 58 (protección a derechos adquiridos) y 29 (debido proceso) de la Constitución. 3.
Aplicación retroactiva de normas nuevas: La sanción y cierre definitivo del establecimiento se sustentaron en normas posteriores a la iniciación de la actividad comercial (como el artículo 234 del Acuerdo 035 de 2018), lo que constituye una aplicación retroactiva prohibida por el artículo 58 de la Constitución y contraria al principio de irretroactividad de la ley, salvo en casos excepcionales (como leyes penales más favorables). 4.
Falsa motivación: Los actos administrativos se basan en supuestos fácticos erróneos y valoraciones jurídicas incorrectas. En especial, se considera que se dio un uso indebido al artículo 234 del Acuerdo 035 de 2018 –referido al aprovechamiento del espacio público mediante antejardines–, cuando está probado que el establecimiento no invade espacio público, según certificación de la Oficina de Planeación. 5.
Desconocimiento del principio de favorabilidad administrativa: La Ley 1801 de 2016, en su artículo 137, consagra el principio de favorabilidad en materia de infracciones urbanísticas, indicando que los procedimientos iniciados bajo normas anteriores deben continuar conforme a estas si resultan más favorables. En este caso, debió aplicarse la Ley 232 de 1995. 6.
Transgresión del derecho al debido proceso: La administración reabrió procedimientos y sancionó sin respetar las garantías procesales, incluso después de que una resolución anterior (Resolución 032 de 2018) había dejado sin efectos sanciones previas, ordenando remitir el caso a la Secretaría de Hacienda para su trámite conforme a la Ley 232.
Contestación a la Demanda El Municipio de Floridablanca solicita que se nieguen todas las pretensiones de la demanda, al considerar que los actos administrativos cuestionados fueron Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 5 expedidos conforme a derecho, en ejercicio legítimo de las competencias de la Inspección de Policía y la Secretaría del Interior.
El Municipio solicita al juez que niegue todas las pretensiones de la demanda, afirmando que los actos administrativos cuestionados fueron expedidos conforme a derecho, ajustándose a la normativa vigente y a las competencias legales de las autoridades que los profirieron. Se defiende la legalidad del fallo proferido por la Inspección Primera de Policía, así como de la Resolución No. 1003 de 2021, señalando que fueron dictados con base en la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana) y el Acuerdo 035 de 2018, que regula el uso del espacio público y las infracciones urbanísticas.
El Municipio sostiene que el establecimiento “Sala de Belleza Yeley” incurre en una infracción urbanística por el uso indebido del antejardín como zona de atención al público, lo cual constituye una forma de aprovechamiento del espacio público prohibido por la normativa territorial. Alega que los demandantes no acreditaron contar con la licencia de construcción en modalidad de adecuación, ni con otros requisitos actuales exigidos para ejercer legalmente la actividad comercial.
El hecho de haber obtenido un permiso de uso del suelo en 1997 no exonera del cumplimiento de los deberes urbanísticos vigentes. Se niega la existencia de daño antijurídico o perjuicios indemnizables, ya que el cierre del establecimiento fue consecuencia directa del incumplimiento de la normativa vigente por parte de los propietarios y no de un actuar arbitrario o ilegítimo de la administración. Se destaca que el procedimiento fue adelantado respetando el debido proceso, permitiendo la defensa y contradicción por parte de los afectados, quienes incluso interpusieron recursos contra las decisiones, los cuales fueron resueltos conforme a derecho.
Excepciones Propuestas: Inexistencia de nulidad alegada por los demandantes: El Municipio sostiene que no se configura ninguna de las causales de nulidad invocadas en la demanda, por las siguientes razones: Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 6 • Los actos administrativos fueron expedidos dentro del marco legal, en ejercicio de funciones de policía administrativa, ajustados a las competencias previstas en la Ley 1801 de 2016 y el Acuerdo 035 de 2018. • Las sanciones impuestas se fundamentaron en la verificación de infracciones urbanísticas, particularmente el uso indebido del antejardín como espacio público y la falta de adecuación del inmueble a las exigencias normativas actuales. • La imposición de la sanción no fue arbitraria ni careció de motivación, por lo tanto, no se configura falsa motivación, desviación de poder ni violación al debido proceso. • Afirma que la legalidad de los actos administrativos no puede desvirtuarse con meras apreciaciones subjetivas o con interpretaciones normativas divergentes por parte de los actores.
Falta de prueba – Los demandantes no probaron haber tramitado el requisito para el funcionamiento comercial: El Municipio alega que los demandantes no demostraron el cumplimiento de los requisitos legales vigentes para ejercer actividad comercial, destacando: • La falta de presentación de licencia de construcción en la modalidad de adecuación, exigida para la legalización de locales comerciales conforme a la normatividad urbanística vigente. • Aunque los actores alegan haber iniciado la actividad comercial desde 1997, no acreditaron haber tramitado o actualizado los permisos necesarios conforme al nuevo Plan de Ordenamiento Territorial (POT) ni conforme al Acuerdo 035 de 2018, situación que justifica el inicio del proceso sancionatorio. • La existencia de un permiso de uso del suelo otorgado en 1997 no exonera del deber de adecuar el inmueble y cumplir con las normas actuales, ya que el desarrollo urbanístico y las regulaciones cambian en función del interés general. • Por lo tanto, la falta de prueba del cumplimiento de requisitos actualizados desvirtúa la legalidad del funcionamiento del establecimiento, justificando la imposición de sanciones.
Sentencia de Primera Instancia La sentencia proferida el 3 de mayo de 2023 por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, ordenando: Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 7 “PRIMERO. DECLARAR la NULIDAD de la Resolución No. 246 del 27 de junio de 2017 proferida por la Inspección Primera de Policía de Floridablanca, a través de la cual se impuso medida de suspensión temporal de actividad económica y se ordenó el cierre del establecimiento comercial denominado “Sala de Belleza Yeley”.
SEGUNDO. DECLARAR la NULIDAD de la Resolución No. 1003 del 16 de abril de 2021, proferida por la misma autoridad, mediante la cual se confirmó la sanción de multa y la suspensión definitiva de la actividad comercial ejercida en el inmueble ubicado en la calle 117 No. 28 – 34 del Conjunto Residencial Payador, municipio de Floridablanca.
TERCERO. A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ordena al Municipio de Floridablanca permitir la continuación de la actividad económica desarrollada por los demandantes en el referido inmueble, sin perjuicio de las competencias de control posteriores, siempre que se respeten los parámetros legales y reglamentarios vigentes.
CUARTO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO. SIN CONDENA EN COSTAS, por no haber sido necesarias." Se determinó que la Resolución No. 246 del 27 de junio de 2017 y la Resolución No. 1003 del 16 de abril de 2021, proferidas por la Inspección Primera de Policía de Floridablanca, incurrieron en una indebida aplicación del régimen legal al sancionar una actividad económica iniciada bajo el amparo de la Ley 232 de 1995, exigiendo requisitos urbanísticos que no eran exigibles en su momento.
En consecuencia, el juzgado de primera instancia declaró la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Inspección Primera de Policía de Floridablanca que ordenaban la suspensión definitiva de la actividad comercial de la “Sala de Belleza Yeley”. Para adoptar esta decisión, el despacho tuvo en cuenta tanto argumentos jurídicos como pruebas documentales y testimoniales relevantes, que se resumen a continuación: El Juzgado partió de considerar que la actividad comercial había sido iniciada en el año 1997, bajo el amparo de la Ley 232 de 1995, la cual regulaba el ejercicio del comercio en inmuebles destinados a vivienda y no exigía como requisito la obtención de licencia de construcción en modalidad de adecuación. Con base en dicha normativa, los actores iniciaron la operación del establecimiento “Sala de Belleza Yeley”, para lo cual obtuvieron un permiso de uso del suelo en esa época.
Se acreditó mediante documentos aportados con la demanda —entre ellos el certificado de existencia del establecimiento, registros de Cámara de Comercio, declaraciones extrajuicio, fotografías del local, copia del Acuerdo 017 de 1997 y constancias de trámites ante la Alcaldía— que la actividad comercial venía desarrollándose de forma continua, pacífica y pública desde hace más de dos décadas.
El juzgado valoró estas pruebas como indicativas de una situación jurídica consolidada. Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 8 El elemento central que motivó la nulidad fue que las autoridades municipales, al imponer la suspensión definitiva de la actividad en 2020 y 2021, exigieron requisitos nuevos no contemplados en la normativa vigente al momento del inicio de la actividad económica, en especial la licencia de adecuación urbanística, la cual solo comenzó a exigirse con la entrada en vigor del nuevo POT (Acuerdo 035 de 2018) y del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Ley 1801 de 2016).
El juzgado concluyó que se configuró una indebida aplicación retroactiva de la norma, contraria al principio de irretroactividad del derecho sancionador (artículo 29 de la Constitución) y a los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. Así mismo, resaltó que la administración no desvirtuó el ejercicio previo y continuo de la actividad comercial, ni probó que la misma generara afectaciones a la comunidad que justificaran su clausura.
La decisión también se apoyó en el hecho de que los actos administrativos carecieron de una motivación suficiente y adecuada que explicara por qué se dejaban de lado los antecedentes de la actividad económica y se imponía el cumplimiento de nuevos requisitos, con base únicamente en el marco normativo posterior. En consecuencia, el Juzgado consideró que los actos sancionatorios eran nulos por violación del debido proceso, falsa motivación y desconocimiento de derechos adquiridos bajo un régimen anterior, por lo cual accedió parcialmente a las pretensiones, declarando la nulidad de los actos y reconociendo el derecho de los demandantes a continuar con su actividad comercial.
Recurso de Apelación El recurso de apelación fue interpuesto por el apoderado judicial del Municipio de Floridablanca, proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de los actos administrativos que ordenaron la suspensión de la actividad comercial desarrollada por los actores.
El apelante solicitó la revocatoria total de la sentencia, bajo el argumento principal de que los demandantes no acreditaron la posesión de la licencia urbanística requerida para el desarrollo de la actividad comercial en el inmueble objeto del proceso. Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 9 Como fundamentos jurídicos de su solicitud, el recurrente indicó que la actuación administrativa se sustentó en normas vigentes y aplicables, particularmente el Acuerdo 035 de 2018 (Plan de Ordenamiento Territorial de segunda generación del Municipio de Floridablanca), así como los Decretos Nacionales 1077 de 2015 y 1203 de 2017, que regulan el ordenamiento territorial y las condiciones de uso del suelo.
Sostuvo que los actos administrativos expedidos por la Inspección Primera de Policía y la Secretaría del Interior fueron legítimos, ya que constataron el incumplimiento por parte del establecimiento “Sala de Belleza Yeley” en cuanto a la homologación del permiso de uso del suelo otorgado en 1997, conforme lo exige el parágrafo 1 del artículo 453 del Acuerdo 035 de 2018.
Según el apelante, la sola existencia de un permiso anterior no constituye por sí sola una situación jurídica consolidada o un derecho adquirido. En esa línea, argumentó que exigir la homologación no implica retroactividad normativa, sino una medida razonable y necesaria para garantizar la correcta aplicación de las disposiciones urbanísticas vigentes, la planificación territorial y el desarrollo sostenible del municipio.
Finalmente, el recurso señala que la falta de dicha homologación y de la correspondiente licencia de adecuación justifica jurídicamente la sanción impuesta y la suspensión de la actividad económica, por lo cual solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se nieguen las pretensiones de la demanda en su integridad. Trámite de Segunda Instancia Una vez concedido el recurso de apelación, y repartido el expediente, se dispuso su admisión para posteriormente, ordenar correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para emitir concepto de fondo.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo establecido en el Art. 153 del CPACA, esta Corporación es competente para decidir el recurso de apelación propuesto. Problema Jurídico Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 10 ¿Vulnera el principio de legalidad y el derecho al debido proceso la imposición de una sanción por infracción urbanística cuando la administración fundamenta el acto sancionatorio en una norma —el artículo 234 del Acuerdo 035 de 2018— cuyo supuesto de hecho (uso de antejardines) no se encuentra acreditado, y posteriormente, en sede de apelación, intenta justificar la sanción con base en una disposición distinta —el parágrafo 1 del artículo 453 del mismo Acuerdo— que no fue invocada en el trámite sancionatorio? Tesis: Si.
Desarrollo del problema jurídico: Acorde con las pruebas allegadas al plenario se encuentran demostrado que el 7 de noviembre de 2019, la Inspección Primera de Policía del Municipio de Floridablanca dio inicio al trámite administrativo por presunta infracción urbanística identificado con el número 700-50-009-RAD 183. Este proceso fue iniciado con base en una querella presentada por la Oficina Asesora de Planeación contra la señora Rosalba García Orozco, a quien se le atribuyó la responsabilidad por presuntas construcciones sin licencia, con fundamento en el artículo 135 de la Ley 1801 de 2016.
La apertura del expediente se sustentó en el informe técnico N.º 2034 de 2019 elaborado por la Oficina de Planeación, el cual indicaba que el conjunto Multifamiliar Payador, según lo dispuesto en el Acuerdo 035 de 2018 (Plan de Ordenamiento Territorial de Floridablanca), se encuentra clasificado dentro del área de actividad Mixta Local M-1.
Dicho informe advertía que los parqueaderos transformados en locales comerciales carecían de licencia de construcción en modalidad de adecuación, y sugería remitir el caso para que, si se estimaba pertinente, fuera incorporado a los trámites en curso. Mediante citación N.º 07053 del 8 de noviembre de 2019, se convocó a la señora Nancy Cardozo para asistir a una audiencia pública de infracción urbanística programada para el 25 de noviembre del mismo año. A dicha audiencia compareció el abogado Luis Fernando López en calidad de apoderado del parqueadero y representante legal de las señoras Carmen Helena Neira Rueda y Nancy Cardozo Mendoza.
Durante la audiencia celebrada el 29 de abril de 2019, la Inspección Primera de Policía profirió decisión de primera instancia dentro del proceso verbal abreviado por infracción urbanística seguido contra los ahora demandantes (folios 43 a 48), en Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 11 la cual resolvió: declarar responsables a Luis Fernando López, Carmen Helena Neira Rueda y Nancy Cardozo por violación al régimen de integridad urbanística; imponer una multa equivalente a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, distribuida solidariamente en un 50 % para cada uno de los sancionados; ordenar la suspensión definitiva de la actividad comercial desarrollada en el establecimiento denominado “Sala de Belleza Yeley”; advertir que, antes de la ejecutoria, los querellados podrían presentar la respectiva licencia de construcción en modalidad de adecuación conforme al artículo 137 de la Ley 1801 de 2016; y finalmente, oficiar a la Policía Nacional para la ejecución de lo decidido, dejando constancia de la procedencia de los recursos legales contra la providencia. Como sustento de esa decisión, la Inspección señaló que se tramitó bajo la modalidad de proceso verbal abreviado según lo dispuesto en el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, que los querellados no acreditaron el cumplimiento de lo exigido en el artículo 234 del Acuerdo 035 de 2018 en cuanto a la licencia de adecuación, y que las conductas observadas encajaban en las infracciones tipificadas por el artículo 135 de la misma ley.
Contra esta decisión se presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. Mediante auto del 15 de diciembre de 2020, la Inspección resolvió negar la reposición y conceder la apelación, argumentando que el proceso se desarrolló respetando las garantías procesales, que el trámite se realizó mediante mecanismos tecnológicos adecuados durante la emergencia sanitaria, y que los querellados no aportaron la licencia de construcción en la modalidad de adecuación, la cual fue solicitada reiteradamente durante el curso del proceso.
También consideró que la decisión adoptada era coherente con el informe de la Oficina Asesora de Planeación y el criterio expresado por el Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga. Por consiguiente, concluyó que los motivos de inconformidad del recurrente no desvirtuaban los fundamentos de fondo que soportaban la sanción impuesta. Posteriormente, la Secretaría del Interior del Municipio de Floridablanca, mediante Resolución N.º 1003 del 16 de abril de 2021, confirmó el fallo de primera instancia de la Inspección, ajustando la sanción para que cada uno de los sancionados asumiera una tercera parte.
Entre las razones que respaldaron esa decisión se indicó que el artículo 234 del Acuerdo 035 de 2018 establece los requisitos urbanísticos para los establecimientos que emplean antejardines, que los Decretos 1077 de 2015 y 1203 de 2017 imponen la necesidad de contar con licencia de adecuación para el cambio de uso de las edificaciones, que los elementos probatorios no desvirtuaron el contenido del informe de Planeación del 29 de abril Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 12 de 2019, y que no existía cosa juzgada debido a que la actuación surgió de una nueva verificación técnica realizada a solicitud del Juzgado Once Administrativo.
En curso del proceso durante la audiencia de pruebas ante esta jurisdicción, las señoras Nidia Quecho Pico, Vanessa Alexandra Álvarez Quecho y Fabiola Inés Amorocho Barragán declararon que la actividad de la “Sala de Belleza Yeley” se seguía ejerciendo normalmente. Finalmente, obra concepto técnico No. 2034 de 2019 emitido por la Oficina Asesora de Planeación de Floridablanca, a través del cual se concluye expresamente que el establecimiento de comercio ubicado en la Calle 117 No. 28-34 del municipio de Floridablanca no invade el espacio público, y además se anexa una fotografía donde se constata que no se hace uso de antejardines ni del espacio público.
Se transcribe el Concepto Técnico: “INFORME No. 2034 DE 2019. FECHA: 29 de abril de 2019 ASUNTO: Respuesta a solicitud Juzgado 11 Administrativo Oral de Bucaramanga Radicado de salida: 2019EE2034 Radicado de entrada: 2019ER6137 Atendiendo su solicitud contenida en el oficio del radicado de entrada en mención, en la cual requiere concepto técnico relacionado con el uso de espacio público en el Conjunto Multifamiliar Payador, ubicado en la Calle 117 No. 28 – 34 del municipio de Floridablanca, me permito informar lo siguiente: Conforme a visita técnica realizada por funcionarios de esta dependencia el día 12 de abril de 2019, se verificó el uso actual del predio en mención, constatando que el inmueble no presenta ocupación del espacio público ni uso de antejardines para el desarrollo de actividades comerciales.
En consecuencia, no se evidencia invasión de espacio público ni afectación al uso común de la zona frente al establecimiento denominado “Sala de Belleza Yeley”. • Del error en la adecuación de la conducta que dio origen a la sanción: Indica el apelante que el establecimiento de comercio en cuestión no realizó la homologación del permiso de Uso del Suelo No. 11984, otorgado el 3 de febrero de 1997, a la viabilidad de uso del suelo, con lo cual incumplió lo establecido en el parágrafo 1 del Artículo 453 del Acuerdo 035 de 2018, el cual indica: “Artículo 453.
Viabilidad de uso del suelo. Es el concepto mediante el cual la Oficina Asesora de Planeación Municipal determina la viabilidad del uso del suelo para los establecimientos comercial y de servicios, dotacionales e industriales, previa revisión y verificación de las normas sobre usos del suelo y demás normativa urbanística definida en el presente plan.
Para la solicitud de Viabilidad de uso del suelo se aportarán los, siguientes documentos: 1. Solicitud por parte del peticionario que contenga como mínimo: a. Dirección del sitio de funcionamiento b. Numero predial c. Actividad para la cual se solicita la viabilidad d. Nombre o razón social del solicitante Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 13 e. Fotocopia del Nit o Cedula de Ciudadanía 2.
Carta catastral cuando no se pueda localizar el predio con la información existente en la oficina asesora de planeación. 3. Antecedentes urbanísticos como Licencias y demás actuaciones, se requerirán cuando se efectúen ampliaciones, modificaciones o adecuaciones en las construcciones o edificaciones donde se desarrollará el funcionamiento del establecimiento.
Para todas las edificaciones nuevas siempre se requerirá la licencia urbanística y los planos aprobados. Parágrafo 1. Los propietarios de los establecimientos que actualmente están en funcionamiento, deben efectuar la homologación de las actividades que realizan, al régimen de usos del suelo, establecido en este Plan de Ordenamiento Territorial, en un plazo improrrogable de tres (3) años contados a partir de la entrada en vigencia del presente Plan.
Parágrafo 2. Cuando la solicitud de viabilidad de uso del suelo presente varias actividades, se expedirá la viabilidad con fundamento en la actividad más restrictiva. (…)” Contrario a lo esbozado por el apelante y consultado el fallo de primera instancia proferido el 21 de abril de 2020, por la Inspección Primera de Policía de Floridablanca -acto demandado-, observa la Sala que la responsabilidad que se imputó a los señores Luis Fernando López, Carmen Helena Neira Rueda y Nancy Cardozo Mendoza, en calidad de propietarios del parqueadero y del establecimiento comercial “Sala de Belleza Yeley, tuvo como origen la violación del régimen de integridad urbanística por el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 234 del Acuerdo 035 de 2018, preceptiva que indica: «Artículo 234.
Uso y manejo da antejardines en áreas de actividad mixta. En los predios localizados en áreas de actividad mixta se podrá ocupar temporalmente la zona de antejardín con el fin de desarrollar actividades de esparcimiento y diversión de la actividad comercial como parle del procesó de aprovechamiento económico del espacio público en función de su mantenimiento, gestión y financiación que garanticen su sostenibilidad.
Para la ocupación del antejardín se debe cumplir con lo siguiente: 1. La destinación del uso temporal solo podrá ser la colocación de mesas móviles, sillas y parasoles sin lugar a ningún tipo de elementos fijos. 2. El uso de los antejardines se permite exclusivamente para los establecimientos de comercio pertenecientes a: cafetería, lonchería, heladería, comidas rápidas restaurante, asadero, pizzería, fuente de soda y bar. 3.
No se permite la ocupación con vitrinas, hornos, estufas, estanterías, módulos de exhibición o similares. 4. En ningún caso el uso temporal del antejardín podrá interferir con la circulación peatonal sobre el andén 5. Es requisito para la ocupación temporal que el establecimiento cuente con una licencia d construcción en cualquiera de sus modalidades que le autorice la actividad del establecimiento comercial. 6. 6.
El uso temporal del antejardín no confiere derechos adicionales de construcción». Así se indicó claramente en fallo sancionatorio: “El despacho debe realizar varias precisiones empezando por decir que estamos frente a un proceso verbal abreviado, consagrado en el artículo 223 de la Ley 1801 de 2015, Normativa aplicable para la resolución de conflictos originados por comportamientos contrarios a la convivencia Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 14 por infracción urbanística al no contar con las licencias respectivas para la modificación del uso de suelo.
Lo anterior como quiera que no se probó por parte del querellado ajustarse al acuerdo 035 de 2018 articulo 234 en lo que respecta a contar con la respectiva licencia en modalidad de adecuación con el fin de que su uso de suelo …” La anterior preceptiva fue reiterada en el “auto por medio del cual se resuelve el recurso de reposición y en subsidio de apelación” de fecha 15 de diciembre de 2020 proferido por la Inspección Primera de Policía de Floridablanca, en la cual se indica que los querellados incumplieron “…lo reglado en el artículo 234 numeral 11 pues no cuenta con la licencia de construcción en la modalidad de adecuación…” Al respecto, considera la Sala que los argumentos expuestos por el Municipio de Floridablanca en el recurso de apelación, conforme a los cuales los señores Luis Fernando López, Carmen Helena Neira Rueda y Nancy Cardozo Mendoza debieron haber realizado la homologación del permiso de uso del suelo en cumplimiento del parágrafo 1 del artículo 453 del Acuerdo 035 de 2018, no están llamados a prosperar, quedando de relieve la indebida adecuación normativa que vicia de nulidad el acto sancionatorio y justifican plenamente la confirmación de la sentencia de primera instancia. En primer lugar, debe señalarse que la motivación jurídica contenida en el fallo sancionatorio del 21 de abril de 2020, proferido por la Inspección Primera de Policía de Floridablanca, no se fundamentó en el incumplimiento del parágrafo 1 del artículo 453 del POT, sino en la supuesta infracción al artículo 234 del mismo Acuerdo 035 de 2018.
Dicha norma hace referencia a las condiciones y requisitos urbanísticos que deben observar los establecimientos de comercio que pretendan hacer uso o intervención del antejardín o del espacio público, lo cual no se corresponde con los hechos acreditados en el expediente. En consecuencia, la conducta por la cual se sancionó a los ciudadanos no se subsume en el supuesto de hecho de la norma aplicada, lo que evidencia un error en la adecuación típica de la infracción. Este defecto tiene consecuencias jurídicas relevantes, dado que en materia de sanción administrativa —y en particular en las infracciones urbanísticas— rige con plena fuerza el principio de legalidad y tipicidad, conforme al cual la conducta reprochada debe ajustarse estrictamente a los hechos previstos en la norma que la tipifica.
Sancionar con fundamento en una norma cuyo supuesto de hecho no se acredita —como ocurre con el artículo 234 del POT, al no existir uso del antejardín por parte del establecimiento “Sala de Belleza Yeley”— comporta una clara vulneración del debido proceso administrativo (artículo 29 de la Constitución) Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 15 y da lugar a la falsa motivación del acto, causal expresa de nulidad según el artículo 137 del CPACA.
Aun si el Municipio pretende posteriormente justificar la legalidad de la sanción con base en el parágrafo 1 del artículo 453 del POT, esta readecuación normativa no puede tener efectos retroactivos ni suplir el vicio original del acto sancionatorio. El acto administrativo debe ser valorado conforme a sus propios términos, y la administración no puede corregir en sede judicial sus errores de fundamentación jurídica mediante nuevas imputaciones normativas.
En ese sentido, no es posible convalidar en vía contenciosa las deficiencias de motivación del acto mediante alegaciones posteriores, pues ello desnaturaliza el procedimiento sancionador y afecta las garantías procesales del administrado. Por otro lado, como quedó reseñado, el informe técnico No. 2034 de 2019, expedido por la Oficina Asesora de Planeación, demostró que el establecimiento de comercio en cuestión no ocupaba el antejardín ni el espacio público, lo que desvirtúa la base fáctica de la sanción. Al no configurarse el supuesto fáctico del artículo 234, carece de fundamento la exigencia de licencia de construcción en modalidad de adecuación por intervención del antejardín, y por tanto, la conducta atribuida es atípica respecto de la norma aplicada.
En cuanto al parágrafo 1 del artículo 453 del POT, que impone la obligación de homologar los permisos de uso del suelo obtenidos antes de la entrada en vigencia del Acuerdo, debe destacarse que dicha disposición no fue el fundamento jurídico del acto sancionatorio demandado. En consecuencia, su invocación tardía en sede de apelación no tiene efectos subsanatorios. • Del supuesto incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 234 del Acuerdo 035 de 2018 (POT de Floridablanca): Como se indicó, el fallo de primera instancia proferido el 21 de abril de 2020 por la Inspección Primera de Policía del Municipio de Floridablanca, dentro del proceso verbal abreviado por infracción urbanística, resolvió declarar la violación del régimen de integridad urbanística por parte de los señores Luis Fernando López, Carmen Helena Neira Rueda y Nancy Cardozo Mendoza, en calidad de propietarios del parqueadero y del establecimiento comercial “Sala de Belleza Yeley”, ubicado en el conjunto Multifamiliar Payador (Calle 117 No. 28-34).
El fallo partió de la premisa de que existió un cambio de uso en el inmueble sin contar con la respectiva licencia de adecuación exigida por el POT, lo cual configuraba una infracción urbanística sancionable conforme a la Ley 1801.La Inspección sostuvo que los querellados no Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 16 acreditaron estar en cumplimiento del artículo 234 del Acuerdo 035 de 2018 (POT de Floridablanca), particularmente por no contar con licencia urbanística de adecuación para el cambio de uso del inmueble (de parqueadero a local comercial).
Se afirmó que los hechos se enmarcaban dentro de lo dispuesto por el artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, que tipifica como infracción urbanística la ejecución de obras sin licencia, contrariando el ordenamiento territorial. Al respecto, se tiene que, la norma sobre la cual se estructura la infracción urbanística corresponde a lo dispuesto en el artículo 234 del Acuerdo 035 de 2018 —Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de segunda generación del Municipio de Floridablanca— que establece las condiciones urbanísticas que deben observar los establecimientos de comercio que utilizan antejardines o espacio público como parte de su actividad, en particular para asegurar la conservación del uso colectivo y la funcionalidad de dichos espacios.
Esta disposición tiene una naturaleza reglamentaria y de orden público, y su aplicación exige la verificación efectiva y objetiva de que un determinado establecimiento ocupa o modifica físicamente el antejardín o el espacio público frente a su fachada. Se trata, por tanto, de una norma que impone condiciones para un supuesto de hecho específico: la ocupación o intervención de antejardines.
En el caso concreto, los actos administrativos sancionatorios proferidos por la Inspección Primera de Policía del Municipio de Floridablanca fundamentaron la imposición de medidas correctivas en la presunta utilización indebida del antejardín por parte del establecimiento denominado “Sala de Belleza Yeley”, ubicado en la Calle 117 No. 28-34.
Sin embargo, tal afirmación fue desvirtuada por el informe técnico No. 2034 de 2019, expedido por la Oficina Asesora de Planeación, autoridad técnica y urbanística competente, el cual estableció de forma clara que el predio no presentaba ocupación del espacio público ni uso de antejardines. El valor probatorio de este informe es determinante, pues se trata de un documento oficial, emitido por la entidad encargada de verificar las condiciones físicas del inmueble y su relación con el entorno urbano, sin que dicho documento haya sido controvertido o desvirtuado dentro del expediente administrativo.
Esta constatación técnica tiene consecuencias jurídicas directas: al no verificarse el supuesto fáctico que activa la aplicación del artículo 234 del POT, la exigencia de contar con licencia de adecuación con fundamento en dicha norma resulta jurídicamente improcedente. No puede exigirse un requisito urbanístico previsto para un caso distinto —uso del antejardín— a un establecimiento que desarrolla su actividad exclusivamente dentro de los límites del predio privado.
Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 17 Con base en este elemento probatorio, es evidente que no se configuraba el supuesto fáctico previsto en el artículo 234 del POT, razón por la cual la aplicación de dicha norma resultaba jurídicamente improcedente. Exigir el cumplimiento de condiciones normativas cuando no se cumple el presupuesto de hecho que activa su operatividad constituye una aplicación extensiva de la norma, violatoria del principio de legalidad previsto en el artículo 29 de la Constitución Política y reiterado por el Consejo de Estado en materia de actuaciones administrativas sancionatorias.
En efecto, el principio de tipicidad impone que solo pueden aplicarse normas sancionadoras cuando la conducta del administrado coincide de forma estricta con lo descrito por la disposición aplicable; cualquier interpretación o aplicación basada en presunciones o inferencias no demostradas vulnera el debido proceso. Desde el punto de vista del principio de legalidad administrativa (art. 6 y 121 CP), la autoridad solo puede actuar dentro del marco previsto por la ley y los reglamentos, lo cual incluye aplicar correctamente el supuesto de hecho de las normas.
La extensión indebida del ámbito de aplicación de una norma reglamentaria constituye una extralimitación en el ejercicio de la función pública y un vicio material del acto. La potestad sancionadora en materia urbanística no puede basarse en presunciones o valoraciones arbitrarias, sino que requiere la constatación plena del incumplimiento normativo.
En consecuencia, el artículo 234 del POT no puede servir como fundamento jurídico para sancionar una actividad comercial que no hace uso de antejardines ni espacio público. Pretender su aplicación en esas condiciones implica una infracción del principio de tipicidad, que exige correspondencia plena entre la norma aplicable y la conducta sancionada.
Además, la aplicación del artículo 234 en este contexto representa una falsa motivación de los actos administrativos expedidos por la administración, al sustentar decisiones sancionatorias en hechos inexistentes, contrariando la realidad fáctica comprobada. Ello, por cuanto existe un error evidente en la apreciación de los hechos determinantes de la decisión, como ocurre al sancionar con base en una supuesta ocupación del antejardín cuando ha quedado probado que esta no existía. Desde la perspectiva del principio de razonabilidad y de proporcionalidad, también resulta inadmisible que se impongan sanciones como la suspensión definitiva de una actividad económica —con efectos graves para la subsistencia del comerciante— cuando no se ha acreditado ninguna infracción al orden urbanístico.
Por lo tanto, al no cumplirse en el caso concreto el presupuesto fáctico de uso o manejo de antejardines, la exigencia contenida en el artículo 234 del Acuerdo 035 Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 18 de 2018 era jurídicamente inaplicable a los demandantes. La autoridad administrativa incurrió en una indebida fundamentación normativa, que justifica la declaratoria de nulidad adoptada por el juzgado de primera instancia, y que debe ser confirmada por la jurisdicción de segunda instancia para garantizar la legalidad de la actuación administrativa, el respeto del debido proceso y la correcta interpretación del derecho urbanístico.
La inaplicabilidad material del artículo 234 del POT es determinante para confirmar la nulidad de los actos administrativos sancionatorios. El establecimiento de comercio no cumplía el presupuesto fáctico previsto en la norma —ocupación del antejardín o del espacio público— y, por ende, la exigencia de licencia de adecuación en virtud de dicho artículo carece de respaldo jurídico.
Su imposición resultó arbitraria, desproporcionada y contraria al orden legal y constitucional, razón por la cual la sentencia de primera instancia debe ser confirmada en todas sus partes. En conclusión, los actos sancionatorios proferidos por la administración municipal se encuentran viciados por inadecuada subsunción normativa y ausencia de prueba del supuesto fáctico invocado.
La revisión del fundamento jurídico en sede de apelación no subsana la falsa motivación del acto, ni elimina el vicio de legalidad que justificó su nulidad. Por tanto, debe confirmarse la sentencia de primera instancia. Por último, La Magistrada Claudia Patricia Peñuela Arce, solicita sea declarada impedida para conocer del presente asunto e invoca la causal prevista en el numeral 3º del artículo 130 de la Ley 1437, en atención a que su hermano Edgar Mauricio Peñuela Arce, actualmente ostenta el cargo de Secretario de Despacho, Nivel Directivo, Código 020, Grado 04, adscrito a la Secretaría General del Municipio de Floridablanca, según consta en Decreto No. 0002 del 1 de enero de 2024; lo que lo ubica en la condición de servidor público de nivel directivo de la entidad.
En consecuencia, se aceptará el impedimento planteado para conocer del proceso teniendo en cuenta que la causa invocada se encuentra fundada, según los motivos expuestos. Condena en costas en segunda instancia: Respecto a la condena en costas en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, y teniendo en cuenta que, en el recurso de apelación, no se evidencia una ausencia de fundamento jurídico que dé lugar a la condena en costas a las partes, no se impondrá condena en costas en esta instancia procesal.
Sentencia de segunda instancia Expediente No. 68001333301120210019602 19 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero. ACEPTAR EL IMPEDIMENTO, formulado por la Doctora Claudia Patricia Peñuela Arca, por las razones expuestas Segundo. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga, el día 03 de mayo de 2023, por las razones expuestas Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto. Una vez ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas constancias del caso
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Acta No. 22 de 2025 Firma electronicamente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado Ponente Firma electronicamente FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada