TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN F MAGISTRADA PONENTE: DRA. PATRICIA SALAMANCA GALLO Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Demandante: Edwin Fabián Morales Bueno Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento de Cundinamarca -Secretaría de Educación Expediente: 258993333003-2024-00080-01 Tema: Nivelación salarial docente Nulidad y Restablecimiento del Derecho Procede la Sala a resolver el recurso de apelación (archivo 51 – cuaderno principal - expediente digital) presentado por la parte actora contra la sentencia dictada el 19 de septiembre de 2025 por el Juzgado Tercero (3) Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, (archivo 49 - expediente digital), que declaró la falta de legitimación de la causa por pasiva respecto del Departamento de Cundinamarca - Secretaría de Educación y negó las pretensiones de la demanda sin condena en costas.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA, el señor Edwin Fabián Morales Bueno, por intermedio de apoderado pretende: 1.- Se inaplique por ilegal, el Decreto 284 de 2024, y los Decretos anteriores que fijaron la remuneración docente, en cuanto incorporaron una base salarial afectada por incrementos desiguales establecidos en años atrás. 2- Se declare la nulidad de 2024-EE-056790, de fecha 27 de febrero y CUN2024EE000978, del 13 de febrero del 2024, por medio de los cuales la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación, respectivamente, negaron el incremento salarial decretado en el año 2008, pues para el grado escalafón 1A fue del 14.11%, mientras Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 2 que el incremento efectuado a la Categoría del Escalafón 1B fue del 10.23%. y para el año 2009 para el grado 1 A el incremento fue del 15.61 % y para el escalafón 1B fue de 12.11%.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a las accionadas a (i) reconocer y pagar las diferencias salariales con ocasión a la diferencia del incremento desigual en el año 2008, toda vez que para el Escalafón 1A fue de 14.11%, mientras que para el Escalafón 1B, fue del 10.23%; además, se presentó una diferencia para el año 2009, para el grado 1 A es de 15.61% mientras que para el 1B fue del 12.11%, valores que debe ser reconocidos tres años atrás de la petición;
(ii) reliquidar y pagar la prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación pedagógica, cesantías, horas extras y demás emolumentos percibidos, de acuerdo al ajuste anterior; (iii) indexar las sumas a reconocer; (iv) cumplir, reconocer y pagar la sentencia y los intereses moratorios de conformidad con el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, (v) condenar en costas y agencias en derecho. 2.
Hechos. El apoderado de la parte actora señala que el demandante a través de los Decretos nacionales 1313 de 2005, 596 de 2006 y 634 de 2007, se determinaron iguales incrementos salariales a todos los docentes oficiales del nuevo Escalafón docente – Decreto -Ley 1278 de 2002. Indica que, en los años 2006 y 2007, se crearon los primeros incrementos salariales para los docentes que ingresaron a la carrera docente del –Decreto -Ley 1278 de 2002; y siendo “decretados incrementos salariales de manera igual para todos los docentes que pertenecían a esta nueva carrera docente.” Sostiene que para el año 2008, el incremento fue diferente.
Se dispuso para los docentes oficiales pertenecientes al Escalafón 1B un incremento del 10.23%, con relación con el incremento salarial diferenciado que fue creado para la categoría 1A del 14.11%. Y para el año 2009 para el escalafón 1B este incremento llegó al 12.11%, mientras que a la categoría 1A del mismo escalafón, le fue realizado un aumento del 15.65% Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 3 Manifiesta que para todos los años siguientes (2010-2024), los incrementos salariales se decretaron nuevamente de forma uniforme para todos los grados, la afectación generada en 2008 y 2009 se mantuvo, dado que cada incremento anual se calcula sobre la base salarial del año anterior Refiere que presentó petición ante la Nación – Ministerio de Educación y al Departamento de Cundinamarca- Secretaría de Educación, solicitando el reajuste del incremento, la cual se despachó desfavorablemente mediante Oficios del 27 de febrero y del 13 de febrero de 2024, respectivamente. 3.
Normas violadas y concepto de la violación. Como normas violadas se señaló los artículos 13 y 53 de la Constitución Política; 1°, 3°, 4° y 6° de la Ley 4 de 1992; 137 de la Ley 1437 de 2011; y 46 y 49 del Decreto 1278 de 2002. El apoderado de la parte actora alega que los actos administrativos vulneran la Constitución y la Ley, al haberse pedido con infracción de las normas en que debían fundarse, mediante una falsa motivación y una expedición irregular, en los términos del artículo 137 del CPACA.
En particular, afirma que incrementos salariales de 2008 y 2009 favorecieron desproporcionadamente al escalafón 1A, pese a que las categorías 1B, 1C y 1D, que exigen mayor formación, experiencia y requisitos recibieron aumentos inferiores. Lo que a su juicio demuestra que la decisión no consideró el grado de preparación ni el esfuerzo requerido, resultando en un incremento arbitrario e injustificado.
Asimismo, señala que la aplicación de porcentajes desiguales en los años 2008 y 2009 quebrantó el principio de igualdad, el derecho al trabajo en condiciones dignas y el principio de favorabilidad laboral, al generar una remuneración inferior no justificada y una afectación progresiva del salario base. Esta irregularidad se proyectó en el tiempo y continuó produciendo efectos negativos en las anualidades siguientes.
En concreto precisó “En efecto, para el año 2008, mediante los Decretos Nacionales 624, 714 y 1407, se establecieron incrementos salariales diferenciados entre docentes pertenecientes al mismo régimen, situación que resultó abiertamente discriminatoria. Un análisis comparativo evidencia que a los docentes ubicados en la categoría 1B del escalafón se les otorgó un incremento del 10.23%, mientras que a los pertenecientes a la categoría 1A se les reconoció un aumento significativamente mayor, del 14.11%.” y agregó “La misma Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 4 situación se reiteró en el año 2009, cuando los Decretos Nacionales 702 y 1238 determinaron nuevamente incrementos salariales discriminatorios.
A la categoría 1B se le asignó un aumento del 12.11%, mientras que a la categoría 1A se le concedió un incremento del 15.61%, generando una brecha aún más acentuada en el ingreso mensual entre docentes.” (negrilla fuera de texto) Considera que el actuar de las entidades a quienes se les solicita la cancelación de las diferencias salariales y prestacionales es inconstitucional e ilegal, además de estar en contravía de la jurisprudencia que ha regulado lo relacionado con la igualdad de los incrementos salariales entre iguales.
Estas normas han sido vulneradas por las entidades públicas que intervinieron en la expedición de los actos administrativos que negaron el reconocimiento. Finalmente, al negar el reconocimiento de las diferencias salariales mediante respuestas administrativas estandarizadas, las entidades omitieron un análisis concreto del caso particular, consolidando una situación discriminatoria y contraria a la normativa superior, lo que da lugar a la nulidad de los actos administrativos y al consecuente restablecimiento del derecho a favor de la demandante. 4.
Contestación de la demanda. 4.1. Departamento de Cundinamarca -Secretaría de Educación. El apoderado de la Entidad territorial se opone a las pretensiones de la demanda; al considerar que no le es atribuible responsabilidad alguna en la fijación de los incrementos salariales reclamados, por tratarse de actos expedidos exclusivamente por el Gobierno Nacional en ejercicio de sus competencias constitucionales.
(expediente digital, archivo 4) Sostiene que la pretensión de inaplicar decretos salariales y reconocer diferencias económicas se dirige contra actos de carácter general emitidos por autoridades nacionales, por lo que corresponde al Ministerio de Educación Nacional y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio asumir la defensa y eventual responsabilidad en el caso.
Afirma que su actuación se limitó a informar al demandante la falta de competencia para resolver de fondo la solicitud presentada, precisando que su función se circunscribe a la administración y liquidación de la nómina docente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 5 conforme a los decretos nacionales vigentes, sin facultad para modificar el régimen salarial ni establecer incrementos.
Explica que el régimen salarial de los docentes es definido por el Gobierno Nacional dentro de un marco de ley, en el cual las entidades territoriales únicamente ejecutan los recursos transferidos a través del Sistema General de Participaciones. En consecuencia, resalta que los salarios y prestaciones se financian con recursos nacionales y que su gestión por parte del ente territorial no implica competencia para alterarlos.
Propone las excepciones denominadas “falta de legitimación”, “inexistencia de la obligación”, “cobro de lo no debido”, “enriquecimiento sin causa”, “genérica” 4.2. Nación- Ministerio de Educación Nacional La Nación - Ministerio de Educación Nacional no contestó la demanda. 5. Sentencia apelada. El Juzgado Tercero (3) Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá en sentencia de 19 de septiembre de 2025 (expediente digital, archivo 49), declaró la falta de legitimación de la causa por pasiva respecto del Departamento de Cundinamarca -Secretaría de Educación y negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas.
El a quo, realiza un análisis del marco normativo aplicable, señala que el régimen salarial de los empleados públicos corresponde a un sistema de competencias compartidas, en el que el legislador fija criterios generales y el Gobierno determina de manera concreta las escalas de remuneración. En ese contexto, la fijación de los salarios de los docentes responde a decisiones de política pública que incorporan variables económicas, fiscales y sociales, por lo que no puede reducirse a un análisis exclusivamente aritmético ni uniforme.
Sostiene que los incrementos salariales deben orientarse a preservar el poder adquisitivo del salario, pero también a armonizar distintos factores como la disponibilidad presupuestal, la situación económica y las condiciones del servicio. Por ello, advierte que la legitimidad de dichas decisiones exige valorar el contexto Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 6 en el cual fueron adoptadas, de modo que no toda diferencia porcentual implica, por sí misma, una vulneración de derechos.
Indica que el principio de igualdad no impone una igualdad matemática, sino un tratamiento material que permita diferenciar entre situaciones distintas. En ese sentido, considera que la estructura del escalafón docente, basada en grados y niveles que responden a criterios de formación, experiencia y evaluación, justifica la existencia de tratamientos salariales diferenciados, siempre que estos se funden en razones objetivas y razonables.
En el caso concreto, el a quo, señala que el análisis de la parte actora se sustentó en un criterio meramente comparativo y matemático, insuficiente para evidenciar una vulneración del principio de igualdad en su dimensión material. De igual manera, sostiene que está acreditado que el régimen aplicable contempla diferencias entre grados y niveles del escalafón docente, lo que implica que las variaciones salariales pueden obedecer a factores objetivos como la formación, la experiencia o las condiciones del servicio.
En este contexto, afirma que no se probó que la diferenciación concreta carecía de justificación o que obedeciera a un trato discriminatorio, ni que el Ejecutivo hubiese desconocido los criterios que orientan la fijación salarial en el sector público. Así mismos, indica que el demandante no acreditó se encontrara en una situación fáctica idéntica a la de otros grupos frente a los cuales se predica igualdad, ni que concurran los elementos que permitan predicar un trato desigual injustificado.
Concluye que al no existir sustento probatorio que permita inferir arbitrariedad, desviación o vulneración sustancial de derechos, el argumento de la parte demandante resulta insuficiente para desvirtuar la legalidad de las decisiones cuestionadas, razón por la cual no negó las pretensiones formuladas. Por último, determina que la Secretaría de Educación de Cundinamarca carece de legitimación en la causa por pasiva, al constatar que no tiene competencia para fijar ni modificar el régimen salarial de los docentes.
En efecto, establece que la determinación de las escalas de remuneración corresponde exclusivamente al Gobierno Nacional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, mientras que las entidades territoriales únicamente cumplen funciones administrativas en la gestión del servicio educativo. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 7 6.
Recurso de apelación. La parte accionante presentó recurso de apelación para que la sentencia sea revocada y se accedan a las pretensiones de la demanda, fundamentado de la siguiente manera: (expediente digital, archivo 51) Sostiene que el esquema salarial inicialmente adoptado por el Gobierno Nacional en los años 2005 a 2007 se caracterizó por la aplicación de incrementos porcentuales uniformes para todos los niveles del escalafón, lo cual reflejaba un reconocimiento de la equivalencia funcional de los docentes bajo el mismo régimen.
A partir de ello, afirma que la ruptura de dicho criterio en los años 2008 y introdujo una diferenciación injustificada, en la medida en que se otorgaron incrementos menores a quienes se encontraban en niveles superiores, pese a acreditar mayores requisitos de formación, experiencia y evaluación. Precisó que “para el año 2008, mediante los Decretos Nacionales 624, 714 y 1407, se establecieron incrementos salariales diferenciados entre docentes pertenecientes al mismo régimen, situación que resultó abiertamente discriminatoria.
Un análisis comparativo evidencia que a los docentes ubicados en la categoría 1B del escalafón se les otorgó un incremento del 10.23%, mientras que a los pertenecientes a la categoría 1A se les reconoció un aumento significativamente mayor, del 14.11%.” y agregó “La misma situación se reiteró en el año 2009, cuando los Decretos Nacionales 702 y 1238 determinaron nuevamente incrementos salariales discriminatorios.
A la categoría 1B se le asignó un aumento del 12.11%, mientras que a la categoría 1A se le concedió un incremento del 15.61%, generando una brecha aún más acentuada en el ingreso mensual entre docentes.” (negrilla fuera de texto) Señala que la diferenciación salarial vulnera los principios de igualdad, mérito y progresividad, pues invierte la lógica del sistema escalafonario al reconocer beneficios superiores a quienes ocupan niveles inferiores.
Así mismo, argumenta que dicha situación generó una afectación sostenida en el tiempo, al incidir en la base salarial sobre la cual se liquidaron los incrementos posteriores, consolidando una desventaja económica estructural que persiste hasta la actualidad. Argumenta que el fallo omitió valorar integralmente el cargo de vulneración del derecho a la igualdad en su dimensión material, ya que no existe justificación para que los incrementos desiguales en años frente a otros periodos en los que se aplicó un trato homogéneo.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 8 Sustenta que, aunque reconoce la competencia del Gobierno Nacional para fijar los salarios, dicha facultad no es absoluta, pues debe ejercerse conforme a criterios objetivos, razonables y verificables. En ese sentido, argumenta que la ausencia de estudios técnicos, análisis previos o explicaciones claras sobre la diferenciación porcentual evidencia un ejercicio arbitrario de dicha potestad.
Alega que los actos administrativos demandados se encuentran viciados por infracción de las normas superiores que regulan el régimen docente, al desconocer la correspondencia entre nivel escalafonario y remuneración, así como los principios de remuneración proporcional y respeto a los derechos adquiridos. En consecuencia, solicita la inaplicación del decreto vigente que reproduce la base salarial afectada y la nulidad de los actos particulares derivados de su aplicación. Finalmente, en relación con la entidad territorial, la recurrente sostiene que, aun cuando no define los salarios, sí tiene un deber de gestión, control y garantía de los derechos laborales en la ejecución de la nómina, por lo que su omisión en detectar y corregir las inconsistencias salariales también compromete su responsabilidad. 7.
Trámite en Segunda Instancia Recibido el expediente proveniente del Juzgado Tercero (3) Administrativo del Circuito de Zipaquirá, y previa sustentación del recurso, se admitió (índice 9 exp. digital SAMAI) y se ordenó notificar al Ministerio Público en forma personal. No se ordenó traslado de alegatos en los términos del artículo 247 numeral 5 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, como quiera que las partes no solicitaron pruebas en esta instancia. II.
CONSIDERACIONES Surtido del trámite de segunda instancia y sin que se observe vicio de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a adoptar la decisión que en derecho corresponda. 1. Problema jurídico En el presente caso consiste en determinar (i) si los incrementos salariales diferenciados decretados para determinados niveles del escalafón docente vulneraron el principio de igualdad y el marco constitucional y legal aplicable; y si Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 9 dicha circunstancia da lugar al reajuste salarial reclamado; y (ii) si el Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación se encuentra legitimado en la causa por pasiva, pese a que carece de competencia para establecer incrementos salariales, pero por su gestión de liquidación de nómina de los docentes debe comparecer. 2.
Tesis de la Sala La Sala estima que debe confirmarse el fallo de primera instancia, por cuanto no se configura vulneración alguna a los derechos invocados, en la medida en que para los años 2008 y 2009 el demandante se encontraba en el grado 1A y fue beneficiario del mayor incremento salarial, conforme los argumentos de la demanda. Asimismo, los aumentos cuestionados responden al ejercicio legítimo de la facultad reglada del Gobierno Nacional dentro del esquema constitucional vigente, sin que se evidencie arbitrariedad.
Para desatar el problema jurídico, la Sala abordará el fondo del asunto así: 3. Ascenso en el estatuto docente comprendido en el Decreto 1278 de 2002 El ascenso para los maestros, no necesariamente se ve reflejado en el cargo ejercido, sino en el cambio de nivel salarial, pues no tiene relevancia si el docente imparte formación en preescolar, primaria o secundaria, el ascenso en el escalafón es lo que le permite recibir mejores condiciones salariales a cambio de su servicio.
Sobre el particular, el Decreto 2277 de 1979, lo reguló de la siguiente manera: “ARTÍCULO 8º.- Definición. Se entiende por Escalafón Docente el sistema de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos. La inscripción en dicho Escalafón habilita al educador para ejercer los cargos de la carrera docente.
ARTÍCULO 9 º.- Creación y Grados. Establécense el Escalafón Nacional Docente para la clasificación de los educadores, el cual estará constituido por catorce grados en orden ascendente, del 1 al 141.” Con base en lo expuesto, se advierte que el ingreso al escalafón docente lo determinaba el nombramiento en propiedad en un cargo docente, previa 1 Decreto 2277 de 1979.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 10 acreditación del título de formación requerida para dictar clase en cada uno de los niveles señalados en la norma. Posteriormente, en desarrollo del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, se expidió el nuevo estatuto de profesionalización docente que corresponde al Decreto 1278 de 2002, que tiene por objeto garantizar el acceso meritocrático a la carrera docente y de manera particular; y para el ingreso al escalafón docente señaló: “ARTÍCULO 19.
ESCALAFÓN DOCENTE. Se entiende por Escalafón Docente el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estatales de acuerdo con su formación académica, experiencia, responsabilidad, desempeño y competencias, constituyendo los distintos grados y niveles que pueden ir alcanzando durante su vida laboral y que garantizan la permanencia en la carrera docente con base en la idoneidad demostrada en su labor y permitiendo asignar el correspondiente salario profesional.
La idoneidad encierra el conjunto de conocimientos, habilidades, actitudes, aptitudes, rendimiento y valores que se consideran imprescindibles para el desempeño de la función.
ARTÍCULO
20. ESTRUCTURA DEL ESCALAFÓN DOCENTE. El Escalafón Docente estará conformado por tres (3) grados. Los grados se establecen con base en formación académica. Cada grado estará compuesto por cuatro (4) niveles salariales (A - B - C - D). Quienes superen el período de prueba se ubicarán en el Nivel Salarial A del correspondiente grado, según el título académico que acrediten; pudiendo ser reubicados en el nivel siguiente o ascender de grado, después de tres (3) años de servicio, siempre y cuando obtengan en la respectiva evaluación de competencias el puntaje indicado para ello, según lo dispuesto en el artículo 36 del presente decreto.
ARTÍCULO
21. REQUISITOS PARA INSCRIPCIÓN Y ASCENSO EN EL ESCALAFÓN DOCENTE. Establécense los siguientes requisitos para la inscripción y ascenso de los docentes o directivos docentes estatales en los distintos grados del Escalafón Docente: Grado Uno: a) Ser normalista superior; (Revisada por la Corte Constitucional, sentencia C-422 de 2005). b) Haber sido nombrado mediante concurso; c) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba.
Grado Dos: a) Ser licenciado en Educación o profesional con título diferente más programa de pedagogía o un título de especialización en educación; b) Haber sido nombrado mediante concurso; c) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba; o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el Grado Uno. Grado Tres: a) Ser Licenciado en Educación o profesional; b) Poseer título de maestría o doctorado en un área afín a la de su especialidad o desempeño, o en un área de formación que sea considerada fundamental dentro del proceso de enseñanza-aprendizaje de los estudiantes; c) Haber sido nombrado mediante concurso;
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 11 d) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba; o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el Grado Uno o Dos. (Revisada por la Corte Constitucional, sentencia C-647 de 2006).
PARÁGRAFO. Quien reúna los requisitos de los Grados Dos o Tres puede aspirar a inscribirse directamente a uno de estos grados, previa superación de la evaluación del período de prueba. Una vez inscrito, se considera ascenso pasar de un grado a otro dentro del Escalafón Docente, previa acreditación de requisitos y superación de las correspondientes evaluaciones de desempeño y de competencias, y existencia de disponibilidad presupuestal.
(Revisado por la Corte Constitucional en las sentencias C-895 de 2003, C-208 de 2007 y C-031 de 2008). (…).
ARTÍCULO 23. INSCRIPCIÓN Y ASCENSO EN EL ESCALAFÓN DOCENTE. En cada entidad territorial certificada existirá una repartición organizacional encargada de llevar el registro de inscripción y ascenso en el Escalafón de los docentes y directivos docentes estatales, con las correspondientes evaluaciones y los documentos de soporte para cada grado y nivel salarial, comunicando a la dependencia que se encargue de las novedades de nómina cada vez que se presente una modificación de los mismos.
Los ascensos en el Escalafón y la reubicación en un nivel salarial superior procederán cuando la entidad territorial certificada convoque a evaluación de competencias y se obtenga el puntaje establecido en el artículo 36 de este decreto. Dicha convocatoria establecerá el monto de la disponibilidad presupuestal para efectos de ascenso y reubicación salarial.
No podrán realizarse ascensos y reubicación que superen dicha disponibilidad. (Norma declarada exequible por la Corte Constitucional en las sentencias C-666 de 2016 y C-208 de 2007)2 […]
ARTÍCULO 46. Salarios y prestaciones. El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con el presente decreto; y según el título que acrediten, para los docentes nombrados en provisionalidad o en período de prueba; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan.
El salario de ingreso a la carrera docente debe ser superior al que devengan actualmente los educadores regidos por el decreto-ley 2277 de 1979. (Inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1169-04 de 23 de noviembre de 2004)” De acuerdo con la norma en cita, el concurso determina el ingreso a la carrera docente y también la inscripción en el escalafón según el grado de formación acreditado, siempre y cuando se supere el período de prueba respectivo.
Cabe precisar, que el escalafón se encuentra compuesto por tres grados y cada uno de ellos cuenta con cuatro niveles salariales, siendo determinante el grado de 2 Decreto 1278 de 2002. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 12 formación superior del docente y la superación del período de prueba.
En efecto, según los requisitos del artículo 21 citado, desde el ingreso el docente puede aspirar al grado 1, 2 o 3 y con las evaluaciones por competencia ascender de nivel dentro del grado (A,B,C y D), lo que motiva al maestro a continuar con sus estudios y a mejorar constantemente sus metodologías de enseñanza para obtener buenas calificaciones por parte de sus alumnos. Ahora bien, para el ascenso y reubicación en el nivel salarial, también se requiere de evaluaciones de competencias del maestro aspirante, que tienen por objeto valorar las nuevas formaciones adquiridas, la experiencia, evaluación de desempeño durante un período mínimo de tres (3) años y la superación de las pruebas que se le soliciten. 4.
Del derecho a la igualdad. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho a la igualdad cumple una función triple dentro del ordenamiento jurídico, al constituirse simultáneamente como valor, principio y derecho fundamental. En este sentido, el artículo 13 de la Constitución Política dispone que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, deben recibir la misma protección y trato por parte de las autoridades, y gozan de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin discriminación alguna.
Asimismo, establece el deber del Estado de brindar especial protección a quienes se encuentren en condición de debilidad manifiesta. No obstante, la Corte Constitucional ha precisado de manera reiterada que el principio de igualdad no impide que el legislador establezca tratos diferenciados, siempre que estos sean razonables, objetivos y acordes con los mandatos constitucionales.
En esa línea, ha señalado que para estructurar un cargo por violación al derecho a la igualdad no basta con alegar la existencia de un trato distinto; es indispensable identificar claramente los grupos comparables, el trato diferenciado introducido por la norma y las razones por las cuales dicho trato resulta injustificado o discriminatorio. la Corte Constitucional ha recurrido al denominado juicio o test de igualdad como herramienta para establecer si un trato diferenciado resulta constitucionalmente válido.
Al respecto, ha señalado: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 13 “Con el fin de establecer si en un caso determinado se justifica el establecimiento de diferencias entre el trato que las autoridades dan a unos y otros individuos, la Corte Constitucional ha indicado la aplicación de un test de igualdad, en virtud de que el concepto de igualdad es de carácter relativo (como en su momento lo anotó Norberto Bobbio), por lo menos en tres aspectos: los sujetos entre los cuales se quieren repartir bienes o gravámenes; esos bienes o gravámenes a repartir; y finalmente, el criterio para asignarlos.
"En otras palabras, hablar de igualdad o desigualdad, siguiendo alguna variante de la fórmula clásica (como la contenida en el artículo 13 de la Constitución Política), tiene sentido sólo en la medida en que se respondan las siguientes tres preguntas: ¿igualdad entre quiénes? ¿igualdad en qué? ¿igualdad con base en qué criterio? Los sujetos pueden ser todos, muchos o pocos; los bienes a repartir pueden ser derechos, ventajas económicas, cargos, poder, etc.; los criterios pueden ser la necesidad, el mérito, la capacidad, la clase, el esfuerzo, etc." (…) Esa prueba, que sirve para determinar la posible vulneración del derecho a la igualdad, puede ser descompuesta en dos principios parciales: a) si no hay razón suficiente para la permisión de un trato desigual, entonces está ordenado un tratamiento igual; b) si la hay, entonces es válido un trato desigual”6 En ese sentido, el juicio de igualdad o proporcionalidad comporta 3 etapas: i) establecer el criterio de comparación: precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la misma naturaleza; ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada. 5.
Caso concreto En el proceso se encuentra acreditado que, mediante Resolución No. 283 de 2007, el demandante fue inscrito en el Escalafón Docente en el grado 1 A. (expediente digital, archivo 001 fl. 74) Mediante Resolución 6004 del 27 de octubre de 2017 fue reubicado en el nivel Salarial 1B, con efectos fiscales a partir del 5 de julio de 2017 (expediente digital, archivo 001 fl. 75) De acuerdo con lo anterior, para las anualidades 2008 y 2009, periodo en el que se alega la existencia de un incremento salarial diferencial a favor del grado 1A, el demandante se encontraba en el grado 1A del escalafón docente.
Así, conforme a sus propios planteamientos, era beneficiario del mayor incremento porcentual otorgado a dicho nivel, lo que descarta la existencia de un perjuicio derivado del trato diferenciado alegado; y, por ende, la configuración de una vulneración al derecho a la igualdad. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 14 Por otra parte, la Sala precisa que la Constitución Política de Colombia establece un sistema de colaboración armónica entre los poderes legislativo y ejecutivo en la determinación del régimen salarial de los servidores públicos.
Esta facultad tiene su fundamento en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), que atribuye al Congreso de la República la competencia para fijar, mediante leyes marco, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluidos los miembros del Congreso de la República y de la Fuerza Pública. Y, por su parte, el artículo 189, numeral 11 de la Constitución, le otorga la potestad reglamentaria al presidente de la República para expedir decretos que ejecuten las leyes.
En este contexto, el presidente, anualmente y con base en las directrices de las leyes marco, expide decretos que determinan el aumento salarial para los servidores públicos. Estos decretos tienen en cuenta factores económicos como el índice de precios al consumidor (IPC) del año anterior para garantizar el poder adquisitivo de los salarios.
En este punto, es del caso señalar que la Corte Constitucional ha validado este esquema, aclarando que la facultad del presidente es delegada y condicionada por las leyes marco del Congreso. La sentencia C-315 de 2002, por ejemplo, estableció que el presidente debe respetar los parámetros y límites fijados por la ley, así: “[…] Con posterioridad a la vigencia del Decreto al que pertenece la norma acusada, la nueva Constitución Política cambió el sistema de competencias constitucionales para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
Si antes tal asunto competía al legislador, ahora, en virtud de lo dispuesto por el numeral 14 del artículo 189 en armonía con el literal e) del numeral 19 del artículo 150 superiores, esta competencia se radica en cabeza del Presidente de la República, quien la ejerce mediante la expedición de decretos reglamentarios con sujeción a las normas generales y al señalamiento de los objetivos y criterios que para ello determine el Congreso mediante la expedición de una ley marco. […]” De manera que el proceso de fijación y aumento salarial anual es un acto jurídico que refleja la colaboración armónica entre el poder legislativo y el ejecutivo.
El Congreso establece las pautas generales mediante leyes marco, y el presidente las aplica mediante decretos reglamentarios. Esta estructura garantiza la legalidad, equidad y sostenibilidad del régimen salarial de los servidores públicos, incluidos los docentes vinculados a la carrera administrativa. Dentro de la modalidad de empleados públicos reconocidos por la Constitución, artículos 123 y 125, y desarrollados por el legislador, se encuentran las distintas Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 15 categorías de educadores oficiales, entre ellos, los vinculados definitivamente a la carrera administrativa docente.
En virtud de la mencionada atribución, el Congreso, a través de una ley marco o cuadro, fija las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse esta materia, lo que en la actualidad se concreta en la Ley 4ª de 19923. El artículo 3º de esa ley, señala que el sistema salarial de los servidores públicos está integrado por la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que deban desarrollar, la escala y tipo de remuneración para cada categoría de los cargos.
En desarrollo de esa norma, anualmente el Gobierno emite los decretos mediante los cuales determina la asignación básica mensual de los distintos grados y niveles del escalafón nacional docente que se rigen por el Decreto-Ley 1278 de 2002. Recordemos que el objetivo de esta norma, Decreto Ley 1278 de 2002, es garantizar que la docencia sea ejercida por educadores idóneos, partiendo del reconocimiento de su formación, experiencia, desempeño y competencias como los atributos esenciales que orientan todo lo referente al ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servidor docente y buscando con ello una educación con calidad y un desarrollo y crecimiento profesional de los docentes.
De conformidad con el artículo 46 de esa norma, el Gobierno Nacional establece una escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, según su grado y nivel. También fija salarios para docentes en provisionalidad o en período de prueba, y remuneraciones adicionales para directivos docentes, según el nivel educativo y tamaño de la institución. La Sala advierte que el régimen salarial de los educadores estatales evidenció unas mejoras en lo que respecta a la asignación salarial, esto en el desarrollo de los procesos de negociación colectiva que adelantaron algunas agremiaciones sindicales del sector, de tal suerte que luego de la expedición del Decreto 1278 de 2002, se evidenciaron las siguientes: Norma Categorización – Escalafón Nacional Docente Grado Escalafón Nivel Salarial Decreto 4181 de 2004 Normalistas superiores 1 A-B-C-D Profesionales y licenciados 2 A-B-C-D Maestrías y doctorados 3 A-B-C-D 3 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 16 La clasificación varió en el año 2009, para el caso de autos de la siguiente manera: Norma Categorización – Escalafón Nacional Docente Grado Escalafón Nivel Salarial Decreto 702 de 2009 Normalistas superiores y tecnólogos en educación 1 A-B-C-D Para el caso que nos ocupa, la Sala realizó el siguiente cuadro con el fin de determinar las diferencias en los incrementos anuales y que alega la parte actora, así: Docente 1 A Docente 1B Año Salario Porcentaje % Año Salario Porcentaje % 2004 609.345 5.50% 2004 829.290 5.50% 2005 642.954 5% 2005 874.901 5% 2006 675.102 5% 2006 918.647 5% 2007 705.482 4.5% 2007 959.987 4.5% 2008 804.993 14.11% 2008 1.058.216 10.23% 2009 930.658 15.61 2009 1.186.330 12.11% 2010 949.272 2% 2010 1.210.057 2% 2011 1.003.368 5.7% 2011 1.279.014 5.7% Respondiendo al cuestionamiento de la parte recurrente, la principal razón por la que el incremento porcentual del docente 1A fue mayor que el del docente 1B durante 2008 y 2009, obedeció a la política de ascenso y reubicación salarial del nuevo estatuto docente, el cual buscó incentivar la cualificación académica y el mérito profesional4.
Durante ese periodo, la política salarial buscó equilibrar las asignaciones de los docentes del antiguo (Decreto 2277 de 1979) y el nuevo estatuto (Decreto-Ley 1278 de 2002). Al mismo tiempo, priorizó el reconocimiento de la formación continua y el rendimiento profesional. Ahora bien, los criterios principales para determinar los incrementos fueron, (i) el grado y nivel del escalafón, el incremento salarial era mayor en los niveles más bajos para equipararlos con los niveles de los docentes antiguos;
(ii) título académico, el aumento también dependía del título del docente, ya sea normalista superior, licenciado, o con posgrado, lo que influía en su nivel de remuneración; (iii) antigüedad, aunque en menor medida, la antigüedad también se consideraba para la nivelación. 4 Decreto 2715 de 2009, por el cual se reglamenta la evaluación de competencias de los docentes y directivos docentes regidos por el Decreto-ley 1278 de 2002 y se dictan otras disposiciones. https://www.mineducacion.gov.co/1621/article- 244742.html Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 17 Ahora, el hecho de que desde el año 2011 en adelante se hayan decretado incrementos iguales para todos los docentes escalafonados bajo el Decreto Ley 1278 de 2002 también obedece a lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 4ª de 1992.
Esta norma, si bien establece la obligación de aumentar anualmente la remuneración de los servidores públicos, no contempla una fórmula única. Para ello ni impone la obligación de incrementar en igual proporción los salarios de todos los empleados públicos. Por el contrario, señala que el sistema salarial de los servidores públicos está conformado por la estructura de los empleos, las funciones a desempeñar y la escala y tipo de remuneración correspondiente a cada cargo o categoría de cargos, criterios que fueron claramente respetados al momento de fijar los incrementos salariales para cada una de las categorías del escalafón docente.
En ese sentido, la Sala concluye que en el presente caso no es procedente aplicar la excepción de inconstitucionalidad. Esta figura, establecida en el artículo 4° de la Constitución Política, es un mecanismo excepcional que permite a una autoridad judicial o administrativa dejar de aplicar una norma de rango legal por considerarla abiertamente contraria a la Constitución, y para que proceda, es indispensable que exista una contradicción manifiesta entre la norma legal y el texto constitucional.
Es decir, el conflicto debe ser tan evidente que, al comparar ambas disposiciones, resulte imposible su aplicación simultánea. Luego, de conformidad con la exposición, no se evidencia una incompatibilidad de tal magnitud entre el Decreto 284 de 2024, que derogó el Decreto 887 de 2023, y los demás decretos de años anteriores que determinaron los incrementos salariales y la Constitución Política.
Pues, esas disposiciones se expidieron bajo los parámetros de la Ley 4ª de 1992 y conforme a criterios objetivos tales como el grado y nivel del escalafón y título académico. Adicionalmente, es importante precisar que con lo expuesto no se vulnera el principio de igualdad, consagrado en la Constitución, pues este no implica un igualitarismo absoluto ni una igualdad aritmética abstracta, sino que reconoce que situaciones distintas requieren tratamientos diferenciados.
Por ende, al encontrarse los docentes escalafonados en grados distintos, con diferencias en los requisitos de acceso, las funciones asignadas y la base salarial, entre otros aspectos, no se configura una vulneración a la Carta Política de 1991, por el hecho de que se les haya otorgado un trato diferenciado en los incrementos salariales anuales, siempre que dicho trato responda a sus particularidades.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 18 Se destaca además que a pesar de las diferencias en los porcentajes de incremento aplicados a cada grado, se verifica que todos los docentes recibieron un aumento salarial, garantizando no solo la movilidad salarial y la conservación del poder adquisitivo, sino también el principio de progresividad de los derechos sociales.
Sobre este aspecto la H. Corte Constitucional indicó «[l]o importante es que exista la proporcionalidad entre las funciones desempeñadas y la remuneración. Los convenios de la OIT y las normas nacionales que rigen las relaciones laborales así lo establecen. Se rompe el principio de igualdad cuando se pierde la relación de proporcionalidad que la garantiza sea porque servidores ubicados en un eslabón antecedente de la escala ganan más que los ubicados en eslabones subsiguientes, o porque se establezcan regímenes especiales para algunos sin justificación adecuada»5 En consecuencia, no es procedente aplicar la excepción de inconstitucionalidad de los decretos que regularon la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, y, por tanto, se confirmará la decisión adoptada en primera instancia. 6.
Costas La Sala advierte que la imposición de costas está sujeta a criterios definidos por el legislador. El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó el artículo 188 del CPACA., dispone que procede la condena cuando se acredite que la demanda fue presentada con “manifiesta carencia de fundamento legal”, presupuesto que no se configura en el presente caso, razón por la cual no hay lugar a imponer costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia emitida el el 19 de septiembre de 2025 por el Juzgado Tercero (3) Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda. 5 Corte Constitucional, sentencia C-681 de 2003.
M.P. Conjuez Ligia Galvis Ortiz. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25899333300320240008001 Pág. No. 19 SEGUNDO. ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia.
TERCERO. En firme esta sentencia, por la Secretaría de la Subsección enviar el proceso al Juzgado de origen, previa las anotaciones a que haya lugar. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) PATRICIA SALAMANCA GALLO Magistrada (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.