[1] REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN TERCERA Magistrado Ponente (E): DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Nulidad y restablecimiento del derecho Demandantes: Ángela Julieth Hernández Rátiva Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicación: 15001 33 33 002 2024 00126 01 Se decide la apelación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia de 30 de mayo de 20251, mediante la cual el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Tunja accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Tesis de la parte demandante2 1. Ángela Julieth Hernández Rátiva, por conducto de apoderada judicial, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante el cual solicitó la inaplicación por inconstitucional de la expresión "constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud", contenida en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013 expedido por el Gobierno Nacional. 2.
Asimismo, pidió que se declarara la nulidad de i) el Oficio No. GSAC 30860 de 4 de julio de 2024, proferido por la Fiscalía General de la Nación, mediante el cual se le negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de todas sus prestaciones sociales a partir del año 2013 (sic); y ii) la Resolución No. 1091 de 22 de julio de 2024, confirmatoria de la primera decisión. 3.
Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, pidió que se reliquidaran y pagaran todas sus prestaciones sociales, entre ellas, cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos de carácter salarial que correspondieran, aplicando la reliquidación desde el 1º de enero de 2013, así como las que se llegaran a causar, atendiendo el cargo que ostentaba desde la entrada en vigencia del Decreto 382 de 2013; que se pagaran las diferencias que resultaran de dicha reliquidación debidamente indexadas conforme con el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 y la fórmula adoptada por el Honorable Consejo de Estado; que se reconocieran y cancelaran los intereses corrientes y/o moratorios sobre las sumas adeudadas por el no pago oportuno de las prestaciones sociales; así mismo, que se ordenara a la entidad demandada incluir la bonificación judicial creada por el Decreto 382 de 2013 como factor salarial en la nómina 1 Consecutivo de la actuación: 053 Sentencia de Primera Instancia 1 índice de Samai Juzgado Administrativo de Tunja 2 Consecutivo de la actuación: 002 EXPEDIENTE DIGITAL índice de Samai Juzgado Administrativo de Tunja 2 de la actora para todos los efectos legales, en especial para la liquidación de sus prestaciones sociales; y, finalmente, que se condenara en costas y agencias en derecho a la parte demandada. 4.
Como fundamentos fácticos de sus pretensiones, indicó que, laboró de manera continua e ininterrumpida al servicio de la Fiscalía General de la Nación desde el 6 de octubre de 2021 hasta la fecha de interposición de la demanda, desempeñando el cargo de Asistente de Fiscal II en la ciudad de Tunja, bajo el régimen salarial y prestacional previsto en el Decreto 53 de 1993, compilado y regulado por el Decreto 875 de 2012. 5.
Señaló que, mediante el Decreto 382 del 6 de marzo de 2013 el Gobierno Nacional creó una bonificación judicial a favor de los servidores públicos, reconocida desde el 1º de enero de 2013 y pagada mensualmente, no obstante, no fue tenida en cuenta por la entidad demandada como factor salarial para efectos de la liquidación y pago de prestaciones sociales y demás emolumentos. 6.
Expuso que, el 25 de junio de 2024, por conducto de apoderada, presentó petición en la que solicitó la inaplicación del artículo 1º del citado decreto, en cuanto limitaba la bonificación como factor salarial únicamente para efectos de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, y que se ordenara su reconocimiento integral como factor salarial y la consecuente reliquidación de todas las prestaciones sociales causadas desde 2013 y las futuras; petición que fue negada mediante Oficio No. GSAC-30860, radicado No. 20240250028881 de 4 de julio de 2024, notificado el 15 de julio siguiente, decisión que fue recurrida en reposición y confirmada en todas sus partes a través de la Resolución 1091 de 22 de julio de 2024. 1.1.2.
Normas violadas y concepto de violación 7. Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, al trasgredir el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, la remuneración mínima vital y móvil, la primacía de la realidad sobre las formalidades, la favorabilidad y la irrenunciabilidad de los derechos laborales. 8.
Alegó la infracción del artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, en cuanto este definía como salario toda contraprestación directa y habitual del servicio, cualquiera fuera su denominación. 9. Con fundamento en dichas disposiciones y en el principio in dubio pro operario, argumentó que la bonificación judicial creada por el Decreto 382 de 2013, tenía naturaleza salarial por ser pagada de manera periódica como retribución directa del servicio, por lo que no podía limitarse únicamente como factor para cotización al Sistema de Seguridad Social.
De igual manera, citó diferentes pronunciamientos jurisprudenciales en los que de forma reiterada el Consejo de Estado estableció el carácter salarial de primas reconocidas en la Rama Judicial, para concluir que la exclusión de la bonificación como factor prestacional configuraba violación directa de la Constitución y la ley. 1.2. Tesis de la parte demandada3 10.
La entidad demandada se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas en la demanda, por carecer de fundamento fáctico y jurídico. 11. Aseguró que, los actos administrativos acusados se limitaron a dar cumplimiento a un deber legal impuesto a la Fiscalía General de la Nación mediante el Decreto 382 de 2013, disposición 3 Consecutivo de la actuación: 030 RECIBE MEMORIALES ONLINE índice de Samai Juzgado Administrativo de Tunja 18_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-EK2584258FLOR(.pdf) NroActua 30 3 que se encontraba plenamente vigente, gozaba de presunción de legalidad y se ajustaba a la Constitución y a la ley. 12.
En cuanto a la solicitud de condena en costas y agencias en derecho, también formuló oposición, bajo el entendido de que no había lugar al reconocimiento de suma alguna a favor de la parte actora. y que en todo caso, las costas únicamente procedían respecto de la parte vencida y siempre que en el expediente apareciera acreditada su causación y debida comprobación. 13.
Refirió que, el ordenamiento jurídico nacional permitía distinguir entre: i) La naturaleza salarial de un emolumento, derivada de su pago habitual y periódico como retribución directa del servicio; y ii) Su incidencia como factor para la liquidación de prestaciones sociales u otros conceptos salariales, la cual depende de disposición legal o convencional expresa.
Dimensiones que resultaban autónomas e independientes. Y que el hecho de que un ingreso tuviera naturaleza salarial no implicaba, de manera automática, que debiera integrar la base de liquidación de todas las prestaciones sociales. 14. Adujo que, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional contaba con facultad para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, incluyendo la determinación de qué factores constituía base de liquidación para determinadas prestaciones.
Potestad que había sido avalada por la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa, al reconocer la libertad de configuración normativa en materia salarial, dentro de los límites constitucionales. 15. En ese marco, el artículo 1º del Decreto 382 de 2013 dispuso que la bonificación judicial “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, previsión que era legítima, legal y constitucional, pues se inscribía dentro de la competencia normativa del Gobierno Nacional y no vulneraba derechos adquiridos ni desconocía garantías laborales. 16.
En consecuencia, los actos administrativos demandados, al negar que la bonificación judicial tuviera efectos salariales distintos a los expresamente previstos en el Decreto 382 de 2013, se ajustaba estrictamente a la normatividad vigente y no podían reputarse nulos. 17. Precisó que, la restricción del carácter salarial no implicaba desmejora alguna, pues desde su creación la bonificación había sido concebida exclusivamente con efectos para aportes en salud y pensión, sin que se hubieran generado derechos adquiridos respecto de otros emolumentos. 18.
Argumentó que, el Decreto 382 de 2013 respondía al mandato constitucional de sostenibilidad fiscal y a la necesidad de preservar el equilibrio del sistema financiero y del Sistema General de Seguridad Social. Así la determinación de otorgar a la bonificación judicial efectos salariales limitados había sido una decisión adoptada considerando el impacto presupuestal y la obligación estatal de armonizar el reconocimiento de beneficios laborales con la estabilidad macroeconómica y el interés general. 19.
Añadió que el Decreto 382 de 2013, había sido expedido en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, dentro de la órbita de competencia del Gobierno Nacional para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. Norma que no había sido declarada nula ni inexequible, por lo que gozaba de presunción de legalidad y producía plenos efectos jurídicos.
En consecuencia, no era procedente desconocerla por vía de actos administrativos individuales ni mediante su inaplicación en sede judicial, salvo que mediara declaración expresa del órgano competente. 20. Reseñó que los actos administrativos cuestionados no introducían una interpretación extensiva ni restrictiva distinta a la prevista en el Decreto 382 de 2013, sino que se limitaban a aplicarlo en sus precisos términos. Por tanto, no podía predicarse ilegalidad de una actuación que constituía ejecución directa de un mandato legal expreso. 4 21.
Expuso que la bonificación judicial tuvo su origen en un proceso de negociación colectiva adelantado entre el Gobierno Nacional y las organizaciones sindicales de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, y que en las actas de negociación - en particular el Acta de Acuerdo de 6 de noviembre de 2012 y el Acta No. 25 del 8 de enero de 2013 - se había dejado consignado que el reconocimiento tendría carácter mensual y naturaleza salarial únicamente para efectos de cotización en salud y pensiones.
Así, la fórmula finalmente adoptada en el Decreto 382 de 2013, había sido producto de concertación y respondió a criterios de equidad, gradualidad, proporcionalidad y sostenibilidad fiscal. Luego, no resultaba jurídicamente viable desconocer, por vías distintas al control abstracto de constitucionalidad, un acuerdo plasmado en norma vigente. 22.
Insistió que, el Decreto 382 de 2013 no había sido objeto de declaratoria de inexequibilidad ni de nulidad. Su contenido se ajustaba a los parámetros constitucionales de sostenibilidad fiscal, prevalencia del interés general, fines esenciales del Estado y a los criterios de la Ley 4ª de 1992. 23. Afirmó que no se configuraba una contradicción palmaria y manifiesta con la Constitución que habilitara la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, razón por la cual su inaplicación resultaba improcedente. 24.
Propuso como excepciones, las que denominó como constitucionalidad de la restricción del carácter salarial, aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 de 2013, legalidad del fundamento normativo particular, cumplimiento de un deber legal, cobro de lo no debido, prescripción de los derechos laborales, buena fe y la genérica. 1.3.- Decisión de primera instancia4 25.
En la sentencia apelada se resolvió PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucionalidad, para el caso concreto, la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud" contenida en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013, y en los demás decretos reglamentarios posteriores que reprodujeron el contenido de la mencionada norma, que sean aplicables a la parte demandante.
SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones denominadas “Constitucionalidad de la restricción de carácter laboral; aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 de 2013; legalidad del fundamento normativo particular; cumplimiento de un deber legal; cobro de lo no debido; prescripción de los derechos laborales y buena fe”, propuesta por la parte demandada.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en los oficios No. GSAC 30860 bajo el radicado 20240250028881 del 04 de julio de 2024 y la Resolución 1091 del 22 de julio de 2024, según las razones expuestas en la parte considerativa.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la entidad demandada, a reliquidar y pagar en favor de la parte demandante, aplicando los reajustes de ley, todas las prestaciones sociales y demás emolumentos legales que por todo concepto haya devengado, debiendo incluir como factor salarial la bonificación judicial de que trata el artículo 1° del Decreto 382 de 2013, a partir del 06 de octubre de 2021, y mientras continúe laborando para la Fiscalía General de la Nación y sea beneficiaria del mencionado decreto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. De las sumas que resulten se descontarán las canceladas en su oportunidad por dichos conceptos QUINTO: ORDENAR a la demandada a pagar la indexación de las sumas resultantes de las condenas, conforme lo dispuesto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará 4 Consecutivo de la actuación: 00028 Sentencia de Primera Instancia 1 índice de Samai Juzgados Administrativos de Tunja. 5 separadamente mes por mes, para cada asignación salarial mensual, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la acusación (sic) de cada uno de ellos, para lo cual se aplicará la siguiente formula: R= Rh X Índice final Índice inicial SEXTO: Denegar las demás pretensiones.
SÉPTIMO: Sin condena en costas. 26. En la sentencia proferida el 30 de mayo de 2025 el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Tunja, abordó las pretensiones encaminadas a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial, así como la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante. 27.
Como problema jurídico, el juzgado planteó determinar si los actos acusados desconocieron el ordenamiento jurídico al negar el carácter salarial de la bonificación judicial prevista en el Decreto 382 de 2013, y si, en consecuencia, procedía su inclusión en la base de liquidación de las prestaciones sociales. 28. Concluyó que la bonificación judicial constituía un factor salarial, al tratarse de un pago habitual y periódico recibido como contraprestación directa del servicio, por lo que no resultaba ajustado a la Constitución limitar sus efectos únicamente para la base de cotización al sistema de seguridad social.
En ese sentido, consideró que la restricción contenida en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013 vulneraba los principios constitucionales del trabajo, especialmente la primacía de la realidad sobre las formalidades. 29. En consecuencia, inaplicó por vía de excepción de inconstitucionalidad la expresión normativa que restringía el carácter salarial de la bonificación judicial, al encontrarla contraria a los artículos 25 y 53 de la Constitución Política. 30.
Así mismo, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la entidad demandada reliquidar y pagar las prestaciones sociales de la actora incluyendo la bonificación judicial como factor salarial, a partir del 6 de octubre de 2021 y mientras subsistiera la relación laboral. 31.
Advirtió que, la vinculación de la demandante como empleada al servicio de la entidad accionada, se dio el 6 de octubre de 2021; no obstante la reclamación administrativa vía derecho de petición se surtió el 25 de junio de 2024, como encontró probado en el proceso, por lo que en el caso que analizó que no se evidenciaba la configuración del fenómeno de la prescripción extintiva de los derechos laborales. 32.
Adicionalmente, dispuso el pago de la indexación de las sumas resultantes, negó las demás pretensiones y se abstuvo de condenar en costas. 1.4.- Recurso de apelación5 33. Dentro del término legal, el apoderado judicial de la Nación – Fiscalía General de la Nación interpuso y sustentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Tunja, solicitando su revocatoria integral y, en su lugar, la negación de las pretensiones de la demanda. 34.
En sustento de la impugnación, la entidad demandada señaló, en primer lugar, que la providencia recurrida omitió el estudio integral de los argumentos de defensa expuestos en la 5 Consecutivo de la actuación: 31 RECIBE MEMORIALES ONLINE índice Samai Juzgado Administrativo de Tunja 6 contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión, lo cual, a su juicio, afectaba la validez de la decisión adoptada. 35.
Reiteró su oposición a las pretensiones, al considerar que los actos administrativos demandados se ajustaban al ordenamiento jurídico, en tanto se limitaron a aplicar el Decreto 382 de 2013, norma que, gozaba de plena vigencia, validez y presunción de legalidad, sin que hubiera sido declarada inexequible o anulada por la jurisdicción competente. 36.
Sostuvo que el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 150 de la Constitución Política y la Ley 4ª de 1992, tenía la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, incluyendo la posibilidad de determinar qué emolumentos constituían factor salarial y cuáles no. En ese sentido, defendió la legalidad de la restricción prevista en el Decreto 382 de 2013, conforme con la cual la bonificación judicial solo tenía efectos salariales para la base de cotización al sistema de seguridad social. 37.
Agregó que no existía disposición normativa que obligara a que todos los pagos percibidos por un trabajador debían integrar la base de liquidación de prestaciones sociales, y que tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado habían reconocido la facultad del legislador para limitar el alcance salarial de determinados emolumentos. 38.
Así mismo, cuestionó la interpretación adoptada por el a quo respecto del concepto de salario, al estimar que el hecho de que un pago fuera habitual no implicaba automáticamente que debiera ser considerado como factor para la liquidación de todas las prestaciones sociales, pues dicha determinación dependía de la regulación normativa vigente. 39.
Indicó que, la bonificación judicial había sido producto de un proceso de negociación colectiva, en el cual se acordó expresamente su carácter salarial restringido, como una forma de reconocimiento económico adicional, sin que ello implicara desconocimiento de derechos laborales ni vulneración de principios constitucionales como la progresividad o la favorabilidad. 40.
También advirtió que la ampliación del carácter salarial de dicha bonificación generaría impactos fiscales no previstos, en contravía del principio de sostenibilidad fiscal, y afectaría el equilibrio presupuestal del Estado. 41. Sostuvo que la entidad actuó en cumplimiento de un deber legal al aplicar estrictamente la normativa vigente, y cuestionó la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad realizada por el juez de primera instancia, al considerar que no se evidenció una contradicción clara y manifiesta entre la norma reglamentaria y la Constitución. 42.
Con fundamento en lo anterior, solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Y que, en caso de que no se revocara el fallo se hiciera referencia específica respecto de la jurisprudencia que esa defensa había citado en la contestación de la demanda. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 43.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala es competente para conocer de las apelaciones y sentencias dictadas por los jueces administrativos. 2.2. Control de legalidad 7 44. Según el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala no observa causal de nulidad que pueda invalidar la actuación adelantada en este proceso. 2.3.
Caducidad del medio de control 45. El literal d) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 20116 -en adelante CPACA- consagra como término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuatro (4) meses contados i) a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. 46.
En el caso de marras, al tratarse el acto acusado de un acto que niega prestaciones periódicas, en los términos del artículo 164 numeral 1º literal c), la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, con lo cual la caducidad no es un criterio para tener en cuenta dentro del presente asunto. 2.4. Planteamiento del problema jurídico 47.
En el marco de los requisitos de procedibilidad de la acción, a la Sala le corresponde determinar: - ¿La motivación de la sentencia de primera instancia corresponde a los postulados legales y jurisprudenciales relativos a la bonificación judicial, por lo tanto, era viable declarar la nulidad de los actos enjuiciados e incluir tal emolumento como factor salarial y prestacional? 48.
También se analizará si: - ¿Procedía declarar la excepción de inconstitucionalidad del artículo 1º del Decreto 382 de 2013? 2.5. Tesis de la Sala 49. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, en la medida en que, la bonificación judicial tiene una naturaleza salarial intrínseca, debido a que se percibe de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios.
Asimismo, restringir el carácter salarial de tal emolumento desconoce el principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades. 50. Además, es viable aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 1º del Decreto 382 de 2013 el cual limita el alcance salarial de la bonificación judicial, ya que dicha restricción es contraria a la Constitución Política y desconoce los tratados internacionales sobre la materia. 51.
Por otra parte, dentro del expediente se acreditó que la demandante tuvo una vinculación activa con la Fiscalía General de la Nación, percibió la bonificación judicial y agotó la sede administrativa para obtener la reliquidación de sus prestaciones, tomando como base los efectos salariales plenos de dicha prestación. 8 52.
Conforme con lo expuesto, es viable declarar la nulidad de los actos enjuiciados, y ordenar la liquidación de las prestaciones sociales devengadas, tomando en consideración el término prescriptivo. 2.3. Marco normativo de la bonificación judicial y el concepto de salario 53. El artículo 150 de la Constitución Política establece que le corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y por medio de ellas ejercer algunas de sus funciones, entre las que se destaca, la establecida en el número 19 de tal artículo que estipula “[d]ictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:” y el literal e) de tal numeral, prevé “[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública”. 54.
En orden a acatar los lineamientos señalados por la Constitución Política de 1991, sobre la determinación del salario de los servidores del Estado, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 19927, la cual definió los criterios y objetivos de la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados a los que alude su artículo 1º, dentro de los cuales se encuentran quienes hacen parte de la Rama Judicial. 55.
En cumplimiento de tal norma y con la orientación de nivelar los ingresos de los empleados de la Rama Judicial, se expidió el Decreto 382 de 2013, que instituyó la bonificación judicial para los servidores de la Fiscalía General de la Nación acogidos al régimen del Decreto 53 de 1993, la cual se disfruta desde el 1º de enero de 2013. No obstante, el artículo 1º del decreto en cuestión introdujo una restricción material, al señalar que este rubro mensual no tendría carácter salarial para todos los efectos, sino solo para el cálculo de los aportes a salud y pensiones, excluyéndolo de la base para liquidar otras prestaciones sociales. 56.
De manera que, para determinar si la restricción en comento es válida es necesario acudir al concepto de salario. 57. Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia C-521 de 1995 precisó: “Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio, y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio, es decir, no a título gratuito o por mera liberalidad del empleador, ni lo que recibe en dinero en especie no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las prestaciones sociales, ni los pagos o suministros en especie, conforme lo acuerden las partes, ni los pagos que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o lo tienen en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales, acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando por disposición expresa de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la liquidación de prestaciones sociales.” 58.
El Decreto 1042 de 1978 en su artículo 42 refuerza la tesis anterior, al calificar como salario todas las sumas que el empleado recibe de manera habitual y periódica como contraprestación por sus servicios. 7 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.” 9 59.
En la misma línea, el Consejo de Estado ha aplicado los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo como herramienta de análisis, concluyendo que la naturaleza de un pago no depende de su nombre, sino de su función retributiva y su carácter habitual. 60. Lo precisó de este modo en la sentencia Posteriormente del 1º de agosto de 2013, ponencia del consejero Gerardo Arenas Monsalve, al resolver un caso sobre el carácter salarial de la prima de riesgo que percibían los servidores del extinto Departamento Administrativo de Seguridad D.A.S., sostuvo: "( ) la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido por salario la remuneración que percibe el trabajador por la prestación de un servicio a favor del empleador, de forma personal directa y subordinada, el cual, no sólo está integrado por una remuneración básica u ordinaria sino también, por todo lo que bajo cualquier otra denominación o concepto, en dinero o en especies, ingrese al patrimonio del trabajador en razón a la prestación de sus servicios.
Bajo estos supuestos, ha de decirse que todas las sumas que de manera habitual v periódica perciba el trabajador, son factores que integran el salario que éste percibe lo que incide de manera directa en la forma cómo se establecen los ingresos base de cotización y liquidación de una prestación pensional"8. 61. En similar sentido, al analizar la situación particular de los funcionarios de la DIAN, en sentencia del 6 de julio de 2015 hizo referencia a la importancia de no desconocer el carácter salarial de los pagos que constituyen salario, so pena de desmejorar las condiciones laborales de los servidores que devengan algún tipo de beneficio o incentivo como parte de su salario, así: "Y es que ha sido reiterativa la postura que esta Corporación ha tenido respecto del artículo 127 del C.S.T. en el sentido de que "Constituye salario no solo la remuneración fija u ordinaria, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie y que implique retribución de servicios, sea cualquiera la denominación que se adopte ".
Bajo ese entendido, el mentado "incentivo" que acá se analiza no tiene causa distinta a la del servicio que presta el funcionario e indudablemente es factor salarial lo que hace forzoso concluir que restarle esa categorización a dicho emolumento y despojar ese porcentaje del salario, sería tanto como desmejorar en sus condiciones laborales a los servidores que devengan tal suma de dinero sin que la misma haga parte del salario.
Por ello, el “incentivo" en mención, es ni más ni menos que una parte de salario que se da por retribución del servicio y no una prestación social a título de complemento para satisfacer las necesidades del empleado o su familia, por lo que necesariamente ha de formar parte de la asignación mensual que devengan los empleados de planta de la DIAN, so pena de estar desmejorándolos en sus condiciones laborales".9 62.
Adicionalmente, la Corte Constitucional respecto del salario y los elementos que lo integran ha dicho: “Según lo dispone el artículo 127 CST., subrogado por el artículo 14 de la Ley 50/90, el salario está conformado no sólo por la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contra prestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
En ese sentido se trata de un criterio amplio, que cobija a las distintas 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 01 de agosto de 2013. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Rad.: 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070-11). 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 06 de julio de 2015. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Rad.: 11001-03-25-000-2011-00067-00 (0192-11). 10 modalidades de ingreso del trabajador, generadas por la retribución del servicio personal que presta al empleador. Esta definición excluye, por ende, otro tipo de ingresos laborales que no están dirigidos a retribuir dicho servicio, sino a asumir riesgos o gastos de otra naturaleza.
Así, dentro de la categoría de pagos no constitutivos de salario quedan incorporados (i) las indemnizaciones que asume el patrono por daños o demás detrimentos que sufra el trabajador en el marco de la relación laboral; (ii) la remuneración del trabajador durante el descanso obligatorio (vacaciones y días no laborables de naturaleza legal y/o estipulados en el contrato respectivo); iii) las sumas o bienes que recibe el trabajador con el fin de ejercer cabalmente sus funciones, como sucede con el auxilio de transporte de que trata la Ley 15/59, al igual que los demás conceptos que enlista el artículo 128 CST.; y (iv) aquellos montos que recibe el trabajador por simple liberalidad del empleador y no como contraprestación por el servicio personal que presta, según lo dispone el citado precepto del Código Sustantivo del Trabajo."10 63.
Precisado lo anterior, debe tenerse en cuenta además que por mandato constitucional corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Sin embargo, conforme lo dicho en precedencia, a través de la Ley 4.ª de 1992 el Congreso autorizó al Gobierno Nacional para que, atendiendo criterios específicos, adelantara entre otros el proceso de nivelación salarial de los servidores de la Fiscalía General de la Nación. 64.
Sobre esta facultad y los límites que tiene el legislador al fijar el régimen salarial, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral ha señalado: "Estima la Sala que es de la competencia del legislador, dentro de la libertad que tiene como conformador de la norma jurídica, determinar los elementos de la retribución directa del servicio dentro de la relación laboral subordinada, esto es, lo que constituye salario, con arreglo a los criterios y principios ya mencionados, lo cual le impide desconocer la primacía de la realidad sobre la forma v mudar arbitrariamente la naturaleza de las cosas, como sería quitarle la naturaleza de salario a lo que realmente tiene este carácter.
( )"11 (Negrilla propia de la Sala). 65. A partir de lo expuesto, se concluye que la potestad del Gobierno Nacional no es discrecional ni limitada, pues al delimitar los componentes salariales en los regímenes de empleo público, la autoridad debe actuar en armonía con el ordenamiento jurídico los estándares del derecho laboral, en la medida en que, el objetivo esencial debe ser resguardar los mandatos superiores, entre los que se destaca la prevalencia de la realidad sobre las formalidades, la salvaguarda de los derechos mínimos de los trabajadores y la igualdad de oportunidades. 66.
Bajo esta óptica, para la Sala es claro que la bonificación judicial instituida en el Decreto 382 de 2013 tiene naturaleza salarial, dado que los empleados de la Fiscalía General lo perciben de manera habitual y periódica como contraprestación por sus servicios, además, en consideración que fue creada en el marco de un proceso de nivelación salarial, por lo que no existe justificación alguna para desconocer su carácter remuneratorio.
Una interpretación distinta desatendería los límites de la competencia otorgada por el Legislador al Gobierno Nacional y lesionaría principios laborales de rango superior consagrados, principalmente en el artículo 53 de la Constitución Política. 2.6. Excepción de inconstitucionalidad 67. Sobre la excepción de inconstitucionalidad, en múltiples oportunidades esta Corporación 10 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-892-09 del 02 de diciembre de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Expediente D-7742. 11 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 12 de febrero de 1993. M.P. Hugo Suescún Pujols. Radicación 5481. 11 ha considerado12: “[…] En el ordenamiento jurídico colombiano se ha establecido la figura del control constitucional que, de forma concentrada, ejercen en abstracto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en lo de sus respectivas competencias, así como el control constitucional difuso a cargo de cada uno de los jueces en los procesos sometidos a su consideración, en aplicación directa del artículo 4 de la Constitución Política.
En uso del control difuso de constitucionalidad, se ha desarrollado la excepción de inconstitucionalidad, siendo esta una facultad otorgada a las autoridades para inaplicar en cada caso concreto una determinada norma que, sin que haya sido anulada o perdido su validez, sus efectos sean abiertamente contrarios a la Constitución. Así ha sido definida por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-132 de 2013: […] Es por ello que la excepción de inconstitucionalidad no puede ser aplicada si no media una contradicción evidente entre el texto objeto de inaplicación y la disposición constitucional que se entiende vulnerada pues, el sistema jurídico, en aras de proteger la seguridad jurídica y el profundo compromiso democrático, prefiere, como regla general, los juicios en abstracto que hace el Juez Constitucional respecto a las normas que son de su competencia. […] Por tanto, es deber de la autoridad judicial realizar el trabajo de contrastar las situaciones presentes en cada caso concreto, y adecuarlas, para establecer si se cumplen las condiciones o circunstancias que le permitan hacer uso de la figura de la excepción de inconstitucionalidad, aplicada en calidad de control difuso, con efectos inter partes, consecuencia del efecto de irradiación de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, correspondiendo al juez no aplicar normas de inferior jerarquía, para dar aplicación prevalente a las normas constitucionales, en un sentido material, que incluya el bloque de constitucionalidad y el contenido de los derechos fundamentales, debiendo dar prelación a normas como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, tratados de la OIT ratificados por el Estado colombiano, y el núcleo esencial de los derechos fundamentales.” – transcripción literal-. 68.
De manera que, ante la evidente contradicción entre la restricción salarial contenida en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013 de cara a los artículos 4, 25 y 53 de la Constitución Política, surge la figura de la excepción de inconstitucionalidad como mecanismo de control difuso que impone a los jueces el deber de inaplicar normas de rango superior cuando estas vulneran de forma palmaria la Constitución Política. 69.
En ese sentido, en las sentencias SU-132 de 2013 y T-681 de 2016 la Corte Constitucional consideró que es viable utilizar ese mecanismo cuando: (i) la norma es abiertamente incompatible con la Constitución; (ii) la regla reproduce contenidos previamente declarados nulos o inconstitucionales; (iii) la aplicación de la norma al caso concreto genera una injusticia material o vulnera el núcleo esencial de derechos fundamentales. 70.
Al traer esos contenidos al caso de la bonificación judicial, la Sala advierte que, como esta es parte integral del salario por su habitualidad, la expresión normativa que limita tal efecto debe ser inaplicada, garantizando así el respeto a los derechos mínimos laborales. 2.7. Caso concreto 71. En los términos del artículo 328 de la Ley 1564 de 2012 -en adelante CGP-, la competencia del Tribunal se limita en este caso, a los reparos expuestos por la Fiscalía General de la Nación en el recurso de apelación. 12 Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta, Magistrado Ponente: Diego Mauricio Higuera Jiménez.
Sentencia del 23 de julio de 2025, proceso radicado: 150013333001-202400097-01 12 72. Se encuentra acreditado y no es objeto de controversia que: - Conforme con la constancia de servicios prestados expedida por la Subdirectora Regional Central de la Fiscalía General de la Nación, la demandante cuenta con vinculación activa al servicio de dicha entidad, con fecha de vinculación o de último ingreso de 6 de octubre de 202113. - De acuerdo con la misma constancia, la demandante percibió la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013. - El 25 de junio de 2024, la demandante radicó una petición ante la Fiscalía General de la Nación, tendiente a obtener lo siguiente: “1.- Inaplicar el artículo 1º del Decreto 082 del 6 de marzo de 2013 en lo referente a “únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en salud” 2.- Ordenar al pagador tener en cuenta la bonificación salarial como factor salarial incluyéndola en la base liquidatoria de las prestaciones sociales a favor de la servidora de la Fiscalía General de la Nación anteriormente descrita. 3.- Como consecuencia de lo anterior, se reconozca y re liquidé (sic) las prestaciones sociales a favor de la peticionaria para los años 2013 hasta la fecha, sin perjuicio de la 13 Visto a folio 28 -002 Expediente Digital - 1ED_RV_DEMANDADENULIDADY(.zip) NroActua 2 índice Samai Juzgado Administrativo de Tunja 13 prescripción ordinaria de la acción y las que a futuro se generen con ocasión al vínculo laboral. 4. - Sírvase expedir certificación en donde conste el tiempo laborado por la peticionaria ANGELA JULIETH HERNANDEZ RATIVA, así como los cargos desempeñados. 5.- Sírvase expedir certificación del lugar actual en donde la servidora ANGELA JULIETH HERNANDEZ RATIVA, desempeña su labor”14. - La Subdirección Regional Central de la Fiscalía General de la Nación resolvió desfavorablemente la solicitud formulada por la parte actora mediante Oficio GSA- 30860 de 4 de julio de 2024 y, desató en el mismo sentido el recurso de reposición interpuesto a través de la Resolución 1091 de 22 de julio de 202415. 61.
La Sala recuerda que uno de los asertos centrales del recurso de apelación formulado por la entidad demandada radica en afirmar que el legislador goza de una facultad discrecional para definir qué pagos constituyen factores salariales, y que el ejercicio de dicha potestad no comporta vulneración alguna de las garantías constitucionales propias del trabajo, ni de las normas internacionales que amparan el salario y los derechos mínimos del trabajador. 62.
No obstante, conforme se dejó expuesto en precedencia, el tratamiento conferido a la materia tanto por el Ejecutivo Nacional como por la entidad demandada desconoce la legislación laboral y los instrumentos internacionales de protección del salario y de los derechos mínimos laborales, en la medida en que, de acuerdo con los principios que gobiernan la relación de trabajo, debe entenderse como salario toda suma que el trabajador reciba como contraprestación directa, habitual y periódica por los servicios prestados, siempre que no obedezca a una mera liberalidad del empleador ni esté desligada de la prestación personal del servicio. 63.
En ese contexto, los argumentos expuestos en la apelación no están llamados a prosperar, pues si bien el legislador puede regular los factores salariales, tal facultad no es absoluta ni puede ejercerse en contravía de la Constitución Política. Es deber de todas las autoridades someter sus actuaciones al orden superior, garantizando la aplicación efectiva de los principios mínimos que rigen las relaciones laborales. 64.
En consecuencia, no hay lugar a acceder a la solicitud de la parte impugnante encaminada a revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demandante. 65. Ahora bien, en cuanto al reparo consistente en que los argumentos planteados por la defensa no fueron objeto de estudio y a la petición de “hacer referencia específica respecto de la jurisprudencia que [esa] defensa cita en la contestación de la demanda”, se advierte que, del examen del escrito de contestación, la entidad estructuró su oposición con fundamento en precedentes orientados a sostener que la bonificación pretendida carecía de naturaleza salarial y, por tanto, no debía integrar la base para el reconocimiento de prestaciones sociales.
Tales providencias fueron invocadas para respaldar la tesis según la cual la naturaleza jurídica del emolumento impedía acceder a las súplicas de la demanda. 66. Por su parte, en la sentencia de 30 de mayo de 2025, el a quo efectuó un análisis integral del marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso concreto, concluyendo que, conforme con la regulación específica del régimen prestacional discutido y con la interpretación consolidada por la jurisprudencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la bonificación judicial sí reviste carácter salarial y debe ser reconocida en los términos solicitados.
Si bien el fallo no efectuó una cita individual y expresa de cada una de las decisiones mencionadas por la defensa, el estudio 14 Visto a folios 12 a 16 -002 Expediente Digital - 1_ED_RV_DEMANDADENULID(.zip) NroActua 2índice Samai Juzgado Administrativo de Tunja 15 Vista a folios 17 a 22 y 23 a 28 respectivamente -002 Expediente 1_ED_RV_DEMANDADENULID(.zip) NroActua 2índice Samai Juzgado Administrativo de Tunja 14 desarrollado abordó de manera suficiente el problema jurídico, examinando la naturaleza del reconocimiento y su incidencia prestacional, y desestimando la interpretación restrictiva propuesta por la entidad demandada. 67.
En ese orden, se precisa que la jurisprudencia invocada en la contestación fue valorada de manera material dentro del análisis efectuado en la sentencia, en tanto la decisión adoptó una postura acorde con el entendimiento actual y prevalente del Consejo de Estado sobre la materia, el cual difiere de la tesis sostenida por la parte demandada.
No se configura entonces la omisión alegada, pues el juzgador resolvió el debate jurídico planteado, aun sin efectuar una referencia literal y específica a cada precedente citado por la defensa. Estudio que esta instancia comparte en su integridad. 68. En consecuencia, el reparo tampoco está llamado a prosperar, pues desde la decisión de primera instancia se resolvió de fondo el problema jurídico, se confrontó la postura defensiva y se adoptó una determinación acorde con la línea jurisprudencial aplicable al caso concreto. 69.
Analizado el acervo probatorio, se encuentra demostrado que la demandante mantiene un vínculo laboral activo con la entidad demandada y que percibió la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013, pago que, además, fue tenido en cuenta para efectos de la base de cotización al Régimen General de Seguridad Social. 70.
En consecuencia, y dado que la bonificación judicial reviste naturaleza salarial, esta debe incidir en las prestaciones sociales y demás emolumentos devengados por el demandante desde la fecha de su reconocimiento y hacia el futuro, integrando la base salarial para todos los efectos legales. Ello genera para la entidad demandada la obligación de reliquidar, tanto de manera retroactiva (con las limitaciones legales correspondientes) como hacia el porvenir, las prestaciones sociales y demás conceptos salariales, con fundamento en la totalidad del ingreso devengado por el servidor de la Fiscalía General de la Nación. 71.
Adicionalmente, la Sala considera procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, ante la necesidad de inaplicar disposiciones contrarias a la Constitución Política. En tal sentido, acertó la juez de primera instancia al inaplicar la expresión contenida en el artículo primero del Decreto 382 de 2013 que restringía los efectos salariales de la bonificación judicial, por estimar que producía consecuencias contrarias a la Carta Política, a la ley, a los tratados internacionales pertinentes y a los derechos fundamentales involucrados, lo que hacía imperiosa su inaplicación en el caso concreto. 72.
En lo atinente a la prescripción extintiva de los derechos laborales propuesta por la entidad accionada, la Sala encuentra acertado el estudio desarrollado por el juzgado de instancia, en cuanto se analizó la excepción de prescripción conforme con el marco normativo aplicable y al criterio de exigibilidad del derecho, estableciendo que el término trienal solo iniciaba cuando este podía hacerse efectivo.
Si bien la bonificación judicial era exigible desde el 1° de enero de 2013, se individualizó correctamente la situación de la demandante, quien solo adquirió tal derecho desde su vinculación, el 6 de octubre de 2021. En consecuencia, al haber presentado reclamación el 25 de junio de 2024, no se configuró la prescripción, por no haberse cumplido el término legal, lo que justifica acceder parcialmente a las pretensiones desde la fecha de vinculación. 73.
Por lo expuesto, la Sala concluye que no existen motivos para revocar o modificar las determinaciones adoptadas por el juez de primera instancia, en tanto quedó acreditado que al demandante le asiste el derecho a que la bonificación judicial sea considerada como factor salarial y prestacional. En consecuencia, se confirmará la sentencia objeto del recurso de apelación. III.
CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA 15 73. De acuerdo con el artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en concordancia con los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del CGP, no se condena en costas en esta instancia, pues no se evidencia su causación. IV. DECISIÓN 74. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Tercera del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, V. FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR integralmente las órdenes impartidas en la Sentencia de Primera Instancia proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio de Tunja el 30 de mayo de 2025.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme la presente providencia, por secretaría envíese el expediente al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (E) (firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado