TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., primero (1°) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-33-36-035-2024-00185-01 Medio de control: Reparación directa Demandante: Rosa María Rodríguez Llanos y otros Demandado: Municipio de Soacha Asunto: Auto que negó el decreto de prueba testimonial del alcalde municipal de Soacha para la época de los hechos dañosos.
Declaración de representantes legales de entidades públicas e imposibilidad de confesión. Testimonio como medio probatorio rendido por terceros, ajenos a las partes y al juez. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de los demandantes contra el auto del 20 de mayo de 2026, mediante el cual el Juzgado 35 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó el decreto del testimonio del señor Juan Carlos Saldarriaga, alcalde del municipio de Soacha (Cundinamarca).
ANTECEDENTES 1. La demanda (archivo 03, carpeta comprimida, expediente electrónico SAMAI) El 27 de mayo de 2024, la parte actora presentó demanda de reparación directa contra el Municipio de Soacha buscando la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento de los perjuicios que les fueron ocasionados con la muerte del joven Juan Andrés Rodríguez Rodríguez, en hechos ocurridos el pasado 10 de abril de 2022, cuando chochó contra un reductor de velocidad que no se encontraba demarcado, ni señalado en la vía. En consecuencia, elevó pretensiones declarativas y de reconocimiento de perjuicios materiales e inmateriales a favor de cada uno de los demandantes. 2.
La solicitud probatoria (archivo 03, ibid.) Con la demanda, los demandantes solicitaron el decreto y práctica de la siguiente prueba: 3. La decisión de primera instancia (archivos 023 y 024, ibid.) Reparación directa Rosa María Rodríguez Llanos y otros Exp. 2024-00185 En audiencia inicial del pasado 20 de mayo de 2026, el Juzgado 35 Administrativo Oral del Circuito Judicial De Bogotá negó el decreto y práctica de esta prueba testimonial.
Como sustento de la decisión, el a quo indicó que se trataba de una declaración de parte del representante legal del municipio para la época en la que ocurrió el accidente, cuya confesión no valía por tratarse del representante de una entidad pública. Luego, indicó que, a pesar de que el señor Juan Carlos Saldarriaga ya no ocupa el cargo, sí departiría sobre hechos y acciones que adelantó bajo esa calidad.
La decisión fue notificada en estrados. 4. El recurso de reposición y apelación presentado por la parte actora (archivo 15, ibid.) El apoderado judicial de los demandantes indicó que el señor Juan Carlos Saldarriaga es exalcalde del municipio de Soacha y que no solicitó declaración de parte, ni confesión, sino prueba testimonial.
Adujo que, si hubiese querido lograr la confesión, habría presentado el cuestionario por escrito para que absolviera el actual alcalde del municipio. Sin embargo, afirmó que solicitó el testimonio de un exfuncionario público sobre los hechos que dieron origen a la demanda. 5. El trámite de los recursos (archivos 023 y 024, ibid.) Traslado.
El apoderado judicial del municipio de Soacha solicitó que se confirmara la decisión porque el artículo 195 del CGP indica que los representantes de entidades públicas no pueden confesar y lo cierto es que se solicitó el testimonio del señor Saldarriaga en su calidad de alcalde del municipio. Resolución del recurso de reposición y concesión del recurso de alzada.
El Juez 35 Administrativo de Bogotá mantuvo la decisión porque la solicitud de la prueba está encaminada a que el señor Juan Carlos Saldarriaga departa sobre la gestión de sus funciones y asuntos de su competencia para el momento en que ejercía como alcalde municipal. Así, señaló que no era testigo, sino que iba a pronunciarse sobre sus funciones como alcalde municipal, es decir, como parte del proceso.
En consecuencia, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en efecto devolutivo, en consideración a lo dispuesto en el numeral 7° del artículo 243 del CPACA. El 21 de mayo de 2026 se repartió el conocimiento del asunto al Magistrado ponente y el 28 de mayo siguiente, el expediente ingresó para emitir pronunciamiento.
CONSIDERACIONES 1. Competencia, procedencia y oportunidad del recurso El Despacho es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto el apoderado judicial de la parte actora como quiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia y el auto que niega el decreto y práctica de alguna prueba es susceptible de este medio de impugnación, conforme lo establece el numeral 7º del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA.
Reparación directa Rosa María Rodríguez Llanos y otros Exp. 2024-00185 De igual forma, el recurso se formuló en término, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2º del artículo 244 del CPACA puesto que el apoderado judicial lo presentó y formuló dentro de la misma audiencia inicial del 20 de mayo de 2026. Finalmente, de acuerdo con lo señalado en el artículo 125 del CPACA, en correspondencia con el artículo 243 ib., el recurso debe ser resuelto por el Magistrado Ponente. 2.
Problema jurídico Conforme lo anterior, corresponde al Despacho resolver el siguiente interrogante: ✓ ¿Debe revocarse la decisión de primera instancia mediante la cual se negó el decreto y práctica de la declaración del exalcalde del municipio de Soacha, el señor Juan Carlos Saldarriaga porque, al no ostentar ese cargo público adquiere la calidad de tercero y puede testimoniar sobre su gestión o debe mantenerse la decisión por la prohibición de confesar dispuesta en el artículo 195 del CGP y el objeto de la prueba? 3.
Tesis del Despacho ✓ Para el Despacho debe confirmarse la negativa del decreto y práctica del testimonio del señor Juan Carlos Saldarriaga debido a que, aunque se trata del exalcalde municipal, lo cierto es que el objeto de la prueba sí pretende que se hagan declaraciones sobre la gestión del municipio de Soacha y el ejercicio de las funciones públicas del exrepresentante legal de la entidad territorial.
Luego, no se trata de un tercero, ajeno al proceso y a las partes, que pueda departir sobre hechos de la demanda, sino que la prueba busca provocar la confesión sobre la gestión administrativa y las acciones u omisiones que la parte actora atribuye al municipio de Soacha. Asunto que, de solicitarse, sólo es posible decretar a través de informe juramentado al representante legal actual de la entidad, de conformidad con el artículo 195 del CGP.
Para sustentar lo anterior, el Despacho desarrollará i) el régimen probatorio en el proceso contencioso administrativo, ii) la prueba testimonial y el interrogatorio de parte y iii) el caso en concreto. 4. Argumentación Jurídica 4.1. El régimen probatorio en el proceso contencioso administrativo El artículo 211 del CPACA establece el régimen probatorio en los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, indicando que, en lo no regulado expresamente en este Código, se aplicarán las normas del Código de Procedimiento Civil - CPC- en materia probatoria.
Ahora bien, considerando que el CPC fue derogado, en lo pertinente se aplicará el Código General del Proceso -CGP-. Así pues, el artículo 168 del CGP dispone que “el juez rechazará, mediante providencia motivada, las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles”. Reparación directa Rosa María Rodríguez Llanos y otros Exp. 2024-00185 Al respecto, el Consejo de Estado ha definido la pertinencia de la prueba como el vínculo o relación que ésta tenga con el objeto de la misma, la conducencia entendida como “la idoneidad legal que tiene un medio probatorio para demostrar determinado hecho” y la utilidad que responde a un criterio de necesidad o conveniencia de la prueba para lograr el convencimiento de la autoridad judicial, “en este sentido, será inútil aquella prueba que pretenda demostrar un hecho que ya se encuentre acreditado o que resulte irrelevante en el proceso”1.
Por otro lado, sobre el decreto de pruebas, el numeral 10º del artículo 180 del CPACA, dispone lo siguiente: “Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la reconvención, según sea el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: (…) 10.
Decreto de pruebas. Solo se decretarán las pruebas pedidas por las partes y los terceros, siempre y cuando sean necesarias para demostrar los hechos sobre los cuáles exista disconformidad, en tanto no esté prohibida su demostración por confesión o las de oficio que el Juez o Magistrado Ponente considere indispensables para el esclarecimiento de la verdad”.
Finalmente, respecto de las oportunidades probatorias para pedir o aportar pruebas al proceso contencioso administrativo, el artículo 212 del CPACA es enfático en precisar que: “Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código.
En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.
(…) En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas [cuyo decreto únicamente procederá en los casos previstos en el mismo artículo]”. En concordancia con lo señalado, el parágrafo 1° del artículo 175 del CPACA señala que “durante el término para dar respuesta a la demanda, la entidad pública demandada o el particular que ejerza funciones administrativas demandado deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la actuación objeto del proceso y que se encuentren en su poder”. 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Providencia del 9 de diciembre de 2019. C.P. Ramiro Pazos Guerrero. Radicación No. 18001-23-31-000-2012-00088-02 (64705). Reparación directa Rosa María Rodríguez Llanos y otros Exp. 2024-00185 Lo anterior significa que, para poder determinar la procedencia del decreto de las solicitudes probatorias de las partes, es el juez a quien le compete analizar si aquellas cumplen con los requisitos legales (formales, oportunidad, procedibilidad, sustantivos) exigidos para tal efecto por las normas que gobiernan en materia probatoria. 4.2.
Testimonio en la jurisdicción contencioso-administrativa Debido a que el testimonio no está expresamente regulado en el CPACA es necesario acudir a lo establecido en la normativa procesal general, particularmente los artículos 212 y 213 del CGP, que establecen: “Artículo 212. Petición de la prueba y limitación de testimonios. Cuando se pidan testimonios deberá expresarse el nombre, domicilio, residencia o lugar donde pueden ser citados los testigos, y enunciarse concretamente los hechos objeto de la prueba.
El juez podrá limitar la recepción de los testimonios cuando considere suficientemente esclarecidos los hechos materia de esa prueba, mediante auto que no admite recurso”. “Artículo 213. Decreto de la prueba. Si la petición reúne los requisitos indicados en el artículo precedente, el juez ordenará que se practique el testimonio en la audiencia correspondiente”.
De las normas se puede extraer con claridad que los requisitos necesarios para el decreto de pruebas testimoniales son los siguientes: expresar (i) el nombre, (ii) el domicilio, (iii) la residencia o lugar donde se pueda citar los testigos, y (iv) los hechos concretos objeto de prueba. 4.3. Declaración o interrogatorio de parte. Prohibición de confesar de representantes legales de entidades públicas La declaración de parte es uno de los medios probatorios que tienen lugar en el marco del proceso judicial, lo que quiere decir que se encuentra precedido del decreto u orden que realiza la autoridad judicial encargada del direccionamiento del proceso2.
Su objeto no es otro que la contraparte rinda declaración sobre los hechos de la demanda3 y está instituido para provocar la confesión del declarante4. Ahora, si bien es cierto que el artículo 198 del CGP indica que basta con que en la solicitud probatoria se cite a cualquiera de las partes a fin de interrogarlas sobre los hechos del proceso, lo cierto es que, atendiendo a la finalidad de la declaración de parte antes descrita, es claro que debe interpretarse dicho apartado normativo en el sentido de entender que procede el decreto de dicho medio probatorio cuando se cite a la contraparte, pues se busca la confesión de hechos adversos a la misma, lo cual adicionalmente resulta compatible de una lectura sistemática pues el artículo 184 ib. que regula este mismo medio de prueba, en los eventos en los que se practica de forma extraprocesal.
Luego, con dicho 2 CGP, art. 198. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia del 20 de febrero de 2020. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación No. 11001-03-24-000-2016-00090-00. 4 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 15 de octubre de 2019.
C.P. William Hernández Gómez. Radicación No. 11001-03-15-000-2019-04145-00. Reparación directa Rosa María Rodríguez Llanos y otros Exp. 2024-00185 medio de prueba se busca la aceptación de hechos de quien declare, que le perjudican al declarante y benefician a la parte contraria5. No obstante, cuando se trata de entidades públicas, el artículo 195 del CGP, indica frente a la imposibilidad de que los representantes legales confiesen hechos adversos en el marco de esta declaración: “Declaraciones de los representantes de personas jurídicas de derecho público Artículo 195.
No valdrá la confesión de los representantes de las entidades públicas cualquiera que sea el orden al que pertenezcan o el régimen jurídico al que estén sometidas. Sin embargo, podrá pedirse que el representante administrativo de la entidad rinda informe escrito bajo juramento, sobre los hechos debatidos que a ella conciernen, determinados en la solicitud.
El juez ordenará rendir informe dentro del término que señale, con la advertencia de que, si no se remite en oportunidad sin motivo justificado o no se rinde en forma explícita, se impondrá al responsable una multa de cinco (5) a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes (smlmv). Así, lo procedente será que se solicite que el representante legal rinda escrito bajo juramento sobre los hechos debatidos.
CASO CONCRETO 1. Análisis jurídico Corresponde al Magistrado Ponente establecer si debió negarse el decreto y práctica del testimonio del señor Juan Carlos Saldarriaga, exalcalde municipal de Soacha, teniendo en cuenta los argumentos de la apelante única. Para abordar el debate propuesto en segunda instancia, recuerda el despacho que el testimonio es un medio probatorio cuya finalidad es la de recibir las declaraciones emitidas por terceros, distintos a las partes y al juez, acerca de sus percepciones sobre hechos pasados que fueron de su conocimiento de forma directa o indirecta.
Respecto de la distinción entre los testigos directos y los de oídas, explicó la Sección Tercera del Consejo de Estado6: “Para la Sala es importante destacar la diferencia entre el testimonio de oídas y el testimonio directo y cómo deben ser valorados dentro de un proceso judicial (…). Pues bien, primero que todo, el testimonio directo proviene de una persona que presenció los hechos y dio cuenta de ellos, mientras que el testimonio de oídas procede de quien escuchó a otra persona sobre lo que declara, es decir, que no fue testigo de lo que sucedió, de forma directa – como su propia palabra lo dice-, sino que da cuenta del dicho de otra persona.” (Subrayado fuera del texto original). 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia del 8 de junio de 2018. C.P. María Elizabeth García González. Radicación No. 11001-03-24-000-2015-00397-00. 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. CP. Hernán Andrade Rincón. Sentencia del 12 de marzo de 2015. Rad. n.° 52001-23-31-000-1999-00838-01(30413).
Reparación directa Rosa María Rodríguez Llanos y otros Exp. 2024-00185 Así, debido a que se trata de terceros ajenos a las partes es posible enjuiciar y valorar los testimonios desde la credibilidad e imparcialidad de los testigos (Art. 211 del CGP), pues ─ a diferencia de las partes─ lo dicho no constituye confesión contra alguna de éstas.
Ahora bien, encuentra el despacho que la parte actora considera que el señor Juan Carlos Saldarriaga puede rendir testimonio por su calidad de exservidor público (exalcalde municipal de Soacha) y puede departir sobre los hechos que dieron origen a la demanda porque, con este medio de prueba, no busca lograr la confesión. Además, argumentó que, si hubiese querido lograr la confesión, habría presentado el cuestionario por escrito para que absolviera el actual alcalde del municipio.
Sin embargo, analizados los argumentos del recurso de apelación, para el Magistrado Ponente está llamado a desestimarse, por los siguientes tres (3) argumentos: Primero. El objeto de la prueba no es otro que el exalcalde municipal de Soacha refiera hechos propios de la gestión administrativa y del ejercicio de las funciones públicas del municipio demandado.
La solicitud probatoria formulada en la demanda refiere que los hechos que se pretenden probar tienen relación con la “gestión realizada para el mejoramiento de la malla vial” del municipio de Soacha, así como sobre el conocimiento del testigo respecto de “las peticiones hechas por la junta de acción comunal del barrio Eugenio Díaz”. Estos hechos no tienen relación, propiamente, con el daño antijurídico ocasionado a los demandantes, ni con las condiciones de tiempo, modo y lugar donde sucedió el accidente, sino con el ejercicio de las funciones públicas que estaba en cabeza del señor Juan Carlos Saldarriaga, como alcalde municipal de Soacha para el momento de los hechos.
Luego, los hechos que se pretender probar con esta prueba son propios del ejercicio de la función administrativa que se reputa irregular u omisiva. Segundo. El señor Juan Carlos Saldarriaga no rendirá declaración como tercero, ajeno a alguna de las partes, sino que departirá sobre el ejercicio de sus funciones administrativas en calidad de alcalde municipal de Soacha para el 10 de abril de 2022, lo cual compromete a una de las partes del proceso.
Advierte el despacho que el conocimiento que tuvo el señor Saldarriaga sobre lo sucedido no surgió porque presenció los hechos y puede dar cuenta de ellos (testigo presencial), ni porque escuchó a otra persona sobre éstos (testigo de oídas), sino por su condición de alcalde y representante legal de la entidad territorial para esa época.
Luego, todo lo relativo a la “gestión” y el “mejoramiento de la malla vial” tienen relación intrínseca con su calidad de representante legal de Soacha, luego no porque haya dejado de ser alcalde podría adquirir el carácter de tercero ajeno a las partes de la controversia para poder ser testigo frente al litigio. Tercero y último. Lo que en realidad se pretende con la solicitud probatoria es provocar la confesión o hechos adversos a la contraparte, por lo que debió solicitarse un informe juramentado dirigido al actual alcalde municipal de Soacha.
Reparación directa Rosa María Rodríguez Llanos y otros Exp. 2024-00185 Luego, aunque el apoderado judicial de la parte actora sostiene que no pretende generar la confesión del exalcalde municipal de la entidad territorial demandada, lo cierto es que no pretende que el citado declare sobre hechos que conoció y acciones que adelantó en su calidad de representante legal del municipio.
Asunto que, al involucrar la declaración de una de las partes del proceso, entidad de derecho público, requería someterse a lo establecido en el artículo 195 del CGP. Por lo anterior, encuentra el despacho judicial que las razones por las cuales el Juzgado 35 Administrativo Oral de Bogotá negó la solicitud probatoria están acordes a derecho, pues el señor Juan Carlos Saldarriaga no es testigo, tercero ajeno a los hechos del proceso y a alguna de las partes, ni conoció de alguno de los hechos fuera de su investidura de alcalde municipal de la entidad demandada, sino en el ejercicio de sus funciones públicas.
En consecuencia, se confirmará la decisión adoptada en primera instancia mediante auto del 20 de mayo de 2026, conforme las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 20 de mayo de 2026 proferido por el Juzgado 35 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá mediante el cual negó el testimonio del señor Juan Carlos Saldarriaga, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, devuélvase la actuación al Juzgado de origen para su trámite correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.