680013333014-2016-00113-01 · Tribunal Administrativo de Santander

SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Bucaramanga, veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 3 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de repetición, consagrado en el artículo 142 del CPACA, la E.S.E Instituto de Salud de Bucaramanga2 formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en orden a que se declare 1 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 81, índice SAMAI, archivo 1, folios 9 a 16 2 En adelante ISABU.

MEDIO DE CONTROL Repetición RADICADO 680013333014-2016-00113-01 DEMANDANTE E.S.E Instituto de Salud de Bucaramanga notificacionesjudiciales@isabu.gov.co DEMANDADO Víctor Hugo Salcedo, Juan Carlos Morales Ballesteros, Cesar Augusto Bueno Serrano, Mauricio Alberto Lizarazo Rosso, Carmen Mireya Rueda Bastidas drorlandoadm@gmail.com fao1957@yahoo.es MINISTERIO PÚBLICO Procuraduría 47 Judicial II para Asuntos Administrativos procjudadm47@procuraduria.gov.co ASUNTO Sentencia de segunda instancia TEMA Acción de repetición cupla grave- «omisión de exfuncionarios del ISABU en afiliación y pago de cesantías anualizadas» Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander administrativa y patrimonialmente responsables a los señores Víctor Hugo Salcedo, Juan Carlos Morales Ballesteros, Cesar Augusto Bueno Serrano, Mauricio Alberto Lizarazo Rosso y Carmen Mireya Rueda Bastidas, en su calidad de exfuncionarios de la entidad, por haber incurrido en una conducta gravemente culposa con la omisión de afiliación y pago oportuno de las cesantías anualizadas a favor de la señora Gladys Celina Ariza Montañez, que dio lugar a la condena impuesta por el Consejo de Estado, mediante sentencia del 10 de julio de 2014.

En consecuencia, solicitó: «PRIMERA: Que se declare administrativamente responsables a las personas demandadas: VÍCTOR HUGO SALCEDO, identificado con la C.C No. 5.559.437, JUAN CARLOS MORALES BALLESTEROS, identificado con la C.C No. 91.214.509, CESAR AUGUSTO BUENO SERRANO, identificado con la C.C No. 91.218.144, MAURICIO ALBERTO LIZARAZO ROSSO, identificado con la C.C No. 91.226.377 y CARMEN MIREYA RUEDA BASTIDAS, identificada con la C.C No. 63.315.269; por su conducta gravemente culposa.

Ley 678 de 2001, Art. 6; esto es, la omisión en su actuar en calidad de DIRECTORES y GERENTES de la ESE ISABU, al no AFILIAR y PAGAR las CESANTÍAS ANUALIZADAS a la exfuncionaria GLADYS CELINA ARIZA MONTAÑEZ. SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene a los señores: VÍCTOR HUGO SALCEDO, identificado con la C.C No. 5.559.437, JUAN CARLOS MORALES BALLESTEROS, identificado con la C.C No. 91.214.509, CESAR AUGUSTO BUENO SERRANO, identificado con la C.C No. 91.218.144, MAURICIO ALBERTO LIZARAZO ROSSO, identificado con la C.C No. 91.226.377 y CARMEN MIREYA RUEDA BASTIDAS, identificada con la C.C No. 63.315.269; al pago total de la suma de CUARENTA Y CINCO MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS M/CTE ($45.959.483.00), que el INSTITUTO DE SALUD DE BUCARAMANGA - ESE ISABU, canceló a la señora GLADYS CELINA ARIZA MONTAÑEZ, como consecuencia del fallo proferido por el Consejo de Estado dentro del proceso con radicado No. 68001233100020010012001 (2334-2011) pago que debe realizarse a favor de la ESE - ISABU., en la Tesorería de dicho Instituto TERCERA: Que la sentencia que ponga fin al presente proceso sea de aquellas en donde conste una obligación, clara, expresa y actualmente exigió le a fin de que preste mérito ejecutiva.

CUARTA: Los accionados dieron cumplimiento a la sentencia que se profiera, en los términos del artículo 195 del CPACA. QUINTA: Que se condene en costas a los demandados» (sic en todo el texto) 1.1.2. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, el apoderado de la parte demandante señaló los siguientes: i) La señora Gladys Celina Ariza Montañez prestó sus servicios al ISABU durante el período comprendido entre el 22 de enero de 1996 y el 15 de marzo de 2000.

En dicho lapso, la entidad omitió cumplir con la obligación legal de afiliarla a un fondo y efectuar el correspondiente pago de sus cesantías anualizadas, conforme a lo exigido por el régimen prestacional aplicable. Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander ii) Como consecuencia de lo anterior, la señora Gladys Celina Ariza Montañez promovió demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicada bajo el número 68001-23-31-000-2001-00120-00.

El proceso fue de conocimiento del Tribunal Administrativo de Santander y mediante sentencia del 30 de junio de 2011 se negaron las pretensiones de la demanda. Contra dicha decisión se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado a través de sentencia del 10 de julio de 2014, en la que se declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y se ordenó a la entidad el reconocimiento y pago de las cesantías, los intereses causados y la sanción moratoria por el pago tardío. iii) En virtud de lo expuesto, el ISABU, mediante Resolución 0236 del 28 de agosto de 2015, ordenó el pago de $45.959.483 a favor de la señora Gladys Celina Ariza Montañez, el cual se materializó mediante comprobante de egreso 60860 del 8 de septiembre de 2015 y a través de cheque 2961 del Banco AV VILLAS. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación En el escrito de la demanda se invocaron como violados, los artículos 49 del Decreto 3118 de 1968; 99, 101, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990; 33 de la Ley 60 de 1993; 242 de la Ley 100 de 1993; 2 de la Ley 244 de 1995; 13 de la Ley 344 de 1996; 6 de la Ley 432 de 1998 y 1 del Decreto 182 de 1998.

En desarrollo del concepto de violación, la parte demandante expuso los siguientes argumentos: i) Al ISABU le asistía la obligación legal, a través de sus directores y/o gerentes en ejercicio de sus cargos de realizar la afiliación y efectuar el pago de las cesantías causadas en forma anualizada a favor de la señora Gladys Celina Ariza Montañez.

La omisión en el cumplimiento de dicha obligación constituyó una irregularidad administrativa que trajo como consecuencia directa la condena proferida en su contra mediante sentencia emitida por el Consejo de Estado el 10 de julio de 2014. ii) En armonía con lo anterior, los señores Víctor Hugo Salcedo, Juan Carlos Morales Ballesteros, Cesar Augusto Bueno Serrano, Mauricio Alberto Lizarazo Rosso y Carmen Mireya Rueda Bastidas incurrieron en una conducta gravemente culposa, atribuible a su gestión, que compromete su responsabilidad.

Por tal razón, se debe ordenar el reembolso al ISABU de los valores pagados, debidamente indexados. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. Juan Carlos Morales Ballesteros, Cesar Augusto Bueno Serrano, Mauricio Alberto Lizarazo Rosso y Carmen Mireya Rueda Bastidas3 3 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 81, índice SAMAI, archivo 1, folios 81 a 82 Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander El curador ad litem de los demandados allegó memorial de contestación en el cual se opuso a las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones: i) La parte actora no ha demostrado de manera clara y manifiesta un actuar contrario a derecho por parte de los demandados, toda vez que, si bien obra en el proceso prueba del elemento objetivo, incluida la sentencia condenatoria contra el ISABU, así como el desembolso y la consignación de los dineros a favor de la exfuncionaria Gladys Celina Ariza Montañez, respecto al elemento subjetivo se evidencia una total ausencia de prueba que permita atribuir responsabilidad a los señores Juan Carlos Morales Ballesteros, César Augusto Bueno Serrano, Mauricio Alberto Lizarazo Rosso y Carmen Mireya Rueda Bastidas dado que no se allegó proceso disciplinario ni fallo penal por prevaricato que respalde la culpabilidad. 1.2.2.

Víctor Hugo Salcedo4 El curador ad litem del demandado allegó memorial de contestación en el cual se opuso a las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones: i) En el caso concreto, obran en el expediente pruebas que justifican una acción de control, toda vez que el ISABU fue declarado responsable de pagar a la exfuncionaria Gladys Celina Ariza Montañez la suma de $45.959.483, por no haber realizado su afiliación ni efectuado el pago oportuno de sus cesantías anualizadas.

Sin embargo, no se encuentra acreditado el elemento subjetivo de dolo o culpa grave respecto del señor Víctor Hugo Salcedo, toda vez que la parte actora no cumplió con la carga de probar una conducta gravemente culposa, dado que no se allegó evidencia alguna en materia disciplinaria que permita atribuirle responsabilidad. 1.3. La sentencia apelada5 El Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante sentencia del 3 de diciembre de 2024, resolvió: «PRIMERO:

PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda interpuesta por la E.S.E. INSTITUTO NACIONAL DE SALUD DE BUCARAMANGA contra VÍCTOR HUGO SALCEDO, JUAN CARLOS MORALES BALLESTEROS, CÉSAR AUGUSTO BUENO SERRANO, MAURICIO ALBERTO LIZARAZO ROSSO y CARMEN MIREYA RUEDA BASTIDAS, de acuerdo con las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas atendiendo a lo expuesto en la parte motiva» (Sic en todo el texto) 4 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 81, índice SAMAI, archivo 1, folio 180 5 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 93, índice SAMAI. Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander En lo correspondiente al fondo del asunto, la decisión se sustentó en los siguientes argumentos: i) En virtud de lo dispuesto en la ley y conforme a la jurisprudencia, para declarar la responsabilidad de los señores Víctor Hugo Salcedo, Juan Carlos Morales Ballesteros, Cesar Augusto Bueno Serrano, Mauricio Alberto Lizarazo Rosso y Carmen Mireya Rueda Bastidas, es necesario verificar si se acreditaron los siguientes requisitos: 1) la existencia de condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impusiera a la entidad demandante el pago de una suma de dinero; 2) el pago de la indemnización o condena por parte de la entidad demandante; 3) la calidad de agentes del Estado de los demandados; y 4) que el daño antijurídico que dio lugar a la condena haya sido consecuencia directa de una conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a los demandados en el ejercicio de sus funciones. ii) Frente a los primeros tres presupuestos, se encuentran acreditados con el material probatorio que reposa en el expediente. iii) En relación con el último de los presupuestos, esto es, que el daño antijurídico que dio lugar a la condena fue consecuencia directa de una conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a los demandados en el ejercicio de sus funciones, no se demostró que la omisión en el pago de las cesantías y de la sanción moratoria correspondientes al período comprendido entre el 22 de enero de 1996 y el 15 de marzo de 2000 haya sido consecuencia de la conducta de los demandados.

En consecuencia, no se demostró el elemento subjetivo. iv) Se encuentra acreditado que el pago realizado por la entidad a la señora Gladys Celina Ariza Montañez obedeció a la sentencia proferida el 10 de julio de 2014 por el Consejo de Estado dentro del expediente radicado 68001 23 31 000 2001 00120-01 (2334-11). Dicha providencia tuvo como fundamento el análisis de legalidad del acto sometido a control jurisdiccional, lo que derivó en la nulidad parcial de las Resoluciones 344 y 480 del 2000, mediante las cuales se reconocieron las cesantías definitivas anualizadas correspondientes a los años 1996, 1997, 1998 y 1999, sin que en dicho fallo se realizara una valoración subjetiva de la conducta de los funcionarios que permitiera concluir la existencia del dolo. v) A su turno, no obra en el expediente prueba de la existencia de un proceso disciplinario que haya verificado si la condena impuesta a la entidad fue consecuencia directa de las actuaciones de los señores Víctor Hugo Salcedo, Juan Carlos Morales Ballesteros, César Augusto Bueno Serrano, Mauricio Alberto Lizarazo Rosso y Carmen Mireya Rueda Bastidas en ejercicio de sus cargos como directores o gerentes del ISABU durante el período comprendido entre el 22 de enero de 1996 y el 31 de diciembre de 1999.

Por lo tanto, concluyó que no existen elementos suficientes que permitan atribuirles responsabilidad con fundamento en una conducta dolosa. vi) Sumado a lo anterior, al analizar los presupuestos del dolo establecidos en el artículo 5 de la Ley 678 de 2001, se concluye que ninguno de ellos se configura en el presente caso. Tampoco se evidencia una imputación rigurosa Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander que permita inferir la intención de causar daño o la deliberada inaplicación de la ley por parte de los demandados.

La entidad se limitó a alegar que existió una omisión en la liquidación de las cesantías definitivas e indicó que los rendimientos financieros fueron reconocidos de manera genérica, que se omitió el reconocimiento de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías en el fondo privado y que no se indexaron ni actualizaron las sumas debidas por dicho concepto.

En igual sentido, no se configura una conducta constitutiva de culpa grave. vii) En ese orden de ideas, la prosperidad de las pretensiones formuladas en la demanda de repetición no puede soportarse en una simple exposición argumentativa, puesto que requiere la acreditación de los hechos que la sustentan, a fin de que pueda accederse a lo pretendido. viii) Bajo ese hilo conductor, quien persigue el reembolso de una suma que ha pagado, tiene la carga de probar los elementos de la responsabilidad alegada, entre ellos, la relación de causalidad, la cual no fue demostrada en el presente caso.

Conforme al artículo 167 del CGP, la carga de la prueba corresponde a la parte que afirma un hecho o a quien lo excepciona o controvierte; por tanto, es indispensable demostrar, a través de los medios probatorios legalmente establecidos, los hechos que configuran los elementos de la responsabilidad invocada, sin que la mera afirmación sea suficiente para presumirlos o tenerlos por probados. 1.4.

El recurso de apelación6 1.4.1. Parte demandante El apoderado de la parte demandante en el recurso interpuesto solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, para el efecto, expuso los siguientes argumentos: i) Analizados los elementos de prueba aportados al proceso, así como la contestación de demanda presentada por curador ad litem, es claro que se reúnen todos y cada uno de los requisitos sustanciales y procesales para la procedencia de la acción de repetición en contra de los demandados: Víctor Hugo Salcedo, Juan Carlos Morales Ballesteros, César Augusto Bueno Serrano y Mauricio Alberto Lizarazo Rosso.

Además, se estableció que la conducta de los mencionados configuró culpa grave y fue la causa directa del fallo proferido por el Consejo de Estado el día 10 de julio de 2014, mediante el cual se revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Santander emitida el 30 de junio de 2011, en perjuicio de la Empresa Social del Estado Instituto de Salud de Bucaramanga – E.S.E. ISABU. ii) La Resolución 0236 del 28 de agosto de 2015, que documenta el cumplimiento de la sentencia proferida por el Consejo de Estado y detalla la liquidación de las sanciones económicas derivadas de la mora en el pago de las cesantías de la señora Gladys Celina Ariza Montañez, evidencia la obligación de 6 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 95, índice SAMAI.

La falta de una interpretación integral de este acto administrativo privó a la decisión judicial de valorar adecuadamente el vínculo entre la conducta de los demandados y el daño antijurídico generado. iii) Las actas del Comité de Conciliación de la E.S.E ISABU, especialmente el acta número 02 de enero de 2016, detalla el análisis interno de los hechos y concluyen la existencia de culpa grave en la conducta de los responsables de la afiliación y pago de cesantías. iv) En relación con el dolo, se argumenta que las comunicaciones internas y los actos administrativos evidencian que los demandados tenían pleno conocimiento de la necesidad de cumplir con dichas obligaciones legales y, aun así, omitieron deliberadamente realizar las gestiones necesarias para tal fin.

El desconocimiento de esta intención subyacente constituye un error en la interpretación judicial del dolo. Y, en caso de que posteriormente no se considere configurado el dolo, debe resaltarse, por su adecuación, la existencia de la gravedad de la conducta, al evidenciarse una desatención elemental. Esta situación fue minimizada por el fallo, el cual omitió valorar adecuadamente la reiterada omisión de afiliar y pagar las cesantías por parte de los demandados.

Pese a los constantes requerimientos y a la normativa clara que exigía su cumplimiento, la omisión en su cumplimiento configura una negligencia que sobrepasa cualquier margen de error común. v) En ese orden de ideas, la conducta de los demandados, en su calidad de directores y/o gerentes del ISABU, fue determinante para la imposición de la condena, en la medida que omitieron realizar la afiliación y pago de las cesantías anualizadas de la exfuncionaria Gladys Celina Ariza Montañez, conforme a lo dispuesto en la Ley 50 de 1990. vi) Por otra parte, los demandados, en ejercicio de sus funciones directivas, tenían bajo su responsabilidad la obligación de realizar las consignaciones de cesantías al respectivo fondo y no lo hicieron. vii) Bajo ese hilo conductor, las conductas en que incurrieron los exdirectores hoy demandados obedecieron a una infracción directa de la Constitución o de la ley, o a una omisión inexcusable, que en el caso de la exfuncionaria Gladys Celina Ariza Montañez se concretó en la falta de afiliación y pago del régimen anualizado de cesantías al que tenía derecho. 1.5.

Trámite de segunda instancia. Por auto del 2 de abril de 20257 se admitió el recurso de apelación interpuesto y se ordenó la notificación personal al Ministerio Público y a las partes por estado. 1.6. Alegatos de conclusión 7 Expediente digital, actuación 7 índice SAMAI. Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 1.6.1.

Parte demandante No se presentaron. 1.6.2. Parte demandada No se presentaron. 1.6.3. Concepto del agente del Ministerio Público: El Procurador 47 Judicial II para Asuntos Administrativos rindió concepto de fondo en los siguientes términos: i) La repetición, como mecanismo judicial orientado a garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, resulta procedente ante el surgimiento de una obligación indemnizatoria a cargo del Estado, derivada del funcionamiento anormal de la administración como consecuencia del proceder ilegítimo de un agente estatal, siempre que con ello se irrogue un perjuicio a la administración. ii) En consideración a que la sanción moratoria constituye una penalidad impuesta a los empleadores que incumplen sus obligaciones de pago oportuno, resulta claro que no se trata de un reconocimiento indemnizatorio que el Estado efectúe a un tercero, sino de una sanción que opera frente a la infracción de la ley.

Es decir, no se configura un rubro indemnizatorio ni resarcitorio de perjuicios que habilite a la entidad para su recobro mediante el medio de control de repetición. iii) En ese orden de ideas, tanto el pago de sanciones como el de indemnizaciones pueden implicar un detrimento patrimonial para la administración, por lo cual no puede perderse de vista que la regulación de la acción de repetición se concreta en las condenas indemnizatorias y en los medios alternativos de resolución de conflictos en los que se haya reconocido expresamente ese concepto —la indemnización— como fuente habilitante del medio de control.

En ese sentido, las sanciones no fueron contempladas como una de dichas fuentes. Ello obedece, además, a que la concepción de daño antijurídico se encuentra vinculada exclusivamente a la responsabilidad patrimonial del Estado, mientras que las multas o sanciones derivan del ejercicio del deber legal de velar por el cumplimiento del ordenamiento jurídico.

Esta última forma de detrimento patrimonial puede dar lugar a juicios de responsabilidad fiscal y/o disciplinaria, pero no a la procedencia de la acción de repetición. iv) Así las cosas, en el presente caso no se cumple con el requisito de procedencia y prosperidad de la acción de repetición, en tanto que la suma pagada por el Estado —que dio origen a la presente acción— no corresponde a una indemnización, sino a una sanción moratoria. 2.

Consideraciones Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Concluido el trámite procesal sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación cumplida, y luego de verificar que se hallan estructurados los presupuestos de ley para decidir el fondo de la cuestión, procederá la Corporación a proferir el fallo de segunda instancia 2.1.

Competencia. Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los juzgados administrativos de su jurisdicción territorial, razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.2.

Problema jurídico De acuerdo con los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y en el recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si en el presente caso, se encuentra configurado el elemento subjetivo del dolo o de la culpa grave para declarar la responsabilidad de los señores Víctor Hugo Salcedo, Juan Carlos Morales Ballesteros, César Augusto Bueno Serrano, Mauricio Alberto Lizarazo Rosso y Carmen Mireya Rueda Bastidas, en su calidad de directores y/o gerentes del ISABU, como funcionarios encargados en ejercicio de sus cargos, de realizar la afiliación y efectuar el pago de las cesantías causadas en forma anualizada a favor de la señora Gladys Celina Ariza Montañez, las cuales fueron pagadas de manera tardía. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Naturaleza de la acción de repetición y normatividad aplicable. El artículo 90 de la Constitución Política establece la posibilidad de que la entidad pública condenada acuda por vía judicial a repetir contra el funcionario que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubiere dado lugar a la condena.

Esta disposición constitucional fue desarrollada mediante la Ley 678 de 2001, la cual, en su artículo 2, consagró la acción de repetición como el mecanismo judicial de carácter patrimonial que debe promoverse contra el servidor o exservidor público que, como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar al pago de una indemnización por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

La finalidad de esta acción, según el artículo 3 ibidem, es garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo que le son inherentes. Para la procedencia del medio de control de repetición, el consejo de Estado8 ha señalado que se deben cumplir los siguientes requisitos: i) la calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena; ii) la existencia de una condena judicial, conciliación, transacción o de cualquier otra forma de 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, consejero ponente Enrique Gil Botero, sentencia del 9 de septiembre de 2013, radicación. 11001-03-26-000-2003-00037-01(25361) Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado y iii) el pago efectivo realizado por el Estado, el cual se acredita mediante el acto administrativo que reconoce y ordena el pago en favor del beneficiario y/o su apoderado, así como por el comprobante de pago, consignación y/o paz y salvo debidamente suscrito por el beneficiario..

Los anteriores tres elementos son de carácter objetivo y deben acreditarse conforme a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda. Ahora bien, para que prospere esta acción, no basta con acreditar el elemento objetivo; también es necesario demostrar un cuarto elemento, de carácter subjetivo, consistente en que el servidor demandado actuó con dolo o culpa grave.

La definición y el contenido normativo de estos conceptos fueron establecidos de manera expresa en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 y señalan lo siguiente «Artículo. 5. Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1.

Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4.

Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. Artículo. 6. Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.

Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable. 4.

Violar manifiesta e inexcusablemente el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal […]» Las anteriores disposiciones normativas fueron modificadas por los artículos 39 y 40 de la Ley 2195 de 2022, que en su tenor señalan: Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander «ARTÍCULO 5º.

Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Que el acto administrativo haya sido declarado nulo por desviación de poder, indebida motivación, o falta de motivación, y por falsa motivación. 2.

Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 3. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia contrario a derecho en un proceso judicial. 4. Obrar con desviación de poder. ARTÍCULO 6º. Culpa grave. Se presumirá que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la Ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones» Como se desprende de las normas citadas, los conceptos de dolo y culpa grave fueron desarrollados directamente por el Legislador, fijándose una serie de hipótesis que dan lugar a su presunción. De incurrirse en alguno de estos supuestos, la carga de la prueba se invierte, razón por la cual corresponde al demandado desvirtuar la presunción que se estructura en su contra.

Según la Corte Constitucional9, estas presunciones de dolo y culpa no son contrarias a los principios de buena fe y presunción de inocencia, y se encuentran justificadas desde el punto de vista constitucional debido a que por la naturaleza de los elementos subjetivos su comprobación resulta difícil. Por ello, se permite inferirlos a partir de hechos objetivos susceptibles de prueba en condiciones ordinarias, con el fin de hacer efectiva la acción de repetición consagrada en el artículo 90 de la Constitución Política, así como de proteger el patrimonio público, garantizar la moralidad administrativa y favorecer el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.

Cabe agregar que, en todo caso, cualquier error de conducta que se endilgue como causa del daño, debe ser ostensible y significativo10, puesto que, tal y como lo ha señalado el Consejo de Estado,11 ni siquiera el desconocimiento de normas jurídicas es suficiente, por sí solo, para acreditar un actuar doloso o gravemente culposo, en tanto que la función pública constituye esencialmente el 9 Corte Constitucional, sentencia C-778 de 2003. 10 «La determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello, no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta. […] no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. 90) haya establecido expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios, sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual, por otra parte, se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo cual podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública» Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, consejero ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa, 26 de febrero de 2014, radicación: 25000-23-26-000-2011-00478-01(48384). 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio, sentencia del 8 de marzo de 2007 Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander ejercicio de una labor humana, lo cual implica, por naturaleza, la posibilidad de errores en el desempeño de las funciones.

Al respecto, esa Corporación señaló lo siguiente: «Es claro que el sólo desconocimiento de la norma por el operador jurídico encargado de aplicarla a través de actos administrativos o el alejamiento de la realidad al adoptar una decisión en los mismos no implica de plano una responsabilidad a título de imputación de culpa grave o dolo, puesto que, en estos casos, existe un margen de error admisible en condiciones normales y más aún extraordinarias cuando se trata de la interpretación y ejecución de las normas jurídicas o de la percepción de la realidad atendiendo las circunstancias específicas del caso, toda vez que debe tenerse en cuenta que el ejercicio de la función pública se trata de una labor humana, que implica la posibilidad de yerros en las actuaciones”.12 De manera que el requisito subjetivo está directamente relacionado con la responsabilidad del agente estatal como fuente del daño que dio lugar a la condena impuesta al Estado.

En ese sentido, la prosperidad del medio de control de repetición se sustenta en la demostración de un actuar doloso o gravemente culposo por parte del agente estatal o del contratista cuya conducta originó la condena. Por tanto, si del análisis de la responsabilidad no se determina que la conducta se realizó bajo estos parámetros, no podrá ordenarse la reparación de lo pagado por concepto de dicha condena.

En consecuencia, la entidad demandante debe ejercer una labor probatoria rigurosa y responsable, toda vez que, en este tipo de procesos, la sentencia condenatoria no constituye un título ejecutivo del cual se derive automáticamente la declaratoria de responsabilidad patrimonial del agente estatal. 2.4. Hechos probados Acorde al material probatorio allegado al expediente y luego de la valoración correspondiente en aplicación de las reglas de la sana crítica, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2.4.1.

La señora Gladys Celina Ariza Montañez ingresó a laborar en la E.S.E. ISABU en el cargo de médico general el 22 de enero de 1996 y fue desvinculada el 15 de marzo de 2000. En dicho lapso, la entidad omitió cumplir con la obligación legal de afiliarla a un fondo y de efectuar el correspondiente pago anualizado de sus cesantías, conforme a lo exigido por el régimen prestacional aplicable.13 12 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio. expediente. 24953. El Consejo de Estado también ha señalado que en las acciones de repetición «[…] la determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello, no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta. […]» 13 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 81, índice SAMAI, archivo 9, folios 3 a 26 Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 2.4.2.

Mediante la Resolución 0344 del 26 de junio de 2000, expedida por el gerente de la E.S.E. ISABU se reconocieron a la demandante las cesantías definitivas anualizadas correspondientes por los años 1996, 1997, 1998 y 1999.14 2.4.3. El 30 de junio de 2011, el Tribunal Administrativo de Santander emitió sentencia de primera instancia mediante la cual negó las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Gladys Celina Ariza contra la E.S.E. ISABU, en el que se solicitó la nulidad de las resoluciones 344 y 480 A del 2000, a través de las cuales se reconoció a la demandante el pago de cesantías definitivas anualizadas, toda vez que en dichas decisiones se omitió el reconocimiento de los rendimientos trimestrales establecidos en el artículo 101 de la Ley 50 de 1990, así como la sanción moratoria por falta de consignación y pago oportuno de cesantías.15 2.4.4.

El 10 de julio de 2014, el Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia mediante la cual revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Santander y declaró la nulidad parcial de las resoluciones 00344 del 6 de junio de 2000 y 0048 del 10 de octubre de 2000. En consecuencia, ordenó, a título de restablecimiento del derecho, reconocer y pagar a favor de la señora Gladys Celina Ariza Montañez la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías, a razón de un día de salario por cada día de mora, desde el 16 de febrero de 1999 y hasta el 31 de marzo de 2001.16 2.4.5.

El 28 de agosto de 2015, la E.S.E. ISABU expidió la Resolución 0236, mediante la cual dio cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado dentro del expediente radicado 680012331 000200100120-01. En dicha providencia se ordenó a la tesorería de la entidad pagar a la señora Gladys Celina Ariza Montañez la suma de $45.959.483, por concepto de sanción moratoria derivada de la consignación extemporánea de las cesantías correspondientes al periodo comprendido entre el 16 de febrero de 1999 y el 31 de marzo de 2001.17 2.4.6.

El 20 de enero de 2016, se expidió el Acta del comité de conciliación 02, a través de la cual se estudió la procedencia de la acción de repetición respecto de la suma pagada a la señora Gladys Celina Ariza Montañez. En dicho documento se concluyó que la omisión en la afiliación y/o el pago de cesantías de un trabajador constituye una conducta que se califica como culpa grave. 18 2.4.7.

El 18 de abril de 2016, la Tesorera General de la E.S.E. ISABU expidió certificación en la que se indicó que se realizó un pago por un valor de $45.959.483 a favor de la señora Gladys Celina Ariza Montañez, en cumplimiento de la sentencia proferida por el Consejo de Estado dentro del 14 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 81, índice SAMAI, archivo 9, folios 3 a 26 15 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 81, índice SAMAI, archivo 9, folios 3 a 26 16 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 81, índice SAMAI, archivo 9, folios 27 a 53 17 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 81, índice SAMAI, archivo 1, folios 17 a 18 18 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 81, índice SAMAI, archivo 1, folios 25 a 32 Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander expediente radicado 680012331 000200100120-01.

Mediante comunicación 3300.39.01, la entidad pública ratificó lo señalado en la Resolución 236 de 28 de agosto de 2015, en la cual se efectuó dicho pago. Se adjuntó el comprobante de egreso 60860 del 8 de septiembre de 2015, correspondiente a un cheque del Banco AV Villas.19 2.4.8. El 6 de febrero de 2023, la E.S.E. ISABU expidió certificación en la que indicó que, según información obtenida, los señores Juan Carlos Morales Ballesteros, César Augusto Bueno Serrano, Mauricio Alberto Lizarazo Rosso, Víctor Hugo Salcedo y Carmen Mireya Rueda Bastidas no registran procesos disciplinarios activos durante el tiempo de prestación de sus servicios en la entidad como gerentes /o directores. 20 2.4.9.

El 29 de septiembre de 2023, la Dirección Seccional Santander de la Fiscalía General de la Nación expidió certificación en la que indicó que, consultados los sistemas misionales SPOA y SIJUF, no se registran procesos penales adelantados en contra de los señores Víctor Hugo Salcedo, Juan Carlos Morales Ballesteros, César Augusto Bueno Serrano y Mauricio Alberto Lizarazo Rosso y Carmen Mireya Rueda Bastidas 21 2.5.

Caso concreto. Análisis de la Sala Conforme a los antecedentes relacionados la Sala procederá a resolver el problema jurídico planteado. En el presente caso, de acuerdo con la apelación presentada, no se discuten los elementos objetivos del medio de control de repetición; sin embargo, la Sala hará referencia con el fin de determinar si se encuentran acreditados. i) La calidad de agente del Estado.

De las pruebas aportadas al proceso por la E.S.E. ISABU, se advierte que no obran actas de posesión o certificaciones sobre el tiempo de vinculación laboral de los señores Víctor Hugo Salcedo, Juan Carlos Morales Ballesteros, César Augusto Bueno Serrano, Mauricio Alberto Lizarazo Rosso y Carmen Mireya Rueda Bastidas. No obstante lo anterior, en la certificación emitida por la entidad accionante el 6 de febrero de 2023, se dejó constancia de que dichas personas prestaron sus servicios como gerentes y/o directores de la entidad y que durante el tiempo laborado no se adelantaron procesos disciplinarios en su contra.

Por tal razón, a juicio de la Sala, se encuentra acreditado este requisito. Adicional a lo expuesto, se tiene que la calidad y periodos en los que prestaron los servicios a la entidad demandante cada uno de los accionados están contemplados en las sentencias emitidas en primera y segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander y el Consejo de Estado; situación que además no fue objeto de contradicción o desvirtuada con las contestaciones de 19 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 81, índice SAMAI, archivo 1, folios 20 a 24 20 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 81, índice SAMAI, archivo 12 21 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 81, índice SAMAI, archivo 14 Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander la demanda; motivo por el cual se concluye que la condición de agente del Estado de los accionados se encuentra acreditada. ii) La existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado.

Se aportó en medio digital la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado el 10 de julio de 2014, mediante la cual revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Santander y declaró la nulidad parcial de las Resoluciones 00344 del 6 de junio de 2000 y 0048 del 10 de octubre de 2000. En consecuencia, ordenó, a título de restablecimiento del derecho, reconocer y pagar a favor de la señora Gladys Celina Ariza Montañez la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías, a razón de un día de salario por cada día de mora, desde el 16 de febrero de 1999 y hasta el 31 de marzo de 2001. iii) El pago efectivo realizado por el Estado.

Se allegó Resolución 0236 de 28 de agosto de 2015, mediante la cual el gerente de la E.S.E. ISABU ordenó el pago de la suma de $45.959.483.00 a la señora Gladys Celina Ariza Montañez, en cumplimiento de la sentencia proferida por el Consejo de Estado. De igual forma, obra en el plenario comprobante de egreso 60.860 del 8 de septiembre de 2015 correspondiente al pago ordenado, junto con el comprobante de pago del Banco AV VILLAS, mediante el cual se acredita la transferencia realizada a la cuenta de la señora Ariza Montañez.

De conformidad con lo anterior, el núcleo de la controversia se centra en el elemento subjetivo concerniente «en que el servidor haya actuado con dolo o culpa grave» De esa manera, frente al aspecto sustancial necesario para la procedencia del medio de control de repetición que es objeto de análisis en esta sentencia, consistente en la determinación de la falla personal del agente público por hechos o actos que originaron la responsabilidad patrimonial del Estado, en vigencia de la Ley 678 de 2001, resulta aplicable dicha normativa en lo relativo al dolo y la culpa grave como criterios para calificar la conducta del agente.

En efecto, los artículos 5 y 6 de la mencionada ley consagran una serie de definiciones y «presunciones legales» en las que podría encontrarse incurso el funcionario, lo cual, por supuesto, tiene una incidencia significativa en el ámbito probatorio.22 22 Lo anterior sin perjuicio, que atendiendo el carácter civil de este mecanismo judicial (artículo 2 ibídem), se pueda acudir por integración normativa (interpretación sistemática), a las disposiciones consagradas por la legislación Sustantiva Civil (artículos 63 y 2341 del Código Civil), así como a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial por el daño, en lo que no resulte irreconciliable con la norma especial, esto es, la Ley 678 de 2001, y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política).

Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado23 recordó que la jurisprudencia de dicha Corporación, siguiendo las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia C 374 de 2002, ha establecido que «las presunciones de dolo y culpa grave estipuladas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 tienen naturaleza de legales y, por tanto, la administración demandante tiene la carga de probar únicamente los supuestos de hecho a los que aluden dichas normas, puesto que la parte que niegue el hecho presumido, está sujeto a la carga de probar el hecho contrario […] Así también lo dejó claro la Corte Constitucional24 al estudiar la constitucionalidad de los artículos 5° y 6° la Ley 678 de 2001, pues indicó que, para hacer efectivo el precepto del artículo 90 de la Constitución Política, con el fin de proteger la moralidad y el patrimonio público, se buscó relevar al Estado de la carga de la prueba cuando ejercía la acción de repetición y alegaba en su favor una presunción de dolo y/o culpa grave, sin perjuicio de que la parte demandada pueda desvirtuarla mediante prueba en contrario, ya que aquella no constituye un juicio anticipado que desconozca la presunción de inocencia […]».

Para la entidad demandante, se acreditó la responsabilidad de los señores Víctor Hugo Salcedo, Juan Carlos Morales Ballesteros, César Augusto Bueno Serrano, Mauricio Alberto Lizarazo Rosso y Carmen Mireya Rueda Bastidas, bajo el elemento subjetivo de culpa grave por «violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho», al haber desconocido sus funciones y las disposiciones que les obligaban a afiliar a la señora Gladys Celina Ariza Montañez al fondo de cesantías y a realizar el pago de las cesantías definitivas dentro del término legal, con el fin de evitar la causación de la sanción moratoria.

Bajo las anteriores precisiones, le corresponde a la Sala, en el caso sub examine, analizar con el material probatorio obrante en el plenario si el daño antijurídico alegado por la parte demandante, derivado de la condena impuesta en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por el Consejo de Estado, se produjo por la conducta dolosa o gravemente culposa de los demandados.

Del material probatorio que reposa en el expediente, en especial de la sentencia de primera instancia proferida el 30 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, surge con nitidez que la señora Gladys Celina Ariza Montañez ingresó a laborar en la E.S.E. ISABU en el cargo de médico general el 22 de enero de 1996 y fue desvinculada el 15 de marzo de 2000.

En dicho lapso, la entidad omitió cumplir con la obligación legal de afiliarla a un fondo y de efectuar el correspondiente pago anualizado de sus cesantías, conforme a lo exigido por el régimen prestacional aplicable. A renglón seguido, mediante la Resolución 0344 del 26 de junio de 2000, expedida por el gerente de la E.S.E. ISABU se reconocieron a la demandante las cesantías definitivas anualizadas correspondientes por los años 1996, 1997, 1998 y 1999.Contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición para que se reconociera la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, el 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, consejera ponente: María Adriana Marín, sentencia del 12 de agosto de 2019, radicación 25000- 23-26-000-2010-00036-01(48606) 24 Sentencia Corte Constittucional C-374 de 2002 Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander cual fue resuelto a través de la Resolución 480 A del 10 de octubre de 2000 que confirmó la anterior.

En ese orden de ideas, la señora Gladys Celina Ariza Montañez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual solicitó la nulidad de los actos administrativos anteriormente referidos, con el fin de obtener el reconocimiento de la sanción moratoria. Dicha solicitud fue negada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Santander, decisión que fue revocada en segunda instancia por el Consejo de Estado.

Corolario de lo expuesto, debe precisarse que la sentencia ordinaria proferida por el Consejo de Estado el 10 de julio de 2014, mediante la cual revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Santander y declaró la nulidad parcial de las Resoluciones 00344 del 6 de junio de 2000 y 0048 del 10 de octubre de 2000 y ordenó el pago de la sanción moratoria, únicamente constituye prueba de la existencia de una condena judicial, más no de la culpa grave ni del dolo de los agentes o exagentes del Estado.

Lo anterior obedece a que el proceso de repetición se rige por el principio de autonomía del juzgamiento, lo cual implica que el análisis en este juicio debe apartarse del proceso originario que dio lugar a la condena. En consecuencia, el examen del juez de repetición se restringe a las características propias que definen el debate procesal en esta clase de acción, desligándose así de las valoraciones y conclusiones adoptadas en el fallo inicial, las cuales respondieron a la realidad procesal existente en ese momento.

Bajo ese hilo conductor, el análisis jurídico dentro del proceso de repetición se circunscribe al litigio planteado por las partes, motivo por el cual la decisión no se rige por las consideraciones que llevaron al fallo desfavorable contra la entidad pública que ahora actúa como demandante en el juicio retributivo. En efecto, de forma pacífica ha considerado el Consejo de Estado25 que el criterio que tiene el juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial del Estado no vincula al juez de la repetición, toda vez que en esta última no se trata de evaluar la responsabilidad del Estado, sino únicamente la conducta del agente.

Al respecto consideró lo siguiente: «[…]Ahora, respecto de la anterior sentencia, la Sala debe precisar que, contrario a lo expresado por la parte demandante, la existencia de la misma no determina per se la responsabilidad del demandado en la acción de repetición. En efecto, el ejercicio de la acción de repetición fue consagrado por el legislador como un mecanismo para la protección del patrimonio público en relación con el desempeño de funciones públicas en los eventos en que existe una condena de 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de febrero de 2017, radicación 73001 23 31 000 2008 00300 01 (42203), Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander reparación patrimonial por un daño antijurídico generado por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente estatal.

La condena a una entidad estatal a través de un juicio previo y totalmente diferente por razón tanto de su objeto y de las partes que en él intervienen, como por las pretensiones que se examinan e incluso por los medios de prueba que se allegan y se valoran para la expedición del respectivo fallo, no implica automáticamente la responsabilidad del funcionario o ex funcionario público que eventualmente hubiere dado lugar a aquélla o que hubiere participado en los hechos correspondientes, pues la conducta que se le endilga a éste debe quedar establecida de manera plena e individualizada en el respectivo proceso de repetición, de manera que la tarea del juzgador -en este último proceso- no puede limitarse a reproducir, de manera mecánica, lo dicho en la sentencia inicial de condena contra la entidad pública, sin evaluar la conducta personal y subjetiva del funcionario demandado, con apoyo en los medios de prueba oportuna, regular y debidamente allegados a este nuevo juicio.

Resulta, pues, innegable el carácter autónomo e independiente que el legislador imprimió al ejercicio de la acción de repetición, lo cual implica que la entidad estatal que fue condenada al restablecimiento del derecho o a la reparación patrimonial por un daño antijurídico está en la obligación de acreditar ante el juez de la acción de repetición que dicha condena fue consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo.

En otros términos, el criterio que tiene el juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial o en sede de legalidad no ata al juez de la repetición26, ya que en esta sede judicial puede hacer una valoración y calificación distinta, en la medida en que ya no se ocupa de evaluar la responsabilidad del Estado o la legalidad de sus actuaciones administrativas, sino la conducta del agente.

En este orden de ideas y descendiendo al caso concreto, si bien es cierto las motivaciones expuestas en la mencionada sentencia del 28 de junio de 2005 (ver, pág. 9) sirven para establecer las razones que dieron lugar a la imposición de la condena en contra del Hospital San Antonio del Guamo (Tolima) E.S.E., también es cierto que no constituyen plena prueba para acreditar la responsabilidad del demandado, la cual debe quedar debidamente demostrada en el proceso de repetición con fundamento en las pruebas válidamente aportadas al mismo; al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que: «[…] la motivación de la sentencia judicial que imponga un (sic) condena patrimonial a cargo de una entidad pública y el pago de la misma no son pruebas idóneas para establecer per se la responsabilidad del demandado en acción de repetición. En efecto, en aquellos casos en los cuales la acción de repetición se fundamenta únicamente en las consideraciones que dieron lugar a la imposición de una condena, la Sala ha sostenido que estas no son suficientes para comprometer al demandado ni para concluir que su actuación hubiere sido dolosa o gravemente culposa, dado que la conducta imputada debe ser demostrada en el proceso de repetición en aras de garantizar a favor del demandado el debido proceso, puesto que la acción de repetición es autónoma e independiente respecto del proceso que dio origen a la misma »27.

Así las cosas, no es posible deducir la responsabilidad del demandado teniendo como prueba de la misma la valoración probatoria realizada por el Tribunal Administrativo del Tolima en la mencionada sentencia del 28 de junio de 2005, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que las 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de diciembre de 2007, radicado 41001233100019980000101, interno 29.222. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 2009, radicado 11001-03-26-000-2004- 00008-00, expediente 27.779.

En cuanto al valor probatorio de las providencias judiciales, la Sala, en reiterada jurisprudencia, ha señalado: «[…]aunque entre tales documentos se encuentra también la copia de la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial con sede en esta ciudad no puede perderse de vista que la copia de una decisión jurisdiccional de tal naturaleza, como lo ha reiterado la Corte, acredita su existencia, la clase de resolución, su autor y su fecha, excluyendo las motivaciones que le sirvieron de soporte, doctrina con arreglo a la cual puede afirmarse que la copia de dicha providencia demuestra que se trata de una sentencia desestimatoria de la pretensión, proferida por dicha Corporación, en la fecha mencionada, más no sirve para la demostración de los hechos que fundamentaron tal resolución pues como lo ha reiterado la Sala tener como plenamente acreditados los hechos tenidos como ciertos en la motivación de una sentencia proferida en otro proceso, podría suscitar eventos incompatibles con principios básicos de derecho procesal, pues entonces no sería el juez de la causa a quien correspondería valorizar (sic) y analizar las pruebas para formar su propia convicción sobre los hechos controvertidos, desde luego estaría obligado a aceptar el juicio que sobre los mismos se formó otro juez, y las partes en el nuevo litigio no podrían contradecir la prueba ni intervenir en su producción.[…] » (Negrilla fuera del texto original)28. […] En diferentes oportunidades, la Sala ha puesto de presente la importancia de probar la culpa grave o el dolo en la actuación del demandado; al respecto, ha dicho: “v) Sin embargo, no parece debidamente acreditado que el demandado hubiese actuado con dolo o culpa grave, toda vez, que el demandante no aportó prueba alguna al respecto.

“En efecto, en relación con este asunto, el actor se limitó aportar con la demanda fotocopias autenticadas de las sentencias de primera y segunda instancia, -que, se insiste, son importantes para acreditar algunos de los aspectos expuestos, como son los relacionados con el daño antijurídico causado por la Administración y la consecuencial condena judicial-, pero se abstuvo de aportar o solicitar la práctica de pruebas tendientes a acreditar que el demandado actuó con dolo o con culpa grave.

“Ante tal omisión, no resulta posible dictar sentencia estimatoria de las pretensiones, toda vez que las pruebas idóneas, regular y debidamente arrimadas al proceso, que acrediten que la conducta del demandado fue dolosa o gravemente culposa resultan indispensables, en la acción de repetición, para condenar al demandado y (sic) ni lo dicho en las sentencias que condenaron al Estado, ni la valoración probatoria en ellas contenida puede entenderse como suficiente para suplir la omisión mencionada»”29 (Se resalta).

A su turno, de forma más reciente, esa Corporación30 señaló: 28 Sentencia S-011 del 6 de abril de 1999, dictada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia. 29 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2006, radicado 85001- 23-31-000-1999-00423-01, interno 21.926. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de agosto de 2023, radicación 11001-03-26-000-2018-00026-00 (61078) Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander «[…] que la sentencia judicial que condena al Estado no es prueba suficiente de la conducta del agente, pues al tratarse de un proceso contencioso y declarativo de responsabilidad, debe acreditarse plenamente la existencia de los elementos que constituyen la culpa grave o el dolo.

Así ha sido expuesto en reiteradas ocasiones: [L]a motivación de la sentencia judicial que imponga una condena patrimonial a cargo de una entidad pública y el pago de la misma no son pruebas idóneas para establecer per se la responsabilidad del demandado en acción de repetición. En efecto, en aquellos casos en los cuales la acción de repetición se fundamenta únicamente en las consideraciones que dieron lugar a la imposición de una condena, la Sala ha sostenido que estas no son suficientes para comprometer al demandado ni para concluir que su actuación hubiere sido dolosa o gravemente culposa, dado que la conducta imputada debe ser demostrada en el proceso de repetición en aras de garantizar a favor del demandado el debido proceso, puesto que la acción de repetición es autónoma e independiente respecto del proceso que dio origen a la misma31.

En concordancia con lo anterior, la jurisprudencia de esta Sección ha señalado que, si bien las motivaciones de la sentencia no constituyen plena prueba para acreditar la responsabilidad del demandado, sí pueden ser el punto de partida para establecer cuál es el hecho irregular que, en criterio de la entidad pública demandante, habría sido cometido con dolo o culpa grave por parte del demandado, sin que esto signifique que en el juicio de repetición se puedan controvertir los fundamentos de la responsabilidad del Estado declarada previamente y sobre la que recaen efectos de cosa juzgada.

En este punto, conviene precisar que la decisión del juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial o en sede de legalidad no ata al juez de la repetición, ya que, como lo ha sostenido la Sección Tercera13, en esta sede judicial pueden hacerse valoraciones y calificaciones distintas, en la medida en que la decisión ya no versa sobre la responsabilidad del Estado o la legalidad de sus actuaciones administrativas, sino sobre la conducta del agente.

En otras palabras, dado el carácter autónomo e independiente que el legislador le imprimió al ejercicio de la acción de repetición, la condena a una entidad estatal a través de un juicio previo y totalmente diferente al de la referencia no implica automáticamente la responsabilidad del agente o exagente estatal que eventualmente hubiere dado lugar a la misma o que hubiere participado en los hechos correspondientes, pues la conducta que se le endilga a este debe quedar establecida de manera plena e individualizada en el respectivo proceso de repetición […]» Fluye de lo expuesto que el solo hecho de que, en el fallo que dio origen a la presente controversia, se hubiera impuesto una condena a la E.S.E ISABU, no constituye razón suficiente para atribuir responsabilidad a los señores Víctor Hugo Salcedo, Juan Carlos Morales Ballesteros, César Augusto Bueno Serrano, Mauricio Alberto Lizarazo Rosso y Carmen Mireya Rueda Bastidas, a título de dolo o de culpa grave, toda vez que, de aceptarse dicha premisa, bastaría con la verificación de los requisitos objetivos, esto es, la existencia de una condena, la prueba del pago y la condición de agente o exagente estatal, para predicar, sin excepción, la responsabilidad patrimonial de los demandados. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 22 de julio de 2009, expediente. 27.779, M.P.: Mauricio Fajardo Gómez.

Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander En palabras del Consejo de Estado, «dado el carácter autónomo e independiente que el legislador le imprimió al ejercicio de la acción de repetición, la condena a una entidad estatal a través de un juicio previo y totalmente diferente al de la referencia no implica automáticamente la responsabilidad del agente o exagente estatal que eventualmente hubiere dado lugar a la misma o que hubiere participado en los hechos correspondientes, pues la conducta que se le endilga a este debe quedar establecida de manera plena e individualizada en el respectivo proceso de repetición».32 En armonía con lo anterior, la Sala insiste en que la responsabilidad del agente estatal solo puede declararse en la medida en que se compruebe su actuación dolosa o gravemente culposa, de manera que el juez de la acción de repetición debe evaluar la conducta del agente público a la luz de las nociones de culpa grave o dolo, con el fin de determinar si hay lugar o no a atribuirle responsabilidad, previo un juicio de valor sobre su proceder.

La anterior consideración resulta trascendental en la medida que la determinación de la responsabilidad del agente público, y, por ende, el análisis sobre si el demandado actuó con culpa grave o dolo, constituye una carga que recae sobre la parte demandante. Debe recordarse que, de conformidad con el principio general del derecho «onus probandi incumbit actori», elevado a canon normativo en el artículo 167 del CGP, y que se funda en el deber de autoresponsabilidad de las partes, corresponde a la entidad demandante probar la cualificación de la conducta del agente que dio lugar al daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa.

Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia SU 354 de 2020 precisó, que para la correcta utilización de las presunciones es indispensable que la administración acredite «el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere […] En relación con los casos relacionados con despidos o retiros de personal, esta Sala resalta que si bien algunos de los supuestos inferenciales contenidos en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001 resultan asimilables a las causales de nulidad de los actos administrativos, lo cierto es que la declaratoria de la ilegalidad de una resolución de desvinculación no acarrea necesariamente la responsabilidad patrimonial del agente público, puesto que, con fundamento en lo establecido en el Art. 90 de la Constitución, siempre se requerirá la demostración de su culpabilidad en las modalidades de dolo o culpa grave».

Con claridad meridiana, destaca la Sala que no cualquier equivocación, error de juicio o actuación que contrarie el ordenamiento jurídico y ocasione un perjuicio permite deducir la responsabilidad directa del agente estatal. En efecto, resulta necesario analizar la gravedad de la falla en su conducta, conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política, el cual establece que el deber de las entidades estatales de ejercer la acción de repetición contra sus funcionarios solo surge en la medida en que el daño, cuya reparación fue impuesta a la entidad, pueda atribuirse a una conducta dolosa o gravemente culposa del servidor público. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera -Subsección A, sentencia del 27 de octubre de 2023 radicación 11001-03-26-000-2015-00081-00 (54031).

Corolario de lo expuesto, resulta forzoso concluir que, si bien las pruebas aportadas al proceso fueron suficientes para condenar a la E.S.E. ISABU dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no ocurre lo mismo en cuanto a la acreditación de la conducta individual de los demandados en el presente medio de control de repetición, específicamente en lo relativo al dolo o a la culpa grave.

A su turno, debe señalarse que la parte demandante no cumplió con la carga probatoria que le impone el artículo en el artículo 167 del CGP, por cuanto se reitera, no se allegó al expediente prueba alguna que permita acreditar que la conducta de los señores Víctor Hugo Salcedo, Juan Carlos Morales Ballesteros, César Augusto Bueno Serrano, Mauricio Alberto Lizarazo Rosso y Carmen Mireya Rueda Bastidas, se desarrolló con dolo o con culpa grave.

En efecto, solo se incorporó la sentencia condenatoria, las pruebas que sirvieron de fundamento para su adopción y las que acreditaron el pago, sin que ello resulte suficiente para enervar el estándar probatorio exigido en el juicio de repetición. De esta manera efectuada una lectura de los manuales de funciones y particularmente de las funciones del gerente y/o director de la entidad - cargo que desempeñaron los accionados en distintos periodos, no se encuentra dispuesto expresamente o acreditado que dentro de las atribuciones otorgadas por la ley les correspondiera realizar la debida liquidación de las cesantías de la señora Gladys Celina Ariza Montañez, situación que se corrobora con la ausencia de proceso disciplinario adelantado en su contra Conforme lo advirtió el Consejo de Estado33 «La demandante se limitó a señalar que la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho por la cual fue condenada era prueba suficiente para evidenciar la conducta dolosa; sin embargo, esta Corporación en varias oportunidades ha señalado que la sentencia Judicial que condena al Estado, no es prueba suficiente de la conducta del agente, pues al tratarse de un proceso contencioso y declarativo de responsabilidad, debe acreditarse plenamente la existencia de los elementos que constituyen la culpa grave o el dolo» En consecuencia, sin necesidad de mayores elucubraciones, dado que la parte demandante no realizó un ejercicio probatorio tendiente a demostrar la conducta dolosa o gravemente culposa de los demandados, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.6.

De la condena en costas 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, consejero ponente Ramiro Pazos Guerrero, sentencia del 7 de febrero de 2018, radicación 68001-23-31-000-2004-00260-0 0 (44742), Repetición Sentencia de segunda instancia Demandante: ISABU Demandado: Víctor Hugo Salcedo y otros Radicado: 680013333014-2016-00113-01 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Se precisa que el artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso de un proceso y por las agencias en derecho.

De conformidad con el artículo 188 del CPACA «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

Acorde a lo expuesto, como no se observa en las partes un proceder incurso en los presupuestos anteriores, toda vez que la Sala observa que la demanda y el recurso de apelación se sustentaron en fundamentos jurídicos serios que se encuentran razonables, no se condenará en costas de segunda instancia. 2. Conclusión Con sustento en la valoración de los argumentos expuestos y los medios de prueba obrantes en el expediente en consonancia con las pautas jurisprudenciales invocadas, la Sala concluye que en el presente asunto hay lugar a confirmar la sentencia del 3 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, dado que la parte demandante no realizó un ejercicio probatorio tendiente a demostrar la conducta dolosa o gravemente culposa de los demandados.

No habrá lugar a la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia del 3 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda promovida por la E.S.E. ISABU, contra los señores Víctor Hugo Salcedo, Juan Carlos Morales Ballesteros, César Augusto Bueno Serrano, Mauricio Alberto Lizarazo Rosso y Carmen Mireya Rueda Bastidas, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Ejecutoriada esta providencia y, previas las anotaciones a que haya lugar en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, devolver el expediente al juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala de Decisión virtual acta 62 de 2025 [Firma electrónica] MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada [Firma electrónica] LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada [ausente con permiso] IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado