INVALIDEZ DE ACUERDO – Facultad del alcalde para realizar traslados internos al presupuesto general del municipio – Síntesis del caso: El Gobernador de Antioquia, a través de su delegado, remitió al Tribunal Administrativo de Antioquia el Decreto n.º 159 del 29 de septiembre de 2023, expedido por el alcalde del municipio de Caldas (Antioquia), con el fin de que se efectuara el control de validez previsto en la Constitución y la ley para los decretos municipales.
Dicho acto administrativo dispuso ajustes al presupuesto de la vigencia 2023, tanto en el componente de ingresos como en el de gastos. El Departamento de Antioquia solicitó que se declarara la invalidez del decreto, al considerar que el alcalde había ejercido una competencia propia e indelegable del Concejo Municipal, al modificar el presupuesto sin autorización de dicha corporación, en presunta vulneración del principio de legalidad presupuestal consagrado en los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política.
Para sustentar su posición, invocó, entre otros referentes, la sentencia C-036 de 2023 de la Corte Constitucional. Durante el trámite, el municipio de Caldas intervino para oponerse a la solicitud, argumentando que el Decreto 159 de 2023 no implicó un aumento del gasto, un cambio de destinación ni un incremento de las rentas, sino simples traslados internos entre rubros presupuestales, sin alterar el monto global del presupuesto aprobado por el Concejo.
Afirmó que este tipo de movimientos se encuentran dentro de las competencias del alcalde, conforme al Estatuto Orgánico del Presupuesto. El proceso se tramitó en única instancia, se fijó en lista para la intervención de terceros y no se registró concepto del Ministerio Público. Extracto: […] De igual forma, podrá el Alcalde realizar movimientos presupuestales internos cuando deba aumentar una partida reduciendo otra, siempre y cuando no se altere el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda en cada sección presupuestal.
Para el efecto, debe contar con la autorización de las dependencias que, a nivel territorial, ejercen las funciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación. […] Según el Decreto acusado se puede colegir que los referidos traslados al presupuesto hecho por el Alcalde de Caldas se enmarcan dentro de los denominados internos y en esa medida no es procedente que se realice vía Acuerdo, sino que, para ello, basta con que el Alcalde municipal realice el respectivo traslado de manera ordinaria a través de acto administrativo, sin necesidad de acudir a la corporación edilicia. En estos eventos, es la misma ley la que autoriza al mandatario local para realizar los traslados internos, es una competencia que le corresponde ejercerla directamente al Alcalde municipal, sin que resulte necesaria la intervención del Concejo, razón por la cual no hay lugar a declarar la invalidez del Decreto n.º 159 del 29 de septiembre de 2023 “Por medio del cual se hace unos ajustes presupuestales a los recursos de la vigencia 2023”.
Decisión: La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la validez del Decreto 159 de 2023, al concluir que los ajustes efectuados correspondían a traslados presupuestales internos, consistentes en reducir unas partidas para aumentar otras, sin modificar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda.
La Sala precisó que, conforme a los artículos 76, 77 y 78 del Decreto 111 de 1996, este tipo de movimientos no constituye una modificación presupuestal en sentido estricto y puede ser realizada directamente por el alcalde mediante acto administrativo, sin necesidad de acuerdo del Concejo Municipal. Asimismo, distinguió este supuesto de aquellos eventos en los que sí se requiere la intervención de la corporación de elección popular, como ocurre cuando se incrementa el gasto, se cambian las partidas globales o se alteran las rentas.
En consecuencia, el Tribunal negó la solicitud de invalidez elevada por el Departamento de Antioquia y dispuso la comunicación de la decisión a las autoridades municipales correspondientes. Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Tercera de Decisión Magistrado Ponente: Jairo Jiménez Aristizábal Medellín, veintinueve (29) de enero de dos mil veinticuatro (2.024) Referencia: REVISIÓN DE DECRETO Radicado: 05001 23 33 000 2023-01122-00 Demandante: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 “POR MEDIO DEL CUAL SE HACE UNOS AJUSTES PRESUPUESTALES A LOS RECURSOS DE LA VIGENCIA 2023”.
Instancia: ÚNICA Providencia: n.º 24 Asunto: Facultad del alcalde para realizar traslados internos al presupuesto general del municipio / Declara validez del Decreto. El Secretario General del Departamento de Antioquia, debidamente delegado por el Gobernador, de conformidad con los Decretos Departamentales n.° D 2023070004642 del 20 de octubre de 2023 y D 202107000883 del 22 de febrero de 2021y en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, remitió al Tribunal el Decreto n.º 159 del 29 de septiembre de 2023 “Por medio del cual se hacen unos ajustes presupuestales a los recursos de la vigencia 2023”, expedido por el Alcalde municipal de Caldas (Antioquia), con el fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez parcial del mismo. 1.
ANTECEDENTES: 1.1. Hechos: Expresa el delegado de la Gobernación que mediante el Decreto n.º 159 de 2023, se hacen unos ajustes presupuestales a los recursos de la vigencia 2023. Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA Indica que el mencionado Decreto fue expedido en uso de las facultades otorgadas al Alcalde mediante el Acuerdo n.º 006 de 2011 “Por medio del cual se expide el estatuto orgánico del presupuesto del municipio de Caldas Antioquia y sus entidades descentralizadas”.
Expresa que el decreto fue remitido a la Gobernación el 11 de octubre de 2023, mediante radicados del sistema de Gestión Documental Mercurio con números 2023010450517 y 2023010450565. 1.2. Petición: Se solicita decidir sobre la validez del Decreto n.º 159 de 2023, expedido por Alcalde Municipal de Caldas, por cuanto, según el Departamento, el alcalde está haciendo uso de una facultad que es propia del Concejo y no la puede ceder, como es la facultad de modificar el presupuesto cuando implique un aumento en el gasto, cambio de destinación del gasto y/o aumento de las rentas, vulnerando con ello el principio de legalidad presupuestal (artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Nacional). 1.3.
Fundamentos de derecho: Refiere el delegado del mandatario departamental las siguientes disposiciones aplicables al presente asunto: los artículos 113, 121, 123, 209, 313-5, 345, 346, 347, 349, 352 y 353 de la Constitución Política; 5 de la Ley 489 de 1998; 32-9 y 41 de la Ley 136 de 1994; 11, 79 y 80 del Decreto 111 de 1996 y la sentencia C-036 de 2023. 1.4.
Concepto de la invalidez: Considera el delegatario del Departamento que lo establecido en los artículos 3 y 4 del Decreto n.º 159 de 2023, desconoce el artículo 121 de la Constitución que predica el principio de legalidad de las actuaciones estatales, al prohibir a las autoridades del Estado el ejercicio de funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la Ley.
Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA Manifiesta que las normas contenidas en los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, relativas al presupuesto, consagran el principio de legalidad del gasto, que este principio, como lo ha puesto de presente la jurisprudencia de la Corte Constitucional, opera en dos momentos distintos del proceso presupuestal: uno primero, al elaborarse, para el caso de las entidades locales, el acuerdo de presupuesto anual, cuando sólo se incorporan aquellas erogaciones previamente decretadas.
Posteriormente, en la etapa de ejecución del presupuesto, para que los gastos puedan ser efectivamente realizados, las correspondientes partidas deben haber sido aprobadas por el Concejo al expedir el acuerdo anual de presupuesto. Asimismo, cita la sentencia C-036 de 2023 y manifiesta que, si bien la norma demandada y los artículos declarados inexequibles por la Corte Constitucional, corresponden a la organización y funcionamiento de los departamentos, el principio de legalidad presupuestal e indelegabilidad de la facultad para modificar el presupuesto, cuando ello conlleve un aumento en el gasto, un cambio de destinación del mismo o un aumento en las rentas, son aplicables también a nivel nacional, departamental y municipal, tal como se concluye del estudio de la sentencia C-036 de 2023.
Señala que, en los términos de la Corte, la modificación del presupuesto (aumento del gasto, cambio de destinación del gasto y/o aumento de las rentas) es una función única y exclusiva del Congreso, las Asambleas y los Concejos, por lo tanto no puede el Concejo facultar al alcalde para que modifique el presupuesto, por ser una función indelegable.
También cita la sentencia n.º 056 del 30 de agosto de 2023, proferida por esta Tribunal. Dice que en el Acuerdo n.º 006 de 2011, por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Presupuesto del municipio de Caldas, se encuentra vigente y tiene normas que en Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA la actualidad perdieron vigencia y son inconstitucionales, por ende, no pueden aplicarse y deben ser modificadas o derogadas por la Corporación. Este es el caso de las facultades presupuestales, las cuales son competencia exclusiva del Concejo y no se pueden desprender de ellas, por lo que sí existe una norma que lo permite, debe inaplicarse por inconstitucional. 1.5.
Intervinientes procesales: Al tenor de lo normado por el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986, el proceso se fijó en lista por el término de diez (10) días para que los interesados en defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del Decreto n.º 159 del 29 de septiembre de 2023 lo pudieran hacer, teniendo también la opción de solicitar la práctica de medios de prueba.
El apoderado del municipio de Caldas se pronunció1, manifestando que el Departamento de Antioquia,al solicitar la invalidez del Decreto 159 de 2023, parte de un supuesto errado, el cual es considerar que a través del mismo se está realizando una modificación del presupuesto (aumentar el gasto, cambio de destinación o un aumento en las rentas); teniéndose, por el contrario, que lo que se hace a través de éste es efectuar unos traslados internos, que son de competencia del Alcalde.
Expresa que las modificaciones presupuestales no son nada diferente a unos movimientos internos, que en el artículo 1º se adicionan unos rubros del presupuesto de ingresos por valor de $45.209.157, los cuales se reducen del mismo presupuesto de ingresos otros rubros por idéntico valor. Asimismo, que en el artículo 3º se adicionan unos rubros del presupuesto de egresos por valor de $227.413.888, los cuales son consecuentemente reducidos de otros rubros del mismo presupuesto de egresos en el artículo 4º. 1 Expediente electrónico, Pdf 009 Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA Indica que aunque eventualmente la redacción de las disposiciones pudo generar alguna confusión, lo que se evidencia de tales artículos es que simplemente se redujeron algunos rubros del presupuesto de egresos y de ingresos para, en su lugar, aumentar otros, pero sin alterar la cifra global o techo que fuere aprobado por el Concejo, es decir, no hay un aumento en el gasto, un cambio de destinación del mismo o un aumento en las rentas, como lo entiende el Departamento al pedir la revisión. Insiste en que lo dispuesto no es más que un simple traslado interno, esto es, una reducción de una partida para aumentar una contrapartida, la cual es facultad del Alcalde sin necesidad de Acuerdo que lo autorice, siempre y cuando no se altere el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, conforme lo autoriza el Decreto 111 de 1996. 1.6.
Ministerio Público: La agencia del Ministerio Público, a quien le correspondió por reparto conocer del asunto, guardó silencio, no registrándose intervención de su parte. 2. CONSIDERACIONES: 2.1. Competencia: De conformidad con lo preceptuado en el numeral 4° del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en concordancia con el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer acerca de la validez de los decretos de los Alcaldes municipales que le remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.
De igual manera, el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986 prescribe que, si el Gobernador encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente, para que decida sobre su validez. Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA 2.2.
Problema jurídico: En el caso bajo análisis, le corresponde a la Sala establecer si con la expedición del Decreto n.º 159 del 29 de septiembre de 2023, el alcalde de Caldas (Antioquia) desbordó los límites establecidos en la Constitución y en las leyes que rigen la materia, relacionadas con la facultad otorgada para hacer traslados al presupuesto municipal. 2.3.
De la Competencia Administrativa. Sobre el tema, la Constitución Política, en su artículo 122, dispone: “ARTICULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente”.
Por otro lado, el artículo 5º de la Ley 489 de 1998 también regula el tema de la competencia administrativa, en el siguiente sentido: “ARTICULO 5o. COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los organismos y entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo.
Se entiende que los principios de la función administrativa y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados por el artículo 288 de la Constitución Política deben ser observados en el señalamiento de las competencias propias de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y en el ejercicio de las funciones de los servidores públicos”.
La Ley 734 de 2002, artículo 341, establece, entre otros, como deberes de los servidores públicos, los siguientes: “1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente. 2.
Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función. 3. Formular, decidir oportunamente o ejecutar los planes de desarrollo y los presupuestos, y cumplir las leyes y normas que regulan el manejo de los recursos económicos públicos, o afectos al servicio público.
(…) 15. Ejercer sus funciones consultando permanentemente los intereses del bien común, y teniendo siempre presente que los servicios que presta constituyen el reconocimiento y efectividad de un derecho y buscan la satisfacción de las necesidades generales de todos los ciudadanos”. (Subrayas fuera del texto legal). Además, establece en su artículo 35 que a los servidores públicos les está prohibido: “1.
Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo. 2.
Imponer a otro servidor público trabajos ajenos a sus funciones o impedirle el cumplimiento de sus deberes. (…) 7. Omitir, negar, retardar o entrabar el despacho de los asuntos a su cargo o la prestación del servicio a que está obligado”. Es claro y se deduce de las normas citadas con anterioridad, que los servidores y entidades públicas solo pueden realizar aquellas funciones que estén encomendadas de forma expresa por la Constitución, la Ley y el Reglamento. 2.4.
Competencia para realizar modificaciones al Presupuesto municipal: En relación con la competencia de los Concejos municipales, el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política determinó que a estos les corresponde expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos; al respecto, señala la norma lo siguiente: Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA “ARTICULO 313.
Corresponde a los concejos: (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…)” En consonancia con dicha facultad constitucional, el numeral 9 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, señala lo siguiente: “Artículo 32.
Atribuciones. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012> Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. (…) Parágrafo 2o.
Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la ley. (…)” (Subrayado de la Sala) Ahora bien, el artículo 345 Constitucional señala: “ARTICULO 345.
En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” Por su parte, el artículo 352 superior consagra: Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA “ARTICULO 352.
Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” En desarrollo del anterior precepto constitucional, el Estatuto Orgánico del Presupuesto –el Decreto 111 de 1996–, determinó las reglas para las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones de acuerdo al concepto emitido por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, con ponencia del Dr. William Zambrano Cetina, de fecha 5 de junio de 2008, radicación N° 1889, en el cual precisó: “El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 19962, determina las reglas para las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuéstales, total o parcialmente, porque los recaudos del erario pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizado; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto, pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partída.4 En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal.”2 (Subraya la Sala).
En ese mismo sentido, en providencia del 3 de diciembre de 2015, expresó3: "En tal orden, eventos tales como la modificación del presupuesto o que se incluyan en éste potestades que son ajenas a la autoridad que debe ponerlo en vigencia por Decreto sólo son ejecutables por el órgano de Representación popular, es decir, Congreso, Asamblea y Concejo.
(Artículos 338 y 34S de la Carta Política), en aplicación del designio constitucional que fue claro en establecer que no es posible crear o modificar una renta o gasto y aprobar o modificar el presupuesto, sin la participación de la respectiva Corporación Pública de elección popular. Como se puede observar, el marco constitucional y legal precisa que es esta Corporación, es decir, el Concejo Municipal de Suesca, el que tiene la competencia para aprobar los actos de modificación presupuestal presentados a su consideración por iniciativa del Alcalde tales como la creación de rubros, traslados, adiciones, aprobación de créditos, aumento del monto de las apropiaciones, suscripción de contratos, etc.” Asimismo, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-772 de 1998, precisó que el presupuesto es una expresión de la separación de poderes y un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, que como tal le corresponde expedir al Congreso en cuanto órgano de representación popular.
Igualmente, reiteró que la modificación del presupuesto, en cumplimiento del principio de legalidad, le 2 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-78-92, C-365-01, C-1072-02; Consejo de Estado, Sala de o Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de septiembre 6/99, Rad. 3774, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa; sentencia de julio 28/00, Rad. 4074, C.P. Gilberto Peña Castrillón; sentencia de agosto 1º/02, Rad. 2001-0117-01(6961), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero; sentencia septiembre 4/03, Rad. 2002-00389-01 (8431), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero. 3 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil quince (2015), Radicación número: 25000-23-24- 000-2010-00153-01 Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA corresponde al legislador ordinario en tiempos de paz, y al extraordinario cuando se declaren estados de excepción. Así dijo la Corte: “(…) La Ley Orgánica de Presupuesto, actualmente compilada en el Decreto 111 de 1996, prevé en sus artículos 83 y 84 la posibilidad de que el Gobierno Nacional introduzca directamente modificaciones al presupuesto general de la Nación, a través de créditos adicionales y traslados, pero única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. (…) Es decir, que en desarrollo del mandato del artículo 352 superior, el legislador, en la correspondiente ley orgánica de presupuesto, introdujo una excepción al principio rector que señala que la modificación del mismo es competencia del Congreso, tal excepción encuentra fundamento constitucional precisamente en la norma superior citada, pues en ella el Constituyente le atribuyó de manera expresa al legislador la facultad, para, a través de una ley orgánica, regular entre otros aspectos, el relativo a la modificación del presupuesto.
El citado artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, establece que en esos casos la fuente del gasto público será el decreto que declare el estado de excepción, es decir el correspondiente decreto legislativo (…). Queda claro entonces, que el presupuesto general de la Nación solamente puede ser modificado por el legislador, salvo en los casos de declaratoria de estados de excepción, (arts. 213, 215 C.P.), en los cuales está habilitado para hacerlo el gobierno nacional, tal como lo establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo que equivale a señalar que en tiempos de normalidad el presupuesto sólo puede ser modificado por el Congreso, mientras que en los casos de perturbación del orden económico y social, el ejecutivo, previa la declaratoria del estado de excepción. (…)” (Negrillas fuera de texto) No obstante lo anterior y como excepción a la regla general, se debe señalar que, de conformidad con el literal G del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, es facultad de los Alcaldes, en materia presupuestal, sin necesidad de Acuerdo que lo faculte o lo autorice, incorporar dentro del presupuesto municipal los recursos que haya recibido del tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional, frente a lo cual no se requiere autorización de ninguna índole.
Es una regla exceptiva que debe operar para los casos taxativamente señalados, circunstancia que no ocurre en este asunto. Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA En igual sentido, la Ley 1530 de 2012 “Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías”, en el artículo 96 y su Decreto Reglamentario 1949 de 2012, así como en los artículos 44 y 59, establece que los ingresos y recursos del Sistema General de Regalías deberán ser incorporados al presupuesto mediante decreto del alcalde.
Finalmente, resulta pertinente indicar que las anteriores disposiciones y citas jurisprudenciales son aplicables, tanto a nivel nacional como territorial, en virtud de lo dispuesto en el Art. 353 Superior, en lo que tiene que ver con la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. Ahora bien. Recientemente, la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la exequibilidad del numeral 5 del artículo 19 y el numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022, a través de la sentencia C-036 de 2023, precisó sobre las facultades del concejo municipal en materia presupuestal: “29.
Con respecto a la modificación del presupuesto, la jurisprudencia ha destacado que uno de los principales cambios que introdujo la Constitución Política de 1991 consistió en el fortalecimiento del Congreso de la República en la definición del presupuesto4. De ahí que, solo para atender las situaciones de anormalidad institucional, la Carta Política de 1991 autorice que las modificaciones presupuestales que impliquen creación y modificación de rentas, adiciones y traslados que alteran las partidas globales definida por el Congreso destinadas a funcionamiento, servicio de la deuda, programas y subprogramas se adelanten directamente por el Gobierno Nacional5.
Con todo, en el marco de dichas situaciones de excepción, la modificación del presupuesto debe siempre adelantarse mediante normas con rango o jerarquía de ley. En consecuencia, en los estados de anormalidad institucional procede la modificación del presupuesto por parte del Gobierno nacional, pero solo mediante decretos legislativos6.
(…) 30. Con fundamento en estos elementos y, en particular, luego de identificar una tipología general de operaciones presupuestales, pasa la Sala a reconstruir las subreglas definidas con respecto a operaciones relacionadas con el presupuesto general de la Nación: (…) 4 Sentencias C-050 de 1994, C-018 de 1996 y C-186 de 2020. 5 Las cuales se han considerado constitucionales en diferentes oportunidades, como en las sentencias la C-206 de 1993, C-434 de 2017 y C-186 de 2020. 6 Sentencia C-215 de 2020.
Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA 32. En segundo lugar, el aumento de partidas de gasto o la creación de nuevas partidas requieren la aprobación del Congreso mediante el trámite de una ley que adicione el presupuesto. Por ende, las leyes que autorizan al Gobierno o las autoridades administrativas para efectuar adiciones presupuestales desconocen la competencia constitucional asignada al Congreso en relación con la definición del gasto.
En virtud de ello, por ejemplo, la sentencia C-357 de 1994 declaró inexequible una disposición que autorizaba al Gobierno a incrementar los aportes con destino a programas de reinserción de desmovilizados en el marco del proceso de paz. En relación con esta facultad, la Sala Plena advirtió que se trataba de una autorización para el aumento de las apropiaciones y, por lo tanto, debía ser aprobado por el Congreso.
Sobre adiciones de partidas también debe tenerse en cuenta, que según la regulación orgánica, no es necesaria la aprobación mediante ley cuando el crédito adicional se abra mediante contra créditos a la ley de apropiaciones, así como en las modificaciones relacionadas con recursos de asistencia y cooperación internacional no reembolsables.
La destinación de estos recursos se define en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y, por lo tanto, la adición correspondiente se puede adelantar directamente por el Gobierno nacional mediante decreto. 33. En tercer lugar, los traslados presupuestales, en los que se varía la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma requieren la aprobación del Congreso de la República mediante el trámite de una ley que modifique el presupuesto7.
Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia el servicio de deuda pública, se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado. En efecto, el artículo 345 superior señala que no se puede transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. A partir de esta regla, se han declarado inexequibles leyes que autorizan al Gobierno nacional o autoridades administrativas a efectuar traslados entre diferentes fondos de cofinanciación. Sobre esta posibilidad, la sentencia C-685 de 1996 precisó: “Según la Constitución, es al Congreso a quien corresponde, por medio de la ley del presupuesto, apropiar las partidas y sus orientaciones (CP art. 345), por lo cual no puede la ley trasladar al Ejecutivo esa competencia para la definición última del gasto público, ni siquiera en materia de inversión social, pues se estaría rompiendo la legalidad del gasto que, como ya se ha señalado en esta sentencia, es uno de los fundamentos del constitucionalismo democrático”.8 Sin embargo, los traslados que no impliquen alteraciones en la partida global de gasto se pueden adelantar directamente por el Ejecutivo, pues el traslado correspondiente no implica una modificación de la destinación general del gasto 7 La Sentencia C-685 de 1996 examinó una disposición que facultaba al Gobierno nacional para que, a través del decreto de liquidación del presupuesto, efectuara traslados presupuestales entre varios fondos de cofinanciación. La Sala Plena precisó que el Gobierno se encuentra obligado a efectuar créditos adicionales o traslados presupuestales debe presentar y tramitar el correspondiente proyecto de ley, tal y como lo estatuyen los artículos 79 y ss del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto.” Sobre la Sentencias C-196 de 2001 y C-483 de 2002. 8 Sentencia C-685 de 1996 Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA definido por el Congreso de la República.
Por esta razón, en las leyes de modificación de la estructura de la administración pública el Congreso le otorga al Gobierno Nacional facultades para efectuar los traslados correspondientes, los cuales no alteran la partida global del gasto (funcionamiento) definida por el Congreso de la República en la ley anual del presupuesto9. En efecto, el artículo 86 del EOP precisa que cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto.
Sobre estos traslados aclara que esta facultad no permite: “aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República”. En consecuencia, como se explicó, el traslado en estos casos no altera la destinación del gasto definida por el Congreso porque el movimiento se efectúa dentro del presupuesto de funcionamiento.
Finalmente, para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos, en los casos en los que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el Ministro de Hacienda puede efectuar traslados con cargo al Fondo de Compensación Ministerial10. Sobre estos traslados, el artículo 3º de la Ley 718 de 2001 precisa que se utilizarán únicamente para completar faltantes en apropiaciones incluidas previamente en las leyes de presupuesto.
Adicionalmente, señala que no pueden utilizarse para abrir nuevas partidas en el presupuesto de gastos ni completar apropiaciones para gastos de inversión o para atender el servicio de la deuda. De manera que, como se advierte de la regulación, se trata de la destinación excepcional de recursos a un tipo de gasto, funcionamiento, que ya había sido aprobado por el Congreso, en la medida en que también exige apropiaciones incluidas en leyes de presupuesto. 34.
En cuarto lugar, las normas que autoricen al Gobierno a reducir o aplazar las apropiaciones presupuestales, sin que se requiera la aprobación del Congreso, son constitucionales, pues no implican una modificación del monto máximo de gasto autorizado ni una variación de la destinación. En efecto, las reducciones y aplazamientos de las partidas presupuestales no constituyen, en estricto sentido, modificaciones del presupuesto y se trata de operaciones propias del escenario de ejecución presupuestal en cabeza del Ejecutivo.
(…) 35. En quinto lugar, las operaciones de distribución, a través de las que se desagregan parcial o totalmente los recursos asignados a un gasto global aprobado en el presupuesto se efectúan directamente por el ejecutivo11. Esto por cuanto se trata de operaciones de ejecución que no modifican el monto total de sus apropiaciones ni su destinación12. 36.
En síntesis, a partir de los diferentes pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional, se ha protegido la competencia del Congreso de la República en la aprobación de las rentas identificadas por el ejecutivo, y en la destinación general del gasto con las precisiones descritas, pues esta función materializa importantes 9 Por ejemplo, ver Ley 224 de 1995, Ley 1444 de 2011, Decreto Ley 3565 de 2011. 10 Artículo 87 del EOP. 11 Sentencia C-006 de 2012. 12 Sentencias C-778 de 1997 y C-196 de 2001 Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA principios constitucionales, como se describió en el fundamento jurídico 29.
Por lo tanto, el presupuesto anual de rentas y gastos debe ser aprobado mediante ley y las modificaciones que impliquen el incremento de las rentas, el aumento del gasto o la variación en las partidas globales definidas por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma exigen, por regla general, que el ejecutivo presente un proyecto ante el Congreso de la República para que este apruebe mediante ley las modificaciones correspondientes, exigencia que corresponde al principio de legalidad.
(…) 38. En cuanto a la modificación de los presupuestos de las entidades territoriales, cabe precisar que la regulación constitucional define, principalmente, las reglas sobre el presupuesto general de la Nación y detalla la distribución de competencias entre el Gobierno nacional y el Congreso de la República, tal y como se describió en los fundamentos jurídicos 29 al 36.
Sin embargo, con fundamento en los artículos 352 y 353 de la Carta Política, las reglas generales sobre elaboración y modificación del presupuesto definidas en la Constitución Política y en la Ley Orgánica del Presupuesto también aplican, en lo pertinente, a los presupuestos territoriales. (…) En consecuencia, a partir de las competencias asignadas a los alcaldes, gobernadores, asambleas y concejos en los artículos 300, 305, 313 y 315 de la Carta Política, las prohibiciones establecidas en el 345 superior, las reglas de aplicación de las disposiciones constitucionales sobre el presupuesto en el ámbito territorial que corresponden a los artículos 352 y 353 de la Carta Política, las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente y la jurisprudencia constitucional, la Corte concluye que el principio de legalidad del gasto, que delimita los órganos que pueden autorizar el monto de los gastos públicos y su destinación, también es aplicable a las entidades territoriales.
(…) 46. En síntesis, de acuerdo con la línea jurisprudencial desarrollada sobre el principio de legalidad del presupuesto se advierte que: (i) La Constitución Política de 1991 quiso fortalecer la competencia del Congreso en materia presupuestal, razón por la que eliminó la posibilidad prevista en la anterior en la Constitución de 1886 de efectuar adiciones presupuestales administrativas.
(ii) En tiempos de normalidad institucional solamente el Congreso de la República es la autoridad competente para definir la orientación (en qué se gasta) y cuánto se gasta (montos) con algunas excepciones relacionadas con las fuentes de los recursos, por ejemplo, convenios de cooperación internacional sobre recursos no reembolsables. Lo anterior, conforme a las reglas constitucionales que definen elementos sustanciales del gasto y tomando como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno nacional.
(iii) El principio de legalidad del presupuesto es aplicable a las entidades territoriales. Sin embargo, en la modificación de las rentas y del gasto se prevén algunos escenarios particulares en materia presupuestal, como la modificación directa por parte del gobernador en relación con los recursos provenientes de: Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA (i) el sistema general de participaciones;
(ii) el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; (iii) el Sistema General de Regalías; (iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; (v) tesoro nacional; y (vi) convenios de cooperación internacional. (…)”. En cuanto a la delegación temporal de competencias por parte de los Concejos y los Alcaldes, sostuvo: “52.
En lo que respecta a la facultad de delegación temporal de competencias por parte de los concejos y los alcaldes, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el constituyente separó estrictamente las funciones del control político y de administración o gestión pública, lo cual significa que únicamente de forma excepcional, las corporaciones administrativas pueden autorizar, por un tiempo definido, al jefe del gobierno departamental o local para que ejerza precisas funciones de las que son titulares13.
En este sentido, las asambleas y concejos no tienen permitido delegar funciones de las que no son titulares, como la función administrativa o de gestión, por vía de la designación de delegados en las juntas directivas de las entidades descentralizadas14. (…) 60. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena encuentra que una lectura integral de la Carta Política, en la que se considere no solo la facultad de delegación general prevista en el artículo 300.9 superior, sino que también evalúe la regulación constitucional sobre el proceso presupuestal, lleva a concluir que las normas acusadas, al facultar a las asambleas para que deleguen en los gobernadores las operaciones presupuestales descritas en las tablas 1 y 2, desconocen el principio de legalidad de presupuesto. 61.
En primer lugar, la delegación autorizada por las normas acusadas recae sobre operaciones en materia de gasto: (i) incorporación y adición de apropiaciones (operaciones 2 y 4); (ii) modificación del presupuesto de gastos (operación 6 y 8); (iii) traslados que alteren la destinación del gasto entre funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma definida previamente por la asamblea departamental (operación 7); y (iv) la consecuente creación de rubros presupuestales (operación 9).
En consecuencia, las normas autorizan a que las asambleas faculten al gobernador para efectuar operaciones que implican el aumento del gasto público y/o la modificación en la destinación del gasto. La posibilidad de que los gobernadores efectúen directamente incrementos sobre el monto de los gastos del presupuesto departamental o modifiquen la destinación de los recursos entre funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma definida previamente por la asamblea departamental desconoce la regla definida en el artículo 345 superior, de acuerdo con la cual, en tiempos de normalidad institucional, ni se pueden hacer gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales ni es posible transferir crédito alguno a objeto 13 Sentencia C-082 de 1996, reiterada por la sentencia C-518 de 2007. 14 Sentencia C-082 de 1996, reiterada por la sentencia C-518 de 2007.
Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA no previsto en el respectivo presupuesto. Por lo tanto, a partir de estas prohibiciones constitucionales, la jurisprudencia, previamente reseñada, ha señalado que incrementos en el gasto o alteraciones en su destinación, deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular. 62.
En segundo lugar, la delegación autorizada por las normas acusadas recae sobre operaciones en materia de rentas:(i) incorporación y adición (operaciones 1 y 3); (ii) modificación del presupuesto de rentas (operación 5); y (iii) la consecuente creación de rubros presupuestales en la sección de rentas (operación 9). En consecuencia, las normas autorizan a que las asambleas faculten al gobernador para efectuar operaciones que implican la alteración de las rentas.
La identificación de las rentas resulta trascendental en la definición presupuestal, pues las mismas establecen las fuentes de los ingresos correspondientes que servirán, a su vez, como sustento del gasto. En consecuencia, la jurisprudencia ha señalado que la debida identificación de las rentas es fundamental en el sistema presupuestal.
Así, la Sentencia C-652 de 2015 dispuso que la Ley de Presupuesto es relevante porque dicha normatividad permite planificar y desarrollar la política económica en la medida en que facilita estimar de manera anticipada los ingresos que tendrá el Estado con el fin de autorizar el gasto para esa vigencia fiscal. Con base en la trascendencia de las rentas, se advierte que la exigencia prevista en el artículo 347 de la Carta Política, que establece que si los ingresos autorizados por la ley no fueran suficientes para atender los gastos, el gobierno propondrá, por separado y ante el Congreso de la República, un proyecto de ley para la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes resulta aplicable en el ámbito territorial como consecuencia de la remisión que efectúa el artículo 353 superior.
Además, la exigencia de que la alteración de las rentas sea aprobada, por regla general, por una corporación pública de elección popular desarrolla el principio de legalidad del presupuesto y pretende que se garantice el principio democrático, con el fin de que la alteración de las fuentes de ingresos sea objeto de discusión y aprobación por un órgano plural, representativo de diferentes visiones y en el marco de un proceso participativo.
En síntesis, en relación con la identificación y aprobación de las rentas también opera el principio de legalidad, con las excepciones descritas en los fundamentos 31, 42 y 43, razón por la que la facultad de delegación asambleas-gobernadores sobre la alteración de las rentas es inconstitucional. En efecto, esa facultad sacrifica el espacio de deliberación democrática sobre uno de los elementos esenciales del presupuesto y del que depende la efectiva realización del gasto público. 63.
En tercer lugar, de acuerdo con las reglas definidas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, salvo algunas excepciones descritas en esta sentencia, la modificación presupuestal exige que para el aumento de los montos de las apropiaciones el Gobierno presente al Congreso de la República proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales, en los cuales se deben identificar, de forma clara y precisa, los recursos que han de servir de base para su apertura y con los cuales se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital15.
Por lo tanto, la regulación orgánica reproduce el principio de legalidad al exigir que el aumento en las apropiaciones sea propuesto para aprobación del Congreso de la República. 15 Artículos 79 a 81 del Estatuto orgánico del presupuesto Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA 64.
En cuarto lugar, la Sala reitera, como lo explicó ampliamente en las consideraciones generales de esta sentencia, que la aprobación del presupuesto por parte de las corporaciones públicas de elección popular es una regla de competencia que está íntimamente relacionada con principios centrales del modelo de Estado adoptado por la Constitución Política de 1991.
Esta relación es clara, debido a que la regla de competencia en mención garantiza que, en los escenarios de mayor representación democrática, donde se asegura un proceso deliberativo, se defina el monto del gasto público, sus fuentes y el destino de los recursos públicos. Por ello, esta Corte, en ocasiones anteriores, ha indicado que el principio de legalidad del presupuesto es la contrapartida de la máxima según la cual no hay tributación sin representación16.
(…) 65. En quinto lugar, debe precisarse que la inconstitucionalidad del numeral 5 del artículo 19 y del numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 no implica una afectación de la autonomía presupuestal de las entidades territoriales. Por el contrario, la decisión reivindica las competencias de las asambleas en las operaciones presupuestales relacionadas con la definición de las rentas y de los gastos, autoridades que son corporaciones colegiadas político-administrativas, que están compuestas por miembros que son elegidos popularmente por la población de la jurisdicción departamental y en las que los diferentes intereses o visiones políticas presentes en las entidades territoriales están representados.
En concreto, la decisión de inexequibilidad que se adoptará en esta oportunidad y la consecuente preservación de la competencia de aprobación y modificación del presupuesto por parte de las asambleas, no lesionan la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos. (…) 67. Por las razones expuestas, la Corte concluye que la delegación de las competencias de las asambleas en favor de los gobernadores para realizar las operaciones de aumento del gasto, cambio de destinación del gasto, y aumento de las rentas son inconstitucionales por la transgresión del principio de legalidad del presupuesto.” 2.5.
El caso concreto: El alcalde de Caldas (Antioquia), expidió el Decreto n.º 159 del 29 de septiembre de 2023 “Por medio del cual se hacen unos ajustes presupuestales a los recursos de la vigencia 2023”, el cual dispone en lo pertinente: “ 16Sentencia C-006 de 2012. En ese mismo sentido, la Sentencia C-821 de 2004 indicó que: “el constitucionalismo moderno incorpora la prerrogativa del parlamento referida a la aprobación de los impuestos y adiciona, igualmente, dicha anuencia al presupuesto del Estado.” Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA.” Dice el Departamento de Antioquia que se debe declarar la invalidez del Decreto, porque el alcalde está haciendo uso de una facultad que es propia del Concejo y no la Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA puede ceder, como es la facultad de modificar el presupuesto cuando implique un aumento en el gasto, cambio de destinación del gasto y/o aumento de las rentas, vulnerando con ello el principio de legalidad presupuestal (artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Nacional) y que, si existe una norma que lo permite, debe inaplicarse por ser inconstitucional.
Ahora bien, el Decreto 111 de 1996 dispone en los artículos 76, 77 y 78 que el Alcalde podrá reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, cuando: i) los recaudos del año sean inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos, ii) no se aprobaron nuevos recursos, iii) los nuevos recursos aprobados fueron insuficientes, iv) no se perfeccionaron los recursos de crédito autorizados, o v) se exija por razones de coherencia macroeconómica.
En estos eventos, se deberá tener concepto del Consejo de Gobierno a nivel territorial. De igual forma, podrá el Alcalde realizar movimientos presupuestales internos cuando deba aumentar una partida reduciendo otra, siempre y cuando no se altere el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda en cada sección presupuestal.
Para el efecto, debe contar con la autorización de las dependencias que, a nivel territorial, ejercen las funciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación. Es claro, conforme a las normas constitucionales y legales citadas y la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, que las facultades para crear nuevos rubros y realizar traslados internos en el presupuesto es una función propia del Alcalde, que no requieren de autorización del cuerpo colegiado, conforme lo disponen los artículos 76, 77 y 78 del Decreto 111 de 1996.
Según el Decreto acusado se puede colegir que los referidos traslados al presupuesto hecho por el Alcalde de Caldas se enmarcan dentro de los denominados internos y en esa medida no es procedente que se realice vía Acuerdo, sino que, para ello, basta con Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA que el Alcalde municipal realice el respectivo traslado de manera ordinaria a través de acto administrativo, sin necesidad de acudir a la corporación edilicia. En estos eventos, es la misma ley la que autoriza al mandatario local para realizar los traslados internos, es una competencia que le corresponde ejercerla directamente al Alcalde municipal, sin que resulte necesaria la intervención del Concejo, razón por la cual no hay lugar a declarar la invalidez del Decreto n.º 159 del 29 de septiembre de 2023 “Por medio del cual se hace unos ajustes presupuestales a los recursos de la vigencia 2023”.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR LA VALIDEZ del Decreto n.º 159 del 29 de septiembre de 2023 “Por medio del cual se hace unos ajustes presupuestales a los recursos de la vigencia 2023”, expedido por el alcalde del municipio de Caldas (Antioquia), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta decisión al departamento de Antioquia, al Alcalde y al Presidente del Concejo del municipio de Caldas (Antioquia).
TERCERO: DEVUÉLVANSE las diligencias a la oficina de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, según consta en el acta n.° 11 Los Magistrados, Revisión de Decreto Radicado: 05001 23 33 000 2023 01122 00 Demandado: DECRETO n.° 159 DE 2023 DEL ALCALDE MUNICIPAL DE CALDAS, ANTIOQUIA Firmado electrónicamente JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL Firmado electrónicamente VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN Firmado electrónicamente BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ Este documento está firmado electrónicamente a través de la plataforma de SAMAI, su autenticidad se puede verificar en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx