Sentencia — Tribunal Administrativo de Boyacá

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, quince (15) de abril de dos mil veintiséis (2026) Protección de derechos e intereses colectivos Accionantes: Procuradora 32 Judicial I Agraria y Ambiental de Tunja y Procuradora 68 Judicial I Administrativa de Tunja Accionado: Municipio de Tota Vinculados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Corporación Autónoma Regional de Boyacá, Agencia Nacional de Tierras (En Adelante MinAmbiente, Corpoboyacá y ANT, respectivamente) y Cesar Alejandro Rincón Becerra Radicación: 157593333 002 2019 00183 02 Se decide la apelación interpuesta por Corpoboyacá y el señor Cesar Alejandro Rincón Becerra, contra la sentencia del 27 de junio de 2025, mediante la cual el Juzgado Segundo Administrativo de Sogamoso amparó los derechos colectivos invocados en la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Tesis de la parte actora 1. Las procuradoras 32 Judicial I Agraria y Ambiental de Tunja y 68 Judicial I Administrativa de Tunja1 solicitaron la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de lovivies habitantes. 2.

En tal sentido, elevaron como pretensiones: i) se decida sobre la revocatoria inmediata de la Licencia de Construcción No. SPOSPLCE2016006 del 1º de diciembre de 2016, por medio de la cual el Secretario de Planeación de Tota, expidió licencia en la modalidad de obra nueva, vivienda turística en el predio identificado con cédula catastral No. 0020000307590000 y matrícula inmobiliaria No. 095- 54552, cuyo titular de derecho de dominio es el señor Cesar Alejandro Rincón Becerra; de su prorroga otorgada por la misma autoridad a través de la Resolución SPOSPLC2018001 de fecha 29 de noviembre de 2018 y de la Resolución SPOLC-20190001 de fecha 02 de mayo de 2019, por la cual aprueba modificación arquitectónica a la Licencia SPOSPLC-2016006; ii) se adelanten las actuaciones administrativas necesarias para restituir y recuperar en forma integral la ronda de protección del Lago de Tota, fijada mediante Resolución 1786 de 2012, expedida por Corpoboyacá, en la zona que corresponde al predio identificado en el literal anterior y iii) como primera autoridad ambiental de su jurisdicción y bajo el principio de coordinación, se abstenga en lo sucesivo de otorgar licencias de construcción en predios que afecten la zona de inundación y ronda de protección del Lago de Tota, sin contar con la previa viabilidad o autorizaciones que correspondan a Corpoboyacá en desarrollo del POMCA adoptado mediante Resolución 316 del 29 de marzo de 2007. 1 En lo sucesivo, las accionantes. [2] 3.

Como hechos en que sustentaron las pretensiones indicaron que: - Mediante la Resolución No. SPOSPLC-2016006 del 1° de diciembre de 2016, el municipio de Tota concedió licencia de construcción en la modalidad de obra nueva- vivienda turística, al señor Cesar Alejandro Rincón Becerra como propietario del inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 095-54552 y cédula catastral No. 000200030759000.

Allí se indicó que el sistema de captación de aguas servidas debía cumplir con la normatividad de Corpoboyacá, trámite que correspondía adelantar al propietario. - Dicha licencia tenía vigencia hasta el 1° de diciembre de 2018; sin embargo, fue prorrogada por el término de doce meses, a través de la Resolución No. SPOSPLC-2018-001 del 29 de diciembre de 2018, donde se indicó que no se advertía modificación alguna a los diseños iniciales, cumpliendo con los índices de ocupación previstos en el Esquema de Ordenamiento Territorial (en adelante EOT) para el tipo de suelo. - El municipio de Tota, a través de la Resolución No. SPOSPLC-2019001 del 2 de mayo de 2019, previa petición del 11 de marzo de 2019, autorizó modificaciones arquitectónicas en cuanto al área del proyecto, advirtiendo que seguía cumpliendo con el índice de ocupación. De acuerdo con la información de la memoria de planos estructurales y arquitectónicos, el proyecto a desarrollar corresponde a un hotel denominado Belo Horizonte. - Conforme certificado de uso de suelo No. US-2016032 del 1° de diciembre de 2016, expedido por el Municipio de Tota, el citado predio denominado El Amoladero ubicado en la vereda La Puerta, corresponde a “uso recomendado de suelo rural”, área especial de recreación ecoturística y manejo de Playa Blanca, uso complementario alojamiento campestre eco-habits. - Corpoboyacá mediante oficio No. 140-099418 del 26 de julio de 2019 presentó reporte de licencias urbanísticas en el sector rural y rural sub-urbano expedidas por el municipio de Tota, dando como resultado, reporte negativo de licencias urbanísticas conforme el Decreto 1077 de 2015.

Con ello se acreditó que el municipio de Tota no reportó la licencia previamente mencionada, hecho ratificado en el Informe de Evaluación, Prevención y Control de factores de deterioro ambiental efectuado a la licencia de construcción de obra nueva ya referida. - En Concepto Técnico No. 109-2019 de agosto de 2019, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales -previa visita de inspección al inmueble en mención realizada el 23 de julio de 2019 para determinar los posibles impactos ambientales que se ocasionarían con la construcción del hotel-, señaló que el mencionado proyecto presenta una vocación turística de orden tradicional, que impacta de manera negativa la conservación de la estructura ecológica principal y sus servicios ecosistémicos. - El anterior Concepto Técnico fue remitido a Corpoboyacá mediante oficio No. PJAA 1- 1052-19, a efectos de que iniciara los procesos sancionatorios a que hubiera lugar. - Corpoboyacá a través del oficio No. 140-11641 del 10 de septiembre de 2019 allegó Informe de Evaluación, Prevención y Control de factores de deterioro ambiental de la licencia de construcción No. SPOSPLC-20160006 del 1° de diciembre de 2016, donde manifestó que la misma no es coherente con el EOT, en cuanto a la unidad mínima de desarrollo, índice de ocupación, número de pisos, altura, entre otros. - El municipio de Tota expidió la Resolución No. 003 del 3 de agosto de 2019, mediante la cual ordenó la suspensión inmediata y temporal de la LC No. SPSPLC-2016006 del 1°de diciembre de 2016, hasta que se diera cumplimiento a lo señalado en el artículo 2.2.6.2.9. del Decreto 1077 de 2015 y Corpoboyacá remitiera informe técnico sobre la no vulneración [3] o riesgo ambiental generado por el proyecto. 1.2.

Decisión de primera instancia 4. En la sentencia2 apelada se resolvió: “Primero: Declarar no fundadas las excepciones denominadas: Falta de legitimación en la causa por pasiva y carencia de valor probatorio, planteadas por el Municipio de Tota; las de Ausencia de elementos que estructuren responsabilidad a Corpoboyacá y ausencia de elementos que estructuren responsabilidad a Corpoboyacá, propuestas por Corpoboyacá;

Inexistencia de afectaciones al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico, especialmente la conservación de especies animales, vegetales y la protección de áreas especiales importancia ecológica, así como a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; el proyecto constructivo de Cesar Alejandro Rincón Becerra no desconoce normas regulatorias en materia urbanística y ambiental, vulneración del principio de confianza legítima, Vulneración del principio de igualdad originado en una eventual decisión favorable a las pretensiones e imposibilidad de resolver de fondo la presente acción popular, presentadas por el particular accionado Cesar Alejandro Rincón Becerra.

Segundo: Amparar los derechos colectivos señalados en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, concernientes a el goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución amenazados por el señor Cesar Alejandro Rincón Becerra, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y la Agencia Nacional de Tierras Tercero: Amparar los derechos colectivos señalados en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, concernientes al derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, vulnerado por el señor Cesar Alejandro Rincón Becerra y el Municipio de Tota-Secretaría de Planeación, Obras y Servicios Públicos.

Cuarto: Con el fin de efectivizar la protección constitucional de los derechos referidos los numerales segundo y tercero que preceden, se imponen las ordenes que se describen en los numerales que siguen, a realizarse dentro del plazo indicado, que se cuenta desde la ejecutoria de esta providencia, en relación con el proyecto de construcción de vivienda turística denominado Bellavista o Belo Horizonte en el predio denominado el Amoladero, ubicado en la vereda la Puerta, sector Playa Blanca, del municipio de Tota, identificado con cedula catastral 0020003075900 y matrícula inmobiliaria 095-54552 de propiedad del señor Cesar Alejandro Rincón Becerra, por lo que se ordena al Municipio de Tota - Secretaría de Planeación, Obras y Servicios Públicos, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias lo siguiente: a) Suspender de manera inmediata la licencia de construcción otorgada al señor César Alejandro Rincón Becerra, mediante Resolución No SPOSPLC-2016006 del 1º de diciembre de 2016, modificada a través de Resolución No. SPOSP 010 de 2021. b) Conformar un grupo interdisciplinario integrado por profesionales que tengan conocimientos en las áreas de Arquitectura, Ingeniería Civil, Ingeniería Ambiental, ingeniería Sanitaria, Ingeniería Forestal, Manejo de Recursos Hídricos y derecho urbanístico y ordenamiento del territorio, para que en el término máximo de cuatro (4) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, con el apoyo de profesionales designados por CORPOBOYACA, realice estudio técnico, frente a la 2 Se recuerda que: estando el expediente de la referencia al despacho para emitir sentencia de segunda instancia, mediante auto del 12 de marzo de 2024, el ponente declaró la nulidad de lo actuado en primera instancia, desde la sentencia del 19 de agosto de 2022, inclusive, a efectos de que se vinculara al proceso al MinAmbiente. [4] licencia de construcción otorgada al señor César Alejandro Rincón Becerra mediante Resolución No SPOSPLC-2016006 del 1º de diciembre de 2016, modificada a través de Resolución No. SPOSP 010 de 2021, teniendo en cuenta la normativa aplicable, concretamente la relacionada con uso del suelo conforme al Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Tota (Acuerdo Municipal No. 019 de 2015), el Plan de Ordenación y Manejo Ambiental de la Cuenca Hidrográfica del Lago de Tota POMCA vigente y demás normas que regulan las determinantes ambientales a considerar en la zona donde se ubica el proyecto Belo Horizonte y/o Bella Vista, estudio que estará dirigido a: ✓ Emitir concepto respecto a las condiciones en que fue otorgada la licencia de construcción para desarrollar dicho proyecto y su respectiva modificación. ✓ Determinar el impacto ambiental del desarrollo del proyecto Belo Horizonte y/o Bella Vista. ✓ Señalar las modificaciones y ajustes que deban efectuarse a dicho proyecto, ✓ Señalar los permisos, planes y concesiones que deban tramitarse, ante cual autoridad y la oportunidad en que ello debe efectuarse, a efectos que el proyecto en comento se encuentre acorde con la normativa que regula la materia. ✓ Establecer las actividades a ejecutarse relacionadas con la protección, restauración y conservación del componente ambiental en la zona de ejecución del proyecto. c) Una vez suministrado el precitado concepto, informar en un plazo máximo de 15 días, al constructor los resultados del mismo indicándole los ajustes y adecuaciones que se deban realizar al proyecto para que este se encuentre y desarrolle conforme a la normativa que regula la materia e inicie los trámites a que haya lugar para la modificación de la licencia de construcción, concedida mediante Resolución No SPOSPLC-2016006 del 1º de diciembre de 2016, modificada a través de Resolución No. SPOSP 010 de 2021. d) Dar trámite oportuno dentro de los tres (3) meses siguientes a la radicación de la solicitud de modificación de la licencia de construcción otorgada al señor César Alejandro Rincón, como interesado, para la continuación de la construcción del referido proyecto, previa verificación del cumplimiento de las normas contenidas en el EOT del municipio de Tota, la normativa que regula lo pertinente al uso del suelo y demás determinantes a considerar al igual que lo señalado en el concepto emitido por el grupo interdisciplinario cuya conformación se ordena en el literal b). e) Abstenerse de otorgar licencias de construcción en predios que afecten el ecosistema del Lago de Tota, su zona de inundación y ronda de protección, sin contar con la previa viabilidad o autorizaciones que correspondan y deban ser expedidas por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y considerando lo concerniente al proceso de deslinde que está siendo adelantado por la Agencia Nacional de Tierras.

Quinto: Con el fin de efectivizar la protección constitucional de los derechos referidos en los numerales segundo y tercero que preceden, en relación con el proyecto de construcción de vivienda turística denominado Bellavista o Belo Horizonte en el predio denominado el Amoladero, ubicado en la vereda la Puerta, sector Playa Blanca, del municipio de Tota, identificado con cedula catastral 0020003075900 y matrícula inmobiliaria 095-54552 de propiedad del señor Cesar Alejandro Rincón Becerra se ordena al particular Cesar Alejandro Rincón Becerra, realice las siguientes acciones y abstención: a) Abstenerse de continuar con la ejecución de la obra a la que se refiere la licencia de construcción concedida mediante Resolución No SPOSPLC-2016006 del 1º de diciembre de 2016, modificada a través de Resolución No. SPOSP 010 de 2021, por la Secretaría de Planeación, Obras y Servicios Públicos del Municipio de Tota, hasta que se realice el estudio técnico y se adelanten ante la administración municipal de Tota las gestiones administrativas a que se hace referencia en los literales c) y d) del acápite correspondiente a órdenes a impartir al Municipio de [5] Tota - Secretaría de Planeación, Obras y Servicios Públicos, tendientes a la modificación de la licencia de construcción en comento. b) En un plazo de dos (2) meses, contados a partir del momento en que la administración municipal de Tota, informe el resultado del estudio técnico ordenado, ajuste el proyecto a desarrollar, cumpliendo la normativa aplicable, concretamente respetando los uso del suelo conforme al Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Tota (Acuerdo Municipal N° 019 de 2015), el Plan de Ordenación y Manejo Ambiental de la Cuenca Hidrográfica del Lago de Tota POMCA vigente aprobado por Corpoboyacá y demás normas que regulan las determinantes ambientales a considerar en la zona donde este se ubica. c) Vencido el plazo otorgado para ajustar el proyecto, si desea continuar con el proyecto, tramitar en el término de un (1) mes, la respectiva modificación de la licencia de construcción otorgada, atendiendo lo indicado por el estudio técnico y considerando que el proyecto a desarrollar debe contemplar la utilización de materiales de bajo impacto con el medio ambiente y el paisaje natural, sin afectar la flora y fauna nativa presente en el lugar y que obedezca a las características de una construcción tipo Ecohabit. d) Gestionar conforme a lo establecido en el estudio técnico que se ordena realizar en esta providencia, los permisos, planes y concesiones que deban tramitarse, ante la autoridad competente. que sean necesarios para la realización de actividades y obras en el proyecto Belo Horizonte y/o Bella Vista. e) Realizar las actividades relacionadas con la protección, restauración y conservación del componente ambiental, consecuencia del resultado del estudio técnico y decisiones que sean adoptadas por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, las cuales deberán ser ejecutadas en las condiciones y términos indicados por la autoridad ambiental. f) Vencido el término señalado para tramitar la modificación de la licencia, de no haberse cumplido con lo dispuesto en esta providencia se entenderá desistida la realización del proyecto y, en consecuencia, deberá el constructor retirar la estructura de la obra ya implantada y realizar actividades de revegetalización en el área intervenida.

Sexto: Con el fin de efectivizar la protección constitucional de los derechos referidos en los numerales segundo y tercero que preceden, en relación con el proyecto de construcción de vivienda turística denominado Bellavista o Belo Horizonte en el predio denominado el Amoladero, ubicado en la vereda la Puerta, sector Playa Blanca, del municipio de Tota, identificado con cedula catastral 0020003075900 y matrícula inmobiliaria 095-54552 de propiedad del señor Cesar Alejandro Rincón Becerra, se ordena a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, para que en el término de tres (3) meses, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias efectué lo siguiente: a) En el evento de no haberse realizado, iniciar los trámites respectivos para establecer lo concerniente al acotamiento de la ronda hídrica del Lago de Tota, atendiendo lo previsto por el Decreto 2245 de 2017. b) Gestionar y realizar los estudios técnicos, al igual que las labores administrativas tendientes a establecer las medidas necesarias para la conservación y protección del Lago de Tota, particularmente el área de Playa de Playa Blanca, como área forestal protectora y realizar su monitoreo permanente.

Séptimo: Con el fin de efectivizar la protección constitucional de los derechos referidos en los numerales segundo y tercero que preceden, en relación con el proyecto de construcción de vivienda turística denominado Bellavista o Belo Horizonte en el predio denominado el Amoladero, ubicado en la vereda la Puerta, sector Playa Blanca, del municipio de Tota, identificado con cedula catastral 0020003075900 y matrícula inmobiliaria 095-54552 de propiedad del señor Cesar Alejandro Rincón Becerra, se [6] ordena a la Agencia Nacional de Tierras, para que en el término de cuatro (4) meses, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, adelante y/o continúe y finalice la actuación administrativa tendiente al proceso de deslinde del sector de Playa Blanca del Lago de Tota.

Octavo: Designar como integrantes del comité de verificación de lo aquí ordenado, a las actoras populares, un delegado de la Agencia Nacional de Tierras, un delegado de Corpoboyacá, el Personero del Municipio de Tota, el Alcalde Municipal de Tota o el delegado que expresa y específicamente designe para el efecto, el delegado de la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público y el titular de este Despacho, quien lo presidirá (…)” 5.

Para adoptar la anterior decisión, se fijó como problema jurídico determinar si el Municipio de Tota vulneró o amenazó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico y al desarrollo urbano ordenado, con ocasión de la expedición y prórroga de la licencia de construcción No. SPOSPLC‑2016006 del 1.º de diciembre de 2016 para una vivienda turística en el predio El Amoladero, ubicado en la vereda La Puerta, sector Playa Blanca del Lago de Tota.

En particular, debía establecer si dicho predio se localiza o se superpone a la ronda de protección del Lago de Tota definida por Corpoboyacá mediante Resolución 1786 de 2012 y si la actuación administrativa desconoció las determinantes ambientales y territoriales vigentes. De manera asociada, analizó si las entidades vinculadas concurrieron en la presunta afectación de los derechos colectivos por omisión en el control y protección ambiental, así como si el titular de la licencia cumplió con el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca del Lago de Tota, obtuvo los permisos ambientales requeridos y ajustó el proyecto a los usos del suelo y restricciones establecidos en el EOT del municipio de Tota, especialmente en lo relativo a áreas forestales protectoras. 6.

En relación con el caso concreto, señaló que a través de la Resolución No. 0317 del 29 de marzo de 2007 Corpoboyacá adoptó el POMCA del Lago de Tota, advirtiendo que es una norma de superior jerarquía a la cual deben ajustarse los planes de ordenamiento territorial, norma concordante con la Resolución No. 2727 de 2011 mediante la cual se establecieron las determinantes ambientales para la formulación, revisión o modificación de los planes de ordenamiento territorial municipal en la jurisdicción de Corpoboyacá, donde se advierte que para la elaboración de los EOT o POT, los municipios deben tener como documentos orientadores el Plan de Gestión Ambiental Regional PGAR, al igual que lo implementado en los planes de Ordenación y Manejo de Cuencas POMCAS, los cuales contienen las directrices para el manejo de las unidades hidrográficas en la jurisdicción. Agregó que, en relación con el Lago de Tota, Corpoboyacá fijó la cota máxima de inundación con un valor de 3015.65 m.s.n.m. y la ronda de protección en 30 metros paralelos a dicha cota, tal como se desprende de la Resolución No. 1786 del 29 de junio de 2012. 7.

A nivel municipal, indicó que el EOT del municipio de Tota fue adoptado a través del Acuerdo No. 019 de 2015, donde se fijaron los principios de ordenamiento territorial, los objetivos y estrategias para el manejo adecuado del recurso hídrico y la conservación de los recursos naturales, así como para el desarrollo ecoturístico y la promoción de servicios ambientales.

Refirió que el artículo 19 clasifica el territorio en suelo urbano y suelo rural y al interior de estos, los suelos de protección, siendo suelo rural los terrenos no aptos para el uso urbano, como las veredas Ranchería, Sunguvita, Tobal, La Puerta -entre otras-, encontrándose dentro de esta ultima un sector clasificado como suelo suburbano. 8.

En cuanto a la estructura ecológica principal, sostuvo que está compuesta por áreas estratégicas del Municipio como el páramo Tota – Bijagual – Mamapacha que se extiende de forma menos consolidada hacia la vereda La Puerta, y el Lago de Tota cuya ronda de protección, fijada en la Resolución No 1786 del 29 de junio de 2012 por Corpoboyacá, constituye Área Forestal Protectora, con uso de suelo prohibido, la tala o rocería de la vegetación, usos agropecuarios, industriales, urbanos y suburbanos, industria piscícola, construcción de viviendas en cualquiera de sus tipologías y disposición de residuos sólidos y escombros. 9.

En cuanto al uso del suelo clasificado como sub urbano de la vereda La Puerta, son usos [7] prohibidos el industrial, comercio al por mayor, urbano, parcelaciones para vivienda campestre, hoteles, moteles y similares; en tanto al área especial de recreación eco turística y manejo de Playa Blanca ubicado en la misma vereda -que incluye el reconocido sitio turístico Playa Blanca y zonas aledañas con una extensión superficiaria de 40,37Ha-, son usos restringidos las actividades agropecuarias y forestales, y usos prohibidos el industrial, urbanos, parcelaciones para vivienda campestre y comercio al por mayor.

Ahora, sobre la tipología de construcciones en suelo rural, indicó que el EOT las clasifica en vivienda campesina, vivienda turística, eco habits, etc., las cuales tienen lugar según la categoría del suelo rural. 10. En relación con el caso concreto -previa referencia a la regulación para la expedición de las licencias urbanísticas y del proceso de deslinde de tierras de la Nación-, determinó los hechos que encontró probados y concluyó que el proyecto constructivo autorizado al señor Cesar Alejandro Rincón Becerra a través de la Resolución SPOSPLC -2016006 el 1° de diciembre de 2016, se ubica en la vereda La Puerta del municipio de Tota que, según el EOT, corresponde a suelo rural y área especial de recreación ecoturística y manejo de Playa Blanca, es decir, se permite como uso complementario la vivienda turística o eco habits, sin embargo, se autorizó la construcción de dos pisos y altillo, con un área en planta de primer piso de 279.76 m2 y segundo piso y altillo de 196 m2, concluyendo que no fue tenido en cuenta el régimen de uso permitido, máxime cuando lo autorizado fue una vivienda turística y no un eco habits, desconociendo la altura permitida que es de dos pisos sin altillo y los materiales a utilizar, cuya aprobación por parte del municipio no fue acreditada y no cumplen con las condiciones establecidas. 11.

Sostuvo que el ente territorial demando no cumplió con lo previsto el Decreto 1077 de 2015, toda vez que no remitió a Corpoboyacá la licencia de construcción otorgada al señor Rincón Becerra. Afirmó que pese a que, en una de las visitas realizadas por el Ente territorial al lugar de la obra, se advirtió una posible modificación de lo construido frente al proyecto aprobado, este no tomó las medidas correctivas a que hubiera lugar; concluyó que el proyecto no tuvo el manejo adecuado desde el punto de vista normativo, dadas las evidenciadas falencias en el trámite de la licencia. Frente a ello, consideró que correspondía al municipio de Tota verificar la concordancia del proyecto con el ordenamiento legal, sin que tales falencias se hayan subsanado con la suspensión de la licencia de construcción. En su comprensión, tales falencias vulneraron el derecho colectivo a la realización de construcciones respetando las disposiciones jurídicas, específicamente en cuanto a la compatibilidad del tipo de vivienda con el uso del suelo y la importancia de la zona donde va a desarrollarse. 12.

Aclaró que, aun cuando el juez de la acción popular no se encuentra facultado para controvertir la legalidad del acto administrativo mediante el cual se confirió la referida licencia de construcción y su modificación, ni tampoco puede disponer su anulación, si está habilitado para analizar si tales actos generan una presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos alegados por la parte demandante, tal como ocurrió en el presente asunto. 13.

En cuanto al componente ambiental, concluyó que el área donde se adelanta el proyecto no se encuentra en la ronda de protección del Lago de Tota ni en la cota máxima de inundación, como tampoco se han efectuado vertimientos al lago, sin embargo, no descartó una eventual afectación al recurso hídrico y al ecosistema, atendiendo las razones expuestas en los diferentes informes técnicos, dada la ubicación del proyecto en zona de Área Forestal Protectora, por lo que, afirmó, se generarían impactos y alteraciones en las condiciones señaladas por los expertos.

Aunado a ello, precisó que si bien es cierto el Lago de Tota no ha sido declarado como área protegida, ni parque natural, es obligación de las autoridades y particulares velar por su conservación. 14. Informó que el titular de la licencia incurrió en infracción ambiental por tala de especies sin el respectivo permiso de aprovechamiento, que no se aportó documento alguno sobre el manejo de las aguas residuales, se desconoce si se cuenta o no con permiso en tal sentido, por lo que, al margen de la PTAR con la que cuenta el proyecto, su implementación deben ser objeto de estudio y viabilidad por la autoridad ambiental.

En cuanto a las entidades accionadas, le corresponde el acotamiento de la ronda hídrica del Lago de Tota y su deslinde, hechos estos que configuran amenaza al derecho colectivo al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico, [8] dada la nítida omisión en el cumplimiento de los principios de precaución y de prevención. 1.3.

Recursos de apelación Corpoboyacá 15. Inconforme con la decisión, solicitó que la misma sea revocada, por cuanto quienes vulneraron los derechos e intereses colectivos fueron el particular Cesar Alejandro Rincón Becerra y el Municipio de Tota. 16. Señaló que la orden a Corpoboyacá de apoyar al municipio de Tota -y al grupo interdisciplinario-, en la realización de un estudio técnico de la licencia de construcción otorgada al señor Cesar Alejandro Rincón Becerra a través de la Resolución No. SPOSPLC-2016006 del 1° de diciembre de 2016, desborda la competencia funcional de la entidad, de conformidad con las funciones enlistadas en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, las cuales se han cumplido rigurosamente.

En consecuencia, no le corresponde emitir un concepto frente a la referida licencia ambiental. 17. De acuerdo con la Ley 388 de 1997 y el artículo 2.2.6.1.4.11 del Decreto 1077 de 2015, corresponde a los alcaldes municipales ejercer la vigilancia y control durante la ejecución de las obras, a efectos de asegurar el cumplimiento de las licencias urbanísticas y las normas de los POT o EOT, orientadoras de la toma de decisiones relacionadas con la planeación del uso del territorio, mediante inspecciones periódicas; luego, no es una función de Corpoboyacá. 18.

Si bien es cierto el artículo 2.2.6.2.9 del Decreto 1077 de 2015, es obligación de las entidades municipales encargadas de la expedición de licencias remitir a la Corporación Autónoma Regional, dentro de los primeros dos días hábiles de cada mes, la información de la totalidad de las licencias de parcelación y construcción en suelo rural y rural suburbano que hayan otorgado durante el mes inmediatamente anterior, dicha función no incluye la de realizar un análisis de las condiciones en que fue otorgada la licencia, ni realizar estudio de impacto ambiental, sino en caso de evidenciarse alguna infracción corresponde iniciar un trámite administrativo de carácter sancionatorio, conforme las disposiciones de la Ley 1333 de 2009. 19.

Advirtió que el Estudio de Impacto Ambiental es el instrumento básico para la toma de decisiones sobre los proyectos, obras o actividades que requieren licencia ambiental, los cuales se encuentran previstos en el artículo 2.2.2.3.2.3 del Decreto 1076 de 2015 y, en estos casos, la competencia de Corpoboyacá se centra en otorgar o negar la licencia ambiental, más no formular los estudios para la obtención de dicha licencia, puesto que no puede obrar como juez y parte en el trámite ambiental, menos, cuando ejerce función sancionatoria. 20.

Indicó que corresponde al titular del proyecto tramitar los permisos ambientales necesarios para su ejecución, y a la Corporación, previa evaluación, otorgar o negar el permiso ambiental solicitado y, en caso de ser otorgado, establecer las condiciones y términos bajo los cuales se adelantará el proyecto. En el caso concreto, el área donde se pretende desarrollar el proyecto, Corpoboyacá cuenta con instrumentos de planificación ambientales como el POMCA y las Resoluciones No. 1786 de 2012 y 2727 de 2011. 21.

Reiteró que la orden contenida en el numeral cuarto de la sentencia, desconoce y desborda las competencias establecidas a la Corporación en los artículos 23 y 31 de la Ley 99 de 1993 y Decreto 1076 de 2015, imponiendo cargas que les corresponden al ente territorial y al titular del proyecto, las que, eventualmente, serán objeto de evaluación por parte de la autoridad ambiental. 22.

Respecto de la orden de iniciar los trámites para el acotamiento de la ronda hídrica del Lago de Tota, afirmó que con las Resoluciones No. 1786 del 27 de junio de 2012 y No. 3992 del 28 de noviembre de 2019, expedidas por Corpoboyacá, se fijó la cota máxima de inundación y ronda de protección del Lago de Tota -ello en cumplimiento de la orden emitida en la acción popular 2005- 00203- y se adoptó la respectiva cartografía, además, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, mediante la Resolución No. 0317 del 29 de marzo de 2007 se estableció [9] el POMCA.

Precisó que dichos instrumentos de planeación ambiental permiten la toma de decisiones asegurando así la protección de los intereses colectivos. 23. Precisó que resulta inviable técnica y financieramente realizar el acotamiento de la ronda hídrica del Lago de Tota en el corto y mediano plazo, teniendo en cuenta que conforme lo establecido en la Guía Técnica para el Acotamiento de las Rondas Hídricas, adoptada por el MinAmbiente con la Resolución No. 957 de 2018, esta labor se realiza en distintas fases que, si bien no se cuenta con un presupuesto exacto, costarían más de $4.000.000.000.

Adicional a ello, debido a las diversas problemáticas que se presenta en los 87 municipios de la jurisdicción y los limitados recursos que tiene la entidad (limitados no solo en cantidad, sino en la destinación de cada una de las fuentes), Corpoboyacá proyectó la inversión de sus recursos en el Plan de Acción Institucional, el cual y para el periodo 2024-2027, no tiene previsto actividades, metas ni recursos propios para el acotamiento de rondas hídricas.

Ahora, de contar con los recursos, el acotamiento se realizaría aproximadamente en dieciocho meses, más el tiempo precontractual y contractual. 24. En relación con la orden del literal b) del numeral sexto de la sentencia, a saber, “Gestionar y realizar los estudios técnicos, al igual que las labores administrativas tendientes a establecer las medidas necesarias para la conservación y protección del Lago de Tota”, esta no es procedente, en el entendido que dichas medidas ya existen y fueron formuladas por Corpoboyacá, quien ha ejercido sus funciones constitucionales y legales, elaborando en conjunto con otras entidades y comunidades los instrumentos de planificación, ordenación y conservación ambiental del ecosistema, como el POMCA. 25.

La Corporación está adelantando el proceso de Actualización del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Lago de Tota (código 3516), el cual está previsto terminar en el mes de diciembre de la presente vigencia. Este instrumento de Planificación se realiza teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través de la Guía Metodológica adoptada mediante la Resolución 1907 de 2013. 26.

Finalmente, el Plan de Ordenamiento del Recurso Hídrico – PORH, instrumento de planificación que le permite a la autoridad ambiental fijar la destinación y uso de los cuerpos de agua, establece las normas, las condiciones y el programa de seguimiento para alcanzar y mantener los usos potenciales, además de conservar los ciclos biológicos y el normal desarrollo de las especies, en un horizonte mínimo de diez años.

Para el Lago de Tota, mediante la Resolución 421 de 2022, se declaró el ordenamiento del cuerpo de agua Lago de Tota y se definió un cronograma de trabajo, de acuerdo con las fases previstas para el proceso. La declaratoria, como una de las fases del proceso, se realizó mediante resolución motivada por Corpoboyacá y tiene por objeto dar inicio al proceso por medio de la cual se declara en ordenamiento el recurso hídrico del Lago de Tota y ríos Tobal, Olarte, Hato laguna, y las quebradas La Mugre y Los Pozos (El Pozo).

Cesar Alejandro Rincón Becerra 27. Frente a las premisas del fallo de primera instancia sostuvo que, sin fundamento jurídico ni probatorio, se concluyó que la construcción autorizada desconoce el tipo de edificación que el EOT del municipio de Tota admite en la zona de Playa Blanca. Al respecto señaló: - Múltiples hechos en el proceso dan cuenta de que el tipo de vivienda autorizada no desconoce el EOT ni las normas ambientales. - De acuerdo con los artículos 124 y 126 del EOT del municipio de Tota, en la zona en la que se ubica el proyecto (Área Especial de Desarrollo Ecoturístico y Manejo de Playa Blanca) se permite la construcción de viviendas turísticas y eco habits.

Es decir, sí están permitidos por las normas de ordenamiento territorial del municipio, las construcciones y la operación turística de hospedajes que ostenten armonía con la estructura ecológica principal del Municipio y el uso del suelo autorizado en el predio permite. - Ni el EOT ni el ordenamiento jurídico nacional brindan una definición clara de vivienda [10] turística ni eco habits, lo cual no puede impedir el desarrollo de proyectos constructivos de orden turístico, de ahí que el municipio de Tota empleó un criterio de razonabilidad para expedir la licencia urbanística, interpretando el alcance del concepto de vivienda turística, de la forma más proporcionada y acorde con los lineamientos contenidos en las normas de ordenamiento territorial y de protección ambiental. - Corpoboyacá conoce el proyecto constructivo desde la fase previa a la construcción, y no ha efectuado reparo alguno sobre el tipo de construcción, a pesar de encontrarse enterada de su alcance.

Adicionalmente, desde 2018 el beneficiario de la licencia de construcción presentó ante la entidad el “Plan de Manejo Ambiental Proyecto Bella Vista”, sin que a la fecha haya iniciado actuación sancionatoria relacionada con el proyecto. De ello se desprende que la construcción no genera preocupación ambiental alguna. - La vivienda turística autorizada no afecta de ningún modo la fauna de la zona, comoquiera que el propio POMCA señala que Playa Blanca, esencialmente, no tiene la presencia de aves que puedan verse afectadas con una construcción del tipo de las autorizadas en el EOT. - El diseño y los materiales empleados para el proyecto permiten comprender que la construcción prevé incidir en el menor grado posible en el entorno, los testigos Cristián Paredes y Ángela Sofia Caro explicaron los alcances del proyecto arquitectónico y sus componentes paisajísticos. 28.

Refirió que en la sentencia impugnada se concluyó, sin sustento probatorio, que se presentaron modificaciones no autorizadas frente al proyecto aprobado inicialmente, al respecto indicó: - Obran pruebas documentales que la construcción de la vivienda turística se dio respetando la licencia urbanística, a saber, Resolución SPOSP 6 de 8 de junio de 2021, por medio de la cual el Municipio de Tota certificó el sometimiento del constructor a licencia de construcción y dispuso el levantamiento de la suspensión de la obra;

Acta de Visita de Obra de 19 de septiembre de 2022; en Acta de Reunión celebrada con funcionarios del Municipio de Tota el 20 de septiembre de 2022; en Acta de visita de 26 de abril de 2023 a la obra realizada por el Municipio de Tota, en la que se verificó el sometimiento del proyecto a la licencia vigente; en Acta de reunión de 29 de julio de 2024, celebrada con funcionarios del Municipio de Tota que verifican el cumplimiento de licencia urbanística y normas ambientales. - Sobre las extralimitaciones frente a lo autorizado en la licencia de construcción, se afirmó en primera instancia que el municipio de Tota no emprendió acciones policivas en ejercicio de sus funciones de control y vigilancia urbanística, ante el posible desconocimiento por parte del constructor, de las condiciones de la licencia urbanística; al respecto, se tiene que el hecho que no exista evidencia de una sanción policiva no comprueba la inactividad del constructor, sino que el municipio de Tota pudo constatar que la infracción nunca existió, tal como se plasmó en la Resolución SPOSP 6 de 8 de junio de 2021, puesto que sí se inició proceso correctivo. 29.

Sostuvo que se tuvo por cierto, sin estar acreditado, que las autoridades competentes dejaron de ejercer en debida forma sus competencias relacionadas con el licenciamiento y control a la licencia urbanística - Las pruebas practicadas enseñan que la licencia de construcción expedida por el Municipio de Tota no resulta contraria al ordenamiento jurídico y que la entidad territorial estuvo activa en el control de la obra, al punto de suspenderla por varios meses ante dudas suscitadas por las agentes del ministerio público accionantes. - Excedió a quo las atribuciones del juez constitucional, al asumir que el envío tardío de la [11] licencia de construcción por parte del Municipio de Tota a Corpoboyacá afectó la legalidad del acto y por ello se vulneraron derechos colectivos, con ello asumió competencias del juez ordinario. - No es posible extraer cuáles son las falencias en el otorgamiento de la licencia de construcción, a que hace referencia el a quo, puesto que como se dijo, el tema del tipo de vivienda no es un defecto visible de la autorización urbanística, puesto que la modalidad autorizada no riñe con el EOT. 30.

En la sentencia apelada se tuvo por cierto, sin estar demostrado, que la construcción autorizada desconoce el EOT del municipio de Tota. - Se cuestiona la licencia urbanística concedida, desconociendo la competencia de origen constitucional (propia del Municipio de Tota) sobre la regulación del uso del suelo aplicable al predio. - El inmueble se encuentra ubicado en Área Especial de Desarrollo Ecoturístico y Manejo de Playa Blanca, confirme el EOT, pero no está localizado en la Zona de Paramo Complejo Tota- Bijagual – Mamapacha. - En el concepto técnico I-109-2019, se refiere que el proyecto constructivo desatiende la estructura ecológica principal porque desarrolla una actividad turística tradicional que deja una huella ecológica, hídrica y de carbono, sin embargo, no se explica por qué se estima que el proyecto arquitectónico y la operación del proyecto ecoturístico podrían ocasionar dichas huellas. - La construcción y desarrollo del proyecto se encuentra fuera del área de cota de inundación y ronda de protección del Lago de Tota, aunque una parte del predio (234,88 mts.), se encuentran dentro de la ronda de protección del Lago de Tota, el desarrollo del proyecto respeta dicha zona, por cuanto no hace ninguna intervención en la misma. - El Juez no valoró las distintas pruebas que dan cuenta de las acciones que el constructor y el Municipio de Tota, en asocio con Corpoboyacá, han desplegado para corroborar el cumplimiento de imperativos urbanísticos y el acatamiento progresivo de obligaciones ambientales.

No se valoró el EOT del municipio de Tota, que éste fue conocido por Corpoboyacá y se encuentra ajustado al POMCA, de ese modo, la licencia urbanística que se adecué al EOT lo estará con respecto al POMCA. - Se otorgó un efecto desproporcionado a la tardía remisión de la licencia de construcción a Corpoboyacá, puesto que para el a quo ello constituyó el hecho vulnerador del derecho colectivo al equilibrado y racional desarrollo urbanístico, sin embargo, al mismo tiempo se acreditó que desde fases muy tempranas la entidad conoció el proyecto e intervino con la expedición de conceptos sobre el mismo. - No se valoraron en primera instancia las novedosas características del proyecto constructivo, autorizadas mediante la Resolución No. SPOSP 10 del 1° de octubre de 2021, ni los documentos que dan cuenta del dialogo permanente entre el constructor y la autoridad municipal. 31.

Señaló que el a quo tiene por cierto, sin estar probado, que el proyecto constructivo afecta los componentes ambientales exigibles. Al respecto explicó: - Los conceptos emitidos tanto por de los profesionales de la Procuraduría General de la Nación y de Corpoboyacá no concluyen que el proyecto genere afectación ambiental. Esta incertidumbre en los conceptos técnicos es asumida de manera acrítica, dado que se acogen las consideraciones genéricas sin efectuar un análisis crítico de las mismas. [12] - Pese a que en la sentencia de primer grado se concluye que la zona del proyecto no se encuentra en la ronda de protección del Lago de Tota ni en la cota máxima de inundación, ni que se han efectuado vertimientos al lago, se sostuvo allí que no era posible afirmar que no podía darse una eventual afectación al recurso hídrico, no obstante, ninguno de los conceptos técnicos emitidos por la Procuraduría General de la Nación ni por Corpoboyacá concluye que el proyecto constructivo genera una afectación ambiental.

En la sentencia se llega a conclusiones generales y no respecto del proyecto en concreto. - Se acude indistintamente a los principios de precaución y prevención, sin tener en cuenta que su aplicación debe ser ponderada y responder a sospechas fundadas, lo cual no ocurrió en el presente caso. - La aplicación de estos principios exige un mínimo de carga probatoria, dado que no se pueden presumir sus elementos, criterios y requisitos -jurisprudencialmente exigidos-, lo cual no ocurrió en el presente caso. - El fallo de primera instancia es regresivo en términos del principio de no regresión ambiental, máxima orientadora de la política ambiental colombiana.

El proyecto constructivo y licenciado, concebido bajo criterios de sostenibilidad y manejo responsable del entorno, aporta beneficios concretos tanto ecológicos como sociales, al fomentar el uso racional del suelo, la educación ambiental, el desarrollo local y la conservación. - Resulta impertinente la alusión que se hace en la sentencia a la infracción ambiental en la que se incurrió por la tala de árboles sin permiso de aprovechamiento emitido por la autoridad ambiental, toda vez que se acude a ésta de manera descontextualizada, sin tener en cuenta que ésta fue compensada con la siembra de un número de especies endémicas inmensamente mayor al puñado de árboles de especies intrusivas talados. - La ausencia de permisos ambientales menores, tales como la concesión de aguas y el permiso de vertimientos, no configura la amenaza de derechos colectivos, como lo afirmó el a quo, habida cuenta que dichos permisos son exigidos -como se indicó en la licencia de construcción- para la fase de operación del proyecto, luego su ausencia en fases anteriores no supone amenaza a los bienes colectivos vulnerados, máxime cuando el juzgado de primera instancia manifestó que el proyecto en su fase de construcción no produce afectación ambiental alguna. - No se valoraron las gestiones adelantadas para la obtención de permisos ambientales, como la concesión de aguas superficiales, la autorización de ocupación del cauce, la implementación del plan de manejo ambiental. - Pese a que se aportaron diversas pruebas que han acreditado entre otras cosas, que el proyecto es ambientalmente responsable porque se preocupa por la gestión adecuada de los recursos naturales, la minimización de residuos, el uso eficiente del agua, la adopción de tecnologías limpias y la concientización ambiental en todos los niveles de la organización, el juez de primera instancia omitió valorarlas. 32.

Se le realizan una serie exigencias inciertas sobre la inexistente incertidumbre del acotamiento de la ronda hídrica del Lago de Tota, vulnerando el principio de confianza legítima. Para el efecto advirtió: - Pese a que el juzgado señaló que estaba probado que el proyecto constructivo se encuentra acorde con el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca del Lago de Tota (POMCA) y con la Resolución 1786 de 2012 de Corpoboyacá que fijó la ronda de protección del Lago de Tota, el a quo desconoció tal reglamentación, habida cuenta que dispuso establecer lo concerniente al acotamiento de la ronda hídrica del Lago de Tota, desconociendo que la mencionada resolución contiene justamente el margen protector [13] del lago, la cual había sido expedida con anterioridad a la licencia de construcción y fue tenida en cuenta. - La mentada resolución expedida por Corpoboyacá, goza de presunción de legalidad y no puede ser desconocida por el a quo, salvo que sobre la misma realice un estudio de excepción por inconstitucionalidad o un juicio de legalidad, lo cual no se dio en el presente caso.

La acción popular no es el mecanismo idóneo para cuestionar la legalidad de una licencia urbanística. - Amparados en el principio de confianza legítima, la autoridad que emitió la licencia de construcción y el particular favorecido con ella, se expidió la licencia urbanística, que no fue objeto de suspensión judicial ni revocatoria previa a la culminación del proyecto, por lo que generó derechos adquiridos, protegidos por el ordenamiento jurídico. - Materialmente el juez de primer grado anuló la licencia urbanística concedida a Rincón Becerra, sin contar con la competencia para ello y, en gracia de discusión, sin efectuar el juicio de racionalidad legal que hubiese sido necesario.

Lo anterior porque ordenó la “suspensión” del acto administrativo para eliminarlo del mundo jurídico, pues no es otra la consecuencia de imponer la modificación a la licencia en función del criterio de terceros que, de no acogerse por el beneficiario de la autorización, conduciría a su material revocación, desconociendo así los derechos adquiridos. - El fallo desconoce el principio de la confianza legítima e invalida una licencia urbanística mediante acción popular, sin un proceso que permita el ejercicio pleno del derecho de defensa, quebrantando el equilibrio entre la protección del interés general y la garantía de los derechos individuales.

El titular de la licencia se ve gravemente afectado sin contar con un proceso idóneo para controvertir la decisión. 33. Se imponen al destinatario de la decisión unas cargas desproporcionadas frente a la incertidumbre del proceso de deslinde del Lago de Tota, vulnerando el principio de igualdad. Frente a ello explicó: - Las actoras populares, en su calidad de funcionarias públicas e investidas con las atribuciones que se derivan de tal calidad, lograron que el proceso de deslinde del Lago de Tota se haya focalizado en el sector de Palaya Blanca, hecho que no solo genera una desigualdad procesal dado que el particular no cuenta con tales calidades, sino en relación con los demás propietarios de inmuebles adyacentes al cuerpo hídrico, máxime cuando no existe motivación para ello.

Resulta en consecuencia discriminatorio que se haya ordenado focalizar tal proceso de deslinde, en relación con el predio objeto de la acción. - Se desconoció el principio de congruencia, puesto que la cuestión se limitaba al estudio de las falencias urbanísticas de la licencia de construcción, razón por la cual no había lugar a incorporar al debate lo relacionado con el proceso de deslinde del Lago de Tota adelantado en la ANT. - Está demostrado que el proyecto constructivo amparado por las Resoluciones SPOSPLC- 2016006 de 1 de diciembre de 2016, SPOSPLC-2018001 de 29 de noviembre de 2018 y SPOSPLC-2019001 de 2 de mayo de 2019 no se encuentra dentro de la ronda de protección del Lago de Tota. 34.

En cuanto a las órdenes impuestas en la sentencia apelada manifestó: - La orden de abstenerse de continuar la ejecución de la obra licenciada, ocasiona un perjuicio irremediable, máxime cuando el a quo pudo adoptar medidas cautelares y no lo hizo, lo cual generó confianza en poder continuar con la obra. - Las ordenes b) y c) del ordinal quinto del fallo suponen la sustracción del orden jurídico [14] de la licencia urbanística, puesto que de ellas se deriva la necesaria supresión de las condiciones de la licencia inicial para imponer unas condiciones nuevas, ajenas a la voluntad del Municipio de Tota y del constructor.

Esto rebasa la competencia del juez popular. - En punto a la orden consistente en que el ajuste del Proyecto “obedezca a las características de una construcción tipo Ecohabit”, es necesario señalar que la orden debe modificarse, porque la licencia de construcción se concedió bajo la modalidad de vivienda turística y en esos mismos términos debe operar su modificación. - El 19 de agosto de 2021 se promovió ante Corpoboyacá solicitud de concesión aguas superficiales.

Ahora bien, el plan de manejo ambiental del proyecto fue presentado ante Corpoboyacá y no fue objeto de reparos. En consecuencia, su contenido, que corresponde a todas las medidas de mitigación de la afectación al entorno y el valioso componente de sostenibilidad del proyecto se encuentran en vigor. - Sobre la orden de realizar actividades relacionadas con la restauración y conservación del componente ambiental, tales medidas hacen parte del plan de manejo ambiental y serán adoptadas conforme al cronograma establecido en ese plan.

Se insiste que en la medida de que la autoridad ambiental conoció el plan y no reparó en modificaciones al mismo, sus actividades están en vigor y serían las llamadas a satisfacer esta puntual orden. - El fallo de primera instancia plantea órdenes que no son congruentes con el derecho colectivo presuntamente vulnerado y desnaturalizan la acción popular, razón por la cual propone ordenes alternativas. 1.4.

Concepto del Ministerio Público 35. Emitió concepto solicitando confirmar el fallo de primera instancia, adicionando la orden dada en el literal b) del artículo 4 de la parte resolutiva, en el sentido de precisar que los profesionales que integren el grupo interdisciplinario, se designaran directamente por el despacho judicial, de la lista de auxiliares de la justicia, en aras de garantizar la imparcialidad y objetividad de los conceptos técnicos que de allí emanen. 36.

En cuanto al recurso de apelación interpuesto por el señor Cesar Alejandro Rincón Becerra, sostuvo que el debate no se centró en la viabilidad de construir vivienda turística, sino en si la licencia respetó el EOT y si su ejecución cumplió con los parámetros autorizados, quedando acreditado que los materiales utilizados no cumplen con las características estéticas de los “Ecohabits” definidas en el artículo 126 del EOT (uso de piedra, madera extraída controladamente y tapia pisada), y no fueron aprobados por la Secretaría de Planeación. 37.

En cuanto al alegato de que no hubo modificaciones no autorizadas, y que las obras se ajustaron a los planos aprobados, señaló que se autorizó un máximo de dos pisos, pero el constructor justificó tres pisos por edificaciones vecinas, argumento que fue rechazado por el juez, quien además destacó la falta de medidas correctivas por parte del municipio ante posibles modificaciones, y la omisión de remitir la licencia a la autoridad ambiental, incumpliendo el Decreto 1077 de 2015. 38.

Agregó que sí está demostrada la inacción de las autoridades, contrario a lo afirmado por el apelante, dado que la licencia de construcción se expidió con desconocimiento del EOT por parte del municipio, lo que implica una omisión en el ejercicio de sus competencias de licenciamiento y control, de ahí que el fallo de primera instancia sí haya analizó la licencia conforme a la ubicación del predio y al Acuerdo 019 de 2015, concluyendo que el uso principal es revegetalización y recreación pasiva, y que los usos complementarios (como ecohabits) deben respetar las características arquitectónicas definidas.

Se acreditó infracción ambiental por tala sin permiso, afectando la calidad visual del paisaje y el hábitat de fauna terrestre. 39. En cuanto al cuestionamiento del apelante de que el principio de precaución se aplicó sin el [15] cumplimiento de los requisitos, afirmó que no es así, dado que de conformidad con la sentencia C-293 de 2002, procede cuando existe peligro de daño grave e irreversible, el cual está acreditado; hay certeza científica suficiente, el concepto técnico I-109-2019 de la PGN y estudio de Corpoboyacá; y la decisión busca impedir la degradación ambiental; finalmente, el acto judicial está debidamente motivado.

Aunado a ello, no se presenta la regresión ambiental, puesto que se acreditó afectación ambiental, lo que justifica la intervención judicial. 40. Mencionó que si bien es cierto se indicó que la tala de árboles fue compensada, tal compensación fue posterior al inicio de la acción popular y en respuesta a un proceso sancionatorio ambiental (Resolución 2286 de 2019).

Por último, la vulneración se acreditó por ubicación en zona forestal protectora y tala sin permiso, no por ausencia de permisos de operación. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Planteamiento del problema jurídico 41. En el marco de los requisitos de procedibilidad de la acción, corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿Las entidades y el particular accionados amenazaron los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales? Así mismo, ¿Dichas entidades vulneraron el derecho colectivo a la realización de construcciones respetando las disposiciones jurídicas, conforme las omisiones y acciones señaladas en primera instancia? 2.2.

Tesis de la Sala 42. La Sala confirmará la decisión de primera instancia en cuanto declaró que el municipio de Tota y el señor César Alejandro Rincón Becerra vulneraron el derecho colectivo consagrado en el literal m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 —esto es, el relativo a que las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos se realicen con sujeción a las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y con prevalencia del interés general y de la calidad de vida de los habitantes—, dicha vulneración se concreta, respectivamente, en la expedición de la licencia de construcción No. SPOSPLC-2016006 del 1º de diciembre de 2016 y en la no adecuación del proyecto a las disposiciones del EOT.

No obstante, las órdenes impartidas para la protección de los derechos colectivos amparados, en lo referente al componente urbanístico, serán modificadas, con el propósito de armonizarlas con las medidas necesarias para la protección del componente ambiental. 43. Establecido que la protección del ecosistema del Lago de Tota —incluido el sector de Playa Blanca—, así como de las zonas de páramo y subpáramo, no constituye una facultad discrecional de las autoridades, sino un deber jurídico imperativo, que se deriva de normas constitucionales, legales y de los instrumentos de planificación ambiental, así como del reconocimiento expreso de su valor estratégico a nivel regional, nacional e incluso internacional.

En tal perspectiva, toda intervención que se pretenda desarrollar en este sector debe subordinarse estrictamente a la conservación del ecosistema, al manejo ambiental integral y a la adopción de medidas rigurosas de protección, restauración y control, lo que torna improcedente la ejecución de proyectos que comprometan o pongan en riesgo su integridad ecológica. 44.

En ese orden, para la Sala resulta prioritario que las autoridades involucradas propendan, en primer término, por la protección efectiva del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, lo cual implica otorgar especial salvaguarda al ecosistema del Lago de Tota —sector Playa Blanca—, a las zonas de páramo y subpáramo, mediante la implementación de todas las medidas necesarias para su protección, conservación y restauración, así como, de resultar procedente, la evaluación y eventual declaratoria de área protegida.

De igual forma, deberán adoptarse las acciones necesarias para garantizar la protección de las especies de flora y fauna silvestres, en estricto cumplimiento de las funciones asignadas y de los principios que rigen el derecho ambiental. Solo una vez [16] esclarecidas y aseguradas las condiciones de protección del ecosistema, podrá abordarse la definición de la situación jurídica relacionada con la licencia de construcción objeto de controversia. 2.3.

Naturaleza y alcance de la acción popular 45. De conformidad con el inciso primero del artículo 88 de la C.P., las acciones populares están dirigidas a proteger los derechos e intereses colectivos definidos expresamente por el constituyente, o por el legislador a través de leyes ordinarias o tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia y debidamente incorporados al sistema jurídico colombiano. Estas acciones proceden cuando tales derechos, también denominados de tercera generación, se vean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares. 46.

En los términos del inciso segundo del artículo 2º de la Ley 472 de 1998, la acción popular es preventiva y restitutoria, en la medida que se ejerce para i) evitar el daño contingente, ii) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos colectivos, y iii) restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. 47.

En razón de su naturaleza constitucional y la finalidad que persigue, la acción popular posee unas características especiales y confiere al juez unos poderes muy amplios, como el impulso oficioso del proceso y la posibilidad de proferir fallos ultra y extra petita. Lo anterior, porque su eje son los derechos colectivos, más allá de las partes que intervengan y los intereses particulares que puedan asistirles. 48.

Del marco normativo que regula las acciones populares se concluye que para la prosperidad de las pretensiones, deben quedar debidamente acreditados los siguientes elementos: i) que exista una real amenaza o vulneración de un derecho colectivo definido expresamente como tal por el constituyente o por el legislador; ii) que la amenaza o vulneración se haya dado como consecuencia de la acción u omisión de las autoridades públicas.

Adicionalmente, que su trámite debe ser adelantado observando los principios constitucionales y dando prevalencia al derecho sustancial; así mismo, el artículo 14 de la Ley 472 de 1998 señala que esta acción se puede dirigir “… contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo.

(…)” 2.4. Generalidades conceptuales de los derechos colectivos invocados 49. Jurisprudencialmente se ha sostenido que los derechos colectivos, por oposición a los derechos individuales, son aquellos que se reconocen a toda la comunidad, de ahí que la titularidad del derecho recae en una pluralidad de personas identificadas como un todo y no individualmente en cada una de ellas. 50.

Así, el artículo 88 de la C.P., haciendo referencia enunciativa a algunos de ellos, le asignó al Congreso de la República la obligación de regular la acción popular y en cumplimiento de tal mandato fue expedida la Ley 472 de 1998 que en su artículo 4° amplió el listado de derechos colectivos, manifestando que además de los derechos e intereses colectivos enunciados en el artículo 88 de la Carta Política, lo serían también los definidos como tales en las leyes ordinarias y los Tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. 51.

Para el caso, es preciso hacer mención a los siguientes: 52. El goce de un ambiente sano y la existencia del equilibrio ecológico. En el ordenamiento jurídico colombiano3 el ambiente sano tiene la doble connotación de derecho constitucional colectivo y, a la vez, de deber ciudadano, según la perspectiva y la posición que asume el titular del derecho.

Desde la perspectiva colectiva, ha sido catalogado como un verdadero derecho constitucional que comprende, por un lado, el derecho a gozar de un ambiente sano y, por el otro, 3 Artículos 8, 79 y 80 de la Constitución Política. [17] el derecho a participar en las decisiones concernientes a éste; así mismo, el Estado debe garantizar, no solo esos aspectos, sino i) la protección de la diversidad e integridad del ambiente, ii) la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y, iii) el fomento de la educación para el logro de estos fines (art. 79 C.P.). 53.

Los fines de protección, conservación y fomento del ambiente sano deben ser procurados por el Estado a través de acciones preventivas y de control de los factores de deterioro ambiental, de acciones policivas y reparatorias (art. 80 C.P.). El conjunto de derechos y fines convergen en concluir que el Estado debe adelantar y promover a todo nivel, además de una política de regulación eficaz, planes, programas y acciones directas para proteger, conservar y fomentar el ambiente sano. De esta manera, la Constitución patrocina una forma de Estado regulador, planificador, promotor y policivo en materia del medio ambiente. 54.

Acerca del alcance y ubicación del derecho a gozar de un ambiente sano en el marco del ordenamiento constitucional, la Corte Constitucional ha resaltado el componente ecológico como un plus normativo, así: "3. La conservación del medio ambiente como garantía constitucional. La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho.

En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado "Constitución ecológica", conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección. (…) En efecto, una lectura sistemática y armónica de las normas que orientan la concepción ecologista de la Constitución Política, particularmente de los artículos 2°, 8°, 49, 58, 67, 79, 80 y 95-8, permite entender el sentido que jurídicamente identifica este fenómeno. Así, mientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para participan en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera.

A lo anterior, habrá que agregar que el derecho a un ambiente sano tiene también el carácter de servicio público, erigiéndose, junto con la salud, la educación y el agua potable, en un objetivo social cuya realización material encuentra pleno sustento en el fin esencial de propender por el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país (C.P. arts. 2°, 365 y 366).4 (Destaca esta Sala) 55.

La Corte Constitucional ha recalcado la relevancia constitucional que reviste el medio ambiente como instrumento de garantía para la vida en sociedad, así como por su conexión con otros derechos de rango fundamental, llegando en algunos casos a considerarse un derecho fundamental constitucional autónomo, así, por ejemplo, ha dicho: "En la Constitución de 1991 la defensa de los recursos naturales y medio ambiente sano es uno de sus principales objetivos (artículos 80, 79 y 80 de la Constitución), como quiera que el riesgo al cual nos enfrentamos no es propiamente el de la destrucción del 4 C-431 de 2000. [18] planeta sino el de la vida como la conocemos.

El planeta vivirá con esta o con otra biosfera dentro del pequeño paréntesis biológico que representa la vida humana en su existencia de millones de años, mientras que con nuestra estulticia sí se destruye la biosfera que ha permitido nacer y desarrollarse a nuestra especie estamos condenándonos a la pérdida de nuestra calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la desaparición de la especie humana.

Desde esta perspectiva la Corte ha reconocido el carácter ecológico de la Carta de 1991, el talante fundamental del derecho al medio ambiente sano y su conexidad con el derecho fundamental a la vida (artículo 11), que impone deberes correlativos al Estado y a los habitantes del territorio nacional.”5 (Negrilla añadida) 56. Las normas citadas hacen alusión a la necesidad de reconocer el mencionado derecho como una garantía de la que es titular la sociedad en general y cada individuo en su aspecto particular; en este sentido, es claro que el aprovechamiento de los recursos naturales resulta ser una responsabilidad compartida entre el colectivo y los individuos; y en lo relacionado con los derechos privados, como lo es el de propiedad, se debe mantener la función social y ecológica, a fin de garantizar el medio ambiente sano. 57.

Es así como bajo las normas de carácter ambiental, nace la obligación de cuidar el suelo como recurso natural de gran relevancia y trascendencia global, que requiere a su vez una óptima regulación, protección y gestión sobre los ecosistemas que lo conforman y que terminan perturbando la calidad de vida y el bienestar de la población. Precisamente, en cuanto al principio de la prevalencia del interés general sobre el particular y su aplicación en materia ambiental, en concepto de 11 de diciembre de 2014 la Sala de Consulta y Servicio del Consejo de Estado resaltó: "Como se acaba de indicar, la protección del medio ambiente es un asunto de interés general6, que habilita al legislador para establecer límites a su favor y, si es necesario, sacrificios sobre intereses particulares (artículos 58, 333 y 334 C.P.).

De este modo, las actividades económicas y productivas, no obstante, su protección constitucional7, pueden encontrar límite en las medidas adoptadas dentro del marco constitucional para la protección del medio ambiente: "(…) Desde el plano económico, el sistema productivo ya no puede extraer recursos ni producir desechos ilimitadamente, debiendo sujetarse al interés social, al ambiente y al patrimonio cultural de la nación; encuentra, además, como límites el bien común y la dirección general a cargo del Estado.

En el plano jurídico el Derecho y el Estado no solamente deben proteger la dignidad y la libertad del hombre frente a otros hombres, sino ante la amenaza que representa la explotación y el agotamiento de los recursos naturales; para lo cual deben elaborar nuevos valores, normas, técnicas jurídicas y principios donde prime la tutela de valores colectivos frente a valores individuales.”8 Esta circunstancia -que constitucionalmente exista una consideración del medio ambiente como bien jurídico de interés general- no es irrelevante de cara a la solución de los conflictos que se presentan cuando medidas estatales adoptadas para su protección entran en tensión con intereses particulares jurídicamente protegidos.

En efecto, la Constitución establece como elemento definitorio del Estado Colombiano la solidaridad de las personas y la prevalencia del interés general (artículo 1º), además 5 Corte Constitucional, Sentencia C-339 de 2002. 6 En efecto, a partir de una lectura sistemática y armónica de las normas que orientan la concepción ecologista de la Constitución Política, particularmente de los artículos 2°, 8°, 49, 58, 63, 67, 79, 80, 95-8, 277-4, 289, 300-2, 313-9, 317, 331, 333, 334 y 366, es posible sostener que el Constituyente de 1991 tuvo una especial preocupación por la defensa y conservación del ambiente y la protección de los bienes y riquezas ecológicas y naturales necesarios para un desarrollo sostenible.

Por lo que, hoy en día, el ambiente sano no sólo es considerado como un asunto de interés general, sino primordialmente como un derecho de rango constitucional del que son titulares todas las personas en cuanto representan una colectividad". Sentencia C-189 de 2006. De forma más reciente se ha señalado: "En resumen, la conservación del ambiente no solo es considerada como un asunto de interés general, sino principalmente como un derecho internacional y local de rango constitucional, del cual son titulares todos los seres humanos, "en conexidad con el ineludible deber del Estado de garantizar la vida de las personas en condiciones dignas, precaviendo cualquier injerencia nociva que atente contra su salud." (Sentencia T- 154 de 2013). 7 Sentencia C-615 de 2002. 8 C-750 de 2008, C-632 de 2011. [19] de señalar que uno de los fines esenciales de nuestra organización político administrativa es el servicio a la comunidad y la promoción de la prosperidad general (artículos 2 y 209).

Estas primeras declaraciones de principio de la Constitución son indicativas de que los intereses individuales y particulares, si bien son objeto de respeto y tutela constitucional -pues las autoridades deben proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades (artículo 2°)-, no se encuentran en el mismo nivel al momento de su ponderación con los intereses generales de la colectividad.

(…) Por ello se ha indicado que un objetivo central de las normas ambientales es subordinar el interés privado que representa la actividad económica al interés público o social que exige la preservación del ambiente9. De este modo, frente a una eventual oposición entre el derecho a un medio ambiente sano y la garantía constitucional de situaciones particulares y concretas, la "primacía del medio ambiente parece difícilmente controvertible”10, por las razones de interés general que justifican su protección." (Destaca esta Sala) 58.

En cuanto a la forma y el procedimiento para garantizar estos fines del Estado, el constituyente reservó al legislador su regulación, en virtud de ello fue expedido el Decreto 2811 de 1974 (Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente), que en sus artículos 1 y 2 precisa que “el ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos”.

Ahora bien, en virtud de las múltiples causas que pueden conllevar a la degradación del medio ambiente, bajo la égida del principio de desarrollo sostenible, definido en el artículo 3º de la Ley 99 de 1993 como aquel que “(…) conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades.”. 59.

La Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, también aludió el principio de desarrollo sostenible indicando que “el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.”. Sobre el concepto de desarrollo sostenible, la Corte Constitucional ha dicho: “El concepto de desarrollo sostenible ha sido uno de los pilares fundamentales de los distintos tratados y conferencias internacionales sobre el ambiente desde 1987 en adelante.

En ese año, la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo presentó una primera aproximación sobre este concepto, según el cual el desarrollo sostenible es “aquel que garantiza las necesidades del presente sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.”11 En esa medida, el concepto de desarrollo sostenible gira en torno al equilibrio entre el crecimiento económico, el bienestar social y la preservación de los recursos naturales, perspectiva de desarrollo que fue recogida en el artículo 80 de nuestra Constitución”12. 60.

Es dable considerar la aplicación del principio de desarrollo sostenible, toda vez que el derecho al ambiente sano no es absoluto -la misma Constitución no adopta un modelo conservacionista en su totalidad respecto a la protección del medio ambiente-, dada la tensión existente entre la protección del ambiente y el desarrollo económico, por ser bienes jurídicos objeto de protección, por tanto, entonces es aquí que se hace necesario aplicar el principio de desarrollo sostenible buscando su armonización con otros derechos como la libertad económica. 9 T-254 de 1993, reiterada en Sentencia C-189 de 2006. 10 C-703 de 2010. 11 Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de la ONU.

“Nuestro Futuro Común”. 1987. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-035 de 2016. [20] 61. Del derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes 62. La observancia de esta garantía implica que, en el marco de la planeación, ejecución y realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, corresponde a las autoridades y/o particulares observar y acatar las normas relativas al ordenamiento territorial y uso del suelo.

Esto en la medida que, el crecimiento de los territorios no puede tener lugar de manera descontrolada y desordenada. De lo contrario, se pone en grave riesgo la vida en comunidad y se lesionarían intereses de carácter particular. En cuanto a la definición de este derecho y a los elementos que componen su núcleo esencial, el Consejo de Estado ha señalado que: “(…) este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”13. 45.

De igual forma, esta Sección mediante sentencia de 7 de abril de 201114, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad15; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio16; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible17. 46.

Asimismo, esta Corporación ha establecido que abarca el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los mismos18.

Así como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros19. 47.

(…) el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística, es decir, la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial, bien sea en sus zonas urbanas o rurales, con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población.”20 63.

Así las cosas, se tiene que el desconocimiento de las normas relativas al uso del suelo definidas en los Planes y Esquemas de ordenamiento territorial conlleva la vulneración de la garantía bajo estudio. No en vano, en virtud del principio constitucional de autonomía territorial -art. 288- se permite que, 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, Rad.

No. AP- 2005-00901. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de siete (7) de abril de dos mil once (2011). Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 63001-23-31-000-2004-00688-01(AP) 15 Inciso segundo artículo 58 C.P. 16 Art. 95 numeral 1 C.P. 17 Art. 3 ley 388 de 1997. 18 Art. 5 Ley 388 de 1997. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de veintiuno (21) de febrero de dos mil siete (2007).

Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. número: 63001-23-31-000-2004-00243-01(AP). 20 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 15 de noviembre de 2019. Exp: 85001 23 33 000 2015 00323 03. C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. [21] las entidades territoriales, de acuerdo con su ubicación y potencial de desarrollo, destinen ciertos usos a ciertas zonas del territorio (art. 311).

La Sección Primera del Consejo de Estado21, luego de verificar que la actividad minera ejecutada por una empresa correspondía con el uso del suelo permitido y determinado por el PBOT en la zona donde se pretendía ejecutar la actividad, concluyó que no se vulneraba el derecho objeto de análisis en este acápite. 64. Tal como se dispuso en los artículos 5º y 6º de la Ley 388 de 1997, el ordenamiento territorial en los ámbitos municipal y distrital “comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, (…) en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente (…)”.

Persigue complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial a través de acciones como la regulación del uso del suelo, entre otras. Estas disposiciones fueron reproducidas recientemente en el Decreto 1232 de 2020 que adicionó el Decreto 1077 de 2015, Único Reglamentario del sector Vivienda, Ciudad y Territorio. 65.

La norma en cita dispuso que los planes y esquemas de ordenamiento territorial son el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio. Deben adoptarse en armonía con las políticas nacionales, departamentales y metropolitanas, y de acuerdo con la densidad poblacional del territorio. Dicho instrumento contiene los objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas y acciones que deben emprenderse al interior de la administración pública para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.

En su elaboración, la autoridad territorial deberá sujetarse a las regulaciones existentes en materia ambiental y de protección y conservación del ambiente y de los recursos naturales. Este mandato hace parte del conjunto de determinantes ambientales en materia de planes de ordenamiento territorial -art. 10-, las cuales propenden por la preservación y sostenibilidad del ambiente, así como por la reducción de los conflictos socio-ambientales. 66.

Así las cosas, la adopción e implementación de los planes y esquemas de ordenamiento territorial es un mandato legal en virtud del cual, queda prohibido a las autoridades públicas y a los particulares, desarrollar actividades urbanísticas, comerciales, económicas, entre otras, fuera de los límites y usos previstos en dichos instrumentos -art. 20-.

Ello, porque como lo ha entendido la Corte Constitucional, “La regulación sobre ordenamiento territorial atañe a aspectos que resultan esenciales para la vida de los pobladores del distrito o municipio, sea que estos se encuentren en un área urbana, suburbana o rural. La función de ordenamiento territorial, y dentro de ella con especial relevancia la de determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en comunidad y llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente, las condiciones de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural, el ambiental, el urbanístico, entre otros.”22.

Tan es así que, se ha reconocido que aquellos actos administrativos que contraríen las disposiciones urbanísticas -catalogadas como de orden público y de obligatorio cumplimiento- pueden incluso, estar viciados de nulidad23. 2.5. Componente urbanístico. Generalidades del ordenamiento territorial 67. En materia de territorio, la Constitución Política asigna a las entidades territoriales una serie de competencias.

Por ejemplo, el artículo 311 señala que a los municipios les corresponde “ordenar el desarrollo de su territorio”, de ahí que se haya asignado a los concejos municipales “Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”. 68.

El desarrollo normativo de las mencionadas disposiciones se encuentra contenido principalmente en las Leyes 388 de 1997 y 1454 de 2011. Esta última define el ordenamiento del territorio como un instrumento de planificación y gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva encaminado a lograr una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio.

Por su parte, la Ley 388 de 1997 lo define como el conjunto de acciones 21 Sentencia del19 de junio de 2020. Exp: 05001-23-33-000-2017-01929-01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 22 C-298 de 2016. 23 Consejo de Estado. Sección Tercera, Sentencia del 6 de marzo de 2008. Exp: 25000-23-24-000-2005-00901-01. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [22] político-administrativas y de planificación, en orden a orientar el desarrollo del territorio y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, en armonía con el medio ambiente, regido, entre otros, por los principios de autonomía de las entidades territoriales, sostenibilidad en los ámbitos fiscal y ambiental24, y los de i) función social y ecológica de la propiedad, ii) prevalencia del interés general sobre el particular, y iii) distribución equitativa de las cargas y los beneficios, conforme el artículo 2 ibídem.

La citada norma reconoce el ordenamiento territorial como una función pública que tiene dentro de sus fines el desarrollo sostenible a través de la utilización racional del suelo, en armonía con las funciones social y ecológica de la propiedad.25 69. De acuerdo con lo previsto en el artículo 8 ibídem, la referida función pública se ejerce a través de acciones urbanísticas, dentro de las que se encuentran la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana, la definición de los usos específicos, porcentajes de ocupación, clases y usos de las edificaciones, etc., así como la localización de áreas con fines de conservación y recuperación paisajística, e identificación de los ecosistemas de importancia ambiental, en acuerdo con la respectiva autoridad ambiental.

Para tales efectos, el legislador estableció como principal herramienta, los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial26. 70. Advierte la norma que, para la elaboración de dichos planes o esquemas, se debe atender la clasificación de suelo prevista en el artículo 30 ibídem, a saber, urbano, rural y de expansión urbana, subdividiéndose éstas en suburbano y de protección, las cuales corresponden a: “ARTICULO 31.

SUELO URBANO. Constituyen el suelo urbano, las áreas del territorio distrital o municipal destinadas a usos urbanos por el plan de ordenamiento, que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, posibilitándose su urbanización y edificación, según sea el caso. (…)

ARTICULO

32. SUELO DE EXPANSION URBANA. Constituido por la porción del territorio municipal destinada a la expansión urbana, que se habilitará para el uso urbano durante la vigencia del plan de ordenamiento, según lo determinen los Programas de Ejecución. (…)

ARTICULO 33. SUELO RURAL. Constituyen esta categoría los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas.

ARTICULO 34. SUELO SUBURBANO. Constituyen esta categoría las áreas ubicadas dentro del suelo rural, en las que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes a las clasificadas como áreas de expansión urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994.

Podrán formar parte de esta categoría los suelos correspondientes a los corredores urbanos interregionales. (…)

ARTICULO

35. SUELO DE PROTECCION. Constituido por las zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las anteriores clases, que, por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse.” (Subraya la Sala) 24 Artículo 3 de la Ley 1454 de 2011. 25 Artículos 2, 3 y 5 de la Ley 388 de 1997. 26 Ley 388 de 1997.

Artículo 9. (…) a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes; b) Planes básicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes; c) Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes. [23] 2.6.

Generalidades de las licencias urbanísticas 71. Ahora bien, en cuanto a las licencias urbanísticas -dentro de las que se encuentra la de construcción27- la Ley 388 de 1997 las cataloga como una actuación urbanística que se materializa en actos administrativos de contenido particular frente a los cuales la autoridad municipal tiene el deber de respetar los derechos y obligaciones que de estos se derivan.

En cuanto a su expedición, regulada en los artículos 9928 y siguientes, se dispuso que su otorgamiento conlleva la autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo en tanto esté vigente o cuando se haya ejecutado la obra siempre y cuando se haya cumplido con todas las obligaciones establecidas en la misma; adicionalmente, precisó que las licencias urbanísticas deben resolverse exclusivamente con los requisitos fijados por las normas nacionales que reglamentan su trámite, y los municipios y distritos no podrán establecer ni exigir requisitos adicionales a los allí señalados. 72.

La reglamentación de las licencias urbanísticas se encuentra compilada en el Decreto 1077 de 201529, Único del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, que en su artículo 2.2.6.1.1.1 precisa que “La expedición de la licencia urbanística implica la certificación del cumplimiento de las normas y demás reglamentaciones en que se fundamenta”, reiterando que conlleva la autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo.

En cuanto a la licencia de construcción, el artículo 2.2.6.1.1.7 señala que dentro de la misma se encuentra la de obra nueva, que es la autorización para adelantar obras de edificación en terrenos no construidos o cuya área esté libre por autorización de demolición total. 73. El citado decreto establece el procedimiento de expedición de las licencias urbanísticas (de construcción, para el caso), precisando que, una vez radicada la solicitud, corresponde a los curadores urbanos o la autoridad encargada de su expedición, la revisión del proyecto desde el punto de vista jurídico, urbanístico, arquitectónico y del Reglamento Colombiano de Construcción Sismorresistente (NSR) 10, a fin de verificar el cumplimiento del proyecto con las normas urbanísticas y de edificación vigentes.

Para adoptar la respectiva decisión, la autoridad cuenta con el término de 45 días contados desde la radicación de la solicitud; vencido dicho término sin obtener respuesta, opera el silencio administrativo positivo, también para las solicitudes de modificación, siempre que no se contravengan las normas urbanísticas, tal como lo dispone el artículo 2.2.6.1.2.3.1. ibídem. 74.

En cuanto a su vigencia, el artículo 2.2.6.1.2.4.1 señala que las licencias de parcelación y de construcción tendrán una vigencia de 24 meses prorrogables por una sola vez por un plazo adicional de 12 meses, contados a partir de la fecha en que queden en firme los actos administrativos por medio de los cuales fueron otorgadas. 75. Valga señalar que cuando se trata de licencias urbanísticas en suelo rural, en los términos del artículo 2.2.6.2.9 ibídem, los curadores urbanos o las entidades municipales encargadas de la expedición de licencias deben remitir a la Corporación Autónoma Regional correspondiente, dentro de los 2 primeros días hábiles de cada mes, la información de la totalidad de las licencias de parcelación y construcción en suelo rural y rural suburbano que hayan otorgado durante el mes inmediatamente anterior, ello para facilitar las funciones de evaluación, prevención y control de los factores de deterioro ambiental. 2.7.

Del EOT del municipio de Tota- Acuerdo 019 del 30 de noviembre de 2015 76. Para el caso concreto, se encuentra acreditado que mediante el Acuerdo 019 de 2015 el municipio de Tota adoptó su EOT. Allí, en relación con la vereda La Puerta -donde se encuentra ubicado el predio objeto de la acción- se indicó que, en su mayoría, corresponde a Suelo Rural y un pequeño sector a Suelo Suburbano correspondiendo este último a su vez a la Categoría de Desarrollo Restringido. 27 Decreto 1077 de 2015.

Artículo 2.2.6.1.1.2 Clases de licencias. Las licencias urbanísticas serán de: 1. Urbanización. / 2. Parcelación. / 3. Subdivisión. / 4. Construcción. / 5. Intervención y ocupación del espacio público. 28 Parcialmente modificado por la Ley 1796 de 2016. 29 Para el caso, se citan las normas con el texto vigente desde: 18/11/2015 y hasta el: 11/07/2017. [24] 77.

En cuanto a la Estructura Ecológica Principal del municipio, se precisa que forman parte de su núcleo principal, los hábitats y ecosistemas que presentan una alta calidad ecológica en relación con el paisaje municipal ya que en ellos la biodiversidad tiene gran importancia y algunos de estos mosaicos están inmersos en áreas protegidas de escala regional (artículo 22), dentro los que se encuentra el Lago de Tota -clasificado como Núcleo Principal-, en la porción correspondiente a su jurisdicción. 78.

Ahora bien, para el componente rural se incluyeron como Áreas de Conservación y Protección Ambiental, entre otras, la zona de páramo Tota Bijagual – Mamapacha y las Áreas Forestales Protectoras (en adelante AFP). En cuanto a la zona de páramo se advirtió que corresponde a la vereda Coral y se extiende de forma menos consolidada hacia la vereda La Puerta.

Frente a las AFP aclaró que se trata de las rondas o fajas de protección de los cuerpos de agua que, en tratándose del Lago de Tota, corresponde a la ronda definida por Corpoboyacá en la Resolución No. 1786 del 29 de junio de 2012. 79. Para dichas áreas de conservación se establecieron en el EOT los siguientes usos de suelo: ZONA DE PÁRAMO AFP Uso principal: protección integral de los recursos naturales en general.

Uso compatible: Recreación contemplativa, rehabilitación ecológica e investigación controlada. Uso restringido: aprovechamiento persistente de productos forestales secundarios como gomas o resinas para cuya obtención no se requiera cortar los árboles, arbustos o plantas; infraestructura básica para usos compatibles y captación de acueductos.

Uso prohibido: Agropecuarios, industriales, urbanos, institucionales, quema, tala, caza y otros que ocasionen deterioro ambiental, vivienda en cualquier de sus tipologías, disposición final, manejo de residuos sólidos, químicos y peligrosos, introducción y manejo de organismos genéticamente modificados y de especies exóticas o no nativas y construcción de vías Uso principal: Conservación de suelos y restauración de la vegetación adecuada para la protección y mantenimiento de los suelos adyacentes al cuerpo de agua.

Uso compatible: Recreación pasiva o contemplativa y establecimiento de plantaciones forestales. Uso restringido: Captación de aguas previo otorgamiento de concesión por la autoridad competente, incorporación de vertimientos debidamente tratados y construcción de infraestructura de apoyo para actividades de recreación, embarcaderos y puentes.

Uso prohibido: Tala o rocería de la vegetación para la protección del suelo adyacente al cuerpo de agua, usos agropecuarios, industriales, urbanos y suburbanos, industria piscícola, construcción de viviendas en cualquiera de sus tipologías y disposición de residuos sólidos y escombros. 80. En cuanto al suelo catalogado como suburbano, del cual forma parte una porción de la vereda La Puerta, se advierte que tiene un desarrollo restringido, y a éste corresponden: “1.

Suelo suburbano la puerta – SU – PU 2. Área especial de recreación eco turística y manejo de playa blanca - AERE 3. Área de uso sostenible y recuperación del Lago de Tota – USR.” (Negrilla de la Sala) 81. Definidas así: “Artículo 124. Área especial de recreación eco turística y manejo de playa blanca. El área especial de recreación eco turística y manejo de playa blanca es un área de aprovechamiento turístico natural y rural con prevalencia de las vocaciones ancestrales, culturales y de las condiciones ambientales, con desarrollo de actividades comerciales, de vivienda y de turismo interpretativo, descanso y aventura.

Se encuentra ubicado en la vereda la puerta e incluye el reconocido sitio turístico de PLAYA BLANCA y zonas aledañas, se delimita en el mapa CR – 03 y cuenta con una extensión superficiaria de 40,37Ha. [25] (…) Artículo 125. Área de uso sostenible y recuperación del lago de tota (USR) Corresponde a un área con potencial turístico, pero que por sus características geomorfológicas, naturales y de ocupación actual debe permanecer y fomentarse su efecto protector y la reconversión en las técnicas de explotación agropecuaria, esta área es la que circunda al lago de Tota y va desde su orilla hasta la vía denominada circunvalar, se delimita en el mapa CR-03 y cuenta con un área de 299,43 Ha.” (Destaca la Sala) 82.

Frente a los usos de suelo para estas zonas se indica: Área especial de recreación eco turística y manejo de playa blanca - AERE Área de uso sostenible y recuperación del Lago de Tota – USR Uso principal: Revegetalización con especies nativas, recreación pasiva y contemplativa, instalaciones para deportes náuticos y extremos relacionados, muelles, pasarelas, miradores paisajísticos, zonas de camping y mobiliario complementario.

Uso Complementario: Alojamiento campestre (Eco habits), comercio tipo miscelánea, restaurantes y establecimientos de venta de comidas preparadas a la mesa, vivienda turística, vivienda campesina, parqueadero para vehículos particulares, instalaciones complementarias como quioscos, casetas y similares. Uso restringido: Actividades agropecuarias y forestales con implementación de prácticas adecuadas, cultivos verdes, orgánicos y agroturismo.

Uso prohibido: Industriales, urbanos, parcelaciones para vivienda campestre y comercio al por mayor. Uso principal: Conservación y restauración de los recursos naturales, recreación pasiva, contemplativa e interpretativa. Uso compatible: Explotación mixta: agrícola y pecuaria, actividades de apoyo a la agricultura y la ganadería, silvicultura con prácticas de conservación de suelos y tecnologías de cultivos verdes y orgánicos, agroturismo, aprovechamiento persistente de productos forestales secundarios para cuya obtención no se requiera cortar los árboles y arbustos y vivienda campesina.

Uso restringido: Instalaciones para servicios turísticos y alojamiento campestre (Ecohabits), instalaciones para deportes extremos relacionados, comercio tipo miscelánea, infraestructura para actividades eco turísticas, restaurantes, mobiliario, equipamientos complementarios y vivienda turística. Uso prohibido: Industriales, urbanos, y parcelaciones para vivienda campestre. 83.

Lo anterior se resume en el siguiente esquema: 84. Ahora bien, sobre las tipologías de construcción, el EOT las define en su artículo 126 así: EOT MUNICIPIO DE TOTA CLASIFICACIÓN DEL SUELO RURAL Áreas de conservacion y proteccion Zona de páramo Tota Bijagual- Mamapacha Áreas Forestales Protectoras Área infiltración y recarga acuíferos Bosque Protector Categorias de desarrollo restringido Suelo sub urbano La Puerta Area Especial de Recreación Ecoturistica y Manejo de Playa Blanca AERE Área de Uso Sostenibl e y Recupera ción Lago de Tota URBANO ESTRUCTURA ECOLOGICA PRINCIPAL NÚCLEO PRINCIPA L - Páramo Tota Bijagual Mamapa cha - Lago de Tota NÚCLEO SECUND ARIO - Nacimien tos de agua y sus retiros. - Humedal es moisa CORREDO RES ECOLÓGIC OS Rios y quebradas y su ronda de proteccion [26] “(…) 3.

Vivienda turística: Vivienda entregada a título de tenencia para uso y goce de una o más personas por un lapso inferior a treinta (30) días calendario, en forma habitual, se considera prestador de servicios turísticos, las viviendas turísticas, en su condición de inmuebles destinados a la prestación de servicios turísticos, deben estar inscritos ante el Registro Nacional de Turismo. 4.

Ecohabits: Viviendas destinadas a la prestación del servicio de hospedaje con capacidad máxima para diez (10) personas, situadas en el área rural y cuyas características estéticas sean las propias de la arquitectura tradicional de la zona, con utilización de piedra, maderables mediante extracción controlada y tapia pisada.” (Negrilla añadida) 85.

Las normas de edificación para las categorías de desarrollo restringido, en las modalidades de eco habits y demás instalaciones de tipo turístico previstas en el EOT de Tota, son: 86. Adicionalmente se dispuso: 1. Las fachadas y elementos visuales de las edificaciones deberán ser transparentes y con representación de la cultura muisca y campesina los promotores y propietarios que apliquen esta disposición serán beneficiarios de incentivos tributarios en los términos del estatuto de rentas. [27] 2.

Contemplar diseños que en general sean armónicos con el ambiente. Los muebles y enseres deben guardar una unidad de conjunto y estilo decorativo que sea acorde con las características arquitectónicas de la construcción y del espacio. 3. Se deberá controlar las emisiones de ruido según lo dispuesto por la norma. 4. Se usarán materiales de bajo impacto que no afecten las condiciones ambientales y se aprovecharán las características del lugar piedra, tierra, madera de extracción controlada y similar 5.

Los miradores se recomiendan implantarlos en áreas de ecosistemas frágiles, con el fin de minimizar las afectaciones por el tránsito de turistas. 6. Los anclajes de la infraestructura sometida en cuerpos de agua no deben afectar las condiciones ambientales de éste ecosistema. 7. Evitar el uso de materiales, colores y formas que atenten con la calidad del paisaje local, se debe propender por el uso de energías alternativas. 87.

Recapitulando, se tiene que, de conformidad con el EOT del municipio de Tota, el Lago de Tota hace parte del Núcleo Principal de la Estructura Ecológica Principal del municipio, así como el páramo Tota- Bijagual – Mamapacha. En punto al sector de Playa Blanca -que forma parte del ecosistema del Lago de Tota-, se determinó en el EOT que pertenece a Suelo Rural a la categoría de desarrollo restringido, denominada específicamente como Área Especial de Recreación Ecoturística y manejo de Playa Blanca- AERE. 88.

El uso de suelo principal para esta última categoría comprende actividades como la revegetalización, recreación pasiva y contemplativa, instalaciones para deportes náuticos y extremos, muelles, pasarelas, zonas de camping, etc.; en tanto como uso complementario está, entre otros, el establecimiento de alojamiento campestre en la modalidad de Eco habits, vivienda turística y restaurantes. 89.

Ahora bien, las normas de edificación para las modalidades de eco habits y demás instalaciones de tipo turístico previstas en la norma -entiéndase incluida la vivienda turística- contemplan una altura de 2 pisos, con densidad de un (1) eco habit por hectárea, en cuanto a edificaciones complementarias, éstas deben ser acordes con el paisaje y forman parte del índice de ocupación, las fachadas y elementos visuales de las edificaciones deberán ser transparentes y con representación de la cultura muisca y campesina, diseños que en general sean armónicos con el ambiente, se usaran materiales de bajo impacto que no afecten las condiciones ambientales y se aprovecharan las características del lugar piedra, tierra, madera de extracción controlada y similar, entre otros. 90.

Adicional a lo anterior, conviene señalar que la Ley 1101 de 2006 en su artículo 12 dispuso que son prestadores de servicios turísticos, entre otros, “1. Los hoteles, centros vacacionales, campamentos, viviendas turísticas y otros tipos de hospedaje no permanente, excluidos los establecimientos que prestan el servicio de alojamiento por horas”, precisando en el parágrafo 1° del artículo 3 que: “Parágrafo 1°.

Para los efectos de la presente ley, se considera que prestan los servicios de vivienda turística las personas naturales o jurídicas cuya actividad sea la de arrendar o subarrendar por periodos Inferiores a 30 días, con o sin servicios complementarlos, bienes raíces de su propiedad o de terceros, o -la de realizar labores de Intermediación entre arrendadores y arrendatarios para arrendar Inmuebles en las condiciones antes señaladas”.

(Subraya añadida) 91. A su turno, el artículo 2.2.4.4.12.2. del Decreto 2119 de 2018 define la vivienda turística así: “Viviendas turísticas: unidad inmobiliaria destinada en su totalidad a brindar el servicio de alojamiento según su capacidad, a una o más personas, la cual puede contar con servicios complementarios y como mínimo con: dormitorio, cocina y baño. Para efectos de lo dispuesto en la Ley General de Turismo y las normas que la modifican, adicionan o sustituyen, pertenecen a esta clasificación los apartamentos turísticos, fincas turísticas y demás inmuebles cuya destinación corresponda a esta definición.” (Subraya añadida) [28] 92.

Y de manera independiente los establecimientos de alojamiento turístico así: “Establecimientos de alojamiento turístico: son los establecimientos de comercio que brindan el servicio de alojamiento turístico con oferta permanente. Entre estos se encuentran, pero sin limitarse a ellos, los hoteles, hostales, centros vacacionales, campamentos y todos aquellos que mantengan una oferta habitual en el servicio de hospedaje.” (Subraya añadida) 93.

De acuerdo con ello es claro que los servicios turísticos de vivienda turística y hotel, son completamente diferentes. 2.8. Componente ambiental - principios Previo a abordar las generalidades del marco normativo en materia ambiental, es preciso hacer referencia a algunos principios que permean dicho ordenamiento y que han sido desarrollados jurisprudencialmente, así: Principio de Sustentabilidad y Desarrollo Sostenible 94.

El principio de desarrollo sostenible está encaminado a mantener el equilibrio entre el desarrollo y el cuidado del medio ambiente, así las cosas, la sustentabilidad ha sido desarrollada por el Consejo de Estado en cuatro áreas, principalmente: “i)ecológica: para mantener los procesos ecológicos que posibiliten la capacidad de renovación, la biodiversidad animal y vegetal y mantener la capacidad de su regeneración. ii)social: presupone igualdad de oportunidades entre los miembros de la sociedad y estímulo a la integración comunitaria con fines de protección de sus derechos. iii) cultural: para preservar la identidad cultural básica iv) económica: traducida en la capacidad de generar bienes y servicios, pero mediante el uso racional de los recursos naturales humanos y de capital; importa satisfacer las necesidades básicas, pero teniendo en cuenta que no deber hacerse a costa del medioambiente, por lo que exige valoración de los recursos presentes y potenciales, incluso los culturales y la equidad, dentro de la generación actual y con miras al respeto de las generaciones futuras.”30 95.

La misma Corporación en su jurisprudencia ha establecido los elementos esenciales que conforman el concepto de desarrollo sostenible así: i) La obligación de tener en cuenta las necesidades de las generaciones tanto presentes como futuras ii) La importancia de asegurar que los recursos naturales no sean agotados sino conservados iii) El principio de satisfacer equitativamente las necesidades de toda la población iv) La necesidad de integrar los asuntos del medio ambiente y del desarrollo socioeconómico v) La correlación entre la nueva inversión y el mejoramiento ambiental vi) El reconocimiento que el desarrollo sostenible no implica que la preservación de todos los aspectos del medio ambiente deba ser garantizada a cualquier costo, sino que todas las decisiones de la sociedad deban ser tomadas considerando su impacto ambiental.31 Principio de Precaución 96.

Ha sido definido por el Consejo de Estado como “la posibilidad de que las autoridades competentes adopten medidas de seguridad encaminadas a conjurar, prevenir, o impedir la 30 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Proceso AP -019 (C.P Olga Inés Navarrete Barrero.17 de marzo de 2000) 31 Consejo de Estado.

Sala de lo Contenciosos Administrativo. Sección Primera,12 de febrero de 2015 expediente 85001-23-31- 001-2012-00044-00 MP María Claudia Rojas Lasso [29] ocurrencia de hechos o la existencia de situaciones de riesgo que atenten o puedan atentar contra la salubridad pública”32. Este principio reviste tal importancia en nuestro ordenamiento jurídico, que de acuerdo con “lo dispuesto en diferentes instrumentos internacionales y en expresas disposiciones de nuestro ordenamiento jurídico interno, constituye uno de los principios cardinales en materia de protección del medio ambiente”33 97.

En un sentido similar se pronunció la Corte Constitucional afirmando que dicho principio puede entenderse mediante la expresión indubio pro ambiente, añadiendo que cuando existan indicios de que la ejecución de una actividad conlleve la potencial ocurrencia de un daño ambiental grave, aquella debe ser paralizada con el fin de evitar el posible perjuicio.34 En este sentido, estableció los presupuestos que dan lugar a la aplicación de este principio, a saber: “Que exista peligro de daño i. Que este sea grave e irreversible ii.

Que exista un principio de certeza científica, así no sea absoluta. iii. Que la decisión que la autoridad adopte este encaminada a impedir la degradación del medio ambiente. iv. Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado.35” 98. En lo relacionado con la carga de la prueba, en el principio de precaución el Consejo de Estado ha manifestado que “La carga de la prueba se invierte de tal manera que el sujeto que no quiera que se apliquen las medidas a adoptar con ocasión de ese postulado debe demostrar que las actividades a realizar no conllevan peligro de daño grave e irreversible para el ambiente, aunque exista amenaza, se tiene certeza científica de los efectos o se desplegaron las acciones para mitigar en este último evento estamos en presencia del principio de prevención”36(Negrilla añadida) Principio de el que contamina paga 99.

La Unión Europea estableció en relación con este principio que las autoridades nacionales deberán procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones nacionales.37 Principio de armonía regional 100.

El principio de armonía regional hace referencia a que las entidades territoriales deben ejercer sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente de manera coordinada y armónica con el fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio rural de la nación.38 Principio de rigor subsidiario 101.

Ahora bien, el principio de rigor subsidiario establece que las autoridades competentes en materia ambiental del nivel regional, departamental, distrital o municipal “pueden cuando las circunstancias lo ameriten, hacer más rigurosas, pero no más flexibles las normas nacionales de policía ambiental”39 Tales excepciones que se establecen en virtud de este principio pueden llegar incluso a limitar derechos individuales o libertades públicas, o expidiendo actos administrativos 32 Consejo de Estado.

Sala de lo Contenciosos Administrativo. Sección Primera,19 de noviembre de 20159 proceso 68001-23-15- 000-1999-02524-01 MP Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta 33 Ibidem 34 Corte Constitucional. Sentencia C 339 2002 (MP Jaime Araujo Rentería,7 de mayo de 2002) 35 Corte Constitucional. Sentencia C 293 2002 (MP Alfredo Beltran Sierra,23 de abril de 2002) 36 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección tercera. Proceso 41001-23-31-000-2000-02956-01 (C.P Ramiro de Jesús Pazos Guerrero,10 de febrero de 2014) 37 Unión Europea. Declaración de Río sobre el medio Ambiente y el Desarrollo. Artículo 16. 38 [1] Ley 99 de 1993 (2 de diciembre) por la cual se crea el Ministerio de Ambiente y se reordena el Sector Público encargado de la conservación del medio ambiente y los recursos renovables. 39 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1048. (C.P Augusto Trejos Jaramillo. 19 de marzo de 1998) [30] generales o particulares para lograr su cometido.40 Impacto Ambiental 102. El impacto ambiental ha sido definido por el legislador como “cualquier alteración en el medio ambiental biótico, abiótico y socioeconómico que sea adverso o beneficioso, total o parcial que pueda atribuirse al desarrollo de un proyecto de obra o actividad”41 Para prevenir, mitigar, corregir o compensar el impacto ambiental negativo se han establecido medidas fundamentadas en el artículo 80 de la Constitución, que atribuye al Estado la carga de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, impone la sanciones a las que haya lugar y exigir la reparación de los daños. 103.

Para el Consejo de Estado estas medidas fueron integradas a la gestión ambiental como consecuencia de la infracción a la normativa sobre la materia y se pueden clasificar en tres: i) las medidas preventivas, ii) las sanciones administrativas en sede del proceso sancionatorio correspondiente y iii) las medidas compensatorias.42Así mismo ha establecido esta alta Corte, que para la aplicación de las medidas mencionadas, no es necesario que exista impacto ambiental negativo, basta con que la obra o actividad produzca alguna alteración al medio ambiente que no pueda evitarse, ser corregido o satisfactoriamente mitigado.43 2.9.

Componente ambiental - marco normativo 104. A nivel normativo se observa que si bien es cierto con la Constitución Política de 1991 el medio ambiente se instituyó como un bien jurídico que goza de protección constitucional - circunstancia que obliga al Estado a conservarlo y protegerlo- no lo es menos que antes de la expedición del texto constitucional vigente, existían ya en el ordenamiento jurídico ciertas disposiciones normativas que, pese a que no se encuentran enmarcadas dentro de una clara política estatal de protección y se enfocaban más en la explotación de los recursos que en la conservación de los mismos, sí representan los primeros avances normativos en la defensa del ambiente y de los recursos naturales. 105.

Uno de los principales antecedentes normativos en materia ambiental es el Decreto 2811 de 1974 o Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, que se erige como la principal norma sustantiva en materia ambiental. Posteriormente, se destaca la Ley 99 de 1993 mediante la cual se creó el Ministerio de Ambiente como el órgano rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables -reemplazando las funciones que cumplía desde 1968 el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente (INDERENA)-.

Allí se establecen como principios generales de la política ambiental colombiana, algunos de los previamente referidos, como la protección prioritaria de la biodiversidad del país, la protección especial de que gozan los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos, así como el principio de precaución por parte de las autoridades ambientales y de los particulares. 106.

En la mencionada ley se creó el Sistema Nacional Ambiental SINA, como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales. El SINA se integra en primer lugar por los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional, en dicha ley y en las normas ambientales que las desarrollan, entre otras, así mismo, por las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, entre otros. señaladas en la Ley.

Resulta de vital importancia precisar que, por disposición del legislador, la jerarquía en el SINA, seguirá el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas 40 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Proceso 11001-03-24-000-2016-00457-00 (C.P Carlos Enrique Moreno Rubio.5 de Abril de 2017 41 Artículo 2.2.2.3.1.1 Decreto 1076 de 2015.

Por medio del cual se expide el decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible (26 de mayo) 42 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Proceso 550001-23-33-000-2015-00234-01 (C.P Hernando Sánchez Sánchez.31 de mayo de 2018) 43 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Proceso 11001-03-24-000-2000-06577-01 (C.P Camilo Arciniegas Andrade.20 de agosto de 2004) [31] Regionales, Departamentos y Distritos o municipios. 107. El artículo 5 ibídem enlista las funciones a cargo del MinAmbiente, de las cuales se destacan: “1) Formular la política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente;

(…) 16) Ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar;

(…) 18) <Expresión subrayada declarada CONDICIONALMENTE INEXEQUIBLE> Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento. (…) 23) Adoptar las medidas necesarias para asegurar la protección de las especies de flora y fauna silvestres; tomar las previsiones que sean del caso para defender las especies en extinción o en peligro de serlo; y expedir los certificados a que se refiere la Convención Internacional de Comercio de Especies de Fauna y Flora Silvestre amenazadas de Extinción (CITES);” (Destaca la Sala). 108.

De acuerdo con el Decreto 3570 de 2011 por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible, dentro de sus funciones se destacan las siguientes: “ARTÍCULO 2o. FUNCIONES. Además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible cumplirá las siguientes funciones: (…) 10.

Ejercer la inspección y vigilancia sobre las Corporaciones Autónomas Regionales, y ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a estas corporaciones la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos del deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables, y ordenar al organismo nacional competente para la expedición de licencias ambientales a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar.

(…) 17. Adquirir, en los casos expresamente definidos en la Ley 99 de 1993, los bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de derecho público; adelantar ante la autoridad competente la expropiación de bienes por razones de utilidad pública o interés social definidas por la ley, e imponer las servidumbres a que hubiese lugar.” (Negrilla añadida) 109.

En cuanto a las corporaciones autónomas ambientales, la Ley 99 de 1993 las definió como entes corporativos de carácter público, encargados de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente (artículo 23).

Su objeto corresponde a la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y [32] aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por MinAmbiente. 110.

De sus funciones conviene destacar, en esta oportunidad, las siguientes: 1) Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción; 2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente;

(…) 4) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales; 5) Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten; 6) Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas; 7) Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables;

(…) 16) <Ver Notas del Editor> <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento.

Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción. (…) 17) Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados; 18) Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales; 20) Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables;” (Negrilla añadida) [33] 111.

De conformidad con el literal b) numeral 1 del artículo 10 de la Ley 388 de 199744, los municipios y distritos deberán tener en cuenta en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción. 112.

En relación con las rondas hídricas, el artículo 206 de la Ley 1450 de 201145 señala que es competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales efectuar, en el área de su jurisdicción, la limitación de la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto-ley 2811 de 1974 y el área de protección correspondiente. 113.

Igualmente, según el Decreto 1640 de 201246 es función de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible la elaboración de los planes de ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas de su jurisdicción, así como la coordinación de la ejecución, seguimiento y evaluación de los mismos. 114. En tratándose de las entidades territoriales, la Ley 99 de 1993, precisó que en el ejercicio de las funciones en materia ambiental que se encuentran a su cargo, y en aras de “asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación”47, las entidades territoriales se encuentras sujetas, principalmente, a tres principios, a saber, armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario, los cuales, al margen del alcance conceptual previamente referido, fueron definidos por el legislador, así: “Principio de Armonía Regional.

Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias a las que la ley diere el carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación. Principio de Gradación Normativa.

En materia normativa las reglas que dicten las entidades territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias.

Las funciones en materia ambiental y de recursos naturales renovables, atribuidas por la Constitución Política a los Departamentos, Municipios y Distritos con régimen constitucional especial, se ejercerán con sujeción a la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales.

Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidas de policía ambiental, es decir, aquellas que las autoridades medioambientalistas expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten, en concordancia con el artículo 51 de la presente Ley.” (Destaca la Sala) 44 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 45 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. 46 “Por medio del cual se reglamentan los instrumentos para la planificación, ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos, y se dictan otras disposiciones”. 47 Negrilla de la Sala. [34] 115.

Frente a las funciones de los entes territoriales, específicamente de los municipios, señaló: “ARTÍCULO 65.- Funciones de los Municipios, de los Distritos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. Corresponde en materia ambiental a los municipios y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que les sean delegadas por la ley o de las que se deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales: 1.

Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes, programas y proyectos ambientales municipales articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales; 2. Dictar con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio; 3.

Adoptar los planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables, que hayan sido discutidos y aprobados a nivel regional, conforme a las normas de planificación ambiental de que trata la presente ley; 4. Participar en la elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables a nivel departamental; 5.

Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales en la elaboración de los planes regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarios para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; 6. Ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental -SINA-, con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano; 7.

Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo; 8.

Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo; 9. Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos del municipio, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire; 10.

Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las Corporaciones Autónomas Regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidrográficas”. [35] 116.

De otra parte, la Ley 1523 de 201248 incluye como integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a los Gobernadores y a los Alcaldes municipales, quienes están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción (artículos 8, 9, 12, 13 y 14).

Además, esta norma prevé que las corporaciones autónomas regionales apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo (artículo 31). 117.

Con fundamento en el marco normativo y jurisprudencial previamente referido, procede la Sala a resolver el problema juridico planteado. 2.10. Lo probado en el proceso 118. Se encuentran acreditados y no son objeto de controversia los siguientes hechos relevantes: Componente urbanístico -- A través del Acuerdo No. 019 del 30 de noviembre de 2015, el municipio de Tota adoptó el EOT. -- El 24 de julio de 2016 el señor Cesar Alejandro Rincón Becerra presentó ante el municipio de Tota solicitud de expedición de licencia de construcción, para el predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 095-54552 y código catastral No. 00020030759000. -- El mencionado predio se encuentra en el municipio de Tota, en la vereda La Puerta, zona rural, sector Playa Blanca. -- El 1° de diciembre de 2016 la Secretaría de Planeación, Obras y Servicios Públicos del Municipio de Tota expidió certificado de uso de suelo No. US-2016032 en relación con el inmueble identificado con código catastral No. 00020003075900049 llamado El Amoladero, ubicado en la vereda La Puerta.

Certificó que se encuentra el área rural -Mapa CR-03-, con usos recomendados de suelo rural para el Área Especial de Recreación Ecoturística y manejo de Playa Blanca, que tiene dentro de sus usos complementarios, el alojamiento campestre tipo eco-habits y la vivienda turística, entre otros; y como usos prohibidos, los industriales, urbanos, parcelaciones para vivienda campestre y comercio al por mayor. -- El 1° de diciembre de 2016 el municipio de Tota expidió la Resolución No. SPOSPLC-2016006 mediante la cual concedió una licencia de construcción al señor Cesar Alejandro Rincón Becerra respecto del inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 095-54552 y cédula catastral No. 000200030759000, el Amoladero, localizado en el municipio de Tota en la vereda La Puerta, de la cual se destacan los siguientes aspectos: • Modalidad obra nueva, vivienda turística. • Dos pisos y altillo con las siguientes áreas, primer piso 279.76 mts2, segundo piso y altillo 196.20 mts2 • Antes del funcionamiento de la vivienda se debe presentar sistema de captación de aguas servidas, previo trámite ante Corpoboyacá. • Vigencia de 24 meses. -- En relación con dicha licencia urbanística se presentaron las siguientes situaciones: 48 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 49 En igual sentido Corpoboyacá mediante oficio No. 140-09473 del 26 de julio de 2019 informó el uso de suelo a la Procuraduría Ambiental Judicial I. [36] ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO Resolución No. SPOSPLC- 2018001 del 29 de noviembre de 2018 Prorrogó por 12 meses de la licencia de construcción. Se advirtió que los diseños iniciales no habían sido modificados y cumplían con los índices de ocupación del EOT, para el tipo de suelo.

Resolución No. SPOSPLC- 2019001 del 2 de mayo de 2019 Autorizó las modificaciones arquitectónicas realizadas al proyecto de construcción -- El 14 de junio de 2019 el señor Cesar Alejandro Rincón Becerra presentó petición ante la Secretaría de Planeación del municipio de Tota, solicitando la modificación de la licencia de construcción No. SPOSPLC-2016006 del 1° de diciembre de 2016. -- Mediante la Escritura Pública No. 3802 del 30 de octubre de 2019, se protocolizó el silencio administrativo positivo en relación con la petición de modificación previamente señalada. -- Lo anterior fue informado al municipio de Tota el 3 de noviembre de 2019, por parte del señor Rincón Becerra, quien solicitó la aceptación, reconocimiento y efectividad del silencio administrativo positivo. -- La licencia de construcción No. SPOSPLC-2016006 del 1° de diciembre de 2016 fue suspendida temporalmente por el municipio de Tota a través de la Resolución No. 003 del 13 de agosto de 2019, de cuyas consideraciones se extrae: ➢ En visita de campo realizada a la obra por parte de la Secretaría de Planeación del municipio de Tota el 23 de julio de 2019, se observó replanteo de zapatas y columnas en cantidad y dimensiones diferentes a lo aprobado. ➢ Ejecución de actividades que no obran en el paquete de planos aprobados. ➢ El proyecto no cuenta con permiso ni evidencia de trámite de diseño y manejo de vertimientos y concesión de aguas. ➢ No se cuenta con autorización para el movimiento de tierra. ➢ No se dio cumplimiento a lo previsto en el artículo 2.2.6.2.9 del Decreto 1077 de 2015.

Con fundamento en ello resolvió: [37] -- Mediante la Resolución No. SPOSP 06 de 2021 el municipio de Tota levantó la suspensión de la Licencia de Construcción No. SPOSPLC-2016006 del 1° de diciembre de 2016. Para el efecto consideró: • Conforme visita realizada el 23 de julio de 2019 por funcionarios de Corpoboyacá y del municipio de Tota, se concluyó que el proyecto no desborda lo autorizado -de manera expresa o ficta- ni realiza vertimientos al Lago de Tota. • Los movimientos de tierra no constituyen una razón para mantener la suspensión en la medida que obedecieron a la adecuación del terreno. -- A través de la Resolución No. SPOSP 009 del 13 de agosto de 2021 el municipio de Tota resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión, precisando que el término de vigencia de la licencia es de 12 meses y 17 días y no de 3 meses y 17, como se había señalado, teniendo en cuenta la suspensión de términos por pandemia Covid-19. -- El 18 de junio de 2021 el señor Cesar Alejandro Rincón Becerra solicitó al municipio de Tota la modificación de la licencia de construcción. -- El municipio de Tota accedió a la petición de modificación a través de la Resolución No. SPOSP 010 del 1° de octubre de 2021, que otorgó la licencia para modificación y ampliación. Componente ambiental -- A través de la Resolución No. 0317 de 2007 Corpoboyacá adoptó el POMCA del Lago de Tota, precisando: (…) [38] Ahora bien, del documento contentivo del POMCA50 se destaca: Prospectiva y zonificación ambiental (…) (…) 50 Teniendo en cuenta las fases previstas en el decreto 1640 de 2012. [39] (…) (…) [40] Formulación ejecución en cuanto a los programas y proyectos del plan (…) (…) [41] -- A través de la Resolución No. 1786 del 29 de junio de 2012, Corpoboyacá estableció la cota máxima de inundación del Lago de Tota, así: “ARTÍCULO PRIMERO: Establecer la cota máxima de inundación del Lago de Tota, la cual corresponde al límite superior de la zona de alto riesgo, definida por el estudio de crecientes, con un valor de 3015.65 msnm de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO: Instituir la ronda de protección del Lago de Tota en treinta (30) metros paralelos a la cota máxima de inundación, alrededor del cuerpo de agua.

ARTÍCULO TERCERO: Remitir copia de presente resolución a los señores Alcaldes, Personeros e Inspectores de Policía de los Municipios de Aquitania, Cuitiva y Tota, para su conocimiento, difusión y aplicación.

ARTÍCULO CUARTO: Enviar copia íntegra y legible del presente acto administrativo a la Procuraduría Regional de Boyacá, a la Defensoría del Pueblo Regional Boyacá, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER Regional Boyacá y a los procuradores Judiciales, Ambientales y Agrarios de Boyacá – Arauca, para su conocimiento. (…)” -- Mediante escrito radicado el 19 de septiembre de 2018 ante Corpoboyacá, el señor Cesar Alejandro Rincón Becerra remitió Plan de Manejo Ambiental para el proyecto de construcción “Bellavista” a desarrollarse en el predio objeto de la acción popular. -- En respuesta a dicha petición, Corpoboyacá expidió el oficio No. 160-00001998 del 20 de febrero de 2019, mediante el cual le informó: [42] -- Mediante formulario radicado en agosto de 2018 ante Corpoboyacá, el señor Cesar Alejandro Rincón Becerra solicitó permiso de aprovechamiento forestal, en virtud de ello, el 11 de octubre de 2018 -previa visita- se emitió el concepto técnico de evaluación ambiental No. AFD 300-2018, en el que se concluyó: Así, mediante oficio No. 150-012655 de octubre de 2018, Corpoboyacá informó al solicitante que se autorizaba la tala y aprovechamiento forestal conforme lo solicitado. -- La Personería Municipal de Tota en oficio No. 078 del 28 de mayo de 2019, remitió a la Procuraduría Judicial 32 Agraria y Ambiental informe de la verificación solicitada en relación con las posibles irregularidades de las obras de construcción en predios adyacentes a Playa Blanca.

De allí se destaca: - De acuerdo con la información suministrada por el municipio de Tota- Secretaría de Planeación en oficio No. 041, se recibió de parte del constructor titular de la licencia de construcción No. SPOSPLC-2016006, copia del plan de aprovechamiento forestal doméstico otorgado por Corpoboyacá; sin embargo, no se allegó copia de permiso de vertimiento de aguas residuales y el plan de manejo ambiental aportado no ha sido aprobado por la autoridad ambiental. - El 10 de junio de 2019 se realizó visita especial a la obra autorizada mediante la mencionada licencia de construcción. Del acta elaborada por la Personería Municipal de Tota se cita: [43] (…) (…) -- En documento denominado Estudio de aproximación diagnóstica del estado actual de los elementos ambientales presentes en la zona ribereña del Lago de Tota, elaborado en octubre de 2019 por Corpoboyacá y la Procuraduría General de la Nación- Delegada para Asuntos Ambientales, en relación con la zona de Playa Blanca del Lago de Tota allí se señaló: [44] (…) Se concluyó: De lo manifestado por el biólogo Hugo Armando Díaz Suarez -que hizo parte del grupo de profesionales que elaboró el citado documento- en la audiencia de pruebas realizada el 16 de septiembre de 2020, se citan los siguientes apartes: • El sector de playa blanca tiene unos atractivos turisticos muy importantes, la gente los utiliza desde hace muchisimos años para el goce y disfrute, sin embargo se identificaron unos juncos que le aportan al tema de la conservacion de la diversidad de avifahno y se encuentran unas vegetaciones hidrofiticas… propimente dichas de humedales… que le aportan no solamente al habitat de las aves. • Los usos que debe tener Playa Blanca deben ser muy restrictivos, bucando un enfoque de restauracion y recuperacion de atributos ambientales, dado que es un area de importancia ambiental, lo cual requiere un manejo especial. • Cuando se hizo el analisis de usos definidos, se concerta con el municipio de Tota cuales son las areas que se deben manejar y las propuestas de usos. • Se requieren estudios de detalle mas profundos para poder establecer impactos espeficifos en esas areas… con eso poder establecer qué alturas podian llegar a agenerar menos presion sobre la avifauna. • Sí puede existir propiedad privada sobre la ronda protectora forestal, más no sobre la cota maxima de inundación. • Desde el punto de vista técnico, una infraestructuta tradicional en el sector de la playa como tal, podría llegar a generar impactos, sin embargo, solamente se pueden llegar a argumentar con estudios de detalle [45] -- En oficio No. 140-09418 del 26 de julio de 2019, Corpoboyacá remitió a la Procuraduría 32 Judicial I Ambiental y Agraria reporte de cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2.2.6.2.9 del Decreto 1077 de 2015, por parte del municipio de Tota, en los años 2016 a 2019, observándose que en los meses de expedición de la licencia de construcción No. SPOSPLC-2016006 y de su prórroga y modificación, el municipio no reportó la respectiva información. -- En Concepto Técnico No. l-109-2019 elaborado por ecólogo asesor de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales en agosto de 2019, respecto de la obra objeto de la acción concluyó: En la audiencia de sustentación de dicho informe, realizada el 21 de abril de 2021, indicó: - El territorio se debe analizar como una unidad sistémica, no se realiza una disertación de este cuando se pretenden analizar sus dinámicas y procesos, en esa medida, no se puede mirar el hotel como una unidad de territorio sino como parte de la unidad. - El proyecto subyacería como una fuerza modificadora del paisaje, es decir, influenciaría la trayectoria evolutiva del mismo. - El uso de suelo establecido por el municipio de Tota para la vereda La Puerta, en el EOT, corresponde a área de desarrollo restringido, ecoturístico y área de Playa Blanca, de donde [46] no se desprende el desarrollo de un hotel. - El EOT de Tota determina un área de estructura ecológica principal, el mapa de usos de suelo determina unos usos, sin embargo, ellos no coexisten con el proyecto. -- Mediante los oficios Nos. PJAA-1-1052-19 y PJAA-1-1054-19 del 8 y 9 de agosto de 2019, respectivamente, las accionantes agotaron el requisito de procedibilidad ante el municipio de Tota y Corpoboyacá. -- A través de la Resolución No. 2286 del 26 de julio de 2019 Corpoboyacá inició procedimiento sancionatorio ambiental en contra del señor Cesar Alejandro Rincón Becerra -expediente No. OOCQ-0143/19-, habida cuenta que previa visita ocular realizada por profesional en Ingeniera Ambiental el 17 de agosto de 2018 a la vereda La Puerta, sector Playa Blanca del municipio de Tota, se emitió concepto técnico el día 28 de los mismos mes y año, en el que se indicó sobre la posible infracción de tala de árboles sin permiso de aprovechamiento forestal. -- El 12 de agosto de 2019 Corpoboyacá elaboró informe de evaluación, prevención y control de los factores de deterioro ambiental en relación con la licencia de construcción No. SPOSPLC- 2016006 del 1° de diciembre de 2016 expedida por el municipio de Tota.

De allí se destaca: (…) [47] Del estudio fáctico y jurídico de la licencia urbanística expedida al accionante, se resalta: (…) -- El 19 de septiembre de 2019 Corpoboyacá emitió informe de visita técnica realizada el 23 de julio del mismo año con el objeto de determinar la distancia entre el proyecto de construcción ya [48] referido, y la ronda de protección del Lago de Tota, por solicitud de la Procuraduría 32 Judicial l Ambiental y Agraria de Boyacá. Según lo allí informado, en la visita se observó: -- Previa solicitud presentada por el señor Cesar Alejandro Rincón Becerra, Corpoboyacá expidió la Resolución No. 0991 del 13 de septiembre de 2019, mediante la cual se inició trámite administrativo de permiso de ocupación de cauce en el Lago de Tota. -- El 23 de julio de 2019 Corpoboyacá realizó visita técnica de infracciones ambientales al lugar donde se adelanta la obra de construcción objeto de la acción, en la cual se anotó: “OBSERVACIONES: En la visita se observó que no se están realizando vertimientos debido que se cuenta con unidad sanitaria.

El consumo de agua se realiza por compra del recurso a la empresa Orión.”51 -- En respuesta a petición elevada por el municipio de Tota, Corpoboyacá a través del oficio No. 160-00013263 del 16 de octubre de 2019 informó: 51 Se transcribe textualmente. [49] -- Corpoboyacá a través del oficio No. 00013598 del 23 de octubre de 2019, en respuesta a petición del municipio de Tota, manifestó: (…) Prueba pericial decretada por el juzgado: -- La ingeniera industrial auxiliar de la justicia, Carmen Beatriz Niño Ricaurte, el 10 de marzo de 2021 presentó dictamen pericial del cual se destacan los siguientes aspectos: En relación con el interrogante de si la obra de construcción autorizada con la licencia de construcción No. SPOSOLC-2016006 del 1° de diciembre de 2016 -con sus respectivas modificaciones- interviene en la ronda del Lago de Tota: [50] En la diligencia de sustentación del dictamen pericial, la cual tuvo lugar el 31 de marzo de 2021, advirtió: - Del predio objeto de la acción, únicamente 45mts2 son los que se encuentran en la ronda de protección del Lago de Tota. - La construcción como tal, no está dentro de la ronda de protección, sin embargo, sí un campamento de la misma. -- De las declaraciones de los testigos solicitados por el vinculado Cesar Alejandro Rincón Becerra, se destaca: Angela Sofía Caro Torres: • El proyecto del señor Cesar Alejandro Rincón Becerra fue aprobado desde el principio como vivienda turística • Sí existen unas características especiales previstas normativamente para este tipo de construcciones, como materiales, dimensiones, índices de ocupación, etc. • Para este proyecto en el año 2019 se presentó ante Corpoboyacá el Plan de Manejo Ambiental, de aquella radicación no se obtuvo objeción alguna. • En los actos administrativos de concesión de las licencias, se dice que los permisos se deben tramitar antes de poner en funcionamiento el inmueble, no eran una condición para ejecutar la obra. • Se proyectó la construcción de una planta de tratamiento, se solicitó a Corpoboyacá una mesa de trabajo, pero se negó. Se contrató una empresa para tal efecto, dado que el proyecto no realiza vertimientos; recientemente Corpoboyacá solicitó actualizar uno de los documentos aportados.

Hasta ahora no se tiene respuesta. 2.10 Del caso concreto 119. Tal como puede advertirse, el problema jurídico propuesto en el sub examine incluye dos componentes que, si bien se relacionan, considera la Sala que deben estudiarse y resolverse de manera independiente. En primera instancia se ampararon por vulneración y amenaza, los derechos colectivos a la realización de edificaciones y construcciones respetando las disposiciones jurídicas y al goce del medio ambiente, respectivamente; en esa medida, se procede al estudio del caso desde el punto de vista urbanístico, para luego abordar el elemento ambiental, sin perjuicio de que en algunos puntos confluyan los dos temas, dado el carácter de factor del ordenamiento territorial que reviste el medio ambiente. [51] - Componente urbanístico 120.

Revisado el expediente se observa que en el escrito de demanda las accionantes sostuvieron que la licencia de construcción otorgada al señor Cesar Alejandro Rincón Becerra -Resolución No. SPOSPLC-2016006 del 1° de diciembre de 2016- desconoció las disposiciones previstas en el EOT del municipio de Tota, habida cuenta que el proyecto constructivo, que se ubica en el Área Especial de Recreación Ecoturística y Manejo de Playa Blanca – AERE, no encaja en ninguno de los usos establecidos para dicha zona, ni cumple con las características de eco habits o vivienda turística, y menos aún con las características para Área de Uso Sostenible y Recuperación del Lago de Tota- USR. 121.

En primera instancia se amparó el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, al considerar que este había sido vulnerado por el municipio de Tota y el señor Rincón Becerra, en la medida que la licencia de construcción ya referida -con sus correspondientes modificaciones- desconoció el uso de suelo permitido.

La construcción proyectada en la modalidad de vivienda turística, no tiene en cuenta la altura ni los materiales permitidos, precisando que no hay constancia de que estos últimos hayan sido debidamente aprobados; además, porque no se observó la toma de medidas sancionatorias ante la posible diferencia entre lo construido y lo aprobado.

De acuerdo con ello, ordenó ajustar el proyecto al uso de suelo establecido en el EOT así como en el número de pisos y los materiales a utilizar. 122. Frente a este aspecto urbanístico, el apelante Cesar Alejandro Rincón Becerra sostuvo que: i) no está probado que el proyecto desconozca el EOT del municipio de Tota, específicamente precisó que de acuerdo con las definiciones allí contenidas y en el ordenamiento normativo colombiano, no hay claridad sobre las especificaciones del concepto de vivienda turística, ii) en cuanto a los materiales, la aprobación de los mismos por parte del ente territorial se presume con la expedición de la licencia de construcción, iii) la inexistencia de sanciones por infracciones urbanísticas, no puede considerarse como una omisión en el ejercicio de la función de control del municipio de Tota, máxime cuando se probó que el proceso de construcción fue suspendido en alguna ocasión, iv) se otorgó un efecto desproporcionado a la tardía remisión de la licencia de construcción a Corpoboyacá, pese a que se probó que la Corporación conoció del proyecto desde fases muy tempranas, y v) la inexistencia de sanciones demuestra que el constructor no ha desconocido las condiciones de la licencia urbanística, es decir, no se ha extralimitado respecto de lo licenciado. 123.

Pues bien, para resolver lo pertinente, advierte la Sala que tal como se indicó en el acápite de proposiciones sobre los hechos, está debidamente acreditado que el municipio de Tota, a través de la Resolución No. SPOSPLC-2016006 del 1° de diciembre de 2016, concedió al señor Cesar Alejandro Rincón Becerra, licencia urbanística de construcción en la modalidad de obra nueva vivienda turística, para el inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 095- 54552 ubicado en la vereda La Puerta. 124.

Se indicó en dicha resolución que el referido predio se encuentra ubicado en suelo rural y pertenece a la categoría de desarrollo restringido denominada Área Especial de Recreación Ecoturística y manejo de Playa Blanca- AERE. Conforme lo dispuesto en el EOT del municipio de Tota, la vereda La Puerta, el sitio turístico denominada Playa Blanca y sus zonas aledañas, forman parte de dicha área.

Ahora, su categorización especial obedeció a que se trata de un sector de aprovechamiento turístico natural y rural que, por lo mismo, permite el desarrollo de actividades comerciales, de vivienda y turismo, entre otras. 125. Al margen del potencial turístico del sector de Playa Blanca, la norma de ordenamiento territorial del municipio de Tota fijó como USO RESTRINGIDO para dicho sector, la instalación de alojamiento campestre en las modalidades de eco habit y vivienda turística, definida esta última en el EOT como Vivienda entregada a título de tenencia para uso y goce de una o más personas por un lapso inferior a treinta (30) días calendario, en forma habitual.

Adicionalmente, se [52] encuentran definidas en el Decreto 2119 de 201852 como: Artículo 2.2.4.4.12.2. Definiciones. Para efectos del presente decreto, se entiende por: (…) Viviendas turísticas: unidad inmobiliaria destinada en su totalidad a brindar el servicio de alojamiento según su capacidad, a una o más personas, la cual puede contar con servicios complementarios y como mínimo con: dormitorio, cocina y baño. Para efectos de lo dispuesto en la Ley General de Turismo y las normas que la modifican, adicionan o sustituyen, pertenecen a esta clasificación los apartamentos turísticos, fincas turísticas y demás inmuebles cuya destinación corresponda a esta definición. 126.

De acuerdo con ello, la vivienda turística no corresponde a la modalidad de establecimiento de alojamiento turístico de hotel, el cual fue igualmente definido en el citado artículo como “establecimientos de comercio que brindan el servicio de alojamiento turístico con oferta permanente”53. En este orden de ideas, puede concluirse que el EOT de Tota admite la construcción de viviendas turísticas, no hoteles, en el sector de Playa Blanca, reiterándose que estas viviendas no responden a la categoría de establecimientos de comercio que prestan de manera permanente los servicios de hospedaje, sino que se trata de unidades inmobiliarias -como fincas, apartamentos, cabañas, etc.- que brindan servicio de alojamiento, así como servicios complementarios. 127.

Adicionalmente, debe resaltarse que la construcción de las viviendas turísticas en ese sector corresponde al uso restringido, es decir, aquel que presenta “algún grado de incompatibilidad urbanística, ambiental o social que se puede controlar de acuerdo con las condiciones que impongan las normas urbanísticas ambientales correspondientes”54.

Normas que en el EOT se refieren a la altura, materiales, índice de ocupación y demás. Frente a este aspecto, tal como se indicó en párrafos anteriores, la vivienda turística permitida en el sector de Playa Blanca se encuentra condicionada a una serie de requisitos que permiten morigerar la incompatibilidad de la construcción con el uso de suelo permitido.

Tales condicionamientos se concretan en: - Número máximo de pisos: 2 - Densidad: una (1) vivienda turística por hectárea. - En cuanto a edificaciones complementarias: éstas deben ser acordes con el paisaje y forman parte del índice de ocupación. - Las fachadas y elementos visuales de las edificaciones deberán ser transparentes y con representación de la cultura muisca y campesina. - Los diseños en general deben ser armónicos con el ambiente. - Usar materiales de bajo impacto que no afecten las condiciones ambientales y aprovechar las características del lugar piedra, tierra, madera de extracción controlada, etc. - Evitar el uso de materiales, colores y formas que atenten con la calidad del paisaje local, se debe propender por el uso de energías alternativas. 128.

A la luz del escenario descrito, concluye la Sala que el proyecto de construcción autorizado a través de la licencia de construcción No. SPOSPLC-2016006 del 1° de diciembre de 2016, expedida por el municipio de Tota a favor del señor Cesar Alejandro Rincón Becerra -incluidas las posteriores modificaciones-, desconoce y vulnera las normas de ordenamiento territorial contempladas en el Acuerdo 019 de noviembre de 2015 -EOT del municipio de Tota-, en la medida que el proyecto no responde a la modalidad de vivienda turística, ni a los condicionamientos que la norma establece para el uso restringido en el sector de Playa Blanca, tal como se pasa a explicar. 129.

De acuerdo con la documentación allegada por el municipio de Tota, correspondiente a la radicación de documentos por parte del señor Rincón Becerra para la expedición de la licencia, el proyecto constructivo inicialmente presentado contaba con dos piso y altillo. Se observa que se 52 Por medio del cual se reglamenta la prestación del servicio de alojamiento turístico y se modifican la Sección 12 del Capítulo 4 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 2 y el parágrafo del artículo 2.2.4.7.2 del Decreto 1074 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo. 53 Negrilla añadida. 54 Destaca la Sala. [53] trata de una unidad constructiva con determinado número de habitaciones, salón de reuniones, cocina, y locaciones propias de alojamiento tipo hotel, así: 130.

Los referidos planos permiten concluir que, desde el mismo momento de la expedición de la licencia, el municipio de Tota pudo advertir que el proyecto no correspondía a una vivienda turística, sin embargo, utilizó dicha modalidad para concederla, aun siendo evidente que el diseño no acogía las normas urbanísticas previstas en el EOT, ni los condicionamientos relacionados con el diseño mismo, el tipo de materiales, el número de pisos y la armonía del proyecto con el medio ambiente.

Hecho este que está plenamente probado y que evidencia a todas luces la violación por parte del municipio de Tota del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas. 131. Si bien es cierto el señor Cesar Alejandro Rincón Becerra alegó en el recurso de apelación que el proyecto fue modificado y que se eliminó el altillo, también lo es, que de acuerdo con las pruebas decretadas en segunda instancia, el desconocimiento del EOT persiste, ya que se reitera una vez más, que el proyecto constructivo corresponde a un hotel y no a una vivienda turística, ello, independientemente de que se haya eliminado el altillo, ya que se mantienen los materiales, la disonancia del diseño con el paisaje propio del sector y, se repite, el diseño no puede ser considerado vivienda turística, en los términos que lo define el ordenamiento jurídico y el mismo EOT, sin que pueda ser razonable insistir en que no se cuenta con una definición clara de qué es una vivienda turística. 132.

Por el contrario, los planos de la construcción, aprobados mediante la mencionada licencia, refuerzan la conclusión del a quo -que esta instancia confirma-, de que el proyecto constructivo no [54] acoge las previsiones del EOT, dada su tipología y dimensiones, tal como se observa: 133. En efecto, de acuerdo con el informe rendido por la Secretaría de Planeación, Obras y [55] Servicios Públicos del municipio de Tota, como consecuencia del auto de mejor proveer, denotan que el proyecto constructivo corresponde a un hotel y no a una vivienda turística por su tipología y dimensiones: 134.

Así las cosas, considera la Sala que los argumentos de disenso expuestos por el señor Rincón Becerra, carecen de sustento, puesto que es claro que el proyecto licenciado no se sometió a los señalamientos previstos en el EOT, y no resulta acertado señalar que al ser el municipio de Tota quien expidió el EOT y la licencia de construcción, este hecho basta para señalar la correspondencia de esta con aquel. 135.

Ahora, las modificaciones proyectadas por el señor Rincón Becerra y aprobadas por el municipio, no bastan para mutar al tipo vivienda turística, un proyecto constructivo concebido como hotel; así como tampoco el hecho de que se haya expedido una licencia de construcción, implica - sin entrar a estudiar la legalidad de dicho acto administrativo- que los materiales licenciados se encuentran acordes con el EOT.

En consecuencia, al margen de que el proyecto acoja las disposiciones de la licencia de construcción, es de advertir que el desconocimiento de las disposiciones en materia urbanística se materializó también con la expedición de la licencia de construcción y sus posteriores modificaciones. 136. En este punto es importante resaltar que, la Sala es consciente de que en el presente caso se configura una tensión entre el principio de desarrollo económico y el derecho al medio ambiente, ambos con reconocimiento constitucional y legal.

Sin embargo, al ponderar dichos principios a la luz del EOT del municipio de Tota, que fijó como uso restringido para el sector de Playa Blanca la instalación de alojamiento campestre en las modalidades de eco habit y vivienda turística, puede concluirse que dicho instrumento de ordenamiento territorial admite la construcción de viviendas turísticas, no hoteles, en ese sector; reiterándose que estas viviendas no responden a la categoría de establecimientos de comercio que prestan de manera permanente los servicios de hospedaje, sino que se trata de unidades inmobiliarias, como fincas, apartamentos, cabañas, etc., que brindan [56] servicio de alojamiento, así como servicios complementarios. 137.

Esta distinción no es accidental: el EOT reconoce implícitamente la viabilidad de un desarrollo económico ligado al turismo en el sector, pero lo condiciona a formas de intervención compatibles con la fragilidad del ecosistema. En ese sentido, la restricción al uso del suelo no suprime el principio de desarrollo económico, sino que lo encauza dentro de un marco de sostenibilidad, limitándolo sin eliminarlo.

La medida es, por tanto, razonable y proporcional: el instrumento de ordenamiento territorial preserva la posibilidad de generación de ingresos y aprovechamiento turístico del sector, pero exige que este se realice bajo condiciones que minimicen el impacto ambiental sobre un ecosistema de reconocida importancia estratégica regional y nacional, como es el Lago de Tota y el sector de Playa Blanca. 138.

En cuanto al argumento del apelante relacionado con el principio de confianza legítima y la existencia de derechos adquiridos derivados de una licencia urbanística que no fue objeto de suspensión judicial ni revocatoria previa a la culminación del proyecto, este argumento tampoco prospera, por las razones que se exponen a continuación. 139.

La confianza legítima protege al administrado frente a cambios intempestivos e imprevisibles en la actuación de la administración que alteren situaciones consolidadas de buena fe; sin embargo, la confianza legítima no ampara las situaciones irregulares o ilegales, por cuanto en esos casos el Estado conserva la potestad de revisar las actuaciones, al punto que puede modificarlas y afectar el derecho adquirido de manera irregular, esto es, en contra del ordenamiento jurídico55. 140.

Dicho principio no puede operar, entonces, como escudo frente a la protección de los derechos colectivos, particularmente cuando la licencia cuya vigencia se invoca fue expedida en desconocimiento de las disposiciones del EOT y de las normas ambientales aplicables, tal como quedó plenamente acreditado en el proceso. 141. En ese sentido, no puede predicarse buena fe calificada, presupuesto indispensable para la protección de la confianza legítima, cuando las irregularidades en la expedición de la licencia eran verificables por el propio beneficiario a partir del texto del EOT y de los instrumentos de planificación ambiental vigentes al momento de su obtención. El señor Rincón Becerra, como promotor del proyecto y solicitante de la licencia, tenía acceso directo y pleno al EOT del municipio de Tota, al POMCA del Lago de Tota y a la Resolución 1786 de 2012 de Corpoboyacá, instrumentos todos que delimitan las condiciones de uso del suelo y las restricciones ambientales aplicables al sector de Playa Blanca. 142.

No puede entonces, alegarse la confianza legitima para salvaguardar actuaciones proscritas por la ley; razón por la cual, no puede el apelante alegar desconocimiento de normas que no solo eran públicas y de obligatorio cumplimiento, sino que resultaban directamente aplicables al predio objeto del proyecto. Al respecto, ha señalado en Consejo de Estado: “Entonces, en consideración al principio de confianza legítima, las autoridades deben ser coherentes en sus actuaciones, respetar los compromisos adquiridos y garantizar la estabilidad y durabilidad de las situaciones generadas o reconocidas, sin que eso limite las facultades que tiene la administración para modificar justificadamente sus decisiones.

Empero, la confianza legítima tampoco ampara las situaciones irregulares o ilegales, por cuanto en esos casos el Estado conserva la potestad de revisar las actuaciones, al punto que puede modificarlas y afectar el derecho adquirido de manera irregular, esto es, en contra del ordenamiento jurídico.”56 143. Adicionalmente, la Corte Constitucional ha precisado que, como cualquier otro principio, la 55 C.E.;

Sección Cuarta; CP. Hugo Fernando Bastidas Barcenas; Sentencia 26 de febrero de 2015, radicación número: 11001-03- 15-000-2014-01114-01(AC) 56 C.E. Sección Quinta – Descongestión; CP.: Rocío Araújo Oñate; sentencia, 12 de julio de 2018; Radicación número: 25000-23- 24-000-2009-00348-01. [57] confianza legítima debe ser ponderada, en el caso concreto, con los otros, en especial, con la salvaguarda del interés general.

En materia ambiental, esta ponderación adquiere especial relevancia, habida cuenta de que la protección de ecosistemas estratégicos, como el Lago de Tota, declarado área de importancia internacional para la conservación de aves y reserva hídrica nacional, no puede ceder ante intereses particulares que se fundan en actos expedidos en contravención de las normas que precisamente buscan salvaguardar dichos ecosistemas. 144.

De igual forma, los derechos adquiridos en virtud de actos administrativos no son absolutos ni pueden prevalecer sobre la protección de los derechos colectivos. El artículo 58 de la Constitución Política57 subordina el ejercicio de los derechos privados a su función social y ecológica. En ese marco, el ordenamiento jurídico no puede amparar derechos adquiridos en contra de la Constitución y de la ley.

Asimismo, las licencias urbanísticas son autorizaciones previas de verificación, que se otorgan con sujeción al Plan de Ordenamiento, y que constituyen actos de autorización de naturaleza provisional que pueden estar sujetos a cambios normativos de acuerdo con la función urbanística y el interés general, lo que descarta la consolidación absoluta de derechos a partir de ellas cuando han sido expedidas en contravención del ordenamiento.

Así lo ha señalado la Corte Constitucional: “(…) es por ello que las licencias urbanísticas se conceden para que se realicen edificaciones durante un periodo de tiempo determinado, y con fundamento en la función social y ecológica de la propiedad, estas deben estar sujetas a la limitaciones o restricciones legales, igualmente acorde con la función urbanística, la conveniencia pública y el interés general”58 145.

Por último, es de advertir que la ausencia de suspensión cautelar de la licencia durante el trámite de la acción popular no genera derechos adquiridos ni consolida situaciones jurídicas inamovibles. La acción popular, por su naturaleza constitucional y su finalidad de protección colectiva, habilita al juez para adoptar en la sentencia las medidas de protección que resulten necesarias, con independencia de que durante el proceso no se hubiera decretado la suspensión de la obra.

La inacción cautelar no equivale a un pronunciamiento sobre la legalidad del proyecto ni a un aval tácito de su continuación. Por tanto, el cargo no prospera. 146. En este contexto, si bien se confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto declaró que el municipio de Tota y el señor César Alejandro Rincón Becerra vulneraron el derecho colectivo consagrado en el literal m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 —esto es, el relativo a que las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos se realicen con sujeción a las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y con prevalencia del interés general y de la calidad de vida de los habitantes—, dicha vulneración se concreta, respectivamente, en la expedición de la licencia de construcción No. SPOSPLC-2016006 del 1º de diciembre de 2016 y en la no adecuación del proyecto a las disposiciones del EOT.

No obstante, las órdenes impartidas para la protección de los derechos colectivos amparados, en lo referente al componente urbanístico, serán modificadas, con el propósito de armonizarlas con las medidas necesarias para la protección del componente ambiental, tal como pasa a exponerse a continuación. - Componente ambiental 147. En punto al componente ambiental, en primera instancia se consideró que Corpoboyacá, el señor Cesar Alejandro Rincón Becerra y la ANT amenazaron el derecho colectivo al goce de un ambiente sano, habida cuenta que no aplicaron en relación con los hechos objeto de la acción, los principios de precaución y prevención, así como en relación con las funciones legalmente asignadas: en cuanto a la ANT, atendiendo la competencia en relacion con el deslinde de las tierras de propiedad de la nación, como lo es el Lago de Tota; frente a Corpoboyacá, advirtió que debía 57 “ARTICULO 58. <Artículo modificado por el artículo 1o. del Acto Legislativo 1 de 1999.

El nuevo texto es el siguiente:> Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.” 58 Sentencia C-192/16 [58] tomar las medida necesarias para acotamiento de la ronda hidrica del Lago de Tota; sobre el constructor, indicó que el proyecto se ubica en una zona de area forestal protectora y que, si bien no hay certeza de que se afecte el recurso hidrico, ello no puede afirmarse, máxime cuando se trata de un ecosistema de alta importancia ecologica y ambiental. 148.

De acuerdo con ello, ordenó al señor Rincón Becerra, adecuar el proyecto comforme lo determine el equipo interdisciplinar conformado por el municipio de Tota; a Corpoboyacá, iniciar los trámites respectivos para el acotamiento de la ronda hidrica del Lago de Tota; por ultimo, a la ANT, continuar con el proceso de deslinde del sector Playa Blanca del Lago de Tota. 149.

Inconforme, Corpoboyacá sostiene que el proceso de acotamiento de la ronda hidrica del Lago de Tota ya fue realizado, y que aun cuando el predio sobre el cual se pretende desarrollar el proyecto constructivo se encuentra sobre la ronda de protección del lago, ésta no es intervenida por el proyecto; aunado a ello, afirmó que no se le indicó en virtud de cuál norma debía realizar control de legalidad sobre la licencia de construcción expedida al señor Rincón Becerra, y el proceso de deslinde no se realiza ser un predio en concreto.

Alegó, además, que las medidas de conservación y protección que se ordenan, se concretan en el POMCA, donde se priorizó la elaboración del POE, así como en el CONPES 3801 de 2014, aunado a ello, el POE fue contratado a traves del proceso de conbtrato de consultoria CCC2014009, y en la zona se están realizando obras de infraestructura como punto de informacion, zona de camping, etc.

Concluyó que son los municipios las primeras autoridades ambientales dentro de su territorio, por tanto, les corresponde prohibir las actividades contrarias al ordenamiento. 150. Por su parte, el señor Cesar Alejandro Rincón Becerra afirmó que no es cierto, como lo afirmó el a quo, que con el proyecto constructivo se afecten componentes ambientales, maxime cuando los conceptos tecnicos que obran en el proceso, no concluyen que la construcción proyectada genere una afectación ambiental, para ello, se acude indistintamente a los principios de prevención y precaución, los cuales requieren estar frente a sospechas fundadas de daño; sobre la infracción ambiental por tala de especies, resulta impertinente, en su sentir, habida cuenta que la misma ya fue debidamente compensada; la ausencia de permisos ambientales menores, no constituye una infraccion o amenaza a los derechos colectivos de goce de un ambiente sano y demás, como lo afirmó el a quo.

Manifestó que se realizan una serie de exigencias en relación con la incertidumbre sobre el proceso de deslinde del Lago de Tota, lo cual supone una vulneración del principio de confianza legítima. Sobre este ultimo aspecto, consideró que constituye una violación al principio de congruencia, puesto que el tema del deslinde no fue objeto de la demanda. 151.

Para resolver lo pertinente, la Sala determinará las caracteristicas del sector donde se pretende desarrollar el proyecto de construcción, esto es, el Lago de Tota- sector Playa Blanca. De acuerdo con los conceptos técnicos que obran en el expediente, elaborados por profesionales en biología e ingenieria ambiental, adscritos a la Procuraduría General de la Nación y a Corpoboyacá, entre otros, se puede concluir que el Lago de Tota es un humedal de recarga hidrica, en este sentido, se trata de una zona de transición entre los sistemas acuáticos y terrestres, así, en el documento denominado Aproximación Diagnostica de la Cuenca del Lago de Tota –en cuya elaboración partició activamente Corpoboyacá- se informa que se trata de “estructuras que colectan, almacenan y transportan agua, como parte del ciclo hidrológico; así como materia y energía, a su vez hacen parte integral de unidades funcionales de mayor escala, tales como las cuencas hidrográficas o las eco-regiones"59. 152.

Por su parte, en el documento Conpes 3801 MANEJO AMBIENTAL INTEGRAL DE LA CUENCA HIDROGRÁFICA DEL LAGO DE TOTA, se precisa que el ecosistema del Lago de Tota no solo tiene el carácter de humedal, “sino que parte de la misma está ubicada dentro del ecosistema de páramo, es objeto de protección especial, considerando que el numeral 4 del artículo 1 de la Ley 99 de 19933, estableció dicha protección para las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos”; valga señalar que aun cuando los documentos referidos se refieren al ecosistema del Lago de Tota en general y no especificamente 59 03InformaciónCdAnexoDemanda - OneDrive (sharepoint.com) [59] al sector Playa Blanca, tal como lo afirmaran los profesionales que elaboraron los conceptos tecnicos que obran en el expediente, el sector bajo estudio no puede tomarse como una unidad ecologica independiente, sino que debe ser analizado holisticamente, es decir, no entendiendo el todo como la suma de las partes, sino desde una comprension global. 153.

El mencionado documento CONPES, elaborado en 2014 por los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Vivienda, Ciudad y Territorio y de Comercio, Industria y Turismo, destaca que la cuenca del Lago con un área de 22.370 Ha, que abarca los municipios de Aquitania, Cuítiva, Tota y Sogamoso, “se encuentra rodeada en su parte alta por el complejo de páramos Tota - Bijagual – Mamapacha en una extensión de 12.944 Ha (57% de la cuenca).

En la actualidad, se evidencia la intervención del territorio que ha alterado los procesos naturales, lo cual genera cambios en la cobertura del suelo y del paisaje”; adicionalmente, se advierte que este lago es el de mayor extensión del país y el segundo en Suramérica, rodeado por los páramos de Las Alfombras, Suse, Hirva, Tobal, Curíes, Pozos y Hatolaguna, entre otros.

En cuanto a su valor ambiental, se informa: “El Lago de Tota es la reserva del 13,55% del agua a nivel nacional y es una de las principales cuencas hidrográficas en la región; sus características constituyen un valor ambiental y económico a nivel regional y nacional, pues representa el abastecimiento de agua para consumo humano de 250.000 habitantes, aproximadamente el 20% del total de la población del departamento de Boyacá, y para el cultivo de aproximadamente 2.500 Ha de cebolla en rama (MADS, 2013).

(…) Asociado al ecosistema del humedal se han detectado doce (12) especies de aves endémicas, nueve (9) de ellas acuáticas, cuatro (4) en peligro de extinción y una (1) catalogada como vulnerable. El Lago alberga alrededor de catorce (14) especies de aves migratorias del norte y del sur, en dos épocas del año, de las cuales siete (7) son acuáticas con poblaciones fluctuantes que ascienden a más de mil (1.000) individuos.

Este ecosistema alberga la más grande cantidad de aves residentes en el altiplano cundíboyacense, razón por la cual fue declarada como Área Internacional de Conservación de Aves, muchas de las cuales se encuentran en vía de extinción” (Negrilla añadida) 154. De acuerdo con ello, puede afirmarse que la importancia ambiental que reviste el Lago de Tota, ha sido plenamente reconocida por organismos del orden nacional como el MinAmbiente, por lo mismo, reconoció allí que una de las problematicas principales que presenta este ecosistema, es “la inadecuada gestión ambiental y sectorial del territorio de la cuenca del Lago de Tota, lo cual no asegura un manejo sostenible de los recursos naturales.

Uno de los aspectos centrales hace referencia al deterioro de los servicios ecosistémicos que presta la cuenca del Lago de Tota, a causa de las intervenciones antrópicas no planificadas o descontroladas y de las consecuencias socioeconómicas que ello trae consigo". Especificamente sobre Playa Blanca, se pone de presente que el turismo es una actividad productiva; no obstante, advierte que el mismo no se ha potencializado, razón por la cual hace enfasis en la necesidad de inversión “para la restauración, recuperación ecológica y conservación de espacios que pueden presentar riesgos de extinción de fauna propia del lago y para la ampliación de infraestructura y servicios”. 155.

Retomando el documento de aproximación diagnóstica elaborado, entre otros por Corpoboyacá, se pone de presente que el Lago de Tota es considerado por el Instituto Alexander von Humboldt como un area de importancia ambiental. Además, el sector de Playa Blanca es una zona especial de conectividad acuático terrestre, especialmente utilizada por la avifauna, por lo mismo, no puede tomarse como una unidad ecológica independiente, por el contrario, es un sector especialmente relevante por su particularidad arenisca, lo cual lo convierte en área de conectividad y de transicion para diferentes aves y demás especies.

Sobre el tema de la avifauna, se resaltó que el sector ha sido declarado como zona AICA, esto es, una distinción internacional que hace referencia a un ‘Área Importante para la Conservación de las Aves y la Biodiversidad’60. 60 AICAS (humboldt.org.co) [60] 156. En el mencionado estudio, así como en la diligencia de contradiccion desarrollada el 16 de septiembre de 2020, el biologo Hugo Armando Díaz manifestó que Corpoboyacá reconoce la importancia de este ecosistema, sin embargo, considera que debe incluirse en el sistema de areas protegidas del orden municipal, para lo cual, brindaran apoyo y asesoria a los entes territoriales, reconociendo a su vez que el sector no ha sido declarado como area protegida, hecho que, en su sentir, impide que puedan intervenir. 157.

Resulta importante destacar que en el citado concepto técnico se informa que el límite inferior del Páramo Tota- Bijagual- Mamapacha se encuentra a menos de 120 metros del sector de Playa Blanca, es decir, de la zona donde se pretende realizar la construcción tantas veces mencionada, lo anterior se ilutró con la siguiente imagen, donde la linea roja comprende el sector de Playa Blanca y la linea amarilla, el limite del citado páramo en relación con dicho predio: 158.

Se mencionó entonces que existe en una porción, una superposición entre el páramo y el sector de Playa Blanca, hecho este que refuerza la importancia que en materia ambiental reviste el Lago y, en consecuencia, el sector de Playa Blanca. 159. Ahora bien, en relación con el proyecto constructivo que se pretende desarrollar por parte del señor Cesar Alejandro Rincón Becerra, el biólogo Hugo Armando Diaz precisó que, si bien es cierto el sector de playa tiene vocación turística, no puede desconocerse que el ecosistema es sensible, por lo tanto, la infraestructura se concreta en un objeto extraño que no puede ser reconocido por la avifauna y que implica un cambio en la dirección del vuelo.

Sobre este mismo punto, el ingeniero ambiental Andrés Páez Ramírez en audiencia de contradiccion del 21 de abril de 2021 precisó que la vocación turistica del sector es de tipo tradicional, hecho que impacta negativamente, siendo el proyecto constructivo una fuerza modificadora a los multiples servcios ecosistemicos del sector, de ahí que se requiera un modelo ecoturistico de desarrollo sostenible, a fin de que se genere el menos impacto posible. 160.

De lo hasta aquí descrito, se puede concluir que la importancia ambiental del Lago de Tota no ha sido un tema desconocido tanto por las entidades del orden nacional, como el MinAmbiente, regional, como Corpoboyacá, y local, como el municipio de Tota. Hecho que se encuentra más que acreditado con la elaboracion del documento Conpes 3801 de 2014, así como la expedición de la Resolución No. 0317 de 2007 por la que Corpoboyacá adoptó el POMCA del Lago de Tota y la Resolución No. 1786 del 29 de junio de 2012, donde Corpoboyacá estableció la cota máxima de inundación del Lago de Tota.

En estos documentos se plantean actividades de restauración y prevención del deterioro ambiental en dicho sector, sin desconocer el carácter productivo de la zona. 161. En tratándose del proyecto de construcción aprobado por el municipio de Tota al señor Rincón Becerra, observa la Sala que ha sido de conocimiento de Corpoboyacá, de ahí que en documento del 12 de agosto de 2019 la Subdirección de Planeación y Sistema de Información de la [61] Corporación, haya emitido el documento titulado “informe de evaluación, prevención y control de los factores de deterioro ambiental” en relación con la licencia de construcción Resolución No. SPOSPLC-2016006 del 1° de diciembre de 2016.

En dicho documento se manifiesta que una parte del predio donde se pretende adelantar el proyecto se encuentra en la ronda de protección del Lago, sin embargo, advierte que no tiene precisión si la edificación objeto de la licencia está dentro de dicho suelo, así:. 162. Aclaró que, de acuerdo con la zonificación ambiental establecida en el POMCA, dicho predio presenta un medio devalor ecológico, sin embargo, no hay claridad sobre las restricciones que ello implica, teniendo en cuenta que el POMCA fue expedido conforme el Decreto 1729 de 2002, pero actualmente se trabaja en su actualización. 163.

Agregó que el trámite administrativo de la licencia urbanística es de competencia del ente territorial, sin embargo, con la información que posee, advierte desconocimiento del uso del suelo establecido en el EOT. Sobre los temas ambientales, Corpoboyacá señaló: 164. Dando como conclusiones o recomendaciones: [62] 165. Pues bien, de acuerdo con lo expuesto, encuentra la Sala acreditado que, pese a conocer y reconocer el valor y la importancia ambiental del Lago de Tota, incluido el sector de Playa Blanca, ni el MinAmbiente, ni Corpoboyacá, ni el municipio de Tota han tomado acciones positivas tendientes a proteger y restaurar dicho ecosistema, por el contrario, se encuentra plenamente acreditado que han incurrido en omisiones frente al cumplimiento de sus funciones y en la aplicación de los principios que rigen en materia ambiental, específicamente en relación con el proyecto constructivo que pretende realizar el señor Alejandro Rincón Becerra, el cual a todas luces resulta disruptivo frente al ecosistema, no solo porque no se acoge a los contenidos de eco habit o vivienda turística, sino porque desconoce los diseños y materiales permitidos, dada las características especiales del ecosistema y su cercanía con el Páramo Tota Bijagual Mamapacha. 166.

En cuanto al ente ministerial, se advierte que, aun cuando en el escrito del 29 de septiembre de 2023 precisó que la máxima autoridad ambiental que ejerce funciones en el Municipio de Tota, es Corpoboyacá y, en esa medida, es esta entidad quien tiene la obligación del acotamiento de la ronda hídrica del Lago de Tota, aplicable al predio el Amoladero, así como, la conservación y protección de todo el ecosistema del Lago de Tota, incluida la administración de zona de área forestal protectora e incluso de los ecosistemas de páramos, el MinAmbiente tiene la función de discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, ejercer la evaluación y control preventivo sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales, sobre los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, función cuyo ejercicio se echa de menos en el presente caso.

Se considera que, en el presente caso, en el que se está frente a un ecosistema de reconocida importancia, el ministerio debió realizar el control preventivo sobre las actividades a realizar en el sector de Playa Blanca, luego su omisión, constituye una concreta vulneración al derecho colectivo al medio ambiente. 167. Así mismo, una de las funciones del ministerio es la de reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento, por lo tanto, de considerar, como lo ha hecho, que el ecosistema del Lago de Tota requiere especial protección, debió estudiar la posibilidad de declaratoria de área protegida, así mismo, adoptar las medidas necesarias para asegurar la protección de las especies de flora y fauna silvestres; tomando las previsiones que sean del caso para defender las especies en extinción o en peligro de serlo, quedando claro que en el presente caso, el sector es de gran importancia para la avifauna, donde incluso algunas especies están en peligro de extinción, no obstante, se ha mantenido al margen de la problemática que se presenta en el sector. 168.

Ahora, en los términos del Decreto 3570 de 2011, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ejerce la inspección y vigilancia sobre las Corporaciones Autónomas Regionales, función de la cual se sustrajo en relación con la protección del Lago de Tota y su sector de Playa Blanca, máxime cuando Corpoboyacá, como se verá más adelante, también asumió con apatía el ejercicio de sus funciones, específicamente en relación con el proyecto constructivo a desarrollar por el señor Rincón Becerra, el cual, como ha quedado establecido en esta providencia, desconoce postulados de tipo ambiental.

De igual forma, el ministerio no ha adelantado las actuaciones administrativas pertinentes para adelantar los procesos de expropiación de bienes por razones de utilidad pública, como el plurimencionado ecosistema del lago de Tota. 169. Es de advertir que, al margen de que el ministerio no sea superior jerárquico de las Autoridades Ambientales regionales, ello no implica en sí mismo el desconocimiento de las funciones a su cargo, como a las que se ha hecho mención, así las cosas, al margen de que a nivel local y regional no se haya iniciado el trámite para la declaratoria de área protegida en relación con el Lago de Tota, dada la importancia nacional que reviste este espejo de agua, el ministerio cuenta con la posibilidad de declaratoria de área protegida del orden nacional, no obstante, no ha procedido en tal sentido. 170.

Frente a Corpoboyacá, la Sala concluye que incurrió en omisiones que materializan la violación del derecho colectivo al medio ambiente. Si bien es cierto deben, dentro del área de su jurisdicción propender por el desarrollo sostenible, puede advertirse que en relación con el proyecto del Hotel Bellavista en el sector de Playa Blanca, ha obviado aplicar las normas de carácter superior [63] y los principios a los cuales debe someter su actuar, así, pese a conocer la importancia del Lago de Tota como humedal y zona de recarga de acuíferos, ha omitido asesorar a los municipios que abarcan el Lago, en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de tal suerte que se presenta una discordancia entre la normatividad superior y las acciones adoptadas por la entidad. 171.

En igual sentido, no se encuentra acreditada su activa participación en los procesos de elaboración de los EOT para efectos de tomar el medio ambiente como forma urbanística y determinante del uso del suelo, así, puede verse que en el presente caso el EOT del municipio de Tota no se erige como una norma determinante en la protección del ecosistema, lo cual denota la omisión del acompañamiento de Corpoboyacá en dicha materia.

Tampoco se encuentra acreditado que en cumplimiento de las recomendaciones y acciones planteadas en el POMCA o en otros documentos en los que resalta la calidad ambiental del lago, haya celebrado contratos o convenios encaminados a la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables. Se evidencia entonces una especie de abandono en el sector, limitando sus actuaciones al predio de su propiedad denominado Playa Blanca, sin tener en cuenta que el catálogo de funciones a su cargo, le permite tomar acciones determinantes y efectivas en la protección de dicho ecosistema. 172.

No se encuentra igualmente acreditado el emprendimiento de algún tipo de acción encaminado a declaratoria de área protegida del orden departamental, o de distritos de manejo integrado, o de conservación de suelos, así como reservas forestales y parques naturales de carácter regional. Si bien es cierto fue elaborado el POMCA del lago de Tota, dicho documento requiere ser actualizado, ya que acciones como la delimitación de la cota máxima de inundación, no tienen entidad suficiente para que en sí mismas se constituyan como medidas eficaces de protección del medio ambiente. 173.

Sobre su actuar en relación con el proyecto de construcción del señor Rincón Becerra, se concluye que la corporación no ha sido proactiva en la toma de medidas pertinentes, es claro que ha conocido el proyecto, sin embargo, se ha limitado a esperar que el titular de la licencia de construcción realice las actuaciones a su cargo, sin ejercer las funciones a su cargo que le permitan proteger el ecosistema, resulta entonces que, a pesar de resaltar en ciertos documentos que se trata de un ecosistema especial, sensible y en riesgo, espera que sea el municipio quien tome acciones de protección, desconociendo su misión institucional. 174.

Respecto del municipio de Tota, por disposición legal se advierte que tiene su cargo “asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación”, es por ello que debe promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables y dictar con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio, funciones cuyo ejercicio se echa de menos en el presente caso, así como la participación y colaboración con las autoridades nacionales y regionales, en la elaboración de planes y proyectos de desarrollo ambiental, también, coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública. 175.

Si bien es cierto se encuentra probado que el municipio de Tota expidió el EOT incluyendo dentro de su estructura ecológica principal en su núcleo principal el Lago de Tota, no se acredita el ejercicio de funciones en materia ambiental que permitan la efectiva protección del lago, por el contrario, la expedición de la licencia de construcción en el sector de Playa Blanca, desconociendo el uso del suelo, constituye una clara violación del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, sumado, como se indicó, a la omisión de funciones y la puesta en conocimiento de Corpoboyacá del citado proyecto. 176.

Finalmente, es claro que la proyección de una infraestructura de la magnitud planteada por el señor Cesar Alejandro Rincón Becerra, desconoce el derecho colectivo en mención, poniendo de [64] manifiesto su vulneración, pese a ser de conocimiento la importancia ecológica del sector. Tal como se evidencia del registro fotográfico que fue aportado por la Secretaría de Planeación, Obras y Servicios Públicos del municipio de Tota, como consecuencia del auto de mejor proveer. 177.

Bajo este escenario, la Sala concluye que el derecho colectivo al goce de un ambiente sano, fue vulnerado -no amenazado- por el MinAmbiente, Corpoboyacá, el municipio de Tota y el señor Cesar Alejandro Rincón Becerra, conforme las omisiones y acciones en que incurrieron, en el ejercicio de sus funciones a las que se hizo previa referencia, en relación con el proyecto constructivo a desarrollar por este último en el sector de Playa Blanca, cuyas características se han decantado a lo largo de esta providencia. 178.

El desconocimiento de las normas, se acompaña de una sistemática vulneración de los principios ambientales que se basan principalmente en el cuidado y la prudencia, no se requiere entonces que se acredite un daño o que se tenga certeza sobre la existencia de esta, basta con determinarse que la acción, en este caso la construcción del hotel, causa un impacto ambiental, así, se requería de parte de las autoridades y el particular, acudir al principio de desarrollo sustentable, de ahí que afirmaciones como las realizadas por Corpoboyacá, sobre la ausencia de vertimientos al Lago, o la no captación del recurso hídrico del cuerpo de agua, significan la falta de cuidado por parte de la entidad, ocurriendo los mismo con el MinAmbiente, que simplemente se desliga del asunto bajo el argumento de que la autoridad ambiental regional es Corpoboyacá. 179.

Para la Sala resulta necesario precisar que, en el contexto de ecosistemas estratégicos como el Lago de Tota y el sector de Playa Blanca, la viabilidad de cualquier proyecto constructivo no se define exclusivamente por su adecuación formal a una licencia urbanística, sino por su compatibilidad material con los principios de ecosostenibilidad, desarrollo sostenible y conservación del equilibrio ecológico.

En ese sentido, un proyecto que no sea ecosostenible carece de viabilidad jurídica, pues contraviene de manera directa los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, así como los principios estructurales del derecho ambiental que imponen la prevalencia de la protección ecológica sobre intereses particulares. 180. En el caso concreto, las pruebas documentales que obran en el expediente —en especial los conceptos técnicos elaborados por la Procuraduría General de la Nación y Corpoboyacá, el documento CONPES 3801 de 2014, el POMCA del Lago de Tota y el EOT del municipio de Tota— acreditan que el proyecto constructivo proyectado no responde a un modelo ecosostenible, sino a una infraestructura de carácter tradicional, disruptiva del paisaje, de la conectividad ecosistémica y de los servicios ambientales que presta el ecosistema lacustre.

Así, la incompatibilidad ambiental del proyecto no es hipotética ni meramente conjetural, sino que se encuentra respaldada por evidencia técnica suficiente, que da cuenta de su impacto negativo potencial sobre un ecosistema frágil, de alta importancia ecológica y sometido a presiones antrópicas históricas. 181. De modo que, las omisiones de las entidades sugieren la espera de certezas de daño para acudir a la protección del ecosistema, sin embargo, en virtud del principio de precaución, la duda favorece la protección del medio ambiente, lo conocido como in dubio pro ambiente.

Entonces, si bien no se encuentra probado que el proyecto constructivo cause un daño al ecosistema, sí existe la duda, dada la fragilidad del mismo, luego ante la radicación del proyecto para la expedición de las licencias, así como los demás permisos en materia ambiental, las entidades debieron actuar con cautela. 182. Así mismo, se dejó establecido en párrafos precedentes que el que contamina paga, principio que debía ser aplicado ante el impacto que el proyecto causaría, en esa medida, no se observa la correlativa imposición de cargas al constructor, por el contrario, en clara violación del principio de gradación normativa, se advierte un aligeramiento en la protección del ecosistema, en la medida que se pasa del orden nacional al regional y de éste al local, luego, al margen de la ligereza de las normas locales como el EOT de Tota, se imponía a las entidades la aplicación de normas constitucionales y legales que de manera tajante imponen la protección de los humedales, zonas de [65] páramo y subpáramo, y de zonas de recarga hídrica, como el lago de Tota.

Por lo tanto, resulta inconstitucional, en virtud del principio de rigor subsidiario, desatendido por las entidades demandadas quienes, de acuerdo con su actuar, no consideran que el proyecto a desarrollar por el señor Rincón Becerra, cause un impacto negativo al ecosistema, por el contrario, hacen referencia a permisos que consideran menores -como la tala de especies, captación del recurso, vertimientos, etc.-, para concluir que aún no tienen certeza sobre un eventual daño. 183.

Sobre este mismo punto resulta relevante el principio de armonización regional, dado que las políticas en materia ambiental se encuentran a cargo del MinAmbiente, resultaba imperioso comunicar y vincular al trámite administrativo a dicho ente ministerial, como una medida para articular las políticas con las determinantes locales para la protección del Lago de Tota, a efectos de coordinar las acciones de protección o restauración, entonces, si bien es cierto el ministerio fue vinculado en la segunda instancia, no puede perderse de vista su deber de regulación, insistiendo, en que la importancia del Lago de Tota a nivel regional, nacional e internacional, fue justamente puesto de relieve por el ministerio, en el documento Conpes 3801 de 2014, sin que se advierta por parte de este, la ejecución de las acciones allí planteadas.

Máxime, cuando del contenido publicado en la página web de la entidad, se desprende que resalta la importancia nacional de dicho ecosistema del Lago de Tota61. 184. En consecuencia, resulta claro que la protección del ecosistema del Lago de Tota —incluido el sector de Playa Blanca—, así como de las zonas de páramo y subpáramo, no constituye una facultad discrecional de las autoridades, sino un deber jurídico imperativo, que se deriva de normas constitucionales, legales y de los instrumentos de planificación ambiental, así como del reconocimiento expreso de su valor estratégico a nivel regional, nacional e incluso internacional.

En tal perspectiva, toda intervención que se pretenda desarrollar en este sector debe subordinarse estrictamente a la conservación del ecosistema, al manejo ambiental integral y a la adopción de medidas rigurosas de protección, restauración y control, lo que torna improcedente la ejecución de proyectos que comprometan o pongan en riesgo su integridad ecológica. 185.

En ese orden de ideas, para la Sala resulta prioritario que las autoridades involucradas propendan, en primer término, por la protección efectiva del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, lo cual implica otorgar especial salvaguarda al ecosistema del Lago de Tota — incluido el sector Playa Blanca—, a las zonas de páramo y subpáramo, mediante la implementación de todas las medidas necesarias para su protección, conservación y restauración, así como, de resultar procedente, la evaluación y eventual declaratoria de área protegida del orden nacional.

De igual forma, deberán adoptarse las acciones necesarias para garantizar la protección de las especies de flora y fauna silvestres, en estricto cumplimiento de las funciones asignadas y de los principios que rigen el derecho ambiental. Solo una vez esclarecidas y aseguradas las condiciones de protección del ecosistema, podrá abordarse la definición de la situación jurídica relacionada con la licencia de construcción objeto de controversia. 186.

Por lo tanto, si bien se mantendrá la protección dispuesta en la sentencia de primera instancia, se modificarán y precisarán algunas órdenes, las cuales serán reformuladas y unificadas en la presente providencia, con el fin de dotarlas de mayor claridad, coherencia y eficacia. 2.11 Facultades del juez de la acción popular para garantizar el cumplimiento de la sentencia62 187.

Los incisos cuarto y quinto del artículo 34 de la Ley 472/98 se ocupan, respectivamente, de la competencia del juez para hacer cumplir la sentencia y las facultades que tiene al momento de conocer el incidente de verificación. Así, señalan: “Artículo 34. Sentencia. (…) 61 https://archivo.minambiente.gov.co/index.php/noticias-minambiente/3647-lago-de-tota-es-premiado-como-uno-de-los-mejores- destinos-verdes-de-las-americas 62 Corte Constitucional, T-055 de 2021 [66] En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminará su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo” 188. Respecto de esta disposición la Corte Constitucional ha señalado que el juez de la acción popular, como juez constitucional, conserva la competencia para garantizar el cumplimiento de la sentencia hasta culminar su ejecución, de acuerdo con la naturaleza de las órdenes y el plazo razonable de cumplimiento que establezca el juez según su complejidad.

Esto implica que, hasta que no se garanticen los derechos colectivos protegidos, el juez popular puede, al interior del Comité de verificación, dictar las instrucciones para velar por la realización integral del fallo o incluso, adaptar las órdenes contenidas en el fallo a las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que tiene lugar la ejecución de la sentencia. 189.

A modo de ejemplo, la Corte ha considerado que si las normas que han servido de fundamento a la decisión cambian, si los plazos de ejecución fijados en el fallo no han podido cumplirse como consecuencia de circunstancias excepcionales o de hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito, con la debida y suficiente motivación, el juez puede modular algunas de las órdenes contenidas en el fallo para no caer en el absurdo de obligar a lo imposible o a hacer que el cumplimiento de la sentencia sea más gravoso que la violación misma que se pretende subsanar. 190.

Así, ha señalado que la potestad de la modificación de las órdenes se justifica por la necesidad de realizar el principio de eficacia de sus fallos. En efecto: “Tal propósito explica que la orden original solo pueda ajustarse en hipótesis específicas, como, por ejemplo, cuando es claro que no garantizará el goce efectivo del derecho amparado; cuando su ejecución afecta el orden público de forma grave, directa, inminente y manifiesta o cuando es evidente que no podrá cumplirse.

También explica que solo sean admisibles aquellos cambios que desarrollen el sentido del fallo, que no reduzcan la protección concedida o que, si lo hacen, la compensen. Todo esto, sumado al carácter complejo de las órdenes que suelen impartirse en las sentencias de acción popular, justifica que también estas puedan modificarse mientras avanza la verificación de cumplimiento (…)”63 191.

De modo que, como el propósito de la acción popular es salvaguardar los derechos colectivos amenazados o vulnerados en cada caso, el juez puede modificar las órdenes originales adoptadas en la sentencia original, si con ello se garantizan de mejor forma o se encuentran mejores alternativas para protegerlos. Así, armonizar la ejecución de la providencia con otros derechos o intereses de igual o mayor entidad, como los derechos fundamentales de otras personas, facilita que las órdenes de la sentencia no se conviertan en letra muerta, y en ocasiones eso solo es posible determinarlo cuando se ponen en evidencia las dificultades para ejecutar la sentencia. En todo caso, debe quedar claro que el juez deberá adoptar estas decisiones cuando resulte estrictamente necesario y por medio de auto motivado en función de cumplir la sentencia de la acción popular. 192.

En el presente asunto, esta facultad adquiere especial relevancia frente a las órdenes relacionadas con el componente urbanístico del proyecto constructivo del señor Rincón Becerra. Como quedó establecido a lo largo de esta providencia, la protección del ecosistema del Lago de 63 Sentencia T-254 de 2014 [67] Tota, incluido el sector de Playa Blanca, constituye un imperativo jurídico de rango constitucional que no admite dilaciones, pero que tampoco puede traducirse en órdenes cuya ejecución resulte más gravosa para el interés colectivo que la situación que se pretende remediar, o que sean de imposible cumplimiento en los términos literalmente fijados en primera instancia. 193.

Bajo esa perspectiva, la Sala recuerda al juez de primera instancia que, en ejercicio de la competencia permanente de seguimiento y verificación que le confiere el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, cuenta con la facultad de morigerar las órdenes impartidas cuando su cumplimiento literal resulte desproporcionado, imposible o más gravoso para el interés colectivo que la propia vulneración que se pretende corregir. 194.

En ejercicio de dicha facultad, el juez podrá, entre otras medidas: - Otorgar prioridad a la protección del componente ambiental, habida cuenta de la reconocida importancia estratégica del ecosistema del Lago de Tota como humedal de recarga hídrica. - Ajustar los plazos y condiciones de las órdenes relacionadas con el componente urbanístico para garantizar su ejecutabilidad en términos técnicos, jurídicos y temporales razonables; y - Asegurar la coherencia entre las distintas obligaciones impuestas a los diferentes sujetos responsables, de manera que su cumplimiento coordinado y progresivo contribuya de forma efectiva a la restauración y protección del ecosistema. 195.

Todo ello, con la precisión de que los ajustes que se adopten deberán desarrollar el sentido del fallo, sin reducir la protección concedida o, si la reducen en algún aspecto, compensarla con medidas equivalentes o superiores, conforme lo exige la jurisprudencia constitucional, pues la modulación de las órdenes no puede convertirse en un mecanismo de debilitamiento de la protección de los derechos colectivos aquí amparados. 2.12 Compulsa de copias 196.

Finalmente, en cumplimiento del deber legal que tienen los funcionarios judiciales de informar de hechos, actos u omisiones que, se estima, pueden llegar a ser constitutivos de una falta penal o disciplinaria; se ordenará la compulsa de copias ante la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo y la Fiscalía Sección de Sogamoso, de las siguientes piezas procesales: i) La licencia de construcción No. SPOSPLCE2016006 del 1º de diciembre de 2016, por medio de la cual el Secretario de Planeación de Tota, expidió licencia en la modalidad de obra nueva, vivienda turística en el predio identificado con cédula catastral No. 0020000307590000 y matrícula inmobiliaria No. 095- 54552.

Por el contenido de su expedición al desconocer el uso del suelo y por el incumplimiento del artículo 2.2.6.2.9 del Decreto 1077 de 2015. ii) Del informe de evaluación, prevención y control de los factores de deterioro ambiental en relación con la licencia de construcción No. SPOSPLC-2016006 del 1° de diciembre de 2016, expedido el 12 de agosto de 2019 por la Subdirección de Planeación y Sistema de Información de Corpoboyacá. iii) De la providencia de primera instancia, así como de esta providencia, en las que se advierten las algunas irregularidades, tal como se indicó. 197.

Lo anterior, en orden a que, se adelanten, si a ello hay lugar, las investigaciones correspondientes y se establezcan las posibles responsabilidades de tipo penal o disciplinario. III. COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO. 198. De acuerdo con el artículo 38 de la ley 472 de 1998, en concordancia con los numerales 1º y 8º del artículo 365 del CGP, no se dictará condena en costas en esta instancia al no evidenciarse su causación. [68] IV.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 27 de junio de 2025, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Sogamoso, de la siguiente manera: “SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos señalados en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, concernientes a el goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; los cuales resultaron vulnerados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá- Corpoboyacá, el municipio de Tota.

TERCERO: AMPARAR el derecho colectivo previsto en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, relativo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, el cual fue vulnerado por el señor Cesar Alejandro Rincón Becerra y el Municipio de Tota-Secretaría de Planeación, Obras y Servicios Públicos.

CUARTO: Con el fin de hacer efectiva la protección de los derechos colectivos amparados en el numeral SEGUNDO de esta providencia, ORDENAR a las entidades allí señaladas el cumplimiento de las siguientes medidas, las cuales deberán ejecutarse dentro de los plazos indicados, contados a partir de la ejecutoria de la presente sentencia: a. Ordenar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Agencia Nacional de Tierras, a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá- Corpoboyacá y al municipio de Tota que, en el marco de sus competencias legales de manera coordinada, y con observancia de los principios ambientales de prevención, precaución, desarrollo sostenible, rigor subsidiario e in dubio pro ambiente, y con fundamento en: i) el documento Conpes 3801 de 2014; ii) la Resolución No. 0317 de 2007, mediante la cual Corpoboyacá adoptó el POMCA del Lago de Tota; iii) la Resolución No. 1786 del 29 de junio de 2012, por la cual Corpoboyacá estableció la cota máxima de inundación del Lago de Tota; iv) los conceptos técnicos que obran en el expediente elaborados por profesionales en biología e ingeniería ambiental, adscritos a la Procuraduría General de la Nación y a Corpoboyacá; y v) el documento denominado Aproximación Diagnostica de la Cuenca del Lago de Tota –en cuya elaboración participó activamente Corpoboyacá: 1.

Medidas de carácter temporal: Dentro del término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia: a. ADOPTAR todas las medidas administrativas necesarias para la protección y conservación del ecosistema del sector de Playa Blanca del Lago de Tota, así como de las zonas de páramo y subpáramo ubicadas en el límite inferior del Páramo Tota‑Bijagual‑Mamapacha, localizadas a menos de ciento veinte (120) metros del sector de Playa Blanca y DISPONER la realización de un monitoreo ambiental permanente, el cual deberá mantenerse hasta tanto se adopte de manera definitiva el régimen jurídico de protección aplicable al sector. [69] b. ADOPTAR todas las medidas administrativas necesarias para la protección y conservación de las especies de flora y fauna silvestres presentes tanto en el sector de Playa Blanca del Lago de Tota como en las zonas de páramo y subpáramo ubicadas en el límite inferior del Páramo Tota‑Bijagual‑Mamapacha, localizadas a menos de ciento veinte (120) metros del sector de Playa Blanca y DISPONER la realización de un monitoreo ambiental permanente, el cual deberá mantenerse hasta tanto se adopte de manera definitiva el régimen jurídico de protección aplicable al sector. 2.

Medidas de carácter definitivo: Dentro del término de diez (10) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia: a. Conformar una mesa de trabajo permanente, liderada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con la participación de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá- Corpoboyacá y el municipio de Tota, con el apoyo de profesionales en biología, ingeniería ambiental y demás disciplinas que se consideren necesarias, para que elaboren un estudio técnico, encaminado a determinar la viabilidad de incluir el sector de Playa Blanca del Lago de Tota en el sistema de áreas protegidas, ya sea del orden nacional, departamental y/o municipal. b. El resultado del estudio técnico referido deberá culminar en la expedición de un acto administrativo debidamente motivado, mediante el cual la autoridad o autoridades competentes determinen si el sector de Playa Blanca del Lago de Tota es incorporado o no al Sistema de Áreas Protegidas. c. En caso de que el estudio técnico determine la viabilidad de que el sector de Playa Blanca del Lago de Tota sea incorporado al Sistema de Áreas Protegidas, se precise la categoría de protección aplicable, el régimen de uso y manejo correspondiente y las medidas de protección, conservación, restauración y control ambiental a que haya lugar., tanto para el ecosistema del sector de Playa Blanca del Lago de Tota, así como para la preservación de las especies de flora y fauna silvestres allí existente. -En ese escenario, ORDENAR al municipio de Tota que, dentro del término de cuatro (4) meses siguientes a la expedición del acto administrativo que así lo determine, adelante la actualización del Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) con estricta sujeción a la normatividad vigente y a las determinantes ambientales establecidas en el estudio y el acto administrativo en mención. d. En caso de que el estudio técnico determine la NO viabilidad de incorporar el sector de Playa Blanca del Lago de Tota al Sistema de Áreas Protegidas, la mesa de trabajo deberá establecer todas las medidas necesarias de protección, conservación, restauración y control ambiental, aplicables tanto al ecosistema del sector de Playa Blanca del Lago de Tota como a la preservación de las especies de flora y fauna silvestres allí existentes, garantizando su manejo sostenible y la mitigación de los impactos antrópicos. -En ese escenario, ORDENAR al municipio de Tota que, dentro del término de cuatro (4) meses siguientes a la expedición del acto administrativo que así lo determine, adelante la actualización del Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) con estricta sujeción a la normatividad vigente y a las determinantes ambientales establecidas en el estudio y el acto administrativo en mención. [70] b. ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – Corpoboyacá, que, dentro del término de diez (10) meses siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, adelante y culmine las gestiones administrativas, técnicas y procedimentales necesarias para la actualización del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica (POMCA) del Lago de Tota, así como para la elaboración del Plan de Ordenamiento Ecoturístico (POE) correspondiente. c. INSTAR al municipio de Tota, para que, en aplicación del principio de precaución, se abstenga de otorgar cualquier tipo de licencia en el sector de Playa Blanca del Lago de Tota, hasta tanto se profiera el acto administrativo producto del estudio técnico señalado en el numeral 2.

QUINTO: Con el fin de hacer efectiva la protección del derecho colectivo amparado en el numeral TERCERO de esta providencia, ORDENAR al Municipio de Tota-Secretaría de Planeación, Obras y Servicios Públicos y al señor Cesar Alejandro Rincón Becerra el cumplimiento de las siguientes medidas, las cuales deberán ejecutarse dentro de los plazos indicados y de conformidad con el estudio técnico ordenado en el numeral anterior: a. Suspender de manera inmediata la licencia de construcción otorgada al señor César Alejandro Rincón Becerra, mediante Resolución No SPOSPLC-2016006 del 1º de diciembre de 2016, modificada a través de Resolución No. SPOSP 010 de 2021. b..Ordenar al señor Cesar Alejandro Rincón Becerra abstenerse de desarrollar actividades relacionadas con la ejecución de la licencia de construcción Resolución No SPOSPLC-2016006 del 1º de diciembre de 2016, modificada a través de Resolución No. SPOSP 010 de 2021 hasta que se defina la protección y conservación del ecosistema del sector de Playa Blanca del Lago de Tota, conforme al numeral anterior. c. ORDENAR al municipio de Tota a que, dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia del Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) actualizado, con estricta sujeción a la normatividad vigente y a las determinaciones ambientales establecidas en el estudio y el acto administrativo producto de la orden contenida en el literal 2o del numeral cuarto de esta providencia: 1.

Conforme un grupo interdisciplinario integrado por profesionales que tengan conocimientos en las áreas de Arquitectura, Ingeniería Civil, Ingeniería Ambiental, ingeniería Sanitaria, Ingeniería Forestal, Manejo de Recursos Hídricos y demás disciplinas que se consideren necesarias, los cuales deben ser seleccionados de la lista de auxiliares de la justicia para que realicen un estudio técnico, frente a la licencia de construcción otorgada al señor César Alejandro Rincón Becerra mediante Resolución No SPOSPLC-2016006 del 1º de diciembre de 2016, modificada a través de Resolución No. SPOSP 010 de 2021.

El estudio estará dirigido a: o Determinar el impacto ambiental del desarrollo del proyecto Belo Horizonte y/o Bella Vista. o Señalar las modificaciones y ajustes que deban efectuarse a dicho proyecto conforme el acto administrativo producto de la orden contenida en el literal 2o del numeral cuarto de esta providencia. o Señalar los permisos, planes y concesiones que deban tramitarse, ante cual autoridad y la oportunidad en que ello debe efectuarse, a efectos que el proyecto en comento se encuentre acorde con la normativa que regula la materia y el acto administrativo producto de la orden contenida en el literal 2o del numeral cuarto de esta providencia. [71] o Establecer las actividades a ejecutarse relacionadas con la protección, restauración y conservación del componente ambiental en la zona de ejecución del proyecto y de conformidad con el acto administrativo producto de la orden contenida en el literal 2o del numeral cuarto de esta providencia. 2.

Dentro de los 15 días siguientes a la expedición del estudio técnico, expida un acto administrativo en el que se decida respecto de las modificaciones que debe contener la licencia de construcción otorgada al señor César Alejandro Rincón Becerra mediante Resolución No SPOSPLC-2016006 del 1º de diciembre de 2016, modificada a través de Resolución No. SPOSP 010 de 2021.

SEXTO: Designar como integrantes del comité de verificación de lo aquí ordenado, a las actoras populares, un delegado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, un delegado de Corpoboyacá, el Personero del Municipio de Tota, el Alcalde Municipal de Tota o el delegado que expresa y específicamente designe para el efecto, el delegado de la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público y el titular de este Despacho, quien lo presidirá (…)”

SEGUNDO: Confirmar en lo demás la providencia apelada.

TERCERO: SIN condena en costas en esta instancia.

CUARTO: COMPULSAR copias ante la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo y la Fiscalía Seccional de Sogamoso, para que se adelanten, si a ello hay lugar, las investigaciones correspondientes y se establezcan las posibles responsabilidades de tipo penal o disciplinario de los funcionarios de la Alcaldía del municipio de Tota y de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – Corpoboyacá, que dieron origen al presente proceso y que participaron en la expedición de los siguientes actos administrativos: ACTO ADMINISTRATIVO DESCRIPCIÓN FECHA RESOLUCIÓN SPOSPLC2016-006 OTORGAMIENTO LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN 1/12/2016 RESOLUCIÓN SPOSPCL2018-001 PRORROGA 01 29/11/2018 RESOLUCIÓN SPOSPLC2019-001 MODIFICACIONES ARQUITECTÓNICAS 2/05/2019 DECRETO 1077-2015 SOLICITUD LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN MODALIDAD MODIFICACIÓN Y AMPLIACIÓN 14/06/2019 RESOLUCIÓN.003 SUSPENSIÓN DE OBRA 13/08/2019 RESOLUCIÓN.004 LEVANTAMIENTO SUSPENSIÓN DE OBRA 8/06/2021 RESOLUCIÓN SPOSP009-2021 REPOSICIÓN A LA SUSPENSIÓN 13/08/2021 RESOLUCIÓN SPOSP010-2021 LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN MODIFICACIÓN Y AMPLIACIÓN 1/10/2021 RESOLUCIÓN SPOSP005-2023 PRORROGA 01 A LA RESOLUCIÓN SPOSP010-2021 11/09/2023 Al efecto, remítase las siguientes piezas procesales: i) Del informe de evaluación, prevención y control de los factores de deterioro ambiental en relación con la licencia de construcción No. SPOSPLC-2016006 del 1° de diciembre de 2016, expedido el 12 de agosto de 2019 por la Subdirección de Planeación y Sistema de Información de Corpoboyacá. iii) De la providencia de primera instancia, así como de esta providencia, en las que se advierten las algunas irregularidades en el referido trámite administrativo de expedición de la licencia de construcción, tal como se indicó.

QUINTO: El juez de primera instancia deberá atender en la verificación del cumplimiento del fallo lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, conforme a los lineamientos desarrollados en el acápite 2.11 “Facultades del juez de la acción popular para garantizar el cumplimiento de la sentencia”. [72]

SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y de ello déjese registro en el Sistema “SAMAI”. Esta Sentencia fue estudiada y aprobada en Sala de Decisión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado (Con salvamento de voto) (firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada