REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veintiséis (2026). Magistrado Ponente: OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Expediente: No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Demandante: SALUD TOTAL E.P.S. S.A. Demandado: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: APELACIÓN DE AUTO – REVOCA RECHAZO DEMANDA POR CADUCIDAD Visto el informe secretarial que antecede1, siguiendo los lineamientos de la Sala, que el magistrado ponente acoge, se procede a decidir el recurso de apelación interpuesto el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto del 20 de junio de 2025, proferido por el Juzgado Seiscientos Siete (607) Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá, mediante el cual se rechazó la demanda de la referencia2.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Salud Total E.P.S. S.A., por intermedio de su apoderada judicial, el 4 de abril de 20223 promovió demanda ordinaria laboral con el fin de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero derivadas de la prestación de servicios de salud que no se encontraban incluidos en el 1 Archivo 004INFORME DE SUBIDA del expediente digital 2 Archivo 014Autoquerechaz_AutoRechaz_00520220037900Recobr(.pdf) NroActua 36 de la carpeta Cuaderno principal de la carpeta 001EXP11001333400520220037900 3 Archivo 01CuerpoCorreoReparto de la carpeta 01DemandaActaReparto20220407 - 29.
ExpTribunal - 003ED_OneDrive_1_442025zip(.zip) NroActua 19 del Cuaderno principal de la carpeta 001EXP11001333400520220037900 Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 2 Plan Obligatorio de Salud - POS (ahora Plan de Beneficios en Salud - PBS)4. 1.2. Por acta individual de reparto del 6 de abril de 2022 el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Treinta y Nueve (39) Laboral del Circuito de Bogotá5, quien declaró su falta de jurisdicción para tramitarlo y ordenó remitirlo a los Juzgados Administrativos de del Circuito Judicial de Bogotá6. 1.3.
A través de acta individual de reparto del 16 de agosto de 2022, el expediente fue asignado al Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito de Bogotá7, quien por auto del 31 de enero de 2023 inadmitió la demanda para que fueran corregidas las siguientes falencias: i) adecuara los hechos y las pretensiones al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) indicara con precisión el restablecimiento; iii) acreditara el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial; iv) adecuara el poder; v) allegara copia de los actos administrativos demandados junto con su constancia de notificación, comunicación, publicación y/o ejecución; vi) acreditara la interposición de recursos; y vii) aportara la constancia del envío simultáneo de la demanda8 y, posteriormente con proveído proferido el 2 de mayo de 2023 la rechazó al considerar que no había sido subsanada en debida forma9. 4 Archivo 03Demanda de la carpeta 01DemandaActaReparto20220407 - 29.
ExpTribunal - 003ED_OneDrive_1_442025zip(.zip) NroActua 19 del Cuaderno principal de la carpeta 001EXP11001333400520220037900 5 Archivo 06ActaReparto de la carpeta 01DemandaActaReparto20220407 - 29. ExpTribunal - 003ED_OneDrive_1_442025zip(.zip) NroActua 19 del Cuaderno principal de la carpeta 001EXP11001333400520220037900 6 Archivo 03AutoRechazaCompetencia-Recobros de la carpeta 29.
ExpTribunal - 003ED_OneDrive_1_442025zip(.zip) NroActua 19 del Cuaderno principal de la carpeta 001EXP11001333400520220037900 7 Archivo 01ActaReparto de la carpeta 003ED_OneDrive_1_442025zip(.zip) NroActua 19 del Cuaderno principal de la carpeta 001EXP11001333400520220037900 8 Archivo 14Inadmite de la carpeta 003ED_OneDrive_1_442025zip(.zip) NroActua 19 del Cuaderno principal de la carpeta 001EXP11001333400520220037900 9 Archivo 20Rechazademanda de la carpeta 003ED_OneDrive_1_442025zip(.zip) NroActua 19 del Cuaderno principal de la carpeta 001EXP11001333400520220037900 Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 3 1.4.
Contra la decisión anterior el apoderado de la entidad actora interpuso recurso de apelación el 8 de mayo de 202310, el cual fue concedido ante esta Corporación con auto del 17 de octubre de 202311. 1.5. Efectuado el reparto el proceso fue asignado al Despacho del Magistrado Ponente, y la Sala de esta Subsección a través de proveído del 7 de marzo de 2024 revocó el rechazo de la demanda y le ordenó al a-quo proveer sobre la admisión del medio de control12. 1.6.
Una vez devuelto el expediente, el Juzgado Quinto (5°) Administrativo del Circuito de Bogotá por auto del 31 de marzo de 2025 ordenó la remisión del presente proceso al Juzgado Seiscientos Siete (607) Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá en cumplimiento de lo dispuesto en el Acuerdo CSJBTA25-14 del 5 de marzo de 202513. 1.7.
Por medio de providencia del 22 de abril de 2025, el Juzgado Seiscientos Siete (607) Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá dispuso avocar el conocimiento del asunto, obedecer y cumplir lo ordenado por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y requirió a la entidad demandante para que aportara la totalidad de los documentos enunciados en el acápite de pruebas del escrito de la demanda14 y ante el incumplimiento de Salud Total E.P.S. S.A. tramitó incidente de desacato en su contra, el cual cerro con auto del 19 de mayo de 2025. 10 Archivo 22Recursoapelacion de la carpeta 003ED_OneDrive_1_442025zip(.zip) NroActua 19 del Cuaderno principal de la carpeta 001EXP11001333400520220037900 11 Archivo 26ConcedeApelacion de la carpeta 003ED_OneDrive_1_442025zip(.zip) NroActua 19 del Cuaderno principal de la carpeta 001EXP11001333400520220037900 12 Archivo 30Tacrevocarechazo de la carpeta 003ED_OneDrive_1_442025zip(.zip) NroActua 19 del Cuaderno principal de la carpeta 001EXP11001333400520220037900 13 Archivo 32RemiteJuz607Transitorio de la carpeta 003ED_OneDrive_1_442025zip(.zip) NroActua 19 del Cuaderno principal de la carpeta 001EXP11001333400520220037900 14 Archivo 004Autoqueordena_Autoquer_R20220037900RecobroC(.pdf) NroActua 21 del Cuaderno principal de la carpeta 001EXP11001333400520220037900 Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 4 1.8.
Mediante proveído del 20 de junio de 2025 rechazó la demanda al considerar que había operado la caducidad del medio de control con ocasión de la prescripción del acto administrativo acusado15. 1.9. Contra la decisión de rechazo el apoderado de la entidad demandante interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación16. 1.10.
A través de auto del 8 de agosto de 2025 la juez de primera instancia resolvió el recurso de reposición impetrado en el sentido de no reponer la decisión de rechazo y concedió el de alzada17. 1.11. Efectuado el reparto el 20 de agosto de 2025, le correspondió el conocimiento del presente asunto al Despacho del Magistrado Ponente18. 2.
La providencia objeto del recurso19 2.1. El Juzgado Seiscientos Siete (607) Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá, dispuso rechazar la demanda de referencia, al considerar que operó el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control por la prescripción de la comunicación demandada. 2.2. En síntesis, el a-quo determinó que, para la fecha de presentación de la demanda esto es el 4 de abril de 2022 el acto administrativo contenido en la comunicación No. UTF2014-OPE-13665 del 17 de agosto de 2016, cuya nulidad parcial pretende la actora, había prescrito pues la misma fue notificada el 17 de agosto de 2016 y la oportunidad para acudir a la administración de justicia fenecía el 18 de agosto de 2019. 15 Archivo 014Autoquerechaz_AutoRechaz_00520220037900Recobr(.pdf) NroActua 36 de la carpeta Cuaderno principal de la carpeta 003Radicacionofic_11001333360820250000_0_20250526115935440 del Cuaderno principal del 001EXP11001333360920250005900 del expediente digital 16 Archivo 017_MemorialWeb_Recurso-RecursodeApelacion(.pdf) NroActua 39 de la carpeta Cuaderno principal de la carpeta 003Radicacionofic_11001333360820250000_0_20250526115935440 del Cuaderno principal del 001EXP11001333360920250005900 del expediente digital 17 Archivo 018Autoconcedeap_concedeap_00520220037900Norepo de la carpeta Cuaderno principal de la carpeta 003Radicacionofic_11001333360820250000_0_20250526115935440 del Cuaderno principal del 001EXP11001333360920250005900 del expediente digital 18 Archivo 003ACTA DE REPARTO DR. DIMATÉ del expediente digital 19 Archivo 014Autoquerechaz_AutoRechaz_00520220037900Recobr(.pdf) NroActua 36 de la carpeta Cuaderno principal de la carpeta 003Radicacionofic_11001333360820250000_0_20250526115935440 del Cuaderno principal del 001EXP11001333360920250005900 del expediente digital Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 5 2.3.
Adicionalmente, aclaró que para efectos de establecer la oportunidad para instaurar la demanda se debía tener en cuenta lo señalado por la Corte Constitucional en el Auto 1942 del 2023, en 2023 en concordancia con lo dispuesto en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo, únicamente en lo relativo a la aplicación de las reglas de transición, para lo que ha de tenerse en cuenta que el término debe contabilizarse a partir de la fecha de la última comunicación de la glosa impuesta. 3.
Recurso de reposición y en subsidio apelación20 3.1. La parte demandante interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación contra la providencia mediante la cual se rechazó la demanda de la referencia, los cuales fundamentó en los siguientes argumentos: 3.2. Consideró que según lo señalado por la Corte Constitucional en el Auto 1942 de 2023 mediante el cual fijó las reglas de transición no resulta aplicable para el caso objeto de estudio el término de caducidad, pues el conteo de términos para la presentación de la demanda se rige por la prescripción extintiva que no puede ser declarada por el juez de oficio, en el entendido en que según lo dispuesto en el artículo 282 del Código General del Proceso debe ser propuesta únicamente por las partes procesales quienes pueden solicitar a través de las excepciones correspondientes, su declaratoria o renunciar a ella de conformidad con lo prescrito en el numeral 3° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011. 3.3.
Adicionalmente, indicó que si bien en el Auto 1942 de 2023 se estableció que el término de prescripción para acudir ante el juez es de tres (3) años según lo dispuesto en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo, lo cierto es que dicha norma deber ser interpretada al tenor de los artículos 6 del Código de Procedimiento del Trabajo y la Seguridad 20 Archivo 017_MemorialWeb_Recurso-RecursodeApelacion(.pdf) NroActua 39 de la carpeta Cuaderno principal de la carpeta 003Radicacionofic_11001333360820250000_0_20250526115935440 del Cuaderno principal del 001EXP11001333360920250005900 del expediente digital Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 6 Social y 489 del Código Sustantivo del Trabajo, en el entendido en que a su juicio el término de prescripción se interrumpe con la presentación de la reclamación administrativa, por lo que ante el cambio de competencia el juez de primera instancia yerra al desconocer la interrupción y la ampliación del término en cuestión cual se habilita al solicitante a contar desde su presentación tres (3) años adicionales a los que habían transcurrido, así como la obligación de agotar la reclamación. 3.4.
Con fundamento en lo anterior, consideró que pese a que la comunicación fue notificada el 17 de agosto de 2016, la prescripción de la misma fue interrumpida con la presentación de las reclamaciones del 5 de abril de 2019 y el 30 de septiembre de 2019, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 151 del del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social el cual amplia el término en un tiempo igual al de la interrupción, que para el presente caso corresponde a tres (3) años adicionales, por lo que la juez de primera instancia debió computar el término mencionado desde esta última fecha, lo que permite colegir que la demanda fue presentada dentro de la oportunidad legal, esto es el 4 de abril de 2022. 3.5.
Adujo que el juez para el conteo del término de caducidad no tuvo en cuenta las suspensiones de términos judiciales adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura mediante los acuerdos Nos. PCSJA20- 11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20- 11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528, PCSJA20- 11529, PCSJA20- 11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549, PCSJA20-11556 y PCSJA20- 11567 derivadas de la emergencia ocasionada por el COVID – 19, según los cuales los términos para la presentación de demandas estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo de 2020 y el 1° de julio de la misma anualidad. 3.6.
De otra parte, adujo que la juez confundió el trámite propio de las reclamaciones de los recobros contenido en el artículo 73 de la Ley 1753 Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 7 de 2015 con la reclamación laboral del artículo 489 del Código Sustantivo del Trabajo, pues el primero establece el término para la presentación del recobro y el segundo se presenta con el fin establecido en la norma para acudir al juez. 3.7.
Finalmente, manifestó que en la providencia recurrida se desconoció que la Corte Constitucional con las reglas de transición instituidas en los procesos de recobros indicó que en el estudio de admisión se debe considerar la flexibilización de los requisitos para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, entre los cuales se encuentra la caducidad del medio de control, y adicionalmente deben tenerse encuentra la naturaleza de los recursos los cuales pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud, y en tal escenario deben retornar, por lo que debe garantizarse los principios de confianza legítima y buena fe, de manera que solicitó revocar la decisión de rechazo de la demanda.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, conforme lo dispuesto en el literal g) del numeral 2º del artículo 125 del C.P.A.C.A.21, en los siguientes términos: Revisada la demanda y sus anexos, se tiene que el Despacho de primera instancia, rechazó la demanda al considerar que operó el fenómeno de la prescripción de la comunicación demandada. 21 ARTÍCULO 125.
DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas;
(…) (Negrilla fuera de texto) Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 8 De igual manera, se tiene que los actos objeto de control judicial son competencia de esta Corporación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual se avoca el conocimiento del asunto y, en consecuencia, procede la Sala a resolver el recurso de alzada. 2.2.
Del trámite del recurso de apelación Frente al trámite del recurso de apelación contra autos, el artículo 244 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021, dispone: “ARTÍCULO 244. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTOS. <Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1.
La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. (…) 3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días.
De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene. Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4.
Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano.” (Negrilla y subrayado fuera de texto) Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 9 En el caso bajo examen, se observa que el auto apelado fue proferido el 20 de junio de 2025 y notificado por estado el 24 de junio de 202522.
Del mismo modo, se evidencia que el recurso de apelación fue presentado dentro de la oportunidad legal para tal fin, esto es el 27 de junio de 2025, toda vez que, el término para interponer los recursos fenecía el mismo día. 2.3 Del tema de recobros de servicios prestados en salud no incluidos en el PBS (antes POS) La Sala Plena de la Corte Constitucional a través de Auto 389 del 22 de julio de 2021, dirimió conflicto de competencia entre jurisdicciones - Contencioso Administrativo y Ordinaria Laboral, determinando que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, por cuanto a través de éstos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, sobre el particular sostuvo: (…) 53.
Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa conocer el proceso ordinario laboral promovido por Sanitas S.A. en contra de la ADRES. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado 61 Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión. Regla de decisión 54.
El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
(…) (Negrilla y subrayado fuera de texto) 22 Actuación No. 00037 del Aplicativo para la Gestión Judicial Samai del expediente https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110013334005202200379022500023 Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 10 2.4 Del medio de control idóneo para solicitar los recobros de servicios de salud no incluidos en PBS (antes POS) La Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 20 de abril de 2023, determinó que el medio de control procedente para solicitar el recobro de servicios de salud no incluidos en el POS es el de nulidad y restablecimiento del derecho, así: “Unificación de jurisprudencia sobre la acción procedente para solicitar el recobro de servicios de salud no incluidos en el POS23 10.
La primera parte del CCA (hoy CPACA) y algunas disposiciones especiales regulan el procedimiento administrativo, es decir, aquellas reglas que deben cumplir las autoridades o las entidades privadas al ejercer función administrativa y producir sus decisiones (art. 1 CCA, hoy art. 2 CPACA). Por regla general, el procedimiento puede entenderse en tres fases: el inicio de la actuación, el trámite propiamente dicho y la adopción de la decisión –expedición del acto administrativo–.
El acto administrativo es una declaración unilateral24 que se expide en ejercicio de una función administrativa25 y que produce efectos jurídicos sobre un asunto y, por lo mismo, es vinculante26. El administrador del Fosyga, en ejercicio de función administrativa, decide definitivamente sobre el reconocimiento de los recobros presentados por las EPS por los servicios no cubiertos en el POS, con fundamento en una función administrativa prevista por la ley, cuya constitucionalidad fue ratificada por la Corte Constitucional.
La comunicación en la que el administrador del Fosyga daba respuesta a la objeción que presenta la EPS y que terminaba el procedimiento constituye sin duda un acto administrativo27. 11. Por ello, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de señalar que la decisión definitiva del administrador del Fosyga –sobre las solicitudes de recobro por concepto de suministro de medicamentos, servicios médicos y prestaciones de salud no incluidos en el POS, autorizados por el Comité Técnico Científico o por fallos de tutela– es un acto administrativo.
En 23 Sobre las sentencias de unificación de jurisprudencia, el Magistrado Ponente ha expresado algunos cuestionamientos, que se encuentran en los votos particulares a las providencias de 1 de agosto de 2019, Rad. 58371 y de 29 de noviembre de 2022, Rad. 68177. 24 Como la participación ciudadana en el proceso de formación del acto administrativo no obliga a la Administración al momento de su adopción, esta sigue siendo una decisión unilateral.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de abril de 2010, Rad. 31223 [fundamento jurídico 4] y sentencia del 26 de enero de 2011, Rad. 17479 [fundamento jurídico 5]. 25 Desde la reforma constitucional de 1945 el reparto del poder, en el constitucionalismo colombiano, obedece a un criterio funcional o material y no a uno orgánico.
Así lo establecen el artículo 113 CN y el art. 1 CCA (hoy 2 CPACA). 26 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, Rad. 21051 [fundamento jurídico 4], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017, Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 748, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. 27 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 2 de diciembre de 2021, Rad. 25000-23-24-000-00225-01 [fundamento jurídico 109 a 126].
Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 11 consecuencia, la acción procedente para solicitar la responsabilidad de los daños derivados de las decisiones del administrador fiduciario del Fosyga, frente a las solicitudes de recobro por servicios de salud no incluidos en el POS es la nulidad y restablecimiento del derecho.
La acción de reparación directa no puede interponerse sin límite28, ni restar –por su uso indiscriminado– eficacia a las demás acciones contenciosas. Esta sentencia busca garantizar la unidad de interpretación respecto de la acción procedente para solicitar la responsabilidad derivada de las decisiones del administrador fiduciario del Fosyga.
Por ello, será referente para resolver todas las controversias en curso a las que les aplique el régimen legal que fue estudiado en el fallo. (…)” (Negrilla y subrayado fuera de texto). 2.5 De las reglas de transición aplicables por el cambio jurisprudencial suscitado en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en Auto No. 1942 del 23 de agosto de 2023, estableció las reglas de transición aplicables debido al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicciones relativos al pago de recobros judiciales, con el fin de evitar la imposición de cargas adicionales gravosas a la parte demandante y evitar la vulneración de los derechos al acceso a la administración de justicia al debido proceso y a las garantías de la confianza legítima, la seguridad jurídica y la prevalencia del derecho sustancial y sobre el agotamiento de los recursos administrativos obligatorios, se destaca: “Reglas de transición 79.
Realizadas las anteriores consideraciones y precisiones, la Sala Plena establece las siguientes reglas de transición para el universo de casos señalado en el fundamento 57 de este auto: 28 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 27.422 [fundamento jurídico 2] y sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 15.652 [fundamento jurídico II], con salvamento de voto.
En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de septiembre de 2021, Rad. 55608 [fundamento jurídico 5], con votos particulares. Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 12 i) Agotamiento de los recursos administrativos obligatorios como requisito de procedibilidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 80.
De conformidad con el artículo 161, numeral 2, de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA) “cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios”69. En ese sentido, el artículo 76 70 ejusdem dispone que los recursos de reposición y queja son facultativos, de manera que únicamente el recurso de apelación cuenta con el carácter de obligatorio.
Así lo ha entendido también el Consejo de Estado en múltiples decisiones, por ejemplo, en la sentencia proferida por la Sección Cuarta el 16 de noviembre de 201771 a través de la cual sostuvo que “según el artículo 76 CPACA, el agotamiento del recurso de reposición no es obligatorio” para efecto de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino únicamente el de apelación. 81.
En el caso de las reclamaciones de recobros ante la ADRES (antiguo Fosyga), es posible determinar que el acto administrativo corresponde a la comunicación emitida por dicha entidad en virtud del artículo 53 de la Resolución 1885 de 2018, la cual puede contener una decisión de: (i) aprobación total de los ítems del recobro, (ii) aprobación con reliquidación;
(iii) aprobación parcial o (iv) no aprobación. En efecto en el Auto 389 de 2021, la Corte destacó que: “Siendo el acto administrativo una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, al proferir la comunicación referida (…) la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS.
Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo, pues produce efectos jurídicos, en la medida en que: (i) es expedida por la autoridad competente; (ii) cuenta con una motivación respecto a la información de cantidad y valor de los recobros, las causales de la glosa, el resultado de la auditoría integral, la relación de los ítems aprobados parcialmente y las causales de no aprobación;
(iii) respeta el principio de publicidad pues debe ser puesto en conocimiento de la EPS autorizada, a través de una notificación, y (iv) puede ser impugnada a través del trámite de objeción. Aunque la objeción tiene un término especial para su presentación (dos meses), ello no excluye necesariamente la posibilidad de entender la comunicación como un acto administrativo”. 82.
Aunado a ello, como se indicó en el aparte citado del Auto 389 de 2021, el procedimiento especial que se sigue ante la ADRES se encuentra en la Resolución 1885 de 2018 proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social. Este instrumento únicamente consagra un mecanismo de réplica frente a la decisión sobre el recobro, el cual Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 13 debe ser resuelto por la misma ADRES.
En efecto, el artículo 56 de la resolución determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES, así: “la entidad recobrante podrá objetar el resultado de la auditoría integral realizada a los recobros/cobros, dentro de los dos (2) meses siguientes al recibo de la comunicación del resultado de dicha auditoría, precisando las razones de la objeción por cada uno de los ítems de cada uno de los recobros/cobros”.
El artículo 59 del referido acto administrativo indica que la entidad dará respuesta frente a las objeciones dentro de los dos meses siguientes a la radicación del documento y el pronunciamiento que efectúe será definitivo. 83. De lo expuesto, se observa con claridad que el señalado trámite de objeción: (i) tiene una naturaleza potestativa y no obligatoria para las EPS y (ii) es resuelto por la misma autoridad administrativa.
Adicionalmente, la Sala observa que, de acuerdo con la resolución, en el trámite de recobros no se establecen otro tipo de recursos o mecanismos de impugnación de la decisión. 84. Ciertamente, en el procedimiento descrito ante la ADRES, se puede observar que no se contempla la posibilidad de interponer un recurso de apelación. Esto se debe a la naturaleza especial de la ADRES, entidad creada mediante el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la cual es equiparada a una empresa industrial y comercial del Estado y forma parte del sector descentralizado del orden nacional. 85.
De acuerdo con la normativa, la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, y goza de personería jurídica, autonomía administrativa, autonomía financiera y patrimonio independiente. Dado su carácter autónomo, la entidad no cuenta con una autoridad jerárquica que pueda resolver recursos de apelación frente a sus decisiones.
Asimismo, la Resolución 1885 de 2018 no consagra tal posibilidad; por el contrario -como se refirió anteriormente- determina que las decisiones de la administradora serán definitivas. 86. Así las cosas, habida cuenta que en el procedimiento descrito ante la ADRES no tiene cabida el recurso de apelación -único obligatorio-, la Sala Plena determina que, siguiendo el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, el requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud.
En otras palabras, el trámite administrativo de recobros descrito no contempla la posibilidad de presentar recursos frente a las determinaciones de la ADRES, sino que únicamente regula un mecanismo de objeción de la decisión que, además, es potestativo para la entidad. De ahí que resulte evidente que en el marco de ese procedimiento administrativo especial no existen mecanismos obligatorios.
Asimismo, que las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 14 ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.
(…) iii) Contabilización de términos de caducidad del medio de control 97. Conforme al artículo 164, numeral 2, del CPACA, el computo del término de caducidad del medio de control tramitado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es cuatro (4) meses para nulidad y restablecimiento y dos (2) años para reparación directa[89]. 98.
En el presente asunto, como se expuso en precedencia, la Corte observa que concurren razones que justifican la no comparecencia oportuna de los accionantes a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El cambio jurisprudencial incorporado en el Auto 389 de 2021, sin lugar a duda constituye un hecho no imputable a las partes que acceden a la administración de justicia, de manera que el término de caducidad en ningún caso puede computárseles a partir de la decisión del Estado de no cancelar los costos asociados a las prestaciones excluidas o no incluidas en el antiguo POS (hoy PBS).
Lo anterior, comoquiera que se encontraban sometidos únicamente a las reglas de prescripción de la jurisdicción ordinaria. 99. Se recuerda que no ha sido extraño en la jurisprudencia del Consejo de Estado y de este tribunal constitucional inaplicar el término de caducidad cuando se advierte que la no comparecencia dentro de los lapsos establecidos legalmente se encuentra cimentada en razones contundentes.
Ello, porque en aplicación de los principios constitucionales se ha entendido que dicho conteo no puede aplicarse de forma inflexible o rígida, sino que en ciertas ocasiones se pueden admitir flexibilizaciones “necesarias para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia”[90]. 100. En los eventos conocidos en esta ocasión, si los demandantes eventualmente formularon su reclamo judicial superados cuatro meses o dos años, fue bajo la convicción dada por la jurisprudencia de que el ordenamiento procesal fijaba la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral, como la competente para solucionar el conflicto y, por ende, que las reglas para demandar en tiempo eran las propias del procedimiento laboral y de la seguridad social, y no las de la reparación directa o nulidad y restablecimiento del derecho (CPACA).
En ese sentido, si no se considerara ninguna medida para evitar que el cambio de jurisdicción impacte directamente en los plazos de presentación de los medios de control como consecuencia del criterio competencial anterior, se podría conducir a la obstrucción del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y a soluciones contrarias a principios como el pro actione. 101.
Visto lo anterior, toda vez que los demandantes, más allá del cambio de jurisdicción, no deben soportar la obstaculización de sus Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 15 derechos por la aplicación inflexible del término de caducidad, se estima que la medida constitucional con enfoque fundado en la salvaguarda de los derechos fundamentales que se debe adoptar para el conjunto de casos del párrafo 57 de la presente providencia consiste en contabilizar en cada caso el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda[91]. 102.
Sobre este punto, se debe precisar que la presente regla de transición no implica que la Corte realice una equivalencia de la prescripción y la caducidad. Si bien las dos figuras “están íntimamente relacionadas por la comunidad de finalidades que persiguen”[92], presentan características que las distinguen y les otorgan identidad propia.
Al respecto, en la Sentencia C-574 de 1998, esta corporación señaló que: “La caducidad está unida al concepto de plazo extintivo, es decir, al término prefijado para intentar la acción judicial, de manera que una vez transcurrido éste se produce fatalmente el resultado de extinguir dicha acción. Por ello, la caducidad debe ser objeto de pronunciamiento judicial oficioso cuando aparezca establecida dentro de la actuación procesal. […] La prescripción requiere, al contrario de la caducidad, alegación de parte y, en tal virtud, no puede ser declarada de oficio por el juez.
Además, puede ser objeto de suspensión (…), a diferencia de la caducidad que no la admite. La prescripción es renunciable una vez ocurrida, mientras que el juez no podría jamás aceptar tal determinación de las partes con relación a la caducidad”. 103. No obstante, pese a que se trata de instituciones jurídicas distintas, ambas convergen en que parten de la consideración de dos elementos primordiales: el tiempo transcurrido y la posibilidad práctica de ejercer o reclamar un derecho.
En ese orden, estas instituciones, con significaciones claramente disímiles, en la práctica implican que una determinada acción o derecho se debe ejercer -para su efectividad- dentro de un plazo establecido; en otras palabras, la caducidad y la prescripción conllevan un límite temporal de cara a la posibilidad de acceso a la jurisdicción o de la efectividad de la reclamación. De ahí que, solo para efectos de la presente regla de transición, la prescripción pueda usarse para efectos de valorar la diligencia de la parte al momento de presentar su reclamación judicial, en tanto que implica la expiración de un plazo con la finalidad de garantizar la seguridad jurídica y el interés general.
(Negrillas y subrayado fuera de texto). 2.6. Del procedimiento de recobro Al respecto, se tiene que la Resolución No. 1885 del 10 de mayo de 201829 “Por la cual se establece el procedimiento de acceso, reporte de 29 Expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 16 prescripción, suministro, verificación, control, pago y análisis de la información de tecnologías en salud no financiadas con recursos de la UPC, de servicios complementarios y se dictan otras disposiciones” dispuso en su artículo 42 sobre las etapas del proceso de verificación y control para el pago de las solicitudes de recobro y los artículos 52 a 59 sobre el procedimiento administrativo para la reclamación de recobros, así: “Artículo 42.
Etapas del proceso de verificación y control. Las solicitudes de recobro/cobro para pago surtirán un proceso de verificación y control a través de las siguientes etapas: 1. Pre-radicación 2. Radicación 3. Pre-auditoría 4. Auditoría Integral 5. Pago La ADRES expedirá el manual de operaciones de recobros/cobros. el cual deberá contemplar el proceso, asi como los mecanismos previstos para garantizar la eficiencia en los procesos de auditoría. la disminución de los costos de transacción y la protección de los recursos del sistema.
(…) Artículo 52. Objeto de la etapa de auditoría integral. El objeto de la etapa de auditoría integral es la verificación del cumplimiento ele los requisitos esenciales para el pago de los recobros/cobros Parágrafo. Los recobros/cobros que ingresen al proceso de auditoría integral se auditarán conforme al manual de auditoría que se adopte para el efecto.
Artículo 53. Resultado del proceso de auditoría integral. El resultado de la auditoría integral de las solicitudes de recobro/cobro será: 1. Aprobado: El resultado de auditoria aprobado tendrá las siguientes variables: a. Aprobado total: Cuando todos los items del recobro/cobro cumplan con los requisitos señalados en la presente resolución y en el manual de auditoría que se adopte para el efecto. b. Aprobado con reliquidación: Cuando habiendo aprobado todos los ítems del recobro/cobro. el valor a pagar es menor al valor recobrado/cobrado. debido a que existieron errores en los cálculos del valor presentado por la entidad recobrante c. Aprobado parcial: Cuando se aprobaron para pago parte de los ítems del recobro/cobro Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 17 2.
No aprobado. Cuando la totalidad de items del recobro/cobro no cumplan con los requisitos señalados en la presente resolución y en el manual de auditoría que se adopte para el efecto. Artículo 54. Comunicación de los resultados de auditoría a las entidades recobrantes. El resultado de la auditoría integral efectuada a las solicitudes de recobro/cobro se comunicará por la ADRES, al representante legal de la entidad recobrante, así: 1.
Dentro de los dos (2) días hábiles siguientes al cierre efectivo del proceso de verificación, mediante correo enviado a la dirección electrónica registrada por la entidad recobrante. 2. En documento físico que se enviará al domicilio informado por la misma. dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes. Se conservará copia de la constancia de envío. Artículo 55.
Contenido de la comunicación. La comunicación de los resultados de auditoría a las entidades recobrantes deberá contener la siguiente información: 1. Fecha de expedición de la comunicación 2. Número que identifica el mes y el año (paquete que contiene las solicitudes de recobro). 3. Resumen de la información de cantidad y valores de recobros/cobros por estado. régimen y tipo de radicación 4.
Medio magnético bajo la misma estructura presentada para la radicación. que contendrá en detalle el estado de cada solicitud de recobro/cobro y las causales de glosa si hubo lugar a ello, conforme al manual de auditoría. indicando: a. Resultado de la auditoría integral por recobro/cobro: aprobado total, aprobado con reliquidación. aprobado parcial o no aprobado. b. Causales de aprobación con reliquidación. en forma individual por cada ítem del recobro/cobro presentado, conforme al manual de auditoría c. La relación de los ítems que no fueron aprobados para pago cuando existe aprobación parcial. d. Causales de no aprobación. cuando fuere el caso. en forma Individual por cada ítem del recobro/cobro presentado. conforme al manual de auditoría. Artículo 56.
Objeción a la aplicación de glosas como resultado de la auditoría. La entidad recobrante podrá objetar el resultado de la auditoría integral realizada a los recobros/cobros, dentro de los dos (2) meses siguientes al recibo de la comunicación del resultado de dicha auditoría, precisando las razones de la objeción por cada uno de los ítems de cada uno de los recobros/cobros En caso de que se presenten varias glosas a un mismo recobro/cobro. se deberán radicar y sustentar por una única vez la totalidad de las objeciones.
La objeción incluirá el número único de recobro/cobro asignado inicialmente y no podrá versar sobre nuevos hechos ni debatir asuntos diferentes a los contenidos en la comunicación enviada. Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 18 Si la entidad recobrante considera que alguna(s) glosa{s) aplicada(s) se puede(n) desvirtuar con la información contenida en los soportes del recobro/cobro allegados inicialmente, deberá indicar el folio en el cual se encuentra el documento o la información. Si la ADRES dispone de la información soporte para el recobro/cobro no será necesario volver a presentar dicha información, para el procedimiento de aclaración de la glosa.
Artículo 57. Subsanación a la aplicación de glosas como resultado de la auditoría. Cuando la entidad recobrante acepte las glosas aplicadas como resultado del incumplimiento de alguno de los requisitos previstos en la auditoría integral realizada a los recobros/cobros. podrá enmendarlas únicamente dentro de los dos (2) meses siguientes al recibo de la comunicación del resultado y sólo para el grupo de glosas definido en el manual de auditoría. precisando las razones por las cuales va a realizar la rectificación para cada uno de los ítems de cada uno de los recobros/cobros.
En caso de que se presenten varias glosas a un mismo recobro/cobro y las mismas se acepten por la entidad recobrante y sean subsanables, se deberá radicar y sustentar por una única vez la totalidad de las correcciones. La corrección deberá incluir el número único de recobro/cobro asignado inicialmente y no podrá versar sobre nuevos hechos ni debatir asuntos diferentes a los contenidos en la comunicación enviada.
Para el evento en que los documentos que subsanen las glosas no se encuentren dentro de los soportes del recobro/cobro allegados inicialmente, la entidad podrá anexar soportes adicionales a fin de subsanar dichas glosas. siempre que ello sea procedente conforme con el manual de auditoría. Si la ADRES dispone de la Información soporte para el recobro/cobro no será necesario volver a presentar dicha información, para el procedimiento de aclaración de la glosa.
Artículo 58. Imposibilidad de realizar nuevas radicaciones como mecanismo de objeción o subsanación. Tanto la objeción a las glosas como la subsanación de las mismas. deberán efectuarse solamente mediante los mecanismos de que tratan los artículos anteriores y deberá incluir el número único de recobro/cobro asignado inicialmente, sin que resulte posible realizar una nueva radicación. Las glosas no objetadas y no subsanadas dentro de los dos (2) meses siguientes al recibo de la comunicación del resultado de auditoría, se entenderán en firme y por lo tanto no procederá reclamación alguna.
Artículo 59. Respuesta a la objeción o subsanación del resultado de la auditoría presentada. La ADRES dará respuesta a la objeción o subsanación al resultado de la auditarla presentada por la entidad recobrante, dentro de los dos (2) meses siguientes a la radicación del documento. El pronunciamiento que efectúe, se considerará definitivo.” (Negrilla y subrayado fuera de texto) Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 19 2.7.
De la aplicación de la prescripción en los asuntos relativos a los recobros, su interrupción y suspensión. 2.7.1. Sobre la prescripción. Al respecto, se precisa que el término de prescripción para la presentación de reclamaciones originadas en la prestación de servicios de salud y tecnologías no cubiertas por el Plan Obligatorio de Salud – POS ahora Plan de Beneficios en Salud – PBS ha sufrido varios cambios significativos a través de los años los cuales deben ser tenidos en cuenta a la hora de aplicarla y evaluar los efectos derivados de esta.
Por lo tanto, ha de tenerse en cuenta que el artículo 111 Decreto – Ley 19 del 10 de enero de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, que modificó el artículo 13 del Decreto 1281 del 2002, estableció que las entidades recobrantes disponían del término de un (1) año contado a partir de la generación o establecimiento de la obligación de pago para reclamar cualquier tipo de cobro ante el Fosyga ahora ADRES, así: “ARTÍCULO 111.
TÉRMINO PARA EFECTUAR CUALQUIER TIPO DE COBRO O RECLAMACIÓN CON CARGO A RECURSOS DEL FOSYGA. El artículo 13 del Decreto 1281 de 2002, quedará así: "Artículo 13. Término para efectuar cualquier tipo de cobro o reclamación con cargo a recursos del FOSYGA. Las reclamaciones o cualquier tipo de cobro que deban atenderse con cargo a los recursos de las diferentes subcuentas del FOSYGA se deberán presentar ante el FOSYGA en el término máximo de (1) año contado a partir de la fecha de la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según corresponda.
PARÁGRAFO 1. Por una única vez, el FOSYGA reconocerá y pagara todos aquellos recobros y/o reclamaciones cuya glosa aplicada en el proceso de auditoría haya sido únicamente la de extemporaneidad y respecto de la cual el resultado se haya notificado a la entidad reclamante y/o recobrante, antes de la entrada en vigencia de la presente disposición, siempre y cuando no haya operado el fenómeno de la caducidad previsto en el numeral 8 del artículo 136 del C.C.A. o Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 20 en la norma que lo sustituya, previa nueva auditoría integral, que deberá ser sufragada por la entidad reclamante o recobrante, según sea el caso, en los términos y condiciones que para el efecto fije el Ministerio de Salud y Protección Social.
PARÁGRAFO 2. Las cotizaciones no compensadas, incluidas las glosadas sin compensar al momento de expedición del presente Decreto, deberán compensarse por parte de las Entidades Promotoras de Salud EPS, y entidades obligadas a compensar, dentro del año siguiente a la vigencia de este Decreto Ley, previo el cumplimiento de los procedimientos establecidos en los Decretos 2280 de 2004 y 4023 de 2011 o las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan".
(Subrayado fuera del texto) De manera que, las Entidades Prestadoras de los Servicios de Salud disponen del término de un (1) año para reclamar el pago de los servicios de salud y tecnologías ante el Fosyga (ahora ADRES), término que una vez fenecido impide el pago pues opera la prescripción del derecho a solicitarlo en sede administrativa, situación que en todo caso no le impide a la parte acudir ante el juez, pues en este punto se aclara que el término de caducidad, por su parte se refiere al término del que dispone la parte para interponer la acción ante el juez competente.
Posteriormente, el régimen anterior fue modificado drásticamente con la expedición de la Ley 1753 del 9 de junio de 2015 por medio de la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, pues en los literales a y b del artículo 73 amplió el término de prescripción de la obligación a recobrar de uno (1) a tres (3) a años, contados a partir de la prestación del servicio de salud, la entrega de las tecnologías o el egreso del paciente; y, a su vez estableció que el término de caducidad se contabilizaría desde la última comunicación proferida por la administración, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 73.
Procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en salud. Los procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en Salud que se surten ante el Fosyga o la entidad que asuma sus funciones se regirán por las siguientes reglas: Tratándose de recobros y reclamaciones: Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 21 a) El término para efectuar reclamaciones o recobros que deban atenderse con cargo a los recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga será de tres (3) años a partir de la fecha de la prestación del servicio, de la entrega de la tecnología en salud o del egreso del paciente.
Finalizado dicho plazo, sin haberse presentado la reclamación o recobro, prescribirá el derecho a recibir el pago y se extingue la obligación para el Fosyga. b) El término para la caducidad de la acción legal que corresponda, se contará a partir de la fecha de la última comunicación de glosa impuesta en los procesos ordinarios de radicación, por parte del Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) o quien este designe. c) En el caso de los recobros y reclamaciones que hayan sido glosados por el Fosyga y sobre los cuales no haya operado el término de caducidad de la acción legal que corresponda, solo se exigirá para su reconocimiento y pago los requisitos esenciales que demuestren la existencia de la respectiva obligación, los cuales serán determinados por el MSPS.
Para tales efectos, las entidades recobrantes deberán autorizar el giro directo del valor total que se llegue a aprobar a favor de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) habilitadas. El pago de las solicitudes aprobadas estará sujeto a la disponibilidad presupuestal de recursos para cada vigencia, sin que haya lugar al reconocimiento de intereses moratorios por las solicitudes que se presenten bajo este mecanismo.
Los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna.” (Destacado por la Sala) Finalmente, el término de prescripción establecido en el literal a) del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 fue modificado por medio del artículo 152 de la Ley 2294 de 2023, en el sentido en que se redujo de tres (3) años a dieciocho (18) meses contados a partir de la prestación del servicio de salud, la entrega de la tecnología a que hubiere lugar o el egreso del paciente: “ARTÍCULO 152.
Modifíquese el literal a) del artículo 73 de la Ley 1753 del 2015, el cual quedará así: Artículo 73. Procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en salud. ( ) a) El término para efectuar reclamaciones o recobros que deban atenderse con cargo a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud que administre la Adres será de dieciocho (18) meses a partir de la fecha de la prestación del servicio, de la entrega de la Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 22 tecnología en salud o del egreso del paciente.
Finalizado dicho plazo, sin haberse presentado la reclamación o recobro, prescribirá el derecho a recibir el pago y se extingue la obligación para la ADRES o la entidad que haga las veces con cargo a los recursos del sistema. ( )” (Subrayado por la Sala) Así las cosas, se tiene que el término de prescripción de las comunicaciones derivadas de los recobros presentados por la Entidades Promotoras de Salud antes la ADRES variará según el caso objeto de estudio pues el juez deberá analizar la norma y determinar el término a aplicar para el conteo de la caducidad según lo señalado por la Corte Constitucional en el Auto 1942 de 2023 en el cual se indicó que el juez se encuentra habilitado para analizar la prescripción ordinaria laboral con el fin de valorar la diligencia de la parte al momento de presentar la demanda. 2.7.2.
La aplicación de la prescripción y, la interrupción del término de prescripción. Frente a la interrupción de la prescripción, el artículo 489 del Código Sustantivo del Trabajo, dispone: “ARTÍCULO 489. INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el {empleador}, acerca de un derecho debidamente determinado, interrumpe la prescripción por una sola vez, la cual principia a contarse de nuevo a partir del reclamo y por un lapso igual al señalado para la prescripción correspondiente.” A su vez, el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social establece: “ARTICULO 151.
PRESCRIPCIÓN. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el {empleador}, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual”.
Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 23 Ahora bien, adicionalmente, ha de tenerse en cuenta que según la posición adoptada por la Sala mayoritaria de esta Subsección se indicó en providencia proferida el 17 de abril de 2026, con ponencia del Magistrado Cesár Giovanni Chaparro Rincón dentro del expediente con radicado No. 11001-33-33-607-2025-00062-01, lo siguiente: “Con la Ley 1753 de 2015, el legislador estableció una auténtica prescripción extintiva vinculada a la inactividad del acreedor.
Aunque la norma no reguló de manera expresa los efectos de la reclamación sobre la interrupción del término, la jurisprudencia interpretó que la presentación oportuna de la reclamación ante la administración interrumpe el término de prescripción y que este vuelve a correr desde la notificación de la respuesta o del acto administrativo que resuelve la solicitud.
En efecto, el Tribunal Superior de Medellín7 en su Sala Laboral ha reconocido la interrupción en el término prescriptivo: Es necesario señalar que hay que diferenciar la reclamación administrativa que debe hacerse dentro del año, implicando procesalmente ello interrupción del término de prescripción, el cual es de 3 años, y que nuevamente inicia su conteo desde el momento en que la entidad emita la respuesta correspondiente, siempre que tal reclamación hubiese sido oportuna, en este caso ante el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL quien en su momento asumía las obligaciones del hoy ADRES.
Lo anterior quiere decir, que las acciones para el reclamo de los derechos derivados de la prestación por servicios NO POS prescriben al cabo de los tres años desde la fecha en que se hicieron exigibles, salvo que haya mediado reclamación escrita recibida por el MINISTERIO o por la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del FOSYGA dentro del año reglado por norma especial, pues de lo contrario el término de tres años no se interrumpiría desde que se hizo exigible el valor a recobrar por atención, no obstante, en el presente caso, no ocurre esto, pues la mayoría de servicios fueron prestados en el año 2012 y uno el 30 de marzo de 2011, y la reclamación administrativa se efectuó el 11 de marzo de 2014, no superando el término de 3 años, para que salga avante la prescripción. (Se resalta) “ Por su parte, el artículo 3° del Decreto 507 del 2022 “Por el cual se modifica el Decreto 521 de 2020, en relación con los plazos para presentar los recobros al proceso de saneamiento por concepto de los servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la UPC del Régimen Contributivo y se dictan otras precisiones”, señaló: Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 24 “Artículo 3.
Modifíquense el artículo 12 del Decreto 521 de 2020, el cual quedará así: Artículo 12. Criterios de verificación de las condiciones de temporalidad de los servicios y tecnologías en salud objeto del saneamiento. Para verificar el cumplimiento del requisito establecido en el literal c) del artículo 237 de la Ley 1955 de 2019, la ADRES o el tercero que esta contrate aplicará los siguientes criterios: 12.1.
Frente a los servicios y tecnologías en salud prestados antes de la expedición de la Ley 1753 de 2015: 12.1.1. Cuando hayan transcurrido más de tres (3) años entre la fecha del último resultado de auditoría de cualquiera de los mecanismos previstos por la ADRES y la fecha de presentación para el saneamiento definitivo, los recobros se entienden prescritos. 12.1.2.
En caso de que no exista resultado de auditoría por parte de la ADRES, y hayan transcurrido más de (10) años entre la prestación del servicio, de la entrega de la tecnología en salud o del egreso del paciente y la presentación del recobro para el saneamiento objeto del presente decreto, la misma se entiende prescrita. 12.2. Para los servicios y tecnologías en salud prestados con posterioridad a la expedición de la Ley 1753 de 2015: 12.2.1.
Cuando hayan transcurrido más de tres (3) años entre la fecha del último resultado de auditoría de cualquiera de los mecanismos previstos por la ADRES y la fecha de presentación para el saneamiento definitivo, los recobros se entienden prescritos. 12.2.2. Cuando hayan transcurrido más de tres (3) años entre la fecha de prestación del servicio, de la entrega de la tecnología en salud o del egreso del paciente y la fecha de la presentación de la solicitud del recobro ante la ADRES, los recobros se entienden prescritos.
Parágrafo 1. Los términos de prescripción aquí señalados se entienden interrumpidos de acuerdo con lo establecido en el artículo 94 de la Ley 1564 de 2012, para los recobros por concepto de servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la UPC, que se encuentren incursos en procesos judiciales, en los que haga parte la entidad responsable de pago en el Régimen Contributivo.
Se entiende interrumpida la prescripción tratándose de los servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la UPC que cuenten con resultado de auditoría de cualquiera de los mecanismos de presentación de recobros que anteceden a la Ley 1955 de 2019, que se hayan demandado con anterioridad a la expedición de la Ley 1753 de 2015 y cursen actualmente en la jurisdicción ordinaria o ante la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de su función jurisdiccional o que habiéndose demandado antes del 9 de junio de 2015 surtieron conflicto de jurisdicción o competencia resuelto o pendiente por resolver.
Tales términos deberán ser soportados documentalmente por la entidad recobrante. El cómputo de los términos de prescripción y caducidad de los recobros que se encuentren inmersos en procesos judiciales y jurisdiccionales deberá atender a lo dispuesto en el artículo Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 25 2.2.4.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015, artículos 488 y 489 del Código Sustantivo del Trabajo, artículos 6 y 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y lo establecido en el Decreto Legislativo 806 de 2020; así como a la suspensión de términos judiciales desde el 16 de marzo hasta el 1 de julio de 2020, adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura.
Parágrafo 2. Los términos de prescripción de los servicios y tecnologías no financiados con cargo a la UPC radicados ante la ADRES o el entonces FOSYGA por el trámite administrativo especial de recobros, que se encuentren pendientes por resolver o que no tienen resultado definitivo, se entienden suspendidos desde la fecha de su radicación y podrán presentarse al saneamiento definitivo.
La presentación de peticiones o reclamaciones administrativas que recaigan sobre recobros que ya tengan un resultado de auditoría a través del trámite administrativo especial, no darán lugar a reiniciar ni suspender los tiempos de prescripción. Parágrafo 3. La caducidad de los recobros que se encuentren incluidos en las pretensiones de demandadas en curso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo se contará a partir de la fecha del último resultado de auditoria o, en su defecto, a partir de la prestación del servicio.
Parágrafo 4. Los criterios aquí previstos aplican para el proceso de saneamiento dispuesto en el presente decreto, sin perjuicio de la prescripción o la caducidad que pueda alegar la ADRES o las EPS en los procesos judiciales en los que sean demandadas.” (Destacado por la Sala) Con fundamento en lo anterior, se tiene que se establecieron diferentes eventos y las reglas específicas aplicables a cada uno de ellos como lo son: i) la prescripción en aquellos casos en los que pese al amplio transcurso del tiempo no se cuenta con resultado de auditoria; ii) reafirma la regla trienal de prescripción a contabilizar desde la prestación, entrega, egreso o al resultado de la auditoría; y iii) finalmente, introdujo la interrupción de la prescripción como criterio a analizar en el cómputo de los términos para los asuntos judicializados o en transición de jurisdicción, con fundamento en lo establecido en los artículos 488 y 489 del Código Sustantivo del Trabajo y de la Seguridad Social.
En síntesis, se tiene que el estudio de la prescripción deberá llevarse a cabo según la norma aplicable a cada caso puntual, así: Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 26 Norma Vigencia Prescripción Decreto Ley 19 de 2012 y Resolución 5395 de 2013 Del 1 de enero de 2012 al 8 de junio de 2015 Un (1) año Ley 1753 de 2015 Del 9 de junio de 2015 al 18 de mayo de 2023 Tres (3) años Ley 2294 de 2023 Del 19 de mayo en adelante Dieciocho (18) meses En consecuencia, la Sala mayoritaria de esta Subsección en el auto del 17 de abril de 2026 proferido dentro del expediente con radicado No. 11001- 33-33-607-2025-00062-01, coligió: “Asimismo, el precepto introduce precisiones contundentes sobre la interrupción de la prescripción. Remite al artículo 94 del CGP y, de forma expresa, al artículo 48912 del Código Sustantivo del Trabajo, junto con el 48813 y reglas procesales laborales, para el cómputo en asuntos judicializados o en transición de jurisdicción. De esta manera, reconoce que la reclamación oportuna y las actuaciones judiciales interrumpen la prescripción y que el término reanuda su curso desde la respuesta o el hito procesal pertinente.
Por último, la norma ofrece criterios directos para la caducidad al ordenar su cómputo, en procesos contenciosos, desde el último resultado de auditoría o, en su defecto, desde la prestación del servicio, y prevé supuestos de suspensión para recobros radicados y pendientes. De ese modo, los jueces administrativos deben aplicar estas reglas con rigor, pues de ellas depende la fijación correcta entre prescripción y caducidad en casos que llegan desde la jurisdicción laboral.
Tal claridad evita decisiones indebidamente restrictivas y garantiza un examen de fondo conforme a la ley y al precedente transicional.” (Subrayado por la Sala y negrillas originales del texto) Adicionalmente, en la mencionada providencia la Sala consideró que la interrupción de la prescripción como término para evaluar la oportunidad de la presentación de la demanda ante la jurisdicción contenciosa administrativa encuentra su sustento normativo y jurisprudencial en: i) Lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 521 del 2020, que introdujo taxativamente la operancia de la interrupción derivada de la Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 27 presentación de la reclamación administrativa de que trata el artículo 489 del Código Sustantivo del Trabajo. ii) La providencia proferida por el Tribunal Superior de Medellín Sala Laboral el 29 de abril de 2024, según la cual estimó la Sala mayoritaria que la jurisdicción ordinaria laboral en materia de recobros ha entendido que la reclamación administrativa interrumpe el término de prescripción, el cual se reinicia con la respuesta que suministre la administración o con el acto administrativo que resuelva la mencionada solicitud. iii) La sentencia No. SLP939-2024 proferida por la Sala de Decisión Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 24 de julio de 2024, a través de la cual la Sala mayoritaria estimó que la mencionada Corporación reconoció la aplicación de las normatividad laboral para analizar la prescripción y, particularmente lo relativo a la incidencia de la presentación de la reclamación administrativa de que tratan los artículos 488 del Código Sustantivo del Trabajo, 6° y 151 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social para el cómputo del término mencionado, como se evidencia a continuación: “La Corte expuso, en ese sentido, que el proceso ordinario laboral “determina las reglas, normas procesales que rigen el procedimiento a seguir” y que “solo ante vacíos u ausencia de regulación normativa de modo supletorio se puede acudir a normas de otros regímenes”.
Luego concluyó, de manera categórica, que “el Tribunal debió acudir a las reglas previstas en la normativa laboral en materia de prescripción, antes que a preceptos ajenos a dicho ordenamiento, como los concernientes a la caducidad en lo contencioso administrativo”. Añadió, además, que el litigio no versaba sobre una acción de reparación directa por perjuicios, sino sobre la posibilidad de obtener “el reembolso por servicios, tratamientos y medicamentos suministrados en su oportunidad”, lo cual tornaba impropia la remisión al régimen de caducidad de la jurisdicción contencioso-administrativa.
La trascendencia de este precedente es aún mayor porque la Corte no se limitó a enunciar una tesis abstracta en sede de casación, sino que, al dictar sentencia sustitutiva, confirmó la decisión del juez de primera instancia. Es decir, dejó en pie, para el caso concreto, la aplicación de los artículos 488 del CST, 6 y 151 del CPTSS y, por esa vía, el reconocimiento de la incidencia jurídica de la reclamación Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 28 administrativa en el cómputo del término. La Sala de Casación Laboral ratificó que el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002 “impide un reconocimiento posterior “por vía administrativa”; nada más”, y precisó que “el incumplimiento del plazo para la reclamación o recobro… no supone la extinción del derecho a obtener el reembolso”.
Desde luego, ello impide equiparar sin más la extemporaneidad administrativa del recobro con la pérdida del derecho de acción en sede judicial. No menos importante es que, al revisar la excepción de prescripción, la Corte avaló el entendimiento según el cual las reclamaciones presentadas ante la administración y la demanda judicial tenían incidencia directa en el cómputo temporal.
En efecto, constató que las reclamaciones habían sido formuladas entre octubre de 2011 y marzo de 2012, que la administración dio respuesta negativa en mayo y junio de 2012, y que la demanda, radicada el 25 de julio de 2014, se hallaba “dentro del término de 3 años”. Acto seguido, afirmó que, debido al conflicto de competencias, la notificación del auto admisorio ocurrió dentro del año legalmente previsto, “para que pueda entenderse interrumpido el término de prescripción, a partir de la presentación de la demanda”.
Con ello, la Corte no solo descartó la caducidad administrativa, sino que validó en concreto la operatividad de las incidencias temporales propias del régimen laboral. Así las cosas, esta Sala estima que la sentencia SL1939-2024 ofrece un apoyo jurisprudencial relevante para la tesis aquí sostenida. La razón es clara: la Corte Suprema de Justicia como máxima instancia de la jurisdicción ordinaria, en un litigio de recobros contra la ADRES, no solo rechazó de manera expresa la sustitución del régimen laboral por la caducidad administrativa, sino que confirmó una decisión de primera instancia que había acudido, precisamente, a los artículos 488 del CST, 6 y 151 del CPTSS, y había reconocido la incidencia de la reclamación administrativa y de la demanda en la contabilización del término. No se trata, entonces, de una referencia tangencial.
Se trata de un pronunciamiento de casación que, al casar la sentencia del Tribunal y confirmar la del juzgado, confiere especial solidez a la comprensión según la cual el parámetro laboral acogido por las reglas de transición comprende también las consecuencias temporales inherentes a dicho régimen. Desde esta perspectiva, la lectura restrictiva que reduce la transición a la sola adopción de un plazo numérico de tres años, pero despoja ese término de sus reglas de interrupción y suspensión, no encuentra respaldo en el citado precedente.
Por el contrario, una tal interpretación conduciría al mismo error que la Corte Suprema corrigió en la SL1939-2024: afirmar nominalmente la aplicación del parámetro laboral, mientras en realidad se le vacía de contenido mediante la importación de una lógica ajena, propia de la caducidad administrativa. Ello desnaturaliza el mandato transicional fijado por la Corte Constitucional y desconoce, además, la forma en que la Sala de Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 29 Casación Laboral entendió y aplicó el régimen temporal de estos litigios.”30 (Negrillas propias del texto) Así las cosas, se destaca que, en el auto del 17 de abril de 2026 antes enunciado, se adoptó la siguiente posición: “Finalmente, desconocer la interrupción contravendría la finalidad perseguida por la Corte Constitucional con los autos de transición. Los cuales están orientados a salvaguardar el derecho de acceso a la administración de justicia de las E.P.S. que confiaron legítimamente en la competencia de la jurisdicción laboral antes del 2021.
Bajo ese escenario, dichas entidades actuaron conforme a las reglas aplicables en esa jurisdicción, en las que la interrupción era plenamente válida. Una interpretación restrictiva tornaría nugatoria la medida adoptada por el Tribunal Constitucional y perpetuaría el rigor formalista que se buscó superar. Por lo que corresponde privilegiar una interpretación garantista y acorde con los principios de buena fe y confianza legítima.
No puede el juez administrativo desestimar la interrupción de la prescripción bajo el argumento de que esta figura pertenece al derecho laboral. Si se aceptara tal postura, se desconocería el principio de confianza legítima y el espíritu garantista que inspiró el Auto 1942. Piénsese en el absurdo que supondría que, en un escenario inverso, la jurisdicción laboral ignorara la suspensión del término de caducidad generada por la conciliación extrajudicial, lo cual vulneraría igualmente el derecho de acción. La Sala concluye que la interpretación del Auto 1942 debe ser amplia y finalista.
El juez administrativo no puede continucon (Sic) posturas restrictivas que conduzcan al rechazo de demandas provenientes de la jurisdicción laboral, precisamente la situación que motivó la intervención de la Corte Constitucional. Nada dispuso la Corte sobre la exclusión de la interrupción, por lo que debe entenderse que su aplicación permanece intacta dentro del régimen transicional para garantizar decisiones de fondo y la efectividad del derecho sustancial.
Expuesto el anterior marco normativo, la Sala resolverá el presente asunto a través de una metodología de capítulos, a fin de aclarar varios aspectos que regulan la cuestión de recobros ante la ADRES.” 2.7.3. La suspensión del término de prescripción. Ahora, se aclara que si bien la prescripción de las comunicaciones puede ser interrumpida por una única vez, lo cierto es que no puede perderse 30 Auto del 17 de abril de 2026, Magistrado Ponente César Giovanni Chaparro Rincón dentro del expediente con radicado No. 11001-33-607-2025-00062-01 Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 30 de vista que el Juez Contencioso Administrativo en garantía del principio de confianza legítima del que gozan quienes se encuentran cobijados por el régimen de transición fijado por la Corte Constitucional en el Auto 1942 de 2023, para analizar la oportunidad de la radicación de la demanda debe observar las normas con las que el Juez Laboral realizaría el estudio de admisión, por lo que también ha de tenerse en cuenta para su contabilización la reclamación administrativa que se encontraba en la obligación de agotar la entidad demandante como requisito de procedibilidad para acudir ante la administración de justicia en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 712 de 2001: “ARTICULO 6o.
RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA. Artículo modificado por el artículo 4o. de la Ley 712 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Las acciones contenciosas contra la Nación, las entidades territoriales y cualquiera otra entidad de la administración pública sólo podrán iniciarse cuando se haya agotado la reclamación administrativa. Esta reclamación consiste en el simple reclamo escrito del servidor público o trabajador sobre el derecho que pretenda, y se agota cuando se haya decidido o cuando transcurrido un mes desde su presentación no ha sido resuelta.
Mientras esté pendiente el agotamiento de la reclamación administrativa se suspende el término de prescripción de la respectiva acción. Cuando la ley exija la conciliación extrajudicial en derecho como requisito de procedibilidad, ésta reemplazará la reclamación administrativa de que trata el presente artículo.” Por lo tanto, la Sala observa que previo a acudir ante el Juez Laboral según la normatividad especial de dicha jurisdicción, la Entidad Promotora de Salud debía agotar la reclamación administrativa de recobros ante la ADRES, la cual suspende el término de prescripción de la acción (detiene el tiempo) hasta que esta se resuelva o cuando hubiere transcurrido un mes de su radicación sin que la entidad emita respuesta.
Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 31 Al respecto, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la norma antes transcrita mediante la sentencia C-792 de 2006, en los siguientes términos: “Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-792 de 2006, en el entendido que el agotamiento de la reclamación administrativa por virtud del silencio administrativo negativo, es optativo del administrado, de tal manera que, si decide esperar la respuesta de la Administración, la contabilización del término de prescripción sólo se hará a partir del momento en el que la respuesta efectivamente se produzca.” (Se resalta) Sobre el particular, la Sala mayoritaria de esta Subsección en el auto del 17 de abril de 2026 con ponencia del Magistrado Cesár Giovanni Chaparro, adoptó la siguiente posición: “La interpretación de esta Sala es la siguiente: El silencio administrativo negativo al cabo de un mes no impone al administrado la carga fatal de demandar de inmediato si quiere salvaguardar su derecho.
El agotamiento por silencio constituye una opción, no una imposición. En consecuencia, si el interesado decide esperar una respuesta expresa, el conteo del término de prescripción se difiere hasta el momento en que dicha respuesta se produzca.” (Destacado propio del texto) Por lo tanto, la Sala considera que adicionalmente ha de tenerse en cuenta la suspensión del término de prescripción la cual inicia con la presentación de la reclamación administrativa y reanuda el mencionado término con la expedición de respuesta por parte de administración. Adicionalmente, habrá de tenerse en cuenta la suspensión de los términos de prescripción y caducidad ordenada por el Gobierno Nacional a través del Decreto Legislativo No. 564 de 2020, con ocasión de la pandemia causada por el Covid – 19:
ARTÍCULO 1. Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 32 suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.
(…)
PARÁGRAFO. La suspensión de términos de prescripción y caducidad no es aplicable en materia penal. La misma disposición agregó: El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.
Con fundamento en lo anterior, se tiene que los términos judiciales estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo de 2020 y el 30 de junio de 202031, por lo que durante el lapso de tiempo enunciado no es posible computar los términos de prescripción y caducidad para presentar la demanda en los procesos relativos a los recobros ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Así las cosas, según la posición mayoritaria de esta Sala para el conteo de los términos a efectos de analizar la oportunidad para la presentación de las demandas que versen sobre los recobros contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES sometidos al régimen de transición, ha de tenerse en cuenta la suspensión de los términos ya sea por la presentación de la reclamación de que trata el artículo 6 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y la suspensión de los términos decretada por el Gobierno Nacional durante la pandemia, las cuales tienen el efecto jurídico de detener el tiempo y reanudarlo una vez superada la situación; y, la interrupción de la prescripción con la presentación de la reclamación administrativa contenida en el artículo 489 del Código Sustantivo del Trabajo con la cual se reinicia su contabilización, es decir se inicia de nuevo conteo del término. 31 Acuerdo PCSJA20-11581 de 27 de junio de 2020, que ordenó la reanudación de los términos judiciales a partir del 1° de julio de 2020.
Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 33 En consecuencia, la Sala mayoritaria concluyó lo siguiente: “Pone de manifiesto que, para el propio regulador del sector, las reglas laborales relativas a interrupción y suspensión integran el universo normativo relevante para el cómputo de estos asuntos.
De ahí que, la Sala estime improcedente toda lectura que pretenda desconocer de plano su incidencia temporal bajo el argumento de que el proceso se surte hoy ante la jurisdicción contencioso administrativa.” 2.8. Caso concreto. Previo a abordar el análisis del sub lite, se pone de presente que el suscrito magistrado ponente replicará para ello la posición mayoritaria de la Sala de la Subsección B de esta Corporación fijada dentro del expediente con radicado el 11001-33-33-607-2025-00062-00 del 17 de abril de 2026.
La Sala observa que en el presente asunto la parte demandante pretende obtener la declaración de nulidad parcial del acto administrativo contenido en la comunicación No. UTF2014-OPE-13665 del 17 de agosto de 2016, por medio la cual la Unión Temporal Fosyga 2014 (ahora la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES) emitió el resultado de la auditoría integral efectuada a las solicitudes de recobro/cobro presentadas por Salud Total E.P.S. S.A. derivadas de la prestación de servicios no incluidos en el Plan de Beneficio de Salud.
Ahora, como quiera que la discusión gira en torno a la oportunidad para la radicación de la demanda, ha de tenerse en cuenta que de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en el auto 1942 del 2023, para la contabilización del término de caducidad del medio de control como regla de transición, en aras de garantizar el derecho a la administración de justicia y la confianza legítima de los administrados no se tendrá en cuenta el término de cuatro (4) meses de que trata el numeral 2° del artículo 164 del C.P.A.C.A., sino el de prescripción de la jurisdicción Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 34 ordinaria laboral, y, adicionalmente habrá de verificarse si en el caso concreto el término fue interrumpido o suspendido, conforme lo hubiese hecho el juez laboral.
Por lo tanto, no podía el a- quo desconocer la interrupción del término de la prescripción con la presentación de la reclamación administrativa el 5 de abril de 2019, de manera que para la Sala en la providencia objeto del recurso de alzada se incurrió en una omisión analítica sustancial, pues pese a que reconoció la existencia y aplicación del régimen de transición al tener en cuenta el término de tres (3) años con el que contaba la parte actora para acudir ante la jurisdicción, no se valoró acertadamente la incidencia de la reclamación administrativa en comento y si la misma había sido atendida por la entidad demandada, pues de ello dependía el análisis para establecer si para la fecha de radicación de la demanda ante la jurisdicción ordinaria, esto es el 4 de abril de 2022, el término había fenecido o no. Así las cosas, según la posición adoptada por la Sala mayoritaria el juzgado de primera instancia no podía asumir que desde la notificación de la comunicación No. UTF2014-OPE-13665 notificada el 17 de agosto de 2016, el término con el que contaba Salud Total E.P.S. S.A. para demandar corrió de manera interrumpida, en la medida en que era necesario reconocer la incidencia temporal de la presentación y respuesta de la mencionada reclamación. En ese contexto, la Sala revocará el auto del 20 de junio de 2025, no porque en el presente asunto no hubiese operado el fenómeno jurídico de la caducidad, sino porque su análisis se efectuó con una comprensión incompleta del régimen de transición aplicable a los procesos de recobros promovidos contra la ADRES, conforme lo indicado en el auto del 17 de abril de 2026, avalado por la Sala mayoritaria, en los siguientes términos: Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 35 “La Sala reitera, en consecuencia, la siguiente regla: en los litigios de recobro contra ADRES cobijados por las reglas de transición, el examen sigue siendo uno de caducidad, como presupuesto procesal del medio de control; no obstante, su cómputo debe efectuarse con arreglo al parámetro laboral de tres años, con el reconocimiento de las incidencias temporales que le son inherentes, entre ellas la interrupción derivada de la reclamación administrativa y la suspensión extraordinaria de términos decretada con ocasión de la pandemia.
Aplicada esa regla al caso concreto, no era jurídicamente admisible rechazar la demanda sin antes examinar de manera completa la incidencia de la reclamación presentada el 30 de julio de 2019 y respondida el 13 de agosto de 2019. La omisión de ese análisis compromete la suficiencia de la motivación del auto y afecta el acceso efectivo a la administración de justicia. En efecto, si bien el acto administrativo demandado fue notificado el 11 de octubre de 2016, lo cierto es que la parte actora presentó reclamación administrativa el 30 de julio de 2019, antes de acudir a la jurisdicción. Dicha actuación, en el marco del parámetro laboral que gobierna estos asuntos por virtud de las reglas de transición, tenía aptitud para interrumpir el cómputo del término, de manera que éste debía reiniciarse íntegramente a partir de la respuesta emitida por la administración. Como en este caso la ADRES resolvió la reclamación el 13 de agosto de 2019, es a partir de esa fecha que debía comenzar nuevamente el conteo del plazo de tres años.
Así, en principio, el término vencía el 13 de agosto de 2022. No obstante, como entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020 operó la suspensión extraordinaria de términos decretada con ocasión de la emergencia sanitaria, dicho lapso no podía ser computado. En consecuencia, el vencimiento del término se extendía hasta el 28 de noviembre de 2022.” Bajo el contexto anterior, la Sala revocará el auto del 20 de junio de 2025, proferido por el Juzgado Seiscientos Siete (607) Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá, y en su lugar se ordenará que provea nuevamente sobre la admisión del medio de control, teniendo en cuenta lo señalado en esta providencia. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUB-SECCIÓN “B”, Expediente No. 11001-33-34-005-2022-00379-02 Actor: Salud Total E.P.S. S.A. Apelación de auto 36
RESUELVE
PRIMERO: REVÓCASE el auto del 20 de junio de 2025, proferido por el Juzgado Seiscientos Siete (607) Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá, mediante el cual se rechazó la demanda de la referencia, y en su lugar provéase nuevamente sobre el estudio de admisión de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado Firmado electrónicamente (Salvamento de voto) CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado Firmado electrónicamente MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado Firmado electrónicamente Nota: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que conforman la Sala de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 y conserva plena validez, conforme lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 527 de 1999.