Ibagué, veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación No. Interno No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 0021-2024 Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante Sandra Milena Reinoso Guzmán Demandado Tema Nación-Ministerio de Educación-FOMAG y otro Sanción moratoria I. ASUNTO A DECIDIR De conformidad con lo establecido en los artículos 153 y 243 del C. de P.A. y de lo C.A., procede esta Sala Oral a resolver el recurso de apelación interpuesto por la vocera judicial de la Nación-Ministerio de Educación Nacional-FOMAG contra la sentencia proferida por el Juzgado Doce (12°) Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué el 29 de septiembre de 2023.
II.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones.1 DECLARACIONES: 1. Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficia No. TOL2021EE038079 DEL 25 DE OCTUBRE DE 2021, NOTIFICADO EL MISMO DÍA, MES Y AÑO, en cuanto la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO negó el reconocimiento y pago de la SANCION POR MORA a mi mandante establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados a partir del día siguiente al vencimiento de los setenta (70) días hábiles desde la fecha de radicación de la solicitud de cesantías, o a partir del día siguiente de la ejecutoria por renuncia a términos de notificación del acto administrativo de reconocimiento, siempre y cuando ocurra antes del día hábil 70, y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la prestación. 2.
Declarar la nulidad del Acto administrativo contenido en el Oficio No. TOL2021EE035198 el DEPARTAMENTO DEL TOLIMA negó el reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA a mi mandante establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados a partir del día siguiente al vencimiento de los setenta (70) días hábiles desde la fecha de radicación de la solicitud de cesantías, o a partir del día siguiente de la ejecutoria por renuncia a términos de notificación del acto administrativo de reconocimiento, siempre y cuando ocurra antes del día hábil 70, y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la prestación. DEL 01 DE OCTUBRE DE 2021, NOTIFICADO EL MISMO DIA, MES Y ANO, en cuanto el DEPARTAMENTO DEL TOLIMA negó el reconocimiento y 1 Índice de descarga 5 SAMAI.
Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro pago de la SANCIÓN POR MORA a mi mandante establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados a partir del día siguiente al vencimiento de los setenta (70) días hábiles desde la fecha de radicación de la solicitud de cesantías, o a partir del día siguiente de la ejecutoria por renuncia a términos de notificación del acto administrativo de reconocimiento, siempre y cuando ocurra antes del día hábil 70, y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la prestación. 3.
Declarar que mi representado tiene derecho a que la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y el DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, en lo que les corresponda, le reconozcan y paguen la SANCION POR MORA establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo contados a partir del día siguiente al vencimiento de los setenta (70) días hábiles desde la fecha de radicación de la solicitud de cesantías, o a partir del día siguiente de la ejecutoria por renuncia a términos de notificación del acto administrativo de reconocimiento, siempre y cuando ocurra antes del día hábil 70, y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la prestación. A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 1.
Condenar a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, según corresponda, a que reconozcan y paguen a mi mandante la SANCIÓN POR MORA establecida en la Ley 1071 de 2006 y Ley 244 de 1995 y parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo contados a partir del día siguiente al vencimiento de los setenta (70) días hábiles desde la fecha de radicación de la solicitud de cesantías, o a partir del día siguiente de la ejecutoria por renuncia a términos de notificación del acto administrativo de reconocimiento, siempre y cuando ocurra antes del día hábil 70, y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la prestación. 2.
Condenar a la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la SANCION MORATORIA referida en el numeral anterior, de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A. aplicando la formula aceptada por el Consejo de Estado para ajustar su valor, esto es, cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total, es objeto de ajuste desde la fecha en que cesa la mora, es decir a partir del 21 DE JULIO DE 2021, hasta la ejecutoria de la sentencia. 3.
Condenar a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL -FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA a que dé cumplimiento al fallo, en los términos de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 del 2011 C.P.A.C.A., esto es, una vez ejecutoriada la sentencia, se generan intereses, según lo dispuesto en los artículos en mención. 4.
Condenar a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL -FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA al reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de la SANCION MORATORIA reconocida en esta sentencia. 5.
Condenar en Costas a la NACION - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA en los términos del artículo 188 del C.P.A.C.A. en lo que les corresponda. Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro 2.
Fundamentos fácticos. - La señora Sandra Milena Reinoso Guzmán presentó solicitud de reconocimiento y pago de sus cesantías el 17 de marzo de 2021, con ocasión a su labor como docente en los servicios estatales del Departamento del Tolima. - Por lo anterior, la Secretaría de Educación y Cultura Departamental profirió la Resolución No. 1464 del 9 de abril de 2021, por la cual, se reconocen las cesantías solicitadas. - No obstante, el pago tan solo se hizo efectivo hasta el 21 de julio de 2021, es decir, transcurrieron 20 días de mora. - Con ocasión a la mora referenciada, el 10 de septiembre de 2021 radicó derecho de petición No. TOL2021ER035075 ante la Nación-Ministerio de Educación Nacional- Fomag, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción mora por la no consignación oportuna de sus cesantías; petición que fue negada a través del oficio No. TOL2021EE038079 del 25 de octubre de 2021. - En igual sentido, el 13 de septiembre de 2021 radicó derecho de petición No. TOL2021ER035202 ante el Departamento del Tolima, con el fin de que le fuera reconocida y pagada la sanción moratoria por la tardanza en la consignación de la prestación solicitada; petición que fue negada a través del oficio No. TOL2021EE035198 del 1 de octubre de 2021. 3.
Contestación de la demanda. - Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.2 Dentro del término concedido para tal fin, la apoderada judicial de la entidad demandada descorrió oportunamente su traslado, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones incoadas pues, de encontrarse probada la tardanza en el pago, la misma es atribuible a la Secretaría de Educación del ente territorial al que pertenece el docente, por el incumplimiento de los plazos previstos para el envío del acto de reconocimiento a la Fondo, de acuerdo a lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Con ocasión a dicha hipótesis y con el ánimo de fundamentar su oposición, propuso los siguientes medios exceptivos: (i) cobro indebido de la sanción moratoria; (ii) falta de legitimación en la causa por pago de la sanción moratoria generada en el 2020, como quiera que, la misma se causó con posterioridad al 31 de diciembre de 2019, y de acuerdo al aplicativo de la entidad, el ente territorial envió la resolución de reconocimiento hasta el 2 de junio de 2021, es decir, por fuera del término legal para hacerlo, como se desprende de la siguiente captura: 2 Índice de descarga 18 SAMAI.
Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro Asimismo, y continuando con el desarrollo de su inconformidad, excepcionó: (iv) prescripción; (v) improcedencia de la indexación; (vi) compensación; (vii) sostenibilidad financiera;
(viii) sobre la condena en costas; y (ix) el reconocimiento oficioso de alguna excepción. - Departamento del Tolima.3 Una vez se produjo la admisión de la demanda, el ente territorial accionado descorrió oportunamente su traslado, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones incoadas, por considerar que las mismas carecen de fundamentos de hecho y de derecho que le permitan al juzgador de instancia proferir una condena en su contra, pues, los actos administrativos expedidos por la Secretaría de Educación y Cultura departamental fueron en ejercicio de las funciones delegadas por la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag, y de ellos, no es posible concluir la vulneración o desconocimiento de los derechos que le asisten a la accionante.
Con el propósito de demostrar que el ente territorial actuó dentro de los términos dispuestos en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, al expedir la Resolución No. 1464 el 9 de abril de 2021 y en ella ordenar el pago por valor de $26.236.451 por concepto de liquidación de las cesantías parciales de la docente Reinoso Guzmán, realizó la trazabilidad cronológica en que surtió la prestación, así: Ahora bien, luego de efectuar un recuento normativo y con el ánimo de sustentar su oposición, propuso la siguiente excepción: (i) inexistencia de responsabilidad del Departamento del Tolima frente a la reclamación impetrada. 4.
La sentencia apelada.4 El 29 de septiembre de 2023, el Juzgado Doce (12°) Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué profirió sentencia de primer grado, a través de la cual, accedió parcialmente a las pretensiones incoadas en la demanda, pues, encontró probado que se produjo una mora en la consignación de las cesantías parciales a favor de la demandante, por el periodo comprendido del 2 de julio de 2021 hasta el 20 de julio del mismo año, es decir, 19 días de 3 Índice de descarga 17 SAMAI.
Folio 38 al 41. 4 Índice de descarga 29 SAMAI. Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro mora, los cuales, adujo le eran imputables a la Nación-Ministerio de Educación Nacional- Fomag al ser este el causante de la demora en el pago.
Tal decisión responde a que los fundamentos fácticos se encuadran al interior de la cuarta hipótesis planteada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, es decir, que la resolución de reconocimiento haya sido expedida dentro del término legal, seguido de la notificación personal, y los 10 días de ejecutoria del acto administrativo, sumado a los 45 días para el pago.
Como consecuencia de lo anterior, declaró la nulidad del acto administrativo TOL2021EE038079 del 25 de octubre de 2021 expedido por la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag, y condenó a la entidad al pago de la sanción moratoria correspondiente a 19 días; finalmente, ante la improcedencia de la indexación, declaró probada la excepción elevada por el Fondo. 5.
Fundamentos de la impugnación.5 Inconforme con la anterior decisión, la vocera judicial de la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag interpuso recurso de apelación en su contra, al considerar que, efectivamente se produjeron 19 días de mora, pero que los mismos le eran atribuibles al ente territorial, pues, este profirió y notificó la resolución de reconocimiento por fuera del término legal de 15 y 10 días hábiles, respectivamente, por lo que el término de 45 días con los que contaba el Fondo para el pago se redujo, situación que de confirmarse la condena impuesta en primera instancia, causaría un detrimento patrimonial; para sustentar tal afirmación, alegó que la fecha de envío del acto de reconocimiento fue hasta el 2 de junio de 2021, y en vista de que su pago se hizo efectivo el 21 de julio de 2021, de acuerdo al certificado de pago allegado, el Fondo cumplió con su obligación de pagar dentro del término de 45 días hábiles, razón por la cual no le asiste razón al a-quo en dirigir la condena en su contra.
Por último, alegó nuevamente la improcedencia de la indexación de la sanción moratoria partiendo de una conceptualización y un recuento normativo, situación que reprodujo en igual medida frente a la imposibilidad de indemnizar conjuntamente intereses moratorios y sanción mora, al señalar que en este caso ya se produjo el pago de dicha indemnización, razón por la cual, solicita se realice un estudio de fondo del motivo que en últimas causó la tardanza en el pago, con miras a determinar si efectivamente le corresponde al Fondo su pago, o si, por el contrario, es el ente territorial el encargado de asumirla.
III. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 8 de marzo de 20246, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag, y se decretaron pruebas de oficio, razón por la cual, se dispuso oficiar a la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima y a la Fiduciaria la Previsora S.A., con el fin de que certificaran la trazabilidad que surtió la prestación solicitada por la demandante, la fecha en que fueron puestos a disposición los dineros, y para que indicaran si la solicitud fue objeto de complementación, junto con las fechas en las cuales se dio trámite a la petición; sin que ninguno de los sujetos procesales se hubiera manifestado sobre la admisión y/o el 5 Índice de descarga 30 SAMAI. 6 Índice de descarga 30 SAMAI.
Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro requerimiento realizado7, ingresando el expediente al Despacho para proferir la correspondiente decisión el 15 de abril de 20248. Allegada y efectuada la publicidad de la prueba decretada de oficio, ingreso nuevamente el proceso de la referencia para fallo.
IV. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1. Competencia. Es competente esta Colegiatura para desatar la impugnación contra la sentencia de primer grado, según voces de los artículos 153 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al definir que corresponde a los Tribunales Administrativos en segunda instancia conocer de las apelaciones contra las sentencias de primera instancia dictadas por los jueces administrativos. 2.
Problema jurídico. En términos de la apelación, el problema jurídico que se plantea se contrae a establecer si la decisión de primera instancia se ajustó a derecho, o si, por el contrario, del material probatorio aportado al sub-lite, es viable concluir que la mora en el pago de la prestación resulta imputable al ente territorial, al ser este el causante de la tardanza en el envío del acto administrativo a la entidad pagadora para el pago de la prestación reconocida. 3.
Tesis planteadas. 3.1. Tesis de la parte demandante. Sostuvo que, desde la solicitud de reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas, se produjeron 20 días de mora atribuibles a la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Departamento del Tolima, al no efectuar el pago dentro del término de 70 días hábiles fijado por la Ley, de allí que, ante la negativa en el reconocimiento de la sanción mora por la no consignación oportuna de la prestación, pretende que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. TOL2021EE038079 del 25 de octubre de 2021 expedido por el Fondo, y el Oficio No. TOL2021EE035198 proferido por el Departamento del Tolima. 3.2.
Tesis de la parte demandada. - Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En el ejercicio de su derecho de defensa, solicitó que, de encontrarse probada la tardanza en el pago de la prestación, la condena sea dirigida al ente territorial, pues, la mora no solo se causó con posterioridad al 31 de diciembre de 2019, sino también, se acreditó que el envío del acto administrativo de reconocimiento por parte del Departamento del Tolima a la 7 Índice de descarga 35 SAMAI. 8 Índice de descarga 37 SAMAI.
Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro Fiduprevisora S.A. se produjo hasta el 2 de junio de 2021, es decir, por fuera del término legal dispuesto para tal fin. - Departamento del Tolima. Contrario a lo aducido por la entidad pagadora, adujo que la mora en el pago de la prestación a favor de la docente Sandra Milena Reinoso Guzmán era imputable al Fondo, como quiera que, el ente territorial cumplió con las actuaciones administrativas que recaían en cabeza suya dentro de los plazos legalmente previstos, enviando la resolución de reconocimiento el 26 de abril de 2021, mientras que su pago tan solo se hizo efectivo el 21 de julio de 2021, lo que implica que la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria no es de su competencia. 3.3.
Tesis del Juzgado de primera instancia. Una vez valoradas las pruebas allegadas al plenario, concluyó que se produjo una demora en el pago de las cesantías a favor de la demandante, concretamente del 2 de julio de 2021 hasta el 20 de julio del mismo año, es decir, 19 días de mora, los cuales, adujo le eran imputables a la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag al ser este el causante de la demora en el pago. 3.4.
Tesis del Tribunal. Del material probatorio aportado se colige que, es el Departamento del Tolima el responsable de la tardanza en el pago de las cesantías parciales a favor de la demandante, pues, a pesar de que este expidió y notificó la Resolución No. 1464 del 9 de abril de 2021 en término, fue tan solo hasta el 2 de junio de 2021 que remitió el acto de reconocimiento a la Fiduprevisora S.A., entidad que realizó el pago efectivo de la prestación el 21 de julio de 2021, es decir, antes del vencimiento del término de 45 días dispuesto para tal fin; circunstancia que requiere la modificación de la responsabilidad atribuida a la Nación-Ministerio de Educación Nacional- FOMAG, para en su lugar, imponer la condena en su totalidad al ente territorial. 4.
Desarrollo de la tesis de la Sala. 4.1. Marco normativo y jurisprudencial. - Régimen de cesantías de los docentes y la sanción moratoria por pago tardío. La Ley 91 de 1989 no reguló el derecho de los docentes al reconocimiento y pago de esta prestación, y en esa perspectiva la sanción por mora en el pago de las cesantías es una figura creada por la Ley 244 de 1995, cuyo objetivo es proteger el pago oportuno de las cesantías, pues a través del establecimiento de una sanción pecuniaria para las entidades públicas por la demora en el pago de esta prestación, se buscaba que estas expidieran la resolución de reconocimiento y pago en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores.9 En este sentido, la Ley 244 de 1995 se ocupó de determinar los destinatarios de la sanción, fijar los términos para la liquidación; reconocimiento y pago de las cesantías definitivas de los servidores públicos de los órganos y entidades del Estado; y establecer el término para que opere la respectiva sanción y su valor.10 9 Consejo de Estado, Sentencia del 27 de marzo de 2007, Rad. 2000-02513-01 (IJ) C.P. Jesús María Lemus Bustamante. 10 Artículo 1º Ley 244 de 1995.
Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro Así, respecto al procedimiento y los términos para el reconocimiento y pago de las cesantías, la norma indica que la administración tiene 45 días para pagar la prestación solicitada.
El término comienza a correr una vez han transcurrido 15 días desde la radicación de la petición, periodo en el que la administración debe emitir un pronunciamiento de fondo en el que reconozca o niegue el pago del auxilio de cesantía. A esos 60 días se suman 5 días más correspondientes al término de ejecutoria del acto de reconocimiento y liquidación, cuyo trámite debe agotarse en 65 días hábiles, y a partir del día 66, se reconocerá y pagará al beneficiario un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las cesantías.
De otra parte, la Ley 1071 de 2006 modificó la Ley 244 de 1995, y precisó su ámbito de aplicación, pues mientras en la Ley 244 de 1995 establecía que los destinatarios de la norma eran los servidores públicos de todos los órdenes, en le nueva disposición se dijo que lo eran los miembros de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, y agregó que para los mismos efectos, se aplicará a los miembros de la Fuerza Pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma transitoria o permanente, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional del Ahorro.
Igualmente, extendió los efectos de la sanción a la demora en el trámite del retiro parcial de las cesantías, pues la Ley 244 de 1995 solo se refería a las cesantías definitivas, y mantuvo los mismos términos para el trámite de reconocimiento y pago del auxilio de cesantía, así como el valor de la sanción moratoria por retardo en su pago.
Debe advertirse igualmente, que con la expedición del Decreto 1272 de 2018 expedido por el Ministerio de Educación Nacional, se reglamentó el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas de los docentes con el propósito de agilizar esos trámites y cumplir los acuerdos suscritos con FECODE el 16 de junio de 2017. El referido decreto definió el procedimiento, los plazos y responsabilidades de los actores que intervienen en el reconocimiento de las prestaciones, esto es, las entidades territoriales certificadas en educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del FOMAG, señalando que las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas a cargo de dicho Fondo deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario.11 Con respecto al pago de las cesantías indicó que dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria debe efectuar los pagos correspondientes.12 Cabe señalar que, en relación con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías a los docentes, el Consejo de Estado profirió múltiples decisiones contradictorias, pues de un lado sostuvo que los docentes no son destinatarios de la norma que consagra la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías, señalando que el legislador no señaló expresamente que los mismos fueran beneficiarios de esta disposición, y que los docentes están cobijados por un régimen especial que no consagró la sanción moratoria por pago tardío de cesantías a su favor.
En otras providencias, nuestro órgano de cierre reconoció que la sanción por mora en el pago de las cesantías sí procede para miembros del magisterio, pues sostuvo que existía abundante jurisprudencia que soporta la tesis de la compatibilidad de la aplicación de la Ley 1071 de 2006 11 Artículo 2.4.4.2.3.2.22. 12 Artículo 2.4.4.2.3.2.27.
Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro con el régimen de cesantías de los docentes, por cuanto se trata de una normativa que cobija a todos los empleados y trabajadores del Estado.13 En reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo expidió la Sentencia de Unificación por Importancia jurídica Sentencia CE-SUJ-SII-012-2018, SUJ-012- S2, del 18 de julio de 2018, rad.
No. 73001-23-33-000-2014-00580-01 (Número Interno: 4961- 2015), donde se estudió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por un docente contra la Nación- Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento del Tolima, y en el citado fallo sentó jurisprudencia para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, según las siguientes reglas: a) En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. b) Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria.
Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley14 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. c) Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. Al identificar la precitada sentencia dos posiciones jurisprudenciales sobre el asunto, la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó jurisprudencia respecto de los siguientes temas: i) La naturaleza del empleo del docente y la aplicación de la ley 244 de 1995 modificada por la ley 1071 de 2006 a los docentes del sector oficial, ii) la exigibilidad de la sanción moratoria, iii) el salario base de liquidación de la sanción moratoria, y iv) La incompatibilidad de la sanción moratoria con la indexación. Por su parte, la H. Corte Constitucional ha emitido varias sentencias en las que se ha pronunciado sobre el régimen de prestaciones sociales de los miembros del Magisterio; sin embargo, solo hasta la sentencia C-486 de 2016, abordó la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías a los docentes.
Como antecedentes jurisprudenciales recordó que en la sentencia C-448/1996, la Corte se pronunció sobre una demanda contra el parágrafo primero del artículo 3º de la Ley 244 de 1995. Posteriormente, en la Sentencia C-928 de 2006 la Corte se ocupó de analizar la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías, explicando en aquella oportunidad que los docentes están amparados por un régimen especial de prestaciones sociales previsto en la Ley 91 de 1989, modificada por la Ley 812 de 2003.
Luego, a través de la sentencia C-486 de 2016 la Corte examinó el artículo 89 de la Ley 1769 13 Ver, entre otras sentencias del 8 de abril de 2008, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad. No. 7300123310002004165501, 14 Artículo 69 CPACA. Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro de 2015, en cuya decisión se dijo que de acuerdo a la legislación y la jurisprudencia, los docentes oficiales han sido considerados como servidores públicos con características especiales, y en lo que hace al pago de las cesantías y la mora en el cumplimiento de esta obligación, es aplicable la Ley 1071 de 2006, que establece el término máximo de 15 días para proferir resolución de la solicitud, y 45 días hábiles para el pago efectivo de las mismas.
Igualmente, mediante Sentencia de Unificación del 18 de mayo de 2017, C.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, concluyó que la Ley 244 de 1995 subrogada por la Ley 1071 de 2006 le es aplicable a los docentes oficiales por considerarlos como empleados públicos, así en cuanto al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías consideró: “(…) 9.
Conclusiones. 9.2. La Sala Plena de esa Corporación considera que aquellas personas que se desempeñan como docentes al servicio del Estado tienen derecho, previo cumplimiento de los requisitos legales y según se evalúe en cada caso concreto, al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 y, en ese sentido, unificará la jurisprudencia sobre el particular.
Lo anterior, por cuanto: (i) Lo que se busca con el pago de esta prestación sociales, por un lado, contribuir a la mengua de las cargas económicas que deben enfrentar los asalariados ante el cese de la actividad productiva, y por otro -en el caso del pago parcial de cesantías, permitir al trabajador satisfacer otras necesidades, como vivienda y educación. Bajo ese entendido, la efectividad del derecho a la seguridad social se desdibuja cuando a pesar de reconocer que un trabajador, cualquiera sea su naturaleza, tiene derecho al pago de sus cesantías, el Estado o el empleador demora su pago durante un término indefinido.
(ii) Aunque los docentes oficiales no hacen parte de la categoría de servidores públicos, su situación, características y funciones se asemejan a la de estos últimos y, por lo tanto, les es aplicable el régimen general en lo no regulado en el régimen especial de la Ley 91 de 198915. (iii) Desde la exposición de motivos de esta normatividad, la intención del legislador fue fijar su ámbito de aplicación a todos los funcionarios públicos y servidores estatales, es decir, involucra a todo el aparato del Estado, no solo a nivel nacional sino también territorial.
(iv) Aplicar este régimen garantiza en mayor medida el derecho a la seguridad social de los docentes oficiales, en condiciones de igualdad con los demás servidores públicos a quienes de manera directa se les garantiza el reconocimiento pronto y oportuno de sus prestaciones sociales. (v) Si bien los operadores judiciales son autónomos e independientes en el ejercicio de sus funciones, mantener dos posturas contrarias sobre el asunto objeto de estudio por la Jurisdicción Contencioso Administrativa genera como consecuencia la vulneración del derecho a la igualdad de quienes se encuentran en la misma situación fáctica y desconoce el principio de seguridad jurídica que irradia las actuaciones de las autoridades judiciales. 15 Sentencias C-741 de 2012 y C-486 de 2016.
Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro (vi) Aplicar el régimen general de los servidores públicos a los docentes oficiales en materia de sanción moratoria resulta ser la condición más beneficiosa y, en esa medida, la que se adecúa mayormente y de mejor manera a los principios, valores, derechos y mandatos constitucionales, particularmente, al principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución. (vii) Si bien para el momento en que se produjeron las sentencias en sede de nulidad y restablecimiento del derecho aún no había sido proferido el fallo en el que esta Corporación abordó de manera definitiva el asunto, ya existía al menos un precedente sobre la materia que aproximaba a un entendimiento distinto al que se llegó en dichas providencias en sede contenciosa (sentencia C-741 de 2012).
(…)” (Negrilla de la Sala). Finalmente, en Sentencia de Unificación No. 322 de 25 de julio de 2019, la Sala Plena de la H. Corte Constitucional revisó en sede de tutela varios fallos proferidos por los jueces y algunas salas de decisión de este Tribunal, amparando el derecho de los docentes accionantes al reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por el no pago oportuno de sus cesantías, concluyendo así, que en los casos objeto de estudio se verificó que existía una postura interpretativa más favorable respecto de los derechos laborales de los docentes oficiales, esto es, aquella que reconoce que este grupo de trabajadores del Estado tiene derecho a la sanción por mora en el pago del auxilio de cesantía, indicando que si bien es cierto los jueces no se apartaron de la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado hasta ese momento, al negar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, aplicaron empero la interpretación más restrictiva para los derechos de los docentes, razón por la cual concluyó que se violaron sus derechos fundamentales.
Y si bien aclaró que al resolver el asunto objeto de las varias acciones de tutela interpuestas, la Corte no pretendió asignarles la categoría de derecho fundamental al reconocimiento de la sanción por mora debido al pago tardío de cesantías, ni tampoco elevar a rango constitucional las posturas interpretativas que existen respecto de dicha cuestión, lo que buscó la Corte fue mostrar que los jueces accionados no aplicaron en los casos concretos la interpretación más favorable del artículo 5º de la Ley 1071 de 2006 que modificó el artículo 2º de la Ley 244 de 1995.
De los antecedentes jurisprudenciales que grosso modo se han dejado expuestos, se extrae con claridad que la interpretación más favorable que existe en torno al tema debatido es aquella en virtud de la cual es viable aplicar la sanción por mora prevista en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 para aquellos eventos en que el FOMAG se retarde en el pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes, sin que ello implique el desconocimiento o afectación de regímenes especiales en materia laboral, como el general de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, o el especial consagrado en las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005, así como en el Decreto 2831 de 2005 y 1272 del 23 de julio de 2018.
Si bien es cierto que en el artículo 2º de la Ley 1071 de 2006, no se refirió de manera expresa a los maestros oficiales, ello, según el criterio de unificación que se adopta, no es óbice para que no se extienda la aplicación de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 a dichos servidores públicos en relación con la mora en el pago de las cesantías, siendo preciso entonces reorientar la tesis que había sostenido esta Corporación, en el sentido de que la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías no se aplicaba al personal docente; la nueva postura tiene sustento en lo ordenado tanto por la Honorable Corte Constitucional en sentencia SU 336 de 2017, como en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-012-2018, SUJ- 012-S2, del 18 de julio de 2018, rad.
No. 73001-23-33-000-2014-00580-01 (Número Interno: 4961-2015), expedida por nuestro órgano de cierre jurisdiccional. - Entidad que debe asumir el pago de la sanción moratoria causada Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro El artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 dispuso lo siguiente: "ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. (….) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. (…)”. Conforme a lo anterior, a partir del 1o. de enero de 2020, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por consiguiente, por disposición del Legislador, se debe analizar si la mora en el pago de las cesantías ocurrió antes o después del 1 de enero de 2020, y revisada la época podrá establecerse cuál es la entidad responsable del pago de la sanción moratoria que aquí se controvierte. Hasta la entrada en vigor de la referida ley, el Decreto 1075 de 2015 reglamentaba el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del FOMAG, así como la sanción por mora en caso de incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006; y allí se percibe la "Subsección 2 Reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio" que ha tenido innumerables cambios.
En la norma reglamentaria, las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del FOMAG deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario, con un procedimiento expedito y sin dilaciones conforme lo dispusieron las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006; agotado el referido trámite y radicado el acto de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas a la sociedad Fiduciaria, esta cuenta con 45 días hábiles para pagar la prestación. Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro Asimismo, según lo dispuesto en el artículo 2.4.4.2.3.2.2.-5 del Decreto 1075 de 2015, la gestión a cargo de las Secretarías de Educación consiste en “remitir, a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales a cargo de este, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos de pago.
Adicionalmente y según lo previsto en el artículo 2.4.4.2.3.2.27. ibídem, “dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes”. En este orden de ideas se precisa que la expresión del parágrafo de la Ley 1955 de 2019, relacionada con que “la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, alude al plazo otorgado a las Secretarías de Educación para remitir a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la copia del acto administrativo de reconocimiento de la prestación y la constancia de ejecutoria de la resolución de reconocimiento de la prestación mencionada.
Como puede apreciarse, el procedimiento que se encontraba vigente para el reconocimiento y pago de las cesantías a los docentes cuando entró en vigor el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, en términos generales, no varió a plazos nuevos, por lo que se puede establecer cuál de las autoridades es la responsable de pagar la sanción moratoria a los docentes, si la entidad territorial, por haber incumplido los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías a la sociedad fiduciaria, debidamente gestionada, o sí lo es el FOMAG por el incumplimiento de la sociedad fiduciaria de pagar la prestación social, o si son las dos entidades por inobservancia de los plazos previstos a cada una de ellas. 5.
Caso concreto. 5.1. Documentos aportados al proceso. Al expediente fueron allegados los siguientes medios probatorios: - Resolución No. 2301 del 7 de abril de 2017, por la cual, se reconoce y ordena el pago de una cesantía parcial para reparación de vivienda.16 - Notificación personal de la Resolución No. 2301 del 7 de abril de 2017 a la demandante el 19 de abril de 2017.17 - Formato de solicitud de cesantía parcial suscrito por la docente Sandra Milena Reinoso Guzmán.18 - Formato único para la expedición de certificado de historia laboral con fecha del 12 de enero de 2021.19 16 Índice de descarga 17 SAMAI.
Folio 21 al 22. 17 Índice de descarga 17 SAMAI. Folio 23. 18 Índice de descarga 17 SAMAI. Folio 10. 19 Índice de descarga 17 SAMAI. Folio 11 al 15. Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro - Certificado proferido por English Way S.A.S. operador logístico de la Universidad de Santander UDES el 26 de enero de 2021, indicando que la docente se encuentra en el programa maestría en tecnologías digitales aplicadas a la educación.20 - Extracto de intereses a las cesantías del 28 de enero de 2021 de la demandante.21 - Constancia expedida por el Fondo Nacional del Ahorro el 28 de enero de 2021, informando que la demandante nunca ha sido afiliada.22 - Acta de declaración No. 896 bajo juramento con fines extraprocesales del 8 de marzo de 2021, en la que la demandante declara sobre la veracidad de los documentos aportados.23 - Formato único para la expedición de certificado de salarios con fecha del 12 de marzo de 2021.24 - Resolución No. 1464 del 9 de abril de 2021, por la cual, se reconoce y ordena el pago de una cesantía parcial para estudio a favor de la docente Sandra Milena Reinoso Guzmán.25 - Comunicación de la notificación personal-electrónica de la Resolución No. 1464 del 9 de abril de 2021, a través de memorial del 13 de abril de 2021.26 - Autorización para notificación electrónica del 15 de abril de 2021 suscrita por la demandante, frente a la Resolución No. 1464 del 9 de abril de 2021.27 - Notificación electrónica del 21 de abril de 2021 a la docente Reinoso Guzmán de la Resolución No. 1464 del 9 de abril de 2021.28 - Sello de ejecutoria de la Resolución No. 1464 del 9 de abril de 2021, con fecha del 23 de abril de 2021.29 - Memorial de envío para pagos del 26 de abril de 2021, en el cual, la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima remite el acto de reconocimiento de la demandante.30 - Hoja de revisión de las cesantías parciales de la demandante, con fecha de firma del 15 de julio de 2021, en la cual, se señala como fecha de recibo del acto de reconocimiento el 2 de junio de 2021.31 20 Índice de descarga 17 SAMAI.
Folio 25. 21 Índice de descarga 17 SAMAI. Folio 18 al 20. 22 Índice de descarga 17 SAMAI. Folio 24. 23 Índice de descarga 17 SAMAI. Folio 26 al 27. 24 Índice de descarga 17 SAMAI. Folio 16 al 17. 25 Índice de descarga 5 SAMAI. Folio 26 al 29. 26 Índice de descarga 17 SAMAI. Folio 28 al 29. 27 Índice de descarga 17 SAMAI. Folio 30. 28 Índice de descarga 17 SAMAI.
Folio 31. 29 Índice de descarga 17 SAMAI. Folio 32. 30 Índice de descarga 17 SAMAI. Folio 33 al 34. 31 Índice de descarga 17 SAMAI. Folio 9. Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro - Formato único para la expedición de certificado de salarios con fecha del 8 de septiembre de 2021.32 - Derecho de petición No. TOL2021ER035075 del 10 de septiembre de 2021, presentado ante la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag solicitando el reconocimiento y pago de la sanción mora.33 - Derecho de petición No. TOL2021ER035202 del 10 de septiembre de 2021, presentado ante el Departamento del Tolima solicitando el reconocimiento y pago de la sanción mora.34 - Contestación al derecho de petición mediante oficio No. TOL2021EE035198 de la Secretaría de Educación y Cultura departamental el 1 de octubre de 2021, negando el reconocimiento de la sanción mora.35 - Formato único para la expedición de certificado de historia laboral con fecha del 13 de octubre de 2021.36 - Contestación al derecho de petición mediante oficio No. TOL2021EE038079 de la Secretaría de Educación y Cultura departamental el 25 de octubre de 2021, negando el reconocimiento de la sanción mora.37 - Solicitud de certificación de pago de cesantía remitido por la Vicepresidencia del Fondo de Prestaciones del Magisterio el 3 de noviembre de 2021, indicando como fecha de pago el 21 de julio de 2021.38 - Constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad del 3 de diciembre de 2021 proferida por la Procuraduría 216 Judicial I para Asuntos Administrativos.39 - Constancia No. 092 del 16 de diciembre de 2021 proferida por la Procuraduría 216 Judicial I para Asuntos Administrativos, informando sobre la imposibilidad que existió de llegar a un acuerdo conciliatorio entre las partes.40 5.2.
Análisis sustancial. Partiendo de lo probado, es pertinente precisar que esta Sala, delimitará el estudio de fondo del caso a los reparos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente contra la decisión de primera instancia, y a la finalidad propia que reviste al recurso de apelación; por lo tanto, todo argumento que se encuentre por fuera de este marco de acción, será excluido del debate, de conformidad con el principio dispositivo que le asiste a las partes, y de congruencia, el cual, permite que la decisión esté ajustada a lo pedido, y, en consecuencia, a lo recurrido, condicionando la competencia de este Tribunal. 32 Índice de descarga 5 SAMAI.
Folio 38 al 39. 33 Índice de descarga 5 SAMAI. Folio 40 al 44. 34 Índice de descarga 5 SAMAI. Folio 48 al 55. 35 Índice de descarga 5 SAMAI. Folio 56 al 58. 36 Índice de descarga 5 SAMAI. Folio 31 al 34. 37 Índice de descarga 5 SAMAI. Folio 45 al 47. 38 Índice de descarga 5 SAMAI. Folio 30. 39 Índice de descarga 5 SAMAI. Folio 61 al 62. 40 Índice de descarga 5 SAMAI.
Folio 59 al 60. Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro En el ejercicio de su derecho de defensa y contradicción, la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag interpuso recurso de apelación en contra de la providencia del pasado 29 de septiembre de 2023, a través de la cual, se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y se condenó a la entidad pagadora al reconocimiento de la sanción moratoria desde el 2 de julio hasta el 20 de julio de 2021; su oposición se reduce a que, los hechos que dieron lugar a la tardanza en el pago, son atribuibles al ente territorial, al ser este quien expidió la resolución de reconocimiento por fuera del término de 15 días, al igual que, el causante de la demora en el envío del acto a la Fiduprevisora S.A., por lo que solicita se analice nuevamente el motivo que generó la mora a favor de la docente Sandra Milena Reinoso Guzmán, con miras a evitar un detrimento patrimonial.
Previo al estudio de fondo de lo peticionado, se advierte que el recurrente acompaña su escrito de apelación con el siguiente documento: (i) certificado de pago de cesantía expedido por la Fiduprevisora S.A.-FOMAG, generado el 17 de noviembre de 2023, en el cual, se precisa como fecha de pago efectivo de la prestación el 21 de julio de 2021; documento que fue allegado por primera vez en esta instancia, por lo que resulta necesario analizar si el mismo fue aportado en la oportunidad probatoria pertinente, y si cumple con los presupuestos previstos en el artículo 212 del C. de P.A. y de lo C.A., el cual, en cuanto a la valoración de las pruebas remitidas en segunda instancia, dicta: “(…) En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.
Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.
Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta.
Parágrafo. Si las pruebas pedidas en segunda instancia fueren procedentes se decretará un término para practicarlas que no podrá exceder de diez (10) días hábiles.” En primer lugar, como se anticipó, el apelante remitió una prueba que no fue allegada en la oportunidad prevista para ello, lo que provocó su falta de incorporación por parte del juez de instancia; además, encuentra este Tribunal que, no se presentó la solicitud de pruebas de manera mancomunada con la parte demandante, ni tampoco fue aportada en primera instancia ni en las demás oportunidades procesales dispuestas para ello, por lo que, como se mencionó previamente, el a-quo no pudo valorarlas, mucho menos se refiere a situaciones acaecidas después del momento procesal para aportar pruebas, ni se acreditó la existencia de causales Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro de fuerza mayor o caso fortuito que obstaculizaran su remisión41, razón por la cual, no será objeto de valoración probatoria en esta instancia; máxime cuando se evidencia que la fecha de pago está acreditada por otro medio probatorio, como lo es, la certificación emitida por la Vicepresidencia del FOMAG el 3 de noviembre de 2021, vista a folio 30 del índice 5 del expediente SAMAI, la cual, valga decir, no fue objeto de reproche por el recurrente, a pesar de que esta fue utilizada como límite temporal en primera instancia para determinar el periodo sobre el cual se produjo la mora, de hecho, la apoderada judicial de la entidad accionada reafirma dicha data en su sustentación al atacar la decisión del pasado 29 de septiembre de 2023.
En relación con la tesis que se ha venido desarrollando, el Alto Tribunal ha sido reiterativo en impedir que se valoren nuevas pruebas en segunda instancia que no están contenidas en las causales del artículo 212 C. de P.A. y de lo C.A., de acuerdo a los siguientes pronunciamientos: “(…) la segunda instancia no supone reabrir las etapas procesales ya agotadas y tampoco contempla la posibilidad de que alguna parte aporte alguna prueba que hubiere podido ser allegada en la oportunidad prevista para ello, de manera que, si determinada solicitud no se ajusta a los presupuestos contenidos en dicha disposición normativa, no podrá decretarse.
(…) En estas circunstancias, sólo durante ciertas etapas previstas taxativamente en la ley se permite que las partes puedan aportar o solicitar medios probatorios.”42 Bajo esa misma línea, expuso que43: “De la norma transcrita se colige que el período probatorio en la apelación de sentencias sólo tiene lugar cuando aparecen acreditados algunos de los eventos ahí consagrados.
Por ende, en esta oportunidad no se les permite a las partes, como sucede en la primera instancia, allegar o aportar medios probatorios adicionales. La Sala advierte que la certificación anexada por la parte demandante constituye una nueva prueba traída al proceso, por cuanto con ella pretende acreditar algunos hechos que, al no ser probados en primera instancia, sirvieron de sustento al Tribunal para negar las pretensiones de la demanda.
En efecto, el hecho que la sentencia apelada negara las pretensiones porque no se acreditó en el proceso algunas situaciones fácticas, no constituye motivo que dé lugar a la presentación de nuevas pruebas en esta instancia” (Resalta la Sala). Clarificado lo anterior, y una vez agotado el estudio sobre las pruebas que se han de tener en cuenta, resulta necesario efectuar una nueva valoración de los términos, con ocasión a la solicitud elevada por la vocera judicial de la Nación-Ministerio de Educación Nacional-FOMAG, por lo que se verificará la trazabilidad cronológica de la prestación, cuyo trámite, se surtió así: FECHA DE RECLAMACIÓN DE LAS CESANTÍAS VENCIMIENTO DEL TÉRMINO PARA EL RECONOCIMIENTO- FECHA EN QUE DEBÍA PROFERIR EL A.A. DE RECONOCIMIENTO CESANTÍAS (15 VENCIMIENTO DEL TÉRMINO DE EJECUTORIA (10 DÍAS ARTS.76 Y 87 CPACA) VENCIMIENTO DEL TÉRMINO PARA EL PAGO (45 DÍAS ART. 5 L. 1071/2006) ACTO ADMINISTRATIVO Y FECHA DE RECONOCIMIENTO DE CESANTÍAS FECHA EFECTIVA DEL PAGO 41 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. 21 de junio de 2018. Rad. No. 05001-23-33-000-2012-00148-01 (21898). 42 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera-Subsección B. Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero. 25 de noviembre de 2019. Rad. No. 68001-23-31-000-2010-00386-01 (58004). 43 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas Bogotá D. C., veintitrés de abril De dos mil nueve. Radicación Número: 25000-23-27-000-2005-01888-01(16965) Actor: Montsalud I.P.S. Ltda. Demandado: Secretaria De Hacienda – Dirección Distrital De Impuestos. Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro DÍAS ART. 4.
L. 1071/2006) TÉRMINO EN QUE LEGALMENTE DEBIÓ EXPEDIRSE EL ACTO Resolución No. 1464 del 9 de abril de 2021 21 de julio de 2021 17 de marzo de 2021 12 de abril de 2021 26 de abril de 2021 1 de julio de 2021 Como se desprende del anterior gráfico, la contabilización coincide con aquella realizada en primera instancia, es decir, no existe discusión alguna sobre el periodo sobre el cual se produjo la mora, esto es, desde el 2 de julio hasta el 20 de julio de 2021, equivalente a 19 días, el problema jurídico a resolver subyace en la entidad a la cual le es atribuible dicha tardanza, dilucidando este Tribunal que, contrario a lo resuelto por el a-quo, es el ente territorial quien deberá asumir la condena impuesta, premisa que se fundamenta en las siguientes apreciaciones: Resulta claro que el Departamento del Tolima expidió la Resolución No. 1464 el 9 de abril de 2021, es decir, antes del vencimiento de los 15 días otorgados por la Ley para tal fin, y que su notificación se surtió el 21 de abril de 2021, previo al vencimiento del término de ejecutoria, es decir, que la diferencia radica en la fecha de envío para pagos a la Fiduprevisora S.A., causándole extrañeza a esta Sala que el juez de instancia afirme que su remisión se produjo el 23 de abril de 2021, aun cuando de los elementos de prueba aportados, no es posible llegar a dicha conclusión, pues, de conformidad con la hoja de revisión suscrita el 15 de julio de 2021, la entidad pagadora recibió el acto de reconocimiento hasta el 2 de junio de 2021, fecha que fue probada nuevamente en el escrito de contestación, con una captura de pantalla del sistema, en el cual, se suscribe la información del trámite por cada docente solicitante: Por lo tanto, al cotejar dicha trazabilidad con la expuesta en la hoja de revisión, se evidencia que el envío de la Resolución No. 1464 del 9 de abril de 2021, se produjo mucho después de Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro aquella data tomada en primera instancia para definir la responsabilidad sobre la sanción moratoria, incluso, el memorial de envío para pagos remitido por el Departamento del Tolima tiene como fecha el 26 de abril de 2021, por lo que dentro del proceso no se encuentra acreditado lo dicho por el a-quo; de lo reseñado se colige que, el 2 de junio de 2021 es el momento en que se envió de manera efectiva el acto de reconocimiento, por lo que a partir de allí inicia la contabilización de los 45 días para el pago, los cuales, fenecieron el 10 de agosto de 2021, es decir, la sociedad fiduciaria consignó las cesantías parciales a favor de la demandante en 31 de los 45 días que le otorga la Ley para tal fin, sin que sea viable concluir que la mora le es imputable.
Así lo corrobora la certificación allegada44, con ocasión del decreto de la prueba de oficio en esta instancia y que no fue objeto de objeción alguna por las demás partes: Ahora bien, lo que sí resulta probado es que después del vencimiento del término de ejecutoria de la resolución de reconocimiento, el ente territorial se tardó en efectuar su remisión, negligencia que termina por configurar la mora en el pago de la prestación a cargo del Departamento del Tolima; por lo tanto, resulta necesario modificar los numerales 4° y 5° de la decisión de instancia, y en su lugar, declarar la nulidad del oficio No. TOL2021ER035198 del 1 de octubre de 2021, a través del cual, el ente territorial negó el reconocimiento y pago de la sanción mora, y ordenar que los 19 días de mora sean pagados por la entidad territorial como consecuencia de su incumplimiento.
Adicionalmente, no es de recibo para este Tribunal la interpretación asumida por la entidad recurrente frente al artículo 57 de la 1955 del año 2019, pues se precisa que, de conformidad con la jurisprudencia contenciosa “el parágrafo de su artículo 57 radica la responsabilidad del pago de la sanción moratoria tanto en el ente territorial como en el FNPSM, de acuerdo a la autoridad que hubiera incurrido en tardanza de la gestión de las cesantías de los docentes, según sus competencias, así: «PARÁGRAFO.
La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.»”24. En cuanto a la improcedencia de la indexación y la imposibilidad de indemnizar conjuntamente intereses moratorios y sanción moratoria deprecadas en la apelación, se evidencia que, en cuanto a la primera, dicha excepción se declaró probada en la sentencia del 29 de septiembre de 2023, por lo que la indexación fue negada, de allí que, no hay lugar a alegar una circunstancia que fue previamente agotada en la instancia oportuna para ello, y que en últimas, está acorde con los intereses del recurrente; en cuanto a la segunda, la vocera judicial de la 44 Índice de descarga 48 SAMAI.
Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro entidad accionada desarrolló dicha argumentación, debido a que la sanción moratoria pretendida ya había sido pagada, encontrando este Tribunal que se refería a un proceso disímil al puesto de presente, pues, dicha situación se produjo nuevamente en el acápite de la petición, en el cual, se hace alusión a un tribunal de conocimiento distinto.
De lo expuesto se concluye que, al valorar probatoriamente la certificación de pago y trazabilidad de la solicitud remitida en esta instancia y de los demás elementos de prueba se pudo constatar que la mora transcurrió desde el 2 de julio hasta el 20 de julio de 2021, con ocasión a la tardanza en el envío del acto administrativo por parte del Departamento del Tolima a la Fiduprevisora S.A.; por lo tanto, contrario a lo decidido por el juez de instancia, es el ente territorial quien debe asumir el pago de los 19 días de mora en el pago de las cesantías, pues, se acreditó que la Nación-Ministerio de Educación Nacional-FOMAG consignó las cesantías parciales a favor de la docente Sandra Milena Reinoso Guzmán dentro de los 45 días dispuestos legalmente para tal fin; circunstancia esta que requiere la modificación del fallo recurrido, con miras a proferir una decisión congruente con lo pedido y con los argumentos de defensa planteados por el apelante. 6.
La condena en costas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del C. de P.A. y de lo C.A., salvo en los procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, hoy C.G. del P. Por otro lado, el Código General del Proceso, en su artículo 365, en cuanto a la condena en costas establece en su numeral 1º que se condenará en ellas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación, o revisión que haya propuesto, y en su núm. 3º agrega: “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.
Ahora bien, atendiendo a la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, la condena en costas resulta procedente en aquellos casos en los cuales se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal; norma que fue acogida por el Consejo de Estado en la sentencia del pasado 1 de febrero de 202445, en la cual, se indicó que se debía valorar la conducta de las partes en el proceso, en cuanto a la fundamentación jurídica de estas a la hora de imponer la condena.
Sin embargo, la Sala no condenará en costas de segunda instancia, pues si bien el accionante se pronunció dentro del traslado de la publicidad de la respuesta a la prueba de oficio, fue resuelta la alzada parcialmente a favor del recurrente Nación-Ministerio de Educación Nacional-FOMAG al encontrar este Tribunal que le asistía, en parte, razón en la fundamentación jurídica en su escrito de apelación. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala Oral de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR PARCIALMENTE el numeral quinto de la sentencia recurrida, el cual, quedará así: 45 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda-Subsección A. Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez. 1 de febrero de 2024. Rad. No. 73001-23-33-000-2019-00274-01 (1912-2023). Expediente No. 73001-33-33-012-2022-00005-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Sandra Milena Reinoso Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación-Fomag y otro “QUINTO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, a título de sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 995, modificada por la Ley 1071 de 2006, al reconocimiento y pago de un día de salario por cada día de retardo, desde el 2 de julio de 2021 y hasta el 20 de julio de 2021 (19 días); sanción que se liquidará con base en la asignación básica devengada por la demandante para la anualidad de 2021, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.”
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia proferida por el Juzgado Doce (12°) Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué el 29 de septiembre de 2023, por medio de la cual, se accedió a las súplicas de la demanda, pero en consonancia con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia. En firme esta decisión, devuélvanse las diligencias al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ BELISARIO BELTRAN BASTIDAS (Firmado electrónicamente) JOSÉ ALETH RUIZ CASTRO CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma dispuesta para ello por el C.S. de la J. Denominada SAMAI, garantizándose en consecuencia, su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del C. De P.A. y de lo C.A. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx o en el validador de documentos del SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx