Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 1 República de Colombia Rama Judicial Honorable Tribunal Administrativo de Caldas Sala Sexta de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Sentencia de única instancia Acción: Revisión de Validez de Acuerdo Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Municipio de Viterbo - Caldas Radicado: 17001-23-33-000-2026-00094-00 Acto judicial: Sentencia 108 Manizales, veintidós (22) de junio de dos mil veintiséis (2026).
Proyecto aprobado en la sala ordinaria de la fecha §01. Síntesis: La Sala declara la invalidez de los siguientes artículos del Acuerdo 001 de 2026 aprobado por el Concejo de Viterbo – Caldas- que actualizó el estatuto orgánico de presupuesto municipal: - Las palabras “las funciones” del parágrafo 1° del artículo 26 por la vulneración del requisito pro tempore para las facultades extraordinarias otorgadas por el Concejo al Alcalde con el objetivo de modificar las funciones del COMFIS. - El parágrafo segundo del artículo 29 al incorporar excepciones a las vigencias futuras ordinarias que la ley prevé para las excepcionales. - Las palabras “por lo menos el 10%” del artículo 50 pues disminuye la asignación de los excedentes de las entidades descentralizadas del 20% legal al 10%. - El parágrafo segundo del artículo 59 que prevé la asignación de recursos del balance -FONPET- con destino a gastos de funcionamiento. - El inciso final del artículo 82 al modificar la fecha de presentación del proyecto de presupuesto. - Las palabras “o por la Administración Central, previa autorización del Concejo” del parágrafo 1 del artículo 106, debido a que la incorporación de los recursos del balance al presupuesto es competencia del Concejo.
Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 2 - El artículo 242 por rebajarse el período legal de tres a dos años de generación de pérdidas de las empresas ineficientes. §02. Procede la Sala del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir sobre la validez de varios artículos del Acuerdo 001 del 04 de marzo de 2026, “POR EL CUAL SE ACTUALIZA Y EXPIDE EL ESTATUTO ORGÁNICO DE PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE VITERBO CALDAS PARA LA ADMINISTRACION CENTRAL, ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS Y ENTIDADES DESCENTRALIZADAS”, expedido por el Concejo de VITERBO, Caldas. 1.
Antecedentes1 1.1. La Demanda2 §03. La gobernación pretende que se realice el pronunciamiento acerca de la validez de las siguientes normas: el parágrafo 1 del artículo 26, el parágrafo segundo del artículo 29, el artículo 50, el parágrafo segundo del artículo 59, el parágrafo 1 del artículo 106, el artículo 82, el artículo 93 y el artículo 242 del Acuerdo 001 del 04 de marzo de 2026, “POR EL CUAL SE ACTUALIZA Y EXPIDE EL ESTATUTO ORGÁNICO DE PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE VITERBO CALDAS PARA LA ADMINISTRACION CENTRAL, ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS Y ENTIDADES DESCENTRALIZADAS”, expedido por el Concejo de VITERBO, Caldas. §04.
Se estiman como normas violadas los artículos 287, 313, numerales 3 y 5; 348, 352 y 353 de la Constitución Política; Decreto 1333 de 1986, artículos 92 numeral 7, artículo 266; artículos 16 y 97, 64, 104, 109, 114 y 115 del Decreto 111 de 1996, articulo 80 de la Ley 136 e 1994, artículo 3 y 14 de la Ley 617 de 2000, Ley 819 de 2003 artículo 12, y el artículo de la Ley 1483 de 2011. §05.
Como fundamento de la violación la gobernación presentó los siguientes cargos: §05.1. Vulneración del requisito pro tempore para las facultades extraordinarias otorgadas por el Concejo al Alcalde: El parágrafo 1° del artículo 26 del Acuerdo 001 de 2026 que facultó al Alcalde para modificar por decreto las funciones del Consejo Municipal de Política Fiscal (COMFIS) y su funcionamiento "cuando se requiera", la gobernación sostiene que esta autorización es inválida porque no establece un límite de tiempo específico para el ejercicio de dichas facultades, incumpliendo con el requisito de ser pro tempore, que infringiría directamente el artículo 313, numeral 3, de la Constitución Política y el artículo 92, numeral 7, del Decreto 1333 de 1986. §05.2.
Incorporación de excepciones a las vigencias futuras ordinarias que la ley prevé para las excepcionales: El parágrafo segundo del artículo 29 del acuerdo modifica el régimen legal de las vigencias futuras ordinarias, creando excepciones no autorizadas por la ley para este tipo de vigencias, e introduce 1 Los resaltados, subrayados y versalitas son de este acto judicial, salvo que se indiquen que son del texto citado. 2 Expediente digital.
Archivo 001DemandaAcuerdo002del24 de febrero de 2023. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 3 excepciones propias de las vigencias futuras excepcionales, previstas por la Ley 1483 de 2011. Al hacerlo, el Concejo modifica el alcance de las vigencias futuras previstas en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003. §05.3.
Disminución de la asignación de los excedentes de las entidades descentralizadas del 20% legal al 10%: El artículo 50 del Acuerdo 001 de 2026 asigna "por lo menos el 10%" de los excedentes financieros a la entidad descentralizada que los haya generado. Para el demandante esto viola los artículos 16 y 97 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico de Presupuesto Nacional – en adelante EOP, porque EOP nacional otorga un mínimo del 20% de los excedentes a las entidades generadoras.
Y el Concejo lo redujo al 10%. §05.4. Asignación de recursos del balance a gastos de funcionamiento – Fonpet: El parágrafo segundo del artículo 59 del Acuerdo 001 de 2026 establece que los recursos del balance provenientes de excedentes de la devolución del FONPET de un año anterior al siguiente, financiarán los gastos de funcionamiento de los pasivos pensionales.
El artículo 3 de la Ley 617 de 2000 prohíbe que los gastos de funcionamiento sean financiados con recursos del balance. §05.5. Modificación de los plazos legales para la presentación del proyecto de presupuesto: El inciso final del artículo 82 del Acuerdo 001 de 2026 prevé que, si no se presenta el proyecto de presupuesto en los primeros 10 días del último período de sesiones, el alcalde expedirá el decreto de repetición antes del 10 de diciembre.
En contraposición el artículo 266 del Decreto 1333 de 1986 fija la presentación del proyecto de presupuesto el primer día de las sesiones ordinarias del mes de noviembre. §05.6. Archivo automático y total del proyecto de presupuesto ante objeciones presentadas por el alcalde y decididas por el Tribunal Administrativo, así sean objeciones parciales: El artículo 93 del Acuerdo 001 de 2026, dispone que, si el Tribunal Administrativo considera fundadas las objeciones del alcalde al proyecto de presupuesto, el proyecto de acuerdo se archivará total y completamente, y regirá el del año anterior, sin diferenciar si la objeción es total o parcial.
Esta norma violaría el artículo 80 de la Ley 136 de 1994 que prevé los casos en que el Tribunal declara la invalidez parcial del proyecto de acuerdo sin necesidad de archivarlo todo. §05.7. Facultad otorgada al alcalde para adicionar el presupuesto con los recursos del balance, con autorización previa del Concejo: El parágrafo 1 del artículo 106 del Acuerdo 001 de 2026 permite que los recursos del balance de superávit de años anteriores sean adicionados al presupuesto por el Alcalde, "previa autorización del Concejo".
Esto viola directamente el artículo 313 numeral 5 de la Constitución Política, porque la facultad de expedir, modificar y adicionar el presupuesto corresponde exclusivamente al Concejo. §05.8. Disminución del tiempo legal de tres años a dos años para la liquidación de empresas ineficientes: El Artículo 242 del Acuerdo 001 de 2026 dispone que si las empresas que generen pérdidas durante "dos (2) años seguidos", se presumirá de pleno derecho que la empresa no es viable, por lo que deberá ser liquidada o enajenada.
Este artículo viola el artículo 14 de la Ley 617 de 2000, el cual fijó que el periodo de ineficiencia empresarial en "tres (3) años seguidos". Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 4 §06. La solicitud de control de validez fue repartida el 14 de abril de 2026 y se admitió el 23 de abril. Una vez hechas las notificaciones, comunicaciones y publicaciones respectivas, se fijó en lista del 27 de abril al 12 de mayo. 2.
Contestación de la Alcaldía de Viterbo3 §07. En resumen, la alcaldía de Viterbo se opuso a los cargos de la solicitud del gobernador, con los siguientes argumentos: §08. Respecto a la vulneración del requisito de temporalidad para las facultades extraordinarias otorgadas por el Concejo al Alcalde, en el parágrafo 1° del artículo 26 del Acuerdo 001 de 2026, el municipio adujo que lo que ejerce aquí es una función reglamentaria para ajustar el funcionamiento técnico del COMFIS según las dinámicas de la gestión pública sin tener que acudir al Concejo para cada cambio operativo, conforme al artículo 315 de la CP. §09.
Referente a la incorporación de excepciones a las vigencias futuras ordinarias que la ley prevé para las extraordinarias en el parágrafo segundo del artículo 29 del acuerdo, el ente local precisa que realmente busca armonizar las normas locales con la Ley 1483 de 2011 para garantizar la continuidad de la inversión social y la responsabilidad fiscal. §10.
Frente a la disminución de la asignación de los excedentes de las entidades descentralizadas del 20% legal al 10% estipulada en el artículo 50 del Acuerdo 001 de 2026, el municipio defiende que esta medida obedece a la necesidad de fortalecer el tesoro municipal para poder financiar el Plan de Desarrollo. §11. Atinente a la asignación de recursos del balance a gastos de funcionamiento – Fonpet- estipulada en el parágrafo segundo del artículo 59 del Acuerdo 001 de 2026, el municipio aduce que los recursos del FONPET no son de libre destinación, sino que tienen una destinación específica por la Ley 549 de 1999, que es el pago de pasivos pensionales.
Por ende, al usar los excedentes del FONPET de un año para financiar el pago pensional de la siguiente vigencia, no se está cometiendo un uso indebido para "gastos de funcionamiento" generales, sino que se está garantizando la continuidad del pago de mesadas pensionales. §12. Con relación a la modificación de los plazos legales para la presentación del proyecto de presupuesto que está en el inciso final del artículo 82 del Acuerdo 001 de 2026, la entidad afirma que establecer un margen de 10 días para expedir el decreto de repetición no deroga el deber de presentar el presupuesto el primer día de sesiones, sino que establece una solución ante una omisión, que garantiza que el municipio tenga un presupuesto vigente el 1 de enero. §13.
Referente a la previsión del archivo automático y total del proyecto de presupuesto ante objeciones presentadas por el alcalde y decididas por el Tribunal 3 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1700123330002024000120017001 23 Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 5 Administrativo, así sean objeciones parciales plasmada en el artículo 93 del Acuerdo 001 de 2026, argumenta el municipio que, si el Tribunal encuentra fundadas las objeciones de ilegalidad del Alcalde, el proyecto del Concejo pierde su sustento jurídico, y debe regir el presupuesto del año anterior. §14.
Sobre la facultad otorgada al alcalde para la modificación de los recursos del balance del presupuesto con autorización previa del Concejo fijada en el parágrafo 1 del artículo 106 del Acuerdo 001 de 2026, la defensa rechaza que el Concejo se esté despojando de sus facultades, sino que simplemente regula el procedimiento técnico del cierre fiscal, manteniendo la destinación específica de los recursos, con una autorización previa de la corporación. §15.
En alusión a la disminución del tiempo legal de ineficiencia empresarial para la liquidación de entidades descentralizadas contenida en el Artículo 242 del Acuerdo 001 de 2026, el municipio lo que hace es fijar un límite más estricto respecta a la sostenibilidad fiscal, en ejercicio legítimo de control riguroso y proteccionista del patrimonio público municipal. 3.
Consideraciones §16. Conforme a los artículos 305 de la Constitución Política y 120 del Decreto 1333 de 1986, este Tribunal es competente para conocer del estudio de validez del Acuerdo Municipal 001 de 2026. §17. El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que tiene lugar por solicitud del Gobernador del Departamento por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad. §18.
Previo agotamiento de las etapas establecidas en el artículo 121 de la misma norma4 se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada frente a los preceptos constitucionales y legales confrontados, y contra la cual no procede ningún recurso. §19. Así pues, procede esta Sala a decidir la solicitud de pronunciamiento sobre la validez del acto puesto en conocimiento. 4.
Problemas Jurídicos §20. Con fundamento en los cargos de la demanda, se debe determinar si incurre en las causas de violación señaladas por la Gobernación, las siguientes normas: el parágrafo 1 del artículo 26, el parágrafo segundo del artículo 29, el artículo 50, el parágrafo segundo del artículo 59, el parágrafo 1 del artículo 106, el artículo 82, el artículo 93 y el artículo 242 del Acuerdo 001 del 04 de marzo de 2026, “POR EL CUAL SE ACTUALIZA Y EXPIDE EL ESTATUTO ORGÁNICO DE PRESUPUESTO 4 ARTÍCULO 121.
Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada frente a los preceptos constitucionales y legales confrontados, y contra la cual no procede ningún recurso Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 6 DEL MUNICIPIO DE VITERBO CALDAS PARA LA ADMINISTRACION CENTRAL, ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS Y ENTIDADES DESCENTRALIZADAS”, expedido por el Concejo de VITERBO, Caldas. §21.
Debido a la multiplicidad de cargos formulados, se entrará a estudiar cada uno, precisando el texto de la norma demandada, las normas fundamento de la violación y el análisis de la validez respectivo. 5. Cargo de la vulneración del requisito pro tempore para las facultades extraordinarias otorgadas por el Concejo al Alcalde para modificar las funciones y el funcionamiento del COMFIS §22.
El parágrafo 1 del artículo 26 del Acuerdo 001 de 2026 en estudio, otorga facultades al alcalde para modificar dos aspectos del COMFIS, (i) sus funciones y, (ii) su funcionamiento: “ARTÍCULO 26. Son funciones del COMFIS, en materia financiera y presupuestal, las siguientes: (…)
PARÁGRAFO 1. El alcalde modificará por decreto las funciones del COMFIS y su funcionamiento cuando se requiera.” §23. La gobernación considera que este artículo viola las siguientes normas: §23.1. El numeral 3 del artículo 313 de la Constitución, que establece que les corresponde a los concejos: “3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.” §23.2.
El numeral 7 del artículo 92 del Decreto 1333 de 1986, el cual señala como una atribución de los Concejos, que debe ejercer conforme a la Ley: “7ª Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar, empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos…” §24. Se abordarán por separado las facultades otorgadas al alcalde, primero para modificar las funciones del COMFIS, y luego lo relacionado con el funcionamiento. 5.1.
De la delegación del concejo para que el alcalde modifique las funciones del COMFIS §25. A nivel nacional, el artículo 26 del EOP regula las funciones del Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS- de la siguiente manera:
ARTÍCULO 26. Son funciones del Confis: Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 7 1. Aprobar, modificar y evaluar el plan financiero del sector público, previa su presentación al Conpes y ordenar las medidas para su estricto cumplimiento. 2. Analizar y conceptuar sobre las implicaciones fiscales del plan operativo anual de inversiones previa presentación al Conpes. 3.
Determinar las metas financieras para la elaboración del programa anual mensualizado de caja del sector público. 4. Aprobar y modificar, mediante resolución, los presupuestos de ingresos y gastos de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas dedicadas a actividades no financieras, previa consulta con el ministerio respectivo. 5.
Las demás que establezca la ley orgánica de presupuesto, sus reglamentos o las leyes anuales de presupuesto. El Gobierno Nacional reglamentará los aspectos necesarios para desarrollar estas funciones y lo relacionado con su funcionamiento. En todo caso, estas funciones podrán ser delegadas. La dirección general del presupuesto nacional ejercerá las funciones de secretaría ejecutiva de este consejo (L. 38/89, art. 17;
L. 179/94, art. 10). §26. Deber de que los concejos sigan el EOP cuando elaboran sus propias normas orgánicas presupuestales: El artículo 109 del EOT dispone que “Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.
Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente.” §27. En cuanto a la delegación para que el alcalde modifique funciones del COMFIS de Viterbo, la Sala observa que el mismo Acuerdo previó las funciones del COMFIS, pero en el mismo artículo autorizó que el alcalde las podría variar. §28.
Las funciones del COMFIS son elementos de la competencia que la norma orgánica del presupuesto local atribuye al COMFIS, tanto así que a nivel nacional las funciones del CONFIS son reguladas por el EOP. §29. Y el artículo 313.5 de la CP atribuye dicha competencia municipal a los concejos: “ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 5.
Dictar las normas orgánicas del presupuesto ” §30. De esta manera, el contenido de la competencia asignada al COMFIS no es una atribución meramente reglamentaria que puede ejercer el alcalde en cualquier tiempo, pues la competencia del COMFIS es materia del estatuto orgánico presupuestal, cuya expedición le corresponde al concejo. §31.
La demanda se centró en que la atribución de modificar las funciones del COMFIS solo podía otorgarse temporalmente, pero la gobernación recalca que el concejo no fijó un período para que el alcalde modifique las funciones del COMFIS. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 8 §32. Teniendo en cuenta que la asignación de funciones al COMFIS no puede ser motivo de la función reglamentaria de los alcaldes, si el concejo pretende delegar esta función, debía hacerlo pro tempore, como lo exige el artículo 313.3 de la CP: “ARTICULO 313.
Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.” §33. El Honorable Consejo de Estado, en sentencia del 16 de febrero de 20125 señaló que la restricción temporal que se imponga a las facultades temporales que otorga el congreso, las asambleas y los concejos, deben ser precisas: “… Referente al cumplimiento de las exigencias constitucionales y su interpretación en lo atinente a las facultades que otorgan las corporaciones públicas al Presidente de la República, Gobernadores y Alcaldes, esta Sección en sentencia de 30 de abril de 2003, expuso: “Las facultades extraordinarias que otorgan las corporaciones públicas en los distintos niveles, trátese de Congreso de la República, asambleas departamentales y concejos municipales, al Presidente de la República, Gobernador y Alcaldes, deben cumplir las exigencias constitucionales y como competencias de excepción deben ser interpretadas estrictamente en el sentido de que la facultad que se otorga debe serlo de manera precisa, pues de no ser así se corre el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta como principio fundamental el ordenamiento constitucional”.
De los apartes transcritos de la jurisprudencia se deriva claramente que la limitación de orden temporal y la precisión de las funciones es una exigencia que emerge de la lectura y correcta interpretación del numeral 3º en análisis, pudiéndose observar además que el artículo 328, inciso cuarto del Acuerdo 38 de 1990, expedido por el Concejo de Medellín, como ya se dijo encuadra en las funciones que el artículo 313 constitucional le atribuye a los concejos municipales, en especial la señalada en el citado numeral 3º, pero no en lo atinente al período indefinido establecido por dicha Corporación en el mencionado artículo 328 del Acuerdo 38.” §34.
Debido a que la competencia para modificar las funciones del COMFIS no es una potestad reglamentaria, sino que es una función del concejo, si este pretendía delegarla en el alcalde, debía realizarla pro tempore. §35. De esta manera es inválida la delegación que hizo el concejo en el alcalde para modificar las funciones del COMFIS sin límite temporal. 5 CONSEJO DE ESTADO- SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- SECCION PRIMERA- Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO- Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil doce (2012)- Rad.
No.: 05001-23-31-000-2004-03952-01 Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 9 5.2. De la delegación del concejo para que el alcalde modifique el funcionamiento del COMFIS §36. Sobre el funcionamiento del COMFIS, el último inciso del artículo 26 del EOP permite la reglamentación del funcionamiento del CONFIS nacional por la Rama Ejecutiva: “El Gobierno Nacional reglamentará los aspectos necesarios para desarrollar estas funciones y lo relacionado con su funcionamiento.” §37.
De esta manera, los aspectos relacionados con el funcionamiento del COMFIS municipal sí puede ser motivo de la potestad reglamentaria, misma que puede ejercer el alcalde sin límite de tiempo, según la facultad que le concede el artículo 91, literal A), numeral 6 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012: “ARTÍCULO 91.- Funciones.
Modificado por el art. 29, Ley 1551 de 2012. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: A) En relación con el Concejo: (…) 6.
Reglamentar los acuerdos municipales.” §38. Por lo que la atribución que le asignó el concejo de Viterbo al alcalde de regular el funcionamiento del COMFIS no requería que se hiciera pro tempore, por lo que no se invalidará dicha función. 6. Cargo de la incorporación de excepciones a las vigencias futuras ordinarias que la ley prevé para las extraordinarias §39.
El artículo 29 de Acuerdo 001 de 2026 regula las Vigencias futuras ordinarias. §40. El parágrafo segundo de este artículo demandado prohíbe la aprobación de estas vigencias futuras ordinarias en el último período del gobierno de alcalde, excepto las siguientes: Parágrafo segundo: Queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura en el último año del periodo de gobierno del alcalde, excepto para: a) Aquellos proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación. b) La última doceava del Sistema General de Participaciones.
Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 10 c) Cuando las vigencias futuras correspondan a proyectos de asociación público privada del municipio y/o de sus entidades descentralizadas, estas podrán ser aprobadas en el último año de gobierno y hasta por el plazo de duración del proyecto respectivo, sin perjuicio del cumplimiento de los trámites y requisitos dispuestos en este artículo, incluyendo lo relacionado con la aprobación previa de riesgos y pasivos contingentes ante la Secretaría de Hacienda.
(Concordancia: Decreto Ley 111 de 1996, art. 23, Ley 179 de 1994, art. 9, Ley 819 de 2003, art. 12) §41. De otro lado, el inciso 5º del artículo 12 de la Ley 819 de 2010 trae la siguiente prohibición: “En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.” §42.
Y el artículo 1º de la Ley 1483 de 2011 regula las Vigencias futuras excepcionales. §43. El parágrafo primero de este artículo ordena que “En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquellos proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones.” §44.
En el caso de la norma demandada el concejo de Viterbo permitió el compromiso con vigencias futuras ordinarias para objetivos diferentes a la celebración de operaciones conexas de crédito público, autorizada por el inciso 5º del artículo 12 de la Ley 819 de 2010 ya citado. §45. Además, el concejo autorizó se asumieran compromisos con vigencias ordinarias para dos eventos autorizados para las vigencias excepcionales por el parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 1483 de 2011: los proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones. §46.
Y agregó una no prevista legalmente para asumir compromisos con vigencias futuras ordinarias, para proyectos de asociación público privada del municipio y/o de sus entidades descentralizadas. §47. De esta manera prospera la causa de invalidez del parágrafo segundo del artículo 29 del Acuerdo 001 de 2026 en controversia. 7. Cargo de la disminución de la asignación de los excedentes de las entidades descentralizadas del 20% legal al 10% §48.
El inciso segundo del artículo 50 del Acuerdo 001 de 2026 en litigio, que trata de los EXCEDENTES FINANCIEROS DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS, asigna por lo menos el 10 % de los excedentes para la entidad que los haya generado: Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 11 “Los excedentes financieros que liquiden las entidades descentralizadas al cierre de cada vigencia fiscal son recursos de propiedad del municipio.
El Alcalde y el jefe de secretaria de Hacienda, determinarán la cuantía que hará parte de los recursos de capital del presupuesto municipal, fijara la fecha de su consignación en la tesorería general del municipio y asignará por los menos el 10% a la entidad descentralizada que haya generado dicho excedente.” §49. El primer inciso de artículo 97 del EOP fija dicha asignación para entidades descentralizadas nacionales en al menos el 20%: “ARTÍCULO 97.
Los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional no societarias, son de propiedad de la Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la dirección del tesoro nacional y asignará, por lo menos, el 20% a la empresa que haya generado dicho excedente.” §50.
El artículo 109 del Decreto 111 de 1996 ordena que “Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente.” §51.
En este aspecto, la sentencia C-1072 de 2002 de la Honorable Corte Constitucional señaló que el legislador tiene un amplio margen de configuración para clasificar los recursos presupuestales, incluidos los excedentes financieros de las entidades descentralizadas, sin incurrir en una intervención ilimitada en materia de recursos propios de las entidades territoriales: “Asunto material objeto de estudio 9.- El demandante considera que el artículo 31 del Decreto 111 de 1996 vulnera la autonomía de las entidades territoriales, pues impone de manera rigurosa que los excedentes financieros de sus empresas industriales y comerciales y de sus sociedades de economía mixta sean clasificados como recursos de capital.
(…) 17.- Pues bien, en esta oportunidad la Sala considera que el empleo de los mismos criterios para la preparación, elaboración y programación de los presupuestos de las entidades territoriales, no corresponde a una conducta caprichosa o arbitraria del legislador sino que, por el contrario, se inspira en el principio de unidad nacional y pretende armonizar el sistema presupuestal colombiano, respetando en todo caso el principio de autonomía territorial.
Según fue explicado anteriormente, por mandato de la Constitución la norma demandada tiene aplicación extensiva en el proceso presupuestal de las entidades territoriales, lo cual supone entonces que en ese punto específico la autonomía de dichas entidades se desarrolla a partir de la ley orgánica que regula la materia (ver fundamentos No. 6, 7 y 8 de esta sentencia).
Pero si la clasificación elaborada en ella no resulta irrazonable, no puede afirmarse que comporta la violación del estatuto Superior. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 12 En efecto, el excedente financiero de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta, sin importar si ellas son del nivel nacional o del nivel territorial, revisten características comunes que permiten considerarlo como un recurso de capital para efectos presupuestales.” §52.
Así encuentra la Sala que el artículo 16 del Decreto 111 de 1996 establece un límite legal, el cual no es caprichoso, sino que busca preservar la sostenibilidad institucional del establecimiento, porque una transferencia total de los excedentes al Tesoro podría debilitar la capacidad operativa de establecimientos públicos. §53. También el mínimo impuesto por el artículo 16 del Decreto 111 de 1996 constituye un verdadero límite legal que debe respetarse por las autoridades territoriales. §54.
Por lo antes visto, es claro que la frase “y asignará por los menos el 10% a la entidad descentralizada que haya generado dicho excedente” del inciso segundo del artículo 50 del Acuerdo 001 de 2026, es contraria al límite legal impuesto por el artículo 97 del Decreto 111 de 1996, y se declarará su invalidez. 8. Cargo de la asignación de recursos del balance a gastos de funcionamiento – Fonpet §55.
El parágrafo segundo del artículo 59 “FINANCIAMIENTO DE LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTOS” del Acuerdo 001 de 2026 establece: “Parágrafo 2º: Los recursos recibidos como devolución del FONPET, para el pago de pasivos pensionales corrientes, que resulten como excedente de un año fiscal a otro, deberán financiar los pasivos pensionales corrientes de la siguiente vigencia fiscal en el presupuesto de gastos de funcionamiento, toda vez que su destinación legal es establecida para el pago de estos pasivos, los cuales en su mayoría hacen parte del presupuesto de gastos de funcionamiento de la entidad, esto acorde al Artículo 199 de la Ley 1955 de 2019, el cual dispuso, que adicionalmente a lo establecido en las normas vigentes sobre la materia, las entidades territoriales podrán pagar las siguientes obligaciones con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET: (i) La deuda con el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG- por concepto del pasivo pensional corriente del Sector Educación. (ii) Las cuotas partes pensionales corrientes de la vigencia en curso, a las entidades públicas acreedoras.
(iii) Las mesadas pensionales corrientes de la vigencia a cargo de la administración central territorial.” §56. Ley 617 de 2000, en su artículo 3, parágrafo 1, Literal d, establece en las entidades territoriales, que no se podrán financiar gastos de funcionamiento con los recursos del balance: “ARTÍCULO 3- Financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales.
Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 13 sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
(Reglamentado por el Decreto Nacional 2577 de 2005.)
PARÁGRAFO 1 - Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto.
En todo caso, no se podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos de: (…) d) Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica;(…) §57. Respecto a los recursos del balance de fuente Fonpet de una año anterior y su destinación en el año posterior para mesadas pensionales, el antecedente de este Tribunal del 10 de mayo de 2024, Magistrado ponente Doctor Augusto Ramon Chávez Marín, radicado 17001233300020240006800, señaló que “… al margen de la fuente de los recursos, la Sala advierte que lo dispuesto en el numeral 2.1 del artículo segundo del Acuerdo 003 del 4 de marzo de 2024 desconoce lo previsto en el artículo 3 de la Ley 617 de 2000, en tanto, entre los ítems que no pueden utilizarse para financiar gastos de funcionamiento se encuentran los denominados recursos del balance”: “En el artículo segundo, que es la disposición en la que se encuentra el apartado cuya validez se demanda (numeral 2.1), se expresa lo siguiente en relación con la adición al presupuesto de gastos e inversiones: Como se advierte, la suma de $818.849.758,08 que hace parte de los recursos del balance, fue adicionada al presupuesto como gasto de funcionamiento.
En relación con la libre destinación o la destinación específica del rubro contenido en el numeral 2.1 del artículo segundo del Acuerdo 003 del 4 de marzo de 2024, este Tribunal puede establecer de una parte, que los recursos incorporados tienen fuente específica (FONPET), y de otra, que la destinación tiene la misma característica al referirse al cubrimiento de mesadas pensionales a cargo de la entidad.
Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 14 De acuerdo con ello, la mencionada suma de $818.849.758,08 que adicionó el presupuesto del Municipio de Villamaría en 2024 tiene como propósito especifico el cubrimiento de mesadas pensionales a cargo de la entidad. Sin embargo, al margen de la fuente de los recursos, la Sala advierte que lo dispuesto en el numeral 2.1 del artículo segundo del Acuerdo 003 del 4 de marzo de 2024 desconoce lo previsto en el artículo 3 de la Ley 617 de 2000, en tanto, entre los ítems que no pueden utilizarse para financiar gastos de funcionamiento se encuentran los denominados recursos del balance, los cuales son aquellos que en el caso concreto se adicionan al presupuesto de gastos e inversiones en la suma de $818.849.758,08.
La Sala resalta que de acuerdo con la mencionada Ley 617 de 2000, los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, los cuales deben ser suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
Por lo tanto, ante la inobservancia del mencionado contenido normativo, la Sala declarará la invalidez del código 2.1 del artículo segundo del Acuerdo 003 del 4 de marzo de 2024.” §58. El municipio aduce que los recursos del FONPET no son de libre destinación, sino que tienen una destinación específica por la Ley 549 de 1999: el pago de pasivos pensionales.
Por ende, al usar los excedentes del FONPET de un año para financiar el pago pensional de la siguiente vigencia, no se está cometiendo un uso indebido para "gastos de funcionamiento" generales, sino que se está garantizando la continuidad del pago de mesadas pensionales. §59. La Sala observa que lo que se pretende es que por vía de interpretación se infiera la existencia de excepciones implícitas a la prohibición prevista en el artículo 3 de la Ley 617 de 2000 de financiar gastos de funcionamiento con recursos del balance, dada la específica situación de los recursos del Fonpet prevista en la Ley 549 de 1999. §60.
Al respecto ha de señalarse que, si se optara por una interpretación amplia de que todos los recursos con destinación específica deben proseguir invariablemente la misma destinación año tras año, crearía una inflexibilidad presupuestal, y haría nugatoria la prohibición traída en el artículo 3 de la Ley 617 de 2000 que estaría a merced de interpretaciones. §61.
Es por lo cual que no existe una excepción legal expresa frente a la prohibición establecida en el artículo 3º de la Ley 617 de 2000. §62. De esta manera procede la solicitud de invalidez del parágrafo segundo del artículo 59 del Acuerdo 001 de 2026 en litigio. 9. Cargo sobre la modificación de los plazos legales para la presentación del proyecto de presupuesto Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 15 §63.
El inciso final del artículo 82 “PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO” del Acuerdo 001 de 2026 en análisis señala: “En todo caso si dentro los primeros diez (10) días DEL ÚLTIMO período de sesiones ordinarias no se ha presentado el proyecto de presupuesto al concejo municipal, la administración municipal expedirá el decreto de repetición antes del 10 de diciembre de conformidad con lo dispuesto en el artículo 348 de la Constitución Política.” §64.
La gobernación acusa que este artículo viola las siguientes normas porque el municipio altera de forma arbitraria los plazos de ley para la presentación del proyecto de presupuesto: “CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 348. Si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno dentro de los términos del artículo precedente; si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de dicho plazo, regirá el del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio.
DECRETO 1333 DE 1986 - Artículo 266º.- En el primer día de las sesiones ordinarias del mes de noviembre, el Alcalde presentará al Concejo el presupuesto de rentas y gastos para la vigencia próxima. El acuerdo correspondiente deberá ser expedido por el Concejo Municipal durante las sesiones de noviembre cada año, incluido el período de prórroga.
EOP - ARTÍCULO 64. Si el proyecto de presupuesto general de la Nación no hubiere sido presentado en los primeros diez días de sesiones ordinarias, el Gobierno Nacional expedirá el decreto de repetición antes del 10 de diciembre de conformidad con lo dispuesto en el artículo 348 de la Constitución Política. ( )
ARTÍCULO 114. Si la Corte Constitucional declarare inexequible la ley que aprueba el presupuesto general de la Nación en su conjunto, continuará rigiendo el presupuesto del año anterior, repetido de acuerdo con las normas del presente estatuto (L. 38/89, art. 83; L. 179/94, art. 55, inc. 14 y art. 71).
ARTÍCULO 115. Si la inexequibilidad o nulidad afectaren alguno o algunos de los renglones del presupuesto de rentas y recursos de capital, el gobierno suprimirá apropiaciones por una cuantía igual a la de los recursos afectados. En el caso de la suspensión provisional de uno o varios renglones del presupuesto de rentas y recursos de capital, el gobierno aplazará apropiaciones por un monto igual.
Si la inexequibilidad o la nulidad afectaren algunas apropiaciones, el gobierno pondrá en ejecución el presupuesto en la parte declarada exequible o no anulada, y contracreditará las apropiaciones afectadas (L. 38/89, art. 84; L. 179/94, art. 55, inc. 6).” §65. La Sala encuentra que existe una norma positiva de aplicación directa al municipio que determina el plazo para la presentación del presupuesto, que es el artículo 266 del Decreto Ley 1333 de 1986, el cual fija el plazo para la presentación del presupuesto “En el primer día de las sesiones ordinarias del mes de noviembre…”, en tanto que el acuerdo en análisis modifica dicho plazo “dentro los primeros diez (10) días DEL ÚLTIMO período de sesiones ordinarias…” Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 16 §66.
Aunque podría argumentarse el artículo 266 del Decreto 1333 de 1986 fue expedido antes de la Constitución de 1991, el municipio debió haber construido un argumento de inaplicación por inconstitucionalidad o su derogatoria tácita por el EOP. §67. Antecedente: En similar sentido este Tribunal en la sentencia del 14 de agosto de 2020, con ponencia del Doctor Dohor Edwin Varón Vivas, radicado 17-001-23-33- 000-2020-00034-00, que precisó lo siguiente: “Con claridad meridiana se observa que, el proyecto de Acuerdo que posteriormente sería el Acuerdo No. 014 del 30 de diciembre de 2019 “Por medio del cual se aprueba el presupuesto de rentas, recursos de capital y apropiaciones para gastos del municipio de Victoria Caldas”, no fue aprobado por el Concejo en el mes de noviembre, esto es, en el término indicado en el artículo 266 del Decreto 1333 de 1986.
Es claro para la Sala, el espíritu de las normas que establecen el trámite de presentación, debate y aprobación del presupuesto de rentas y gastos del municipio, el cual al ser un tema de trascendencia para los intereses de la comunidad, puesto que allí se establece el plan operativo de inversiones, que permiten el desarrollo de los proyectos de presupuesto y la inversión del gasto; por lo tanto, debe ser objeto de un juicioso y cuidadoso análisis por parte de los Concejo, dentro del terminó que la ley dispone, de tal manera que, ni se acoja un presupuesto a la ligera y sin respectivo debate democrático y mucho menos, se dilate el término para que el Alcalde proceda a su adopción.”-rft- §68.
De esta manera, existe una contradicción directa entre el artículo demandado y el artículo 266 del Decreto 1333 de 1986, y se declarará la invalidez respectiva. 10. Cargo acerca del archivo automático y total del proyecto de presupuesto ante objeciones presentadas por el alcalde y decididas por el Tribunal Administrativo, así sean objeciones parciales §69.
El artículo 93 del Acuerdo 001 de 2006 en juicio expresa: “ARTÍCULO 93 DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DEL ACUERDO DE PRESUPUESTO GENERAL. Si el Tribunal Contencioso Administrativo considera fundadas las objeciones presentadas por el Alcalde, el proyecto se archivará y en este caso, continuará rigiendo el presupuesto del año inmediatamente anterior, repetido, de acuerdo con las normas del presente estatuto.
(Concordancia: Decreto 111/96, artículos 114 y 115)” §70. La gobernación expone que en el caso que la objeción fuera parcial, la aplicación del artículo demandado inflexiblemente llevaría a archivo de todo el proyecto, en contra de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 136 de 1994 que sí prevé el éxito parcial de las objeciones presentadas por el alcalde: “ARTÍCULO 80.- Objeciones de derecho.
Si las objeciones jurídicas no fueren acogidas, el alcalde enviará dentro de los diez días siguientes, el proyecto Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 17 acompañado de una exposición de motivos de las objeciones al Tribunal Administrativo que tenga jurisdicción en el municipio. Si el Tribunal las considera fundadas, el proyecto se archivará. Si decidiere que son infundadas, el alcalde sancionará el proyecto dentro de los tres días siguientes al recibo de la comunicación respectiva.
Si el tribunal considera parcialmente viciado el proyecto, así lo indicará al Concejo para que se reconsidere. Cumplido este trámite, el proyecto se remitirá de nuevo el Tribunal para fallo definitivo”. §71. En este caso específico, la Sala considera que tanto el artículo 93 del Acuerdo 001 de 2026 atacado, como el artículo 80 de la Ley 136 de 1994 son compatibles y coherentes, porque el segundo artículo informa que el Tribunal Administrativo es quien, si declara parcialmente viciado el proyecto, así lo indicará al Concejo para que se reconsidere. §72.
De esta manera, no existe una contradicción evidente entre las dos normas antes citadas, sino que su interpretación es coordinada y armónica, por lo que no prospera la invalidez impetrada por la gobernación. 11. Cargo relacionado con facultad de la modificación del presupuesto respecto a los recursos del balance otorgada al Alcalde con autorización previa del Concejo §73.
El parágrafo 1 del artículo 106 “CIERRE FISCAL” del Acuerdo 001 de 2026 en pleito estipula: “Parágrafo 1º. Los sobrantes de apropiación corresponden a los saldos de apropiaciones no comprometidos al cierre de la vigencia fiscal expiran al 31 de diciembre de cada vigencia. Los recursos propios y las rentas de destinación específica no comprometidos al cierre de la vigencia serán adicionados, previa aprobación del Concejo Municipal o por la Administración Central, previa autorización del Concejo, como recursos del balance, manteniendo la destinación específica determinada por las normas vigentes. §74.
La demanda acusa que esta norma viola el artículo 313.5 de la CP, que ordena: “ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…)” §75. Antecedente: En sentencia de este Tribunal del 24 de mayo de 2024, con ponencia del Doctor Dohor Edwin Vivas Varón, se declaró la invalidez de la facultad Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 18 otorgada por un Concejo al Alcalde para adicionar pro tempore el presupuesto con recursos del balance, entre otros, “… conllevaría a que, se genere la posibilidad de afectar las partidas globales definidas previamente en el presupuesto aprobado por el Concejo y además, se desconozca la regla de competencia exclusiva del Concejo a iniciativa del alcalde, para efectuar este tipo de modificaciones…” de la siguiente manera: “De acuerdo con lo anterior, las adiciones presupuestales y que servirán de base para abrir créditos adicionales o para aumentar los existentes, necesariamente deben ser tramitadas por el Congreso a iniciativa del Gobierno “porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó”.
Trasladado lo anterior a las entidades territoriales, el Consejo de Estado ha sido enfático al afirmar que “la competencia para modificar o adicionar el presupuesto de rentas del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los principios contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto”, de forma que no puede este último ejercer directamente una atribución que de manera exclusiva y excluyente le corresponde al cabildo municipal; salvo en aquellos casos en que la ley expresamente lo autorice.
Así por ejemplo, la Ley 2056 de 2020 "Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del sistema general de regalías", sobre la incorporación de recursos del SGP (…) De acuerdo al marco normativo y jurisprudencial expuesto, se concluye que: i) a nivel municipal, corresponde al Concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos; ii) la competencia para adicionar rentas o incorporar recursos al presupuesto es exclusiva del Concejo a iniciativa del Alcalde y, en consecuencia, iii) al Alcalde le está vedado adicionar rentas o incorporar recursos al presupuesto directamente, salvo, las excepciones contempladas, entre otras en el artículo 160 de la Ley 2056 de 2020 y el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012; iv) si el Gobierno Municipal considera necesario que se adicionen o incorporen ingresos al presupuesto aprobado por el Concejo, debe presentar a esa Corporación el proyecto de acuerdo respectivo, pues tales decisiones no pueden ser adoptadas por el Alcalde ya que la Constitución Política no le atribuye esa facultad; y v) si bien no hay norma expresa que prohíba al Concejo autorizar pro tempore al mencionado mandatario para realizar modificaciones o adiciones al presupuesto, tal prohibición deriva de los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política.
(…) Frente a los recursos del balance es pertinente indicar que, en virtud del principio de anualidad, los saldos disponibles que quedaron a 31 de diciembre de cada año pasan a ser “recursos del balance” y forman parte de los “recursos de capital”; al respecto el referido Decreto 111 de 1996, señala: “ARTÍCULO 31. Los recursos de capital comprenderán: los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional, y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga, y las utilidades del Banco de la República, Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 19 descontadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria.
PARÁGRAFO. Las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de que trata este artículo (L. 38/89, art. 21; L. 179/94, arts. 13 y 67)”. (…) Como se explicó en los fundamentos jurídicos, algunas operaciones pueden ser adelantadas directamente por el Ejecutivo. De manera que, el Alcalde cuenta con la facultad para ejercer las operaciones directamente como son: - la incorporación y la adición de rentas que se derivan, entre otras, de recursos provenientes del Sistema General de Regalías (artículo 160 Ley 2056 de 2020); y de entidades del Estado o de Cooperación Internacional que tengan por objeto cofinanciar proyectos (artículo 29 de la Ley 1551 de 2012); - la incorporación y adición de apropiaciones que correspondan a la asignación del gasto de los recursos provenientes del Sistema General de Regalías; y de entidades del Estado o de Cooperación Internacional que tengan por objeto cofinanciar proyectos; - los traslados presupuestales, que mantengan la destinación definida por el Concejo entre funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma; y - las operaciones de distribución presupuestal, esto es, de recursos en el marco de la partida aprobada por el Concejo.
Ahora, de la lectura del artículo 1º del Acuerdo 60 del 5 de diciembre de 2023 se observa que, se autorizó en forma general y abstracta al Alcalde para modificar, adicionar, acreditar, contra acreditar y crear rubros en el presupuesto de rentas, gastos e inversión de la vigencia fiscal 2024, para dar cumplimiento a los Documentos Conpes y para aprovechar el superávit fiscal, los recursos de balance, y los mayores valores recaudados en fuentes de recursos propios, sin ninguna especificidad o concreción, lo que conllevaría a que, se genere la posibilidad de afectar las partidas globales definidas previamente en el presupuesto aprobado por el Concejo y además, se desconozca la regla de competencia exclusiva del Concejo a iniciativa del alcalde, para efectuar este tipo de modificaciones.” §76.
En el presente caso se verifica que el artículo demandado faculta a que el Alcalde adicione el presupuesto con recursos del balance generados el año anterior, que necesariamente afecta modificar las partidas globales previamente definidas por el Concejo, configurándose así una facultad propia de la Corporación Pública. §77. De esa manera, se accederá a la invalidez del artículo demandado. 12.
Cargo por la disminución del tiempo legal de ineficiencia empresarial para la liquidación de entidades descentralizadas §78. El artículo 242 de Acuerdo 001 de 2026 en estudio dispone: “ARTÍCULO 242 PROHIBICIÓN DE TRANSFERENCIAS Y LIQUIDACIÓN DE EMPRESAS INEFICIENTES. De conformidad con el artículo 14 de la Ley 617 de 2000, prohíbase al Municipio de Viterbo Caldas efectuar transferencias a las Empresas Descentralizadas de propiedad de la Entidad Territorial o con participación mayoritaria en ellas y demás Entidades del Orden Municipal, a realizar transferencias cuando las mismas generen pérdidas durante dos (2) años seguidos, se presume de pleno derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 20 participación en ella; en ese caso sólo procederán las transferencias, aportes o créditos necesarios para la liquidación.” §79.
El departamento avisa que esta norma es contraria al artículo 14 de la Ley 617 de 2000 que fija un plazo de tres años de generación de pérdidas para establecer que una empresa industrial y comercial del Estado o sociedad de economía mixta deba liquidarse: “ARTÍCULO 14.- Prohibición de transferencias y liquidación de empresas ineficientes.
Prohíbese al sector central departamental, distrital o municipal efectuar transferencias a las empresas de licores, a las loterías, a las empresas prestadoras de servicios de salud y a las instituciones de naturaleza financiera de propiedad de las entidades territoriales o con participación mayoritaria de ellas, distintas de las ordenadas por la ley o de las necesarias para la constitución de ellas y efectuar aportes o créditos, directos o indirectos bajo cualquier modalidad.
Cuando una empresa industrial y comercial del Estado o sociedad de economía mixta, de aquellas a que se refiere el presente Artículo genere pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume de pleno derecho que no es viable y deberá liquidarse o enajenarse la participación estatal en ella, en ese caso sólo procederán las transferencias, aportes o créditos necesarios para la liquidación.” §80.
La Sala observa que el capítulo II de la Ley 617 de 2000, donde se encuentra el precitado artículo 14, trata del Saneamiento fiscal de las entidades territoriales. §81. Y como se observa del tenor literal de dicho artículo 14, trata de las empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta del orden territorial. §82.
La sentencia C-837 de 2001 de la Corte Constitucional se refirió expresamente a dicho artículo y la pretendida intervención del legislador en la autonomía territorial, donde señaló que el Congreso podía dictar leyes acerca de la liquidación de empresas ineficientes, resaltando: (i) la aplicación de la razonabilidad en las etapas que justifiquen la liquidación de una empresa; y;
(ii) dicha eficiencia no puede exigirse a todas las entidades descentralizadas, como las del sector salud porque su propósito no es la productividad, como se cita a continuación: “a. Problema jurídico El problema jurídico planteado a la Corte en este acápite consiste en determinar si la orden que da el artículo 14 de la Ley 617 de 2000 para que no se transfieran recursos a empresas industriales y comerciales ineficientes y para que se ordene la liquidación, constituye una vulneración al principio de la autonomía de las entidades descentralizadas (C.P., art. 210) y del principio constitucional sobre monopolios como arbitrio rentístico (C.P., art. 336) o si, por el contrario, esta decisión respeta los preceptos constitucionales señalados. b. Consideraciones de la Corte Constitucional El artículo 14 de la Ley 617 contiene dos aspectos referentes a las entidades descentralizadas del nivel territorial: uno, la prohibición al respectivo sector central para efectuar transferencias, aportes o créditos a las empresas industriales y Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 21 comerciales ineficientes y, dos, la procedencia de la liquidación de las empresas ineficientes.
La finalidad de la norma es la racionalidad y la eficiencia del gasto público en el orden territorial. El título del artículo 14 de la Ley 617 es explícito en este sentido cuando establece la Prohibición de transferencias y liquidación de empresas ineficientes. (…) En relación con el contenido del inciso segundo del artículo 14 de la Ley 617 es preciso señalar que en este tema la norma procede por etapas y por grados para su aplicación. Las diferentes condiciones que se consagran se refieren a lo siguiente: Primero establece como condición que las empresas industriales y comerciales del Estado allí señaladas generen pérdidas; segundo, que las pérdidas se presenten durante un plazo de tres años; tercero, que las pérdidas sean por anualidades, y cuarto, que las pérdidas anuales sean consecutivas.
Este tipo de exigencias señala que la decisión del legislador no es arbitraria ni carente de razonabilidad, en cuanto la consecutividad de las pérdidas excluye las pérdidas ocurridas por fenómenos súbitos o incontrolables. La autorización legal para la liquidación de empresas se otorga bajo presupuestos exigentes cuando no hay garantía de viabilidad ni de recuperación. (…) Cosa distinta ocurre con las Empresas Prestadoras del Servicio de Salud a que alude el artículo 14 de la Ley 617, cuya finalidad prioritaria no es la de reportar utilidades económicas sino beneficio social.
Su función está directamente vinculada al cumplimiento de los fines esenciales y de las obligaciones sociales del Estado, en el marco general del Estado social de derecho (C.P., arts. 1, 2 y 49). Además de no estar comprendidas en las actividades señaladas en el artículo 336 de la Constitución, por la naturaleza de su actividad, los criterios para determinar su eficiencia no pueden ser exclusivamente de carácter económico ni de rentabilidad financiera.”-sft- §83.
La Sala avizora que el artículo demandado al rebajar el período de pérdidas de tres años previsto legalmente a dos años vulnera el principio de razonabilidad como de la aplicación de la norma por etapas y grados, previsto en el artículo 14 de la Ley 617 de 2000, bajo el argumento del municipio que pretenda ser más estricto. §84. De esta manera, la norma motivo de revisión viola el principio de razonabilidad estipulado en el artículo 14 de la Ley 617 de 2000 para aplicar la liquidación de empresas ineficientes, por lo que se declarará su invalidez. 13.
Síntesis de la decisión §85. Por lo antes razonado, se declarará la invalidez de las siguientes normas demandadas del Acuerdo 001 de 2026, según los cargos de la demanda: §85.1. Las palabras “las funciones” del parágrafo 1° del artículo 26 por la Vulneración del requisito pro tempore para las facultades extraordinarias otorgadas por el Concejo al Alcalde con el objetivo de modificar las funciones del COMFIS.
Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 22 §85.2. El parágrafo segundo del artículo 29 al incorporar excepciones a las vigencias futuras ordinarias que la ley prevé para las excepcionales. §85.3. Las palabras “por lo menos el 10%” del artículo 50 pues disminuye la asignación de los excedentes de las entidades descentralizadas del 20% legal al 10%. §85.4.
El parágrafo segundo del artículo 59 que prevé la asignación de recursos del balance -FONPET- con destino a gastos de funcionamiento. §85.5. El inciso final del artículo 82 al modificar la fecha de presentación del proyecto de presupuesto. §85.6. Las palabras “o por la Administración Central, previa autorización del Concejo” del parágrafo 1 del artículo 106, debido a que la incorporación de los recursos del balance al presupuesto compete al Concejo. §85.7.
El artículo 242 por rebajarse el período legal de tres a dos años de generación de pérdidas de las empresas ineficientes. §86. Se niega la invalidez de los siguientes artículos del Acuerdo 001 de 2026, por los cargos interpuestos por la Gobernación: §86.1. Las palabras “y su funcionamiento” del artículo 26, porque la potestad de regular el funcionamiento del COMFIS tiene su fuente en la faculta reglamentaria de Gobierno. §86.2.
El artículo 93 sobre la declaración de ilegalidad del acuerdo de presupuesto general. §87. En mérito de lo expuesto, la sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, SENTENCIA PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ de los siguientes artículos del Acuerdo 001 del 04 de marzo de 2026, “POR EL CUAL SE ACTUALIZA Y EXPIDE EL ESTATUTO ORGÁNICO DE PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE VITERBO CALDAS PARA LA ADMINISTRACION CENTRAL, ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS Y ENTIDADES DESCENTRALIZADAS”, expedido por el Concejo Municipal de VITERBO, Caldas, a saber: - Las palabras “las funciones” del parágrafo 1° del artículo 26.
Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2026-00094-00 23 - El parágrafo segundo del artículo 29. - Las palabras “por lo menos el 10%” del artículo 50. - El parágrafo segundo del artículo 59. - El inciso final del artículo 82. - Las palabras “o por la Administración Central, previa autorización del Concejo” del parágrafo 1 del artículo 106. - El artículo 242.
SEGUNDO: SE NIEGA LA INVALIDEZ de las palabras “y su funcionamiento” del artículo 26, y el artículo 93 del Acuerdo 001 de 2026 expedido por el Concejo Municipal de VITERBO, Caldas.
COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al presidente del Concejo, al alcalde, y al Personero Municipal de Viterbo- Caldas.
TERCERO: En firme esta sentencia, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones del caso en “Samai” Notifíquese y Cúmplase Los Magistrados, PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior