TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 182 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-33-001-2023-00204-03 Demandante: José Ramiro García Ruiz Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 102 del 10 de octubre de 2025 Manizales, diez (10) de octubre de dos mil veinticinco (2025).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA1, corresponde a esta Sala Quinta de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del treinta y uno de julio de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor José Ramiro García Ruiz contra la Nación- Fiscalía General de la Nación. DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 28 de julio de 20232, se solicitó lo siguiente3: Pretensiones 1.
Declarar la nulidad de la Resolución Nro. GSA-31100-20480-0173 del 27 de abril de 2023. 1 En adelante, CPACA. 2 Archivo n° 001 del cuaderno 1 del expediente digital. 3 Archivo nº 002 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 2 2. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la demanda que reconozca y pague a la parte demandante la bonificación judicial, señalada en el Decreto 382 del 6 de enero de 2013, como factor salarial y prestacional desde el momento de su creación, con incidencia en la prima de servicios, prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicio prestado y demás emolumentos prestacionales que por Constitución y Ley corresponden a los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación. 3.
Ordenar a la demandada a seguir liquidando a la parte demandante la bonificación judicial, señalada en el Decreto 382 del 6 de enero de 2013, como parte integrante del 100% de la remuneración básica mensual, y como factor salarial y prestacional. 4. Ordenar a la demandada el pago de la sanción moratoria por la no consignación total de las cesantías a la parte demandante. 5.
Ordenar a la demandada a indexar las sumas de dinero que se le adeudan a la parte demandante. Hechos de la demanda El demandante está vinculado a la Fiscalía General de la Nación, por lo que ha devengado la bonificación judicial mensualmente, sin que tenga incidencia en la liquidación de sus factores prestacionales y salariales. Por lo anterior, solicitó a la accionada el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial y el reajuste de todos los emolumentos percibidos, petición que fue despachada desfavorablemente a través del acto administrativo cuestionado.
Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante estimó violadas las siguientes disposiciones: Constitución Política: preámbulo, artículos 2, 13, 25, 48, 53, 150, 228 y ss.; C.S del Trabajo: artículo 127 y ss; Tratados Internacionales suscritos y ratificados por el Estado colombiano, así como los convenios de la OIT identificados con los Nros. 87, 95, 98, 100, 111, entre otros.
Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 3 El convenio de la OIT Nro. 95 de 1949 relativo a la protección del salario fue ratificado mediante la Ley 54 de 1962 y, por tanto, conforme al artículo 53 constitucional, forma parte prevalente de la legislación interna. Ley 4 de 1992. Ley 244 de 1995; Ley 1071 de 2006. Ley 344 de 1996, Ley 1582 de 1998.
Artículo 99 de la Ley 50 de 1990. Como concepto de la violación, la parte actora explicó que la parte demandante recibe como contraprestación directa del servicio y a causa del vínculo laboral con el Estado, “la bonificación judicial”, lo que conforme a la norma de derecho administrativo y de acuerdo con los principios constitucionales y tratados internacionales, constituye salario, independiente de cómo lo haya denominado el Gobierno Nacional, ello teniendo en cuenta, que dicho concepto establecido conforme a la realidad de los hechos acaecidos y que se demuestran documentalmente, retribuyeron de manera habitual, permanente, periódica y directa el servicio prestado por mi mandante con la Rama Judicial, adicional a ello, dicha “bonificación judicial” ingresan a su patrimonio y tienen como causa inmediata el servicio prestado por el solicitante a la accionada y son reconocidos como causa del vínculo legal y reglamentario con la entidad.
Manifestó que, acudiendo entonces al principio constitucional laboral de la primacía de la realidad que impone la prevalencia de esta sobre las formalidades, en una sana interpretación, debe entenderse para todos los efectos, que lo percibido por el servidor público a título de “bonificación judicial”, al retribuir de manera directa sus servicios, constituye salario, sin que las partes pudieran desconocer su esencia, lo que deriva en la ineficacia, inaplicabilidad o nulidad de los actos administrativos que suscribió el Gobierno Nacional al tenor de lo normado por el artículo 53 de la Constitución Política y los tratados internacionales de la OIT ratificados por Colombia.
Afirmó que una vez se acceda al reconocimiento de la bonificación judicial señalada en el Decreto 383 de 2013 como factor salarial y prestacional, esta deberá reliquidar la bonificación por servicio prestado teniendo en cuenta que esta constituye el treinta y cinco por ciento (35%) o más del sueldo básico de los servidores públicos de la Rama Judicial, prestación social que también se paga de forma habitual y permanente, así como contraprestación directa del servicio.
Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 4 Consideró con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado que si las sumas de dinero son reconocidas por el empleador como retribución del trabajo y por el desempeño en el cargo, deberá entenderse que harán parte integrante del salario” y en consecuencia, deberá liquidarse las prestaciones sociales con lo real y efectivamente devengado.
Afirmó que la indemnización moratoria de las cesantías es una sanción a cargo del empleador moroso y a favor del trabajador, establecida con el propósito de resarcir los daños que se causen a este último con el incumplimiento en el pago de la liquidación parcial o definitiva del auxilio de cesantías. El espíritu de la sanción moratoria de las cesantías es proteger el derecho de los servidores públicos, correspondiente a un día de salario por cada día de retardo, en caso de constituirse retardo en el pago definitivo de la referida prestación. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA No se pronunció en esta etapa procesal.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 31 de julio de 2025, el Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales dictó sentencia en primera instancia4, a través de la cual accedió a las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente. La Juez de primera expresó que de la literalidad del artículo 1º del Decreto 0382 de 2013, se tiene que la bonificación judicial creada se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud; así mismo, se advierte del artículo 3º, que ninguna autoridad podrá modificar el régimen salarial o prestacional allí establecido, considerándose ineficaz cualquier disposición que vaya en contravía, la cual además, no creará derechos adquiridos.
Destacó que el artículo 2º del mismo cuerpo normativo, establece para los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación allí relacionados, y, respecto a quienes ejercen el mismo empleo y se encuentran regidos por otro régimen salarial, el derecho a percibir la diferencia salarial a título de bonificación judicial. Citó el Acta de Acuerdo suscrita el 6 de noviembre de 2012 entre el Gobierno Nacional de la República de Colombia y los Representantes de los 4 Archivo n° 023 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 5 funcionarios y Empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, mediante la cual se dio cese al conflicto laboral surgido en virtud del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 19924. Determinó que la bonificación de que trata el Decreto 382 de 2013, fue instituida con la finalidad de nivelar la remuneración de los empleados de la Fiscalía General de la Nación, lo que se traduce en la retribución de los servicios prestados por los funcionarios y empleados de la entidad demandada.
Seguidamente se refirió al concepto de salario, a la bonificación judicial como factor salarial, para concluir que pese a ser clara, la causa y finalidad de la “bonificación Judicial”, el Gobierno Nacional, en uso de su facultad reglamentaria limitó su connotación de factor salarial, desnaturalizando la lógica y el sentido de la Ley 4ª de 1992, la cual desarrolló o reglamentó con su creación, por lo que, esta limitación no solo infringe el objetivo que ésta le había impuesto a la nivelación salarial de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, sino que vulnera flagrantemente el artículo 53 de la Carta Suprema.
Como consecuencia, decretó la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó a la Fiscalía General de la Nación efectuar una nueva liquidación de todos los factores prestacionales y salariales devengados por el demandante, esto es, la prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, prima por servicios, bonificación por servicios, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales y salariales que haya percibido, con inclusión de la bonificación judicial como parte integrante de la asignación básica mensual, según el cargo desempeñado, desde el 19 de abril de 2020, por prescripción trienal.
Finalmente, indicó que la mencionada bonificación judicial deberá considerarse salario para la liquidación de todos los emolumentos que tengan como base de liquidación el salario devengado por la demandante mientras se desempeñe como empleada de la Nación – Fiscalía General de la Nación, siempre y cuando el cargo que ejerza sea de aquellos en que se devengue tal asignación. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por la Juez a quo, actuando dentro del término legal, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia5, de la manera que se indica a continuación. 5 Archivo nº 033 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 6 Manifestó que no se encontró aparte normativo alguno en el ámbito nacional o internacional que indique que todo lo que devengue un trabajador tenga que hacer parte de la base de liquidación de todos los factores salariales y prestacionales que el mismo reciba. Al contrario, puntualmente frente al alcance de la definición internacional de salario, contenida en el Art. 1 del Convenio 095 de la OIT, se observa que la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 15 de marzo del 2017, identificada con radicación No. 48001, indicó que dicho concepto de salario debe ser adoptado únicamente para determinar el alcance de las disposiciones de ese mismo convenio, por lo cual no es dable otorgarle un alcance mayor.
Manifestó que la sentencia desconoce el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre la discrecional del legislador para determinar que constituye o no salario. Afirmó que si bien en el presente caso se puede llegar a establecer que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 0382 de 2013 se podría encuadrar dentro de la definición internacional y nacional de “salario”, esto no es óbice para que automáticamente se deduzca que dicho rubro constituya base para la liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos salariales que devengue un trabajador, pues el legislador y el Gobierno Nacional, conforme a las potestades otorgadas en la Ley 4ª de 1992, puede a su libre discrecionalidad establecer si un rubro será parte o no de la base de liquidación de las prestaciones sociales o de los demás rubros salariales que devenga un empleado de la Fiscalía General de la Nación, como en efecto sucede con el Decreto 0382 de 2013, sin que ello constituya una afectación a los derechos laborales de los funcionarios o estando en contravía de la Constitución. Aseveró que el Decreto 0382 de 2013 fue el resultado de una negociación colectiva que desarrolla los Convenios de la OIT y la jurisprudencia constitucional, los cuales reconocen la posibilidad de que los servidores públicos intervengan en la definición de sus “condiciones de empleo” sin que se alteren los mínimos legales; en virtud de ello en esta ocasión lo concertado fue la concesión de una retribución adicional que antes no existía, siendo preciso además que las partes de la negoción, es decir por una parte los representantes de los trabajadores de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, y por otra los representantes del Gobierno Nacional, acordaron que dicha bonificación judicial tendría efectos salariales restringidos, tal y como se puede advertir claramente en las actas de reunión de la mesa técnica paritaria.
Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 7 Describió que tanto en el acuerdo suscrito el 6 de noviembre de 2012, como en las actas de la mesa técnica paritaria se puede observar que la bonificación judicial fue creada y diseñada sobre la base de unos recursos específicos que destino el Gobierno Nacional para cubrir los efectos de dicha concertación, atendiendo el mandato constitucional de sostenibilidad fiscal, por lo que afectar los efectos salariales que desde su creación se le otorgó a esta retribución provocaría que se ordenará la disposición de recursos públicos adicionales para sufragar necesidades no proyectadas con anterioridad, desbordando el presupuesto destinado para solventar este emolumento adicional, lo que podría conllevar una crisis fiscal del Estado Colombiano. Finalizó indicando que la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad solo procede en aquellos casos en los que se presente una evidente y palmaria contradicción entre una disposición legal o reglamentaria y los preceptos constitucionales, por lo tanto las autoridades judiciales tienen el deber argumentar suficientemente en su providencia la evidente y palmaria contradicción entre la norma que pretende desconocer en el caso concreto y las disposiciones constitucionales; toda vez que en caso de no hacerlo, la decisión puede llegar a desconocer los mandatos legales o reglamentarios y por lo tanto ser arbitraria, constituyendo una vulneración al debido proceso de la parte afectada.
PRONUNCIAMIENTOS EN RELACIÓN CON EL RECURSO DE APELACIÓN Parte demandante Guardó silencio. Parte demandada Sin pronunciamiento. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos no emitió concepto. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido al Despacho del Magistrado ponente de esta providencia el 12 de septiembre de 2025.
Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 8 El 22 de septiembre de 2025 se admitió el recurso de apelación. Las partes no emitieron pronunciamiento alguno. El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 2 de octubre de 2025 el proceso ingresó a Despacho para sentencia6, la que procede a dictarse a continuación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA.
Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Problema jurídico El asunto jurídico por resolver en el sub examine se centra en dilucidar lo siguiente: ▪ ¿Se debe inaplicar la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 0382 de 2013, bajo la premisa de que la bonificación judicial creada para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación debe constituirse como factor salarial para los efectos de la liquidación de las prestaciones sociales? En caso contrario, ▪ ¿Los actos administrativos demandados se expidieron con sujeción al principio de legalidad, en el entendido de que la bonificación judicial y las prestaciones sociales devengadas por la parte accionante deben pagarse conforme a la interpretación exegética del artículo 1° del Decreto 0382 de 2013? Tesis de la Sala Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una tesis según la cual la bonificación judicial no debió sustraerse como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales 6 Archivo nº 004 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 9 devengadas por los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, ya que se recibe de forma continua, permanente y en retribución al trabajo. Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) hechos probados; ii) control de constitucionalidad por vía de excepción; iii) creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación; y iv) examen del caso concreto. 1.
Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: • Según la constancia de servicios prestados del 12 de mayo de 2023, expedida por el Director Regional del Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación, el demandante ingresó a la entidad el 4 de octubre de 2004.
Así mismo, y según la consulta del sistema de nómina, desde el 1 de enero de 2013, y mientras ha estado activo en la entidad, ha percibido mensualmente la bonificación judicial. • Mediante petición radicada el 19 de abril de 2023, el demandante solicitó a la accionada el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial; además, del reajuste de todos los emolumentos recibidos.
La accionada despachó desfavorablemente la petición, a través del Oficio n°. GSA-31100-20480-0173 del 27 de abril de 2023. 2. De la excepción de inconstitucionalidad El control constitucional tiene su origen en el artículo 4 de la Constitución Política que indica: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales ” En desarrollo de esta norma, la jurisprudencia constitucional ha definido que “es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”7. 7 Sentencia SU-132 de 2013.
Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 10 El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes y no anulan o restan validez de manera definitiva a la norma exceptuada.
La Corte Constitucional mediante Sentencia T-681 de 2016 precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…)8; (ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso9; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental10.
En otras palabras, ‘puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales11”. De igual manera, dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 del CPACA, que prevé: “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la 8 Cita e cita: Sentencia T-103 de 2010. 9 Cita de cita: En sentencia T-669 de 1996 se desarrolló esta hipótesis, fijando que “en tales eventos, el funcionario judicial está obligado a aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pues la Constitución es norma de normas (CP art. 4º) o, en caso de que no lo considere pertinente, debe mostrar de manera suficiente que la disposición que, dada la situación del caso concreto, pretende aplicar tiene en realidad un contenido normativo en parte diferente a la norma declarada inexequible, por lo cual puede seguirse considerando constitucional.
Si el funcionario aplica la norma y no justifica su distanciamiento frente al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre el mismo tema, estaríamos en presencia de una vía de hecho, pues el funcionario judicial decide aplicar caprichosamente de preferencia las disposiciones legales a las normas constitucionales, en contravía de expresos pronunciamientos sobre el punto del tribunal constitucional, máximo intérprete y guardián de la Carta (CP arts. 4º, 241 y 243).” 10 Cita de cita: Sentencia T-103 de 2010. 11 Cita de cita: Sentencia T-331 de 2014.
En este mismo sentido, ver sentencia C-803 de 2006. Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 11 constitución política o la ley. La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” En ese orden, cuando los jueces se enfrentan a una norma que aún no es inconstitucional, pero consideran que lo es, están facultados a inaplicarla al interior del proceso que está bajo estudio, por lo que sus efectos son inter partes, precisando que dicha inaplicación de ninguna manera puede estar exenta de argumentación. Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de febrero 2017 indicó12: “En este punto, los reiterados pronunciamientos de la Corte al respecto permiten concluir que la excepción de inconstitucionalidad como facultad y deber de los operadores jurídicos, se refiere al fenómeno de la aplicación de las normas de inferior jerarquía en casos concretos, cuando éstas resultan incompatibles, a propósito de dichos casos, con las normas constitucionales.
En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquéllas constitucionales que también amparan a dicha persona o grupo de personas.
En consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos (…). Lo que resulta relevante en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de constitucionalidad.
La primera se implementa en el contexto de la vulneración de los principios constitucionales en casos concretos, y por ello suele referirse a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven amenazados por la aplicación concreta de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio está en cabeza de todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico.
Y la segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una norma del ordenamiento jurídico.” 12 Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, 16 de febrero 2017. Radicado 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13).
Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 12 3. Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación El literal e), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política asignó al Congreso de la República “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”.
Con fundamento en ello fue expedida la Ley 4ª de 1992, la cual, en sus artículos 1° y 2° asignó al Gobierno Nacional, diseñar y fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, respeto de los derechos adquiridos y prohibición de desmejora de los salarios y prestaciones sociales.
Sobre el objeto trazado por el Legislador con la expedición de la Ley 4ª de 1992, la Corte Constitucional en sentencia C-244 de 2013, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad del artículo 15 de la mencionada ley, señaló: “(…) en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país (…)”.
Ahora, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República expidió el Decreto 0382 del 6 de marzo de 2013 “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2013, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1.
Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993 y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 13 La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio (…)” ARTÍCULO 2º. Los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación que no optaron por el régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y que continúan con el régimen del Decreto 839 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en el decreto 53 de 1993, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.
ARTÍCULO 3. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 4a de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.
ARTÍCULO 4. El Departamento Administrativo de la Función Pública es el órgano competente para conceptuar en materia salarial y prestacional. Ningún otro órgano puede arrogarse esta competencia. La expedición del Decreto 0382 de 2013 se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, que tenía por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y que culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo del 6 de noviembre de 2012, concertando como compromiso “Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad.” (Negrita de esta Sala).
Analizada la norma que crea la bonificación judicial a la luz de la Ley 4ª de 1992, debe señalarse que lo que ésta pretendía era una nivelación o reclasificación con sentido de equidad del sistema de remuneración de los funcionarios y empleados, entre los que se encuentran los de la Fiscalía General de la Nación, conforme lo previsto en el parágrafo del artículo 14.
Así las cosas, esta Sala destaca que el sustento normativo del carácter salarial de la bonificación judicial se encuentra en el artículo 14 de la Ley 50 de 1990 Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 14 que contempló que “constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
En palabras del Consejo de Estado, “(…) para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii) remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio; (iii) constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio; y (iv) ser de carácter retributivo por la labor desarrollada; es decir, que se origine en el marco de una relación laboral (…)”13 En el ámbito internacional, el artículo 53 de la Constitución Política ha establecido que “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna”, lo que implica que desconocer un tratado internacional incorporado a la legislación colombiana, conlleva una violación a la Constitución. En este orden de ideas, es preciso destacar que a través de la Ley 54 de 196214 se adoptó, entre otras, el Convenio 95 del 8 de junio de 1949 adoptado en Ginebra en la reunión 32 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, que definió el salario así: “(…) el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar”.
Normativa a la que la Corte Constitucional le reconoció jerarquía dentro del bloque de constitucionalidad en la Sentencia SU-995 del 199915, precisando que al salario deben integrarse todas las sumas generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, “sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes”.
Con todo lo anterior, al ser claro que la bonificación judicial creada con el Decreto 0382 de 2013 reúne todos los requisitos que la legislación colombiana 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. 18 de julio de 2019. Radicación: 25000-23-37-000-2012-00011-02 (21026). 14 «Por la cual se aprueban varios Convenios Internacionales del Trabajo adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo, en las reuniones 20ª, 32ª, 34ª y 40ª.» 15 M.P. Carlos Gaviria Díaz Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 15 ha establecido para el concepto de salario, esto es, que involucra un pago habitual y periódico en contraprestación a los servicios prestados por los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, no puede existir motivo alguno para desconocer su carácter salarial.
Aceptar lo contrario sería desatender los principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados en el artículo 53 de la Constitución Política. Sobre el carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores de la Fiscalía, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 6 de abril de 2022, indicó: “Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política”16 (Subrayado por la Sala). 16 Consejo de Estado.
Sala de Conjueces. Sección Segunda. C.P. Carmen María Anaya de Castellanos. Radicado 76001-23-33-000-2018-00414-01 (0470-2020). Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 16 4. Caso Concreto En el sub examine, la parte demandante solicitó el reconocimiento como factor salarial de la bonificación judicial para la liquidación de la totalidad de las prestaciones sociales devengadas.
Ello bajo el argumento de que la referida norma desconoce y desborda los parámetros fijados por la Ley 4ª de 1992, y contraría la naturaleza intrínseca de la bonificación judicial, que no es otra que el incremento en la remuneración por la labor desempeñada. Por su parte la entidad recurrente insistió en que el Decreto 0382 de 2013 es producto de la facultad legal otorgada al Gobierno Nacional y goza de plena vigencia y se encuentra amparo en el principio de legalidad, pues no ha sido derogado o declarado inconstitucional.
Al respecto, la Sala estima, de conformidad con lo discurrido en la presente providencia, que la competencia de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos se encuentra en primera medida en cabeza del Legislador, esto, a través de leyes marco a las cuales se somete el Gobierno Nacional al momento de ejercer su competencia constitucional en tal campo, lo que significa que, mientras la competencia legislativa recae en el Legislador, la competencia reglamentaria recae en el Ejecutivo.
En ese sentido, la competencia del Ejecutivo encuentra límites en la Constitución Política, los tratados internacionales y la ley. Siendo ésta la interpretación que se ha desplegado en la presente providencia y que también se desarrolló en las sentencias citadas por la entidad demandada tanto en el escrito de contestación como en el recurso de apelación. Interpretar de otra manera dichas sentencias conllevaría a conclusiones contrarias a la Constitución y normas internacionales que emparan los derechos del trabajador.
En consecuencia, siendo el Decreto 0382 de 2013 de carácter reglamentario, y habiendo el Gobierno sobrepasado el marco general de equidad trazado en la Ley 4ª de 1992, es clara para esta Sala de Decisión, la inconstitucionalidad del referido decreto y de los actos administrativos demandados. Por otra parte, la entidad recurrente expuso que el Decreto 0382 de 2013 fue el resultado de una negociación colectiva donde se concertó la concesión de una retribución adicional que antes no existía, precisando que las partes negociantes acordaron que dicha bonificación judicial tendría efectos salariales restringidos.
Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 17 Dicho argumento no es de recibo para esta Sala, pues basta con recordar lo previsto en el ya referido artículo 53 de la Constitución Política, esto es que, “La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores” (Subrayas y negrita de esta Corporación).
Con todo lo expuesto, la bonificación judicial creada para los servidores de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación fue concebida como un mecanismo de nivelación salarial en virtud de las directrices trazadas en la Ley 4ª de 1992, y al haberse estatuido como un pago mensual, habitual y periódico, dicha prestación reúne las características para ser concebida como parte integral del salario, de ahí que no pueda descartarse el carácter de factor salarial que ostenta frente a la totalidad de las prestaciones sociales devengadas por el accionante, y no solo frente a la obligatoriedad de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión. Ante tal panorama, esta Sala de Decisión estima que, al encontrarse demostrado que la parte accionante percibió la bonificación judicial desde que se hizo exigible el derecho, de manera mensual, periódica y habitual como retribución del servicio prestado, sin que hubiese sido tomada como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, se quebrantaron sus garantías constitucionales, y los principios de progresividad y primacía de la realidad sobre las formas.
En consecuencia, resulta procedente confirmar la sentencia objeto de apelación en el presente asunto. Conclusión De conformidad con la normativa y la jurisprudencia citada y con fundamento en los hechos debidamente acreditados, estima esta Sala de Decisión que a la parte actora le asiste derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial en su condición de factor salarial, a raíz de la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1 del Decreto 0382 de 2013.
En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión impartida por la juez en primera instancia, sin perjuicio de la modificación que se hará en el sentido de ordenar la inaplicación, para el caso concreto, de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 18 y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1 del Decreto 0382 de 2013.
Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que esté probada la causación de las mismas. En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandante en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia del treinta y uno de julio de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado 601 Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor José Ramiro García Ruiz contra la Nación— Fiscalía General de la Nación. Segundo. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto.
Tercero.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Exp.: 17001-33-33-001-2023-00204-03 19 Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Con aclaración de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.