TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS MEDINA PINEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, 11 de junio de 2026 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicación: 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Demandante: Durlery Velasquez Giraldo Demandado: Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG Procedencia: Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Tema: Sustitución pensional docente/ Convivencia 5 años anteriores al fallecimiento / Recurso fallido / Confirma sentencia.
1. OBJETO DE LA DECISIÓN Sin observar irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada1 el treinta y uno (31) de julio de 2024, contra la sentencia oral proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira el veinticinco (25) de julio de 2024, que accedió las súplicas de la demanda. 2.
ANTECEDENTES La señora Durlery Velasquez Giraldo, mediante apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG, en procura de las siguientes declaraciones: 1.
Pretensiones2 1.1 Se declare la nulidad parcial de la Resolución N° 1518 del 24 de octubre de 2022, expedida por la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de 1 Archivo digital No. 17 2 Archivo digital No. 2 página 2 a 4 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Prestaciones Sociales del Magisterio, por medio de la cual se niega solicitud de reconocimiento y pago de sustitución pensional a la demandante, tras el fallecimiento de su esposo Jorge Iván López Correa el 20 de septiembre de 2019. 1.2 Se declare la nulidad de la Resolución N° 1817 del 28 de diciembre de 2022, expedida por la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición presentado frente a la resolución 1518, que confirma la negación de la solicitud de reconocimiento y pago de sustitución pensional. 1.3 Que se declare que la señora Durlery Velasquez Giraldo es beneficiaria del 100%de la pensión de sobrevivientes a causa del fallecimiento del docente pensionado Jorge Iván López Correa por ostentar la calidad de esposa, cancelándosela a partir del 20 de septiembre de 2019.
Como restablecimiento del derecho solicita se condene a la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio: 1.4 Al reconocimiento y pago del 100% de la sustitución pensional a favor de la señora Durlery Velasquez Giraldo, incluyendo mesadas ordinarias y adicionales a partir del 29 de septiembre de 2019. 1.5 Al respectivo pago de las mesadas atrasadas, desde el momento de la consolidación del derecho hasta la inclusión en la nómina del pensionado y que el incremento decretado se siga realizando en las mesadas futuras como reparación integral del daño. 1.6 Al reconocimiento y pago de los intereses moratorios de conformidad al artículo 141 de la ley 100 de 1993.
Como subsidiario de lo anterior, solicita que se le ordene a la parte demandada 1.7 El reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de cada una de las diferencias en las mesadas pensionales decretadas, por tratarse de sumas de tracto sucesivo. 1.8 Al reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se cumpla la totalidad de la condena. 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 1.9 Se condene a la parte demandada en costas del proceso y agencias en derecho. 2.
Hechos3 Pueden abreviarse así: 2.1 El señor Jorge Iván López Correa (Q.E.P.D) falleció el 20 de septiembre de 2019 y se encontraba pensionado por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio mediante Resolución N° 336 del 10 de mayo de 2012. 2.2 La demandante y el señor Jorge López contrajeron matrimonio católico el 16 de julio de 1994 en la parroquia de la Sagrada Familia de Cartago, registrada en la notaría primera de Cartago bajo el indicativo serial N° 940474, convivieron por más de 25 años con dos hijos de la demandante. 2.3 Ante una infidelidad pasajera del señor Jorge Iván López Correa la pareja decide divorciarse en noviembre de 2017, acto que no se inscribió en el registro civil de matrimonio, pese a dicha situación, la pareja en febrero de 2018 decide reconciliarse y continúan su convivencia, compartiendo gastos, lecho y mesa. 2.4 El 22 de agosto de 2022, la demandante tras el fallecimiento del señor Jorge López solicitó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional como beneficiaria en su condición de esposa, el FOMAG mediante Resolución 1518/2022 y 1817/2022 niega sustitución pensional aduciendo que la prestación ya había sido reconocida a la madre del docente. 2.5 La señora Olivia de Jesús Correa de López, madre del causante, falleció el 16 de marzo de 2021; ahora bien, la parte demandante desconoce las razones de hecho y de derecho que sustentó el FOMAG para reconocer una prestación económica a quien al momento del fallecimiento del causante no tenía un mejor derecho que el que ostenta la demandante. 3.
Normas violadas y concepto de la violación. La demandante considera como fundamentos de derecho lo dispuesto en los artículos 53 de la Constitución Nacional; artículos 138, 162 y ss, 172, 224 y demás concordantes, artículo 11, 13, 21, 46, 47, 48, 255 y 288 de la Ley 100 de 193, decreto 1848/69, decreto 3135 de 1968, Ley 12 de 1975. 3 Archivo digital No. 2 página 4 a 6 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La señora Durlery Velásquez Giraldo, en calidad de esposa y compañera del fallecido Jorge Iván López Correa, reclama ser la única beneficiaria de la pensión de sobreviviente, ya que convivió con él por más de 25 años bajo relación estable de apoyo mutuo.
La Secretaría de Educación de Dosquebradas (como delegada del FOMAG) vulneró sus derechos al reconocer dicha pensión a la madre del causante, Olivia de Jesús Correa de López (Q.E.P.D.), quien no tenía la calidad de beneficiaria conforme al orden de prelación del artículo 47 de la Ley 100 de 1993; el reconocimiento a la madre se realizó mediante la Resolución N° 351 de 2020, bajo el argumento de dependencia económica; sin embargo, la entidad omitió verificar los beneficiarios reales, pues existía un vínculo matrimonial vigente con la demandante, registrado y sin anotaciones.
Manifiesta la parte actora que, aunque existió una separación temporal en el año 2017, no fue reportado ningún divorcio en el registro civil, reanudando la convivencia en 2018, manteniendo así la relación hasta el fallecimiento. Finalmente, cuestiona tanto las razones presentadas por la madre del causante como la actuación administrativa de la entidad, señalando que, ante dudas, debió abstenerse de reconocer la pensión y permitir que fuera un juez quien determinara el verdadero beneficiario, toda vez que al momento del fallecimiento septiembre de 2019, el causante Jorge López se encontraba conviviendo como pareja, prestándose ayuda mutua y colaboración, desde el año 1994 y hasta el día de su fallecimiento con la señora Durlery Velasquez Giraldo cumpliendo con el requisito de convivencia de 5 años anteriores al fallecimiento, requisito que ha superado notablemente toda vez que la convivencia fue de 25 años. 4.
Intervención de la entidad demandada La Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no hicieron uso de su medio de defensa de conformidad a lo establecido en la constancia secretarial de fecha veintitrés (23) de enero de 20244. 5. Sentencia apelada El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, en la sentencia recurrida dispuso: 4 Archivo digital No. 9 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La sentencia fue proferida en audiencia del veinticinco (25) de julio de 20245, donde el juez consideró, que el argumento principal para determinar si la demandante tiene derecho a que como cónyuge supérstite le sea reconocida la sustitución pensional, se construye a partir de lo establecido en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 “beneficiarios de la pensión de sobrevivientes”: Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 años o más de edad. –Ello está acreditado– En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera permanente supérstite deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte, que haya convivido con el fallecido no menos de 5 años continuos con anterioridad a su muerte.
Ahora bien, los testimonios dan a entender que compartieron techo, lecho y mesa desde el matrimonio en el año 1994 hasta la fecha de fallecimiento y la circunstancia de infidelidad fue algo pasajero y no es imputable a la demandante, además porque continuaron juntos como pareja, estando siempre el causante pendiente de la demandante, por lo tanto, en el presente asunto existen las pruebas suficientes para acceder a las pretensiones de la demanda.
Por su parte, no es de recibo lo expresado por el FOMAG en los actos administrativos demandados, toda vez que no puede basar su negativa en un reconocimiento anterior 5 Archivo digital No. 16 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sin haber realizado un análisis del cumplimiento por parte de la demandante, por lo que no puede exigirle que por culpa de la infidelidad tenga que entrar a probar la convivencia que tenía con el causante.
Aunado a lo anterior, el juzgado no está de acuerdo con la pretensión de que los efectos fiscales deben ser reconocidos desde el fallecimiento del señor Jorge López, pues para el Despacho deben darse a partir del día siguiente del fallecimiento de la madre, quien fue a la que se le sustituyó la pensión, toda vez que el acto administrativo resolución N° 351 del 17 de marzo de 2020 no fue demandado, el cual se encuentra en firme y surtió sus efectos jurídicos. 6.
Recurso de apelación La parte demandada6, presentó recurso de apelación en el cual se limitó a efectuar una exposición general de la normatividad aplicable al reconocimiento de la pensión de jubilación de los docentes, la norma que rige la pensión de sobrevivientes y los requisitos de convivencia para la sustitución pensional; en tal sentido, indicó que la Ley 100 de 1993 no resulta aplicable al régimen especial del magisterio, siendo pertinente la Ley 33 de 1985, y aludió los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993 en relación con la pensión de sobrevivientes.
No obstante, advierte la Sala que dicha argumentación carece de una verdadera sustentación del recurso, en tanto, la parte apelante no formuló reparo concreto alguno contra los argumentos que sustentan la sentencia de primera instancia, ni expresó de manera puntual las razones de su inconformidad frente a las consideraciones que sustentan la decisión recurrida.
En consecuencia, se evidencia la ausencia de una crítica especifica dirigida a desvirtuar los fundamentos de la sentencia apelada. 7. Resumen de la crónica procesal PRIMERA INSTANCIA Actuación Archivo Plataforma Samai Fechas o asuntos Demanda 2_DEMANDA(.pdf) NroActua 2 27/02/2023 Acta reparto 1_ACTAREPARTO(.pdf) NroActua 2 27/02/2023 Auto admite demanda 4_AUTOADMITEDEMANDA(.pdf) NroActua 5 01/06/2023 Notificación personal por buzón electrónico 5_NOTIFICACIONESTADOELECTRONICO(.pdf) NroActua 8 04/06/2023 Auto fija fecha audiencia inicial 10_AUTOFIJAFECHAAUDIENCIAINICIAL(.pdf) NroActua 13 15/02/2024 6 Archivo No. 17 del expediente digital 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Acta audiencia inicial 13_ACTAAUDIENCIAINICIAL(.pdf) NroActua 18 26/04/2024 Acta audiencia de pruebas- alegatos y juzgamiento 16_ACTADEAUDIENCIADEPRUEBAS,ALE GACIONESYJUZGAMIENTO(.pdf) NroActua 21 25/07/2024 Recurso de apelación Fiduprevisora 17_RECURSOAPELACIONFUDUPREVISOR A(.pdf) NroActua 22 31/07/2024 Auto fija fecha audiencia de conciliación 19_AUTOFIJAFECHAAUDIENCIACONCILI ACION(.pdf) NroActua 24 12/09/2024 Auto concede recurso de apelación 21_AUTOCONCEDERECURSOAPELACION(.pdf) NroActua 28 17/10/2024 SEGUNDA INSTANCIA Actuación procesal Archivo Fechas o asuntos Acta de Reparto 001ActaReparto(.pdf) NroActua 2 06/11/2024 Ingresó a Despacho del Magistrado Ponente 002IngresoDespacho(.pdf) NroActua 3 08/11/2024 Auto admite recurso de apelación 003AutoAdmiteApelacion(.pdf) NroActua 4 13/11/2024 Alegatos recurrente demandante 005AlegatNoRecurrentDdte_MEMOWEB(.p df) NroActua 9 19/11/2024 A Despacho para Sentencia 006IngresoDespacho(.pdf) NroActua 9 31/01/2025 Solicitud impulso procesal 008SoliciImpulsYAnexoDdte_MEMOWEB(. pdf) NroActua 11 31/10/2025 Respuesta impulso procesal 009RtaSolicitImpulsProcesDdte(.pdf) NroActua 11 04/11/2025
3. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia: Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto objeto de debate judicial, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 243 y 247 ibídem. 2.
Objeto de la controversia: En principio, le correspondería a esta magistratura analizar si, a la señora Durlery Velasquez Giraldo le asiste el derecho de reconocer y pagarle la sustitución pensional en calidad de cónyuge del señor Jorge Iván López Correa (Q.E.P.D).- Empero, determina esta Sala desde ya, que el recurso de apelación interpuesto por la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG, tiene carácter de fallido, tal como se desarrollará a continuación. 3.
Análisis jurídico probatorio. Tal y como se indicó previamente en el objeto de la decisión, no es viable para esta Sala analizar de fondo el recurso de apelación impetrado por la Nación 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por las siguientes razones: Se observa que la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, resultó adversa a los intereses de la entidad apelante, en la medida en que declaró la nulidad de las resoluciones N°s 1518 del 24 de octubre de 2022 y 1817 del 28 de diciembre de 2022, mediante las cuales se había negado el reconocimiento de la sustitución pensional, y en su lugar ordenó su reconocimiento y pago con efectos fiscales a partir del 17 de marzo de 2021, por encontrar acreditado que compartieron techo, lecho y mesa desde el matrimonio en el año 1994 hasta la fecha de fallecimiento del causante.
No obstante, el recurso de apelación interpuesto carece de la debida fundamentación frente a las razones jurídicas que sustentaron la decisión del A quo, pues se limita a efectuar una exposición general de la normatividad aplicable al reconocimiento de la pensión de jubilación, trascribiendo la norma que establece los requisitos para adquirir la pensión de sobrevivientes y el requisito de convivencia para acceder a la sustitución pensional a partir de jurisprudencia que cita, sin controvertir de manera concreta y razonada la motivación de la providencia impugnada, la falta de coherencia con lo definido y decidido en el fallo de primer grado, resulta aún más evidente, ya que cuestiona la condena en costas y la entidad no fue condenada a ningún pago por dicho concepto, lo que permite inferir que se trata de un modelo, minuta o pro forma genérico que no satisface la carga argumentativa que debe contener un recurso de apelación y que tampoco formula reparos concretos contra la sentencia de primea instancia. Así pues, de conformidad con la demanda y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora pretendió la nulidad de las resoluciones N°s 1518 del 24 de octubre de 2022 y 1817 del 28 de diciembre de 2022 por medio de las cuales la demandada negó el reconocimiento de la sustitución pensional a la señora Durlery Velasquez Giraldo en calidad de cónyuge del señor Jorge Iván López Correa (Q.E.P.D), y en su lugar reconocer y ordenar el pago a su favor de la mencionada prestación. En ese marco conceptual y jurídico, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira accedió a las pretensiones de la demanda, en los términos señalados en la parte resolutiva del fallo, cuya captura de pantalla ya fue insertada en esta providencia7. 7 Archivo 16 del expediente digital. 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Ahora bien, advierte esta Sala que, en el trámite de apelación del fallo de primera instancia, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en su calidad de apelante único, sustenta su recurso con la normatividad que rigen la materia y las pautas jurisprudenciales que refieren sobre la sustitución pensional, sin traer a colación ningún motivo real de discrepancia por del cual ataque los argumentos planteados y desarrollados por el juez de primer grado y por esa razón, lo expuesto, tampoco se dirige a enervar los fundamentos del fallo, tarea en la cual el Ad quem no puede suplir al recurrente en una labor que le es exclusiva.
En relación con el trámite del recurso de apelación contra sentencias, el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) establece de manera clara que dicho recurso debe ser interpuesto y sustentado ante la misma autoridad que profirió la providencia recurrida. A su vez, conforme a la remisión expresa contenida en el artículo 306 del mismo estatuto, resulta aplicable lo dispuesto en el Código General del Proceso, particularmente lo previsto en su Capítulo II, que regula de forma sistemática la procedencia, oportunidad, competencia, trámite y efectos del recurso de apelación. En ese marco, el artículo 320 de dicha normativa dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia (…)» (Subraya y resalta la Sala) En concordancia con la norma en cita, el artículo 328 de la misma codificación, dispone en lo pertinente sobre la «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…)». En este punto resulta pertinente precisar que la sustentación del recurso de apelación constituye el medio procesal idóneo mediante el cual el impugnante debe exponer de manera clara y concreta los motivos de inconformidad frente a la providencia que pretende controvertir.
Por ende, cuando no se formulan razones que cuestionen, en términos jurídicos, los fundamentos de la decisión emitida por el a quo, el recurso deviene inane y carente de objeto. 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio En el caso bajo examen, es claro que la apelación interpuesta por la entidad demandada no está encaminada a rebatir los argumentos jurídicos (ni fácticos) que sirvieron de sustento a la sentencia de primera instancia. No se establece con precisión en qué consiste la disconformidad frente a lo decidido, lo que impide a este Tribunal pronunciarse sobre el fondo del asunto, dado que la competencia del juzgador de segunda instancia se limita a los aspectos concretamente impugnados en el recurso.
En efecto, así como es deber del juez, al momento de proferir sus decisiones, valorar los hechos y las pruebas debidamente incorporadas al proceso para resolver los problemas jurídicos planteados, la misma exigencia recae sobre las partes al ejercer sus derechos procesales, incluyendo la formulación de recursos, particularmente al interponer los recursos.
En sede de apelación, resulta imperativo que el recurrente delimite con precisión los aspectos concretos de inconformidad frente a la providencia impugnada, toda vez que tales cuestionamientos delimitan el ámbito de competencia del superior funcional y enmarcan el alcance del análisis que este puede efectuar en segunda instancia. El Consejo de Estado, en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa, ha recalcado que los argumentos expuestos por el apelante al sustentar el recurso delimitan el marco de competencia funcional del juez de segunda instancia. En este sentido, son las pretensiones del impugnante y su manifestación de voluntad al recurrir las que determinan el alcance del pronunciamiento del superior jerárquico, de manera que únicamente podrá decidirse sobre aquellos aspectos que el recurrente haya señalado como lesivos de sus derechos.
Esta interpretación se encuentra respaldada en la siguiente providencia del Consejo de Estado:8: «(…) Debe advertirse que el estudio que abordará la Sala se contrae a desatar la inconformidad de las partes. En este sentido, la Sala se circunscribirá a los aspectos arriba señalados, pues su competencia, según el art. 357 del CPC., se reduce a examinar dicho asunto, no siendo posible que aborde otros, so pena de violar el principio de la congruencia9”. 8 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección tercera. Sentencia del 28 de agosto de 2014. C.P. Dr. Enrique Gil Botero. Radicado 05001-23-31-000-1997-01172-01. Actor: Luis Ferney Isaza Córdoba y otros 9 “Artículo 357. Competencia del Superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. “En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, liquidar costas y decretar copias y desgloses. Si el superior observa que en la actuación ante el inferior se incurrió en causal de nulidad que no fuere objeto de la apelación, procederá en la forma 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio En otra providencia del año 2014, el citado órgano de cierre de la jurisdicción contencioso-administrativa10, se ha pronunciado de la siguiente manera: «(…) 6.4.
Examinado lo anterior, encuentra la Sala que el recurso de apelación objeto de este pronunciamiento se encuentra desprovisto realmente de sustentación, pues la parte actora no aduce argumento alguno dirigido a atacar el acierto y legalidad de la decisión del a quo de negar las súplicas de la demanda, incumpliendo de esta forma la carga procesal que en este escenario le corresponde como apelante.
En efecto, es claro que si el objeto del recurso de apelación es que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme11[8], es necesario que el recurrente exponga las razones por las cuales no comparte la consideraciones que el juez de primera instancia tuvo en cuenta para adoptar su decisión, con el fin de que el superior funcional de dicha autoridad judicial las analice y decida si tienen la suficiencia jurídica necesaria para desvirtuar tales argumentos.
En este asunto, en el memorial contentivo de la impugnación no se señalaron por la parte demandante las razones de tipo jurídico, fáctico o probatorio por las cuales estimaba que la decisión del Tribunal era equivocada y debía por ende revocarse para en su lugar declarar la nulidad de los actos acusados. No se expresan en efecto en dicho escrito las razones que motivaron su disconformidad con las consideraciones y conclusiones de la sentencia que puso fin a la primera instancia, a las cuales se hizo alusión en el inicio de estas consideraciones12[9].
(…) Por lo tanto, es claro que el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia carece realmente de fundamentación. La Sala reitera a este respecto las consideraciones expuestas en la Sentencia proferida el pasado 3 de julio del año en curso13[10], mediante la cual se denegó un recurso de apelación debido a las falencias argumentativas que presentaba.
Al efecto precisó: “7.1.3.- Según se desprende del artículo 350 del C. P. C. al que se acude por remisión expresa del artículo 267 del C. C. A., el recurso de apelación tiene por objeto “que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme”. Por otra parte, el artículo 212 del C. C. A. modificado por el artículo 67 de la Ley 1395 de 12 de julio de 2010, impone a quien haga uso del recurso que sustente el mismo, esto es, que exponga las razones de su inconformidad con la decisión de primera instancia. 7.1.4.- Bajo los parámetros normativos aludidos, resulta fácil concluir que el recurso de apelación se encuentra establecido para que el afectado con una decisión judicial le formule reparos, inconformidades o prevista en el artículo 145.
Para estos fines el superior podrá solicitar las copias adicionales y los informes del inferior que estime conveniente. “Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante.” (Negrillas fuera de texto) 10 Sentencia del 4 de septiembre de 2014 proferida en la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado Guillermo Vargas Ayala, dentro del proceso promovido por Edilma Jiménez Suárez y otro, radicado con el No. 25001 2324 000 2007 90029 01. 11 Artículo 350 del Código de Procedimiento Civil. 12 Numeral 6.2. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de fecha 3 de julio de 2014, Exp. núm. 25000-23-24-000-2004-00228-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala. 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio cuestionamientos, lo que conlleva a que la parte que lo interponga dirija su sustentación a esos aspectos. 7.1.5.- Esta posición ha sido prohijada por la Sala de tiempo atrás, y fue reiterada recientemente en la sentencia del 13 de marzo de 2013 al resolver el recurso de apelación dentro del radicado No. 2006-01241.
En dicha ocasión, la Corporación se permitió confirmar la línea jurisprudencial que ha seguido en este aspecto en los siguientes términos: “Sobre el punto de la sustentación del recurso de apelación, esta Corporación ha precisado lo siguiente: “Si bastara al recurrente afirmar en todos los casos, al impugnar una decisión judicial, que se atiene a lo afirmado y sostenido en el curso de la instancia, sobraría en absoluto la exigencia perentoria contenida en el inciso segundo del artículo 212 del C.C.A. La necesidad de que el recurrente aporte argumentos en contra de los fundamentos del fallo apelado, los cuales constituyen la base de estudio de la decisión de segundo grado, es reafirmado por el inciso subsiguiente al sancionar con la deserción del recurso la omisión del requisito en estudio.
Al no haber expuesto el recurrente las razones que motivaron su disconformidad con las motivaciones y conclusiones de la sentencia que puso fin a la primera instancia, no le es permitido al ad quem hacer un nuevo estudio de fondo acerca de las pretensiones invocadas, sin incurrir en palmario quebranto de la norma procedimental que exige la debida sustentación del recurso de apelación.” (Sentencia de 6 de junio de 1987, Exp: 338, C.P.: Dr. Samuel Buitrago Hurtado) En otra oportunidad, señaló: “Tal exigencia implica que el recurrente en el escrito de sustentación señale el ámbito o marco procesal a que debe circunscribirse el juez ad quem para decidir el recurso.
La competencia de éste queda pues limitada a confrontar la providencia recurrida con los motivos de inconformidad aducidos por el recurrente. No puede, por consiguiente, el juez de segundo grado analizar la providencia recurrida en aspectos diferentes a los controvertidos en el escrito de sustentación del recurso.” (Sentencia de 17 de julio de 1992, Exp: 1951, C.P.: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz) Posteriormente, manifestó: De acuerdo con la jurisprudencia. “… el deber de sustentar este recurso (el de apelación) consiste precisa y claramente en dar o explicar por escrito la razón o motivo concreto que se ha tenido para interponer el recurso, o sea para expresar la idea con un criterio tautológico, presentar el escrito por el cual, mediante la pertinente crítica jurídica, se acusa la providencia recurrida a fin de hacer ver su contrariedad con el derecho y alcanzar por ende su revocatoria o modificación.” (Corte Suprema de Justicia, Providencia de agosto 30 de 1984, M.P. Dr. Humberto Murcia Ballén, Código de Procedimiento Civil, José Fernando Ramírez Gómez, Colección Pequeño Foro, pág. 319) (Auto de Sala Unitaria de 17 de marzo de 1995, Exp. 3250, C.P. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez).
En esta ocasión la Sala prohíja y reitera los criterios atrás expuestos, en cuanto a que el presupuesto sine qua non de la sustentación del recurso de apelación es la referencia clara y concreta que el recurrente haga de los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, para efectos de solicitarle al superior jerárquico funcional que decida sobre los puntos o aspectos que se plantean ante la segunda instancia, tendientes a dejar sin sustento jurídico aquellos, pues 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio precisamente al juzgador de segundo grado corresponde hacer dichas confrontaciones, en orden a concluir si la sentencia merece ser o no confirmada. 7.1.6.- Toda vez que la finalidad del recurso de apelación es que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme, es necesario que en dicho recurso se expongan las razones por las cuales no se comparten las consideraciones del a quo, en orden a que el juzgador confronte los fundamentos de la sentencia con los argumentos que sustentan la inconformidad del apelante.
Por consiguiente, cuando el recurso se muestra insuficiente dado que se limita a reproducir el concepto de violación expuesto en la demanda, tal y como acontece en este asunto, el Juez no tiene más remedio que confirmar la decisión.” (Subraya y negrilla de la Sala) Más recientemente, esa misma Corporación 14 señaló que, de acuerdo con la finalidad del recurso de apelación «resulta necesario no solo que el recurrente sustente la decisión, sino que lo haga de la forma adecuada, indicando en concreto los motivos de inconformidad respecto del fallo del a quo, los cuales determinarán el objeto de análisis del ad quem y su competencia frente al caso.
Lo anterior, requiere un grado de congruencia entre el fallo recurrido y la fundamentación u objeto de la apelación, fuera de lo cual, se estaría ante una trasgresión al debate jurídico y probatorio que fundamentó la decisión del juez de primera instancia, así como la finalidad y objeto mismo de la segunda instancia». (Se resalta) Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia T-388 de 2015 señaló que «la garantía de la doble instancia supone un elemento cardinal del derecho al debido proceso que, a su vez, tiene relevancia en el acceso a la administración de justicia y que se materializa, principalmente, mediante el recurso de apelación o de impugnación, toda vez que permite la controversia de una decisión judicial por parte de quien tiene interés en ella o le resulta desfavorable, para que sea revisada por parte del superior jerárquico» (Negrilla fuera de texto) En el caso concreto, resulta evidente que el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no se dirige a controvertir los fundamentos jurídicos o probatorios de la sentencia de primera instancia. Por el contrario, se limita a realizar una exposición general de la normatividad y jurisprudencia aplicable al caso, sin plantear, ni desarrollar de forma clara y específica las razones de su inconformidad frente a la decisión judicial recurrida, las cuales ya fueron objeto de análisis y valoración durante la primera instancia, por lo tanto, tal proceder genera una incongruencia entre los motivos de la impugnación y los puntos decididos en la providencia recurrida. 14 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia del 30 de enero de 2020. Radicado 05001-23-33- 000-2016-00693-01 (1623-18) 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio En ese sentido, este Tribunal no puede suplir las deficiencias del recurso ni presumir las razones que fundamentarían la disconformidad del apelante.
No basta con presentar el recurso oportunamente ni con invocar consideraciones generales o las mismas de la contestación de la demanda sin plantear un debate frente a las razones del juez; corresponde al recurrente, identificar con precisión los aspectos del fallo que considera erróneos y sustentar adecuadamente sus argumentos, de manera que le permita al Ad quem examinar de forma concreta los fundamentos del a quo que son objeto de reparo, y establecer cuál de las posturas se ajusta al ordenamiento jurídico.
Esta carga procesal, en el presente caso, no fue cumplida. Es pertinente resaltar que, si bien la finalidad del principio de la doble instancia, consagrado en el artículo 31 superior, es garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de defensa y de contradicción, en tanto permite que la decisión adoptada por un funcionario sea revisada por su superior jerárquico; también lo es que de conformidad al postulado de justicia rogada, quien acuda a la jurisdicción debe cumplir con ciertas cargas procesales y hacer sus reclamaciones en la forma indicada por las normas aplicables.
Al respecto el máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo sostiene15: «Si bien el principio de la doble instancia constituye una garantía constitucional a la luz del artículo 31 de la Carta Política, el acceso a dicha garantía procesal y la efectividad de su ejercicio no opera deliberadamente, por cuanto resulta necesario el cumplimiento de ciertos requisitos establecidos por el Legislador relacionados con su oportunidad y procedencia, los cuales deben ser satisfechos a cabalidad so pena del fracaso del recurso de apelación, requisitos que dentro del Procedimiento Contencioso Administrativo quedaron consignados dentro de los artículos 181 y 212 del C.C.A. (…) Lo anterior, sin duda alguna hace que el recurso carezca de fundamento jurídico para ser analizado por la Sala, en ausencia de un punto real de controversia respecto del fallo del a quo.
Aunque la parte demandada cumplió con el requisito procesal ordenado en el artículo 212 del C.C.A., por lo cual se le dio el impulso procesal correspondiente al recurso, el escrito no satisfizo la finalidad sustancial del mismo y en estas condiciones, carece la Sala de elementos que le permitan revisar la decisión que se apela, pues no cuenta con los argumentos del recurrente tendientes a rebatir el análisis que el Tribunal expuso en su sentencia frente al examen probatorio realizado o el criterio jurídico adoptado.
En este sentido, no es dable al juez asumir cargas que corresponden a las partes procesales, ello desvirtuaría su papel imparcial en el juicio. Si una 15 Sentencia del 7 de abril de 2011 en el expediente radicado 13001-23-31-000-2004-00202-02(0417- 10), Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de las partes está inconforme con la sentencia, es su responsabilidad atacar la decisión poniendo a disposición, tanto del juez como de la parte favorecida con la sentencia, las razones que en su criterio, dejan sin fundamento la providencia judicial.» (Resalta la Sala) Este Tribunal ya ha decidido en otras oportunidades declarar la apelación fallida 16, donde se decidió confirmar la sentencia del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, por no ser procedente realizar el análisis de los motivos que llevaron al juez a fallar: (…) esta Sala estaría limitada a los reparos formulados por la parte que apeló la decisión de primera instancia; sin embargo, resulta evidente que la entidad territorial codemandada, a pesar que dicho sujeto por pasiva se encontraba legitimado para apelar respecto del problema jurídico planteado en el proceso y resuelto por el a quo, no cuestionó, criticó, ni censuró las motivaciones de la providencia de primera instancia, lo que impide al ad quem revisar tal decisión, ante la imposibilidad de confrontar los argumentos del fallo proferido con aquellos que sustentan la inconformidad del apelante, al no haberse cumplido por el recurrente con la carga procesal que se le impone para esta etapa del proceso, encaminada a rebatir el análisis y conclusiones de la sentencia que impugna.
Considera esta Magistratura que no es procedente abordar un análisis de los motivos que llevaron al juez de primera instancia a condenar al departamento de Risaralda en relación con el derecho pretendido por la parte actora, comoquiera que en el recurso de alzada no se delimitó el asunto objeto de estudio en esta instancia y el fundamento fáctico y jurídico por el cual el fallo debe ser modificado o revocado, razón por la que se impone para la Sala de Decisión confirmar en todas sus partes la sentencia de primer grado, en cuanto declaró la responsabilidad del citado ente territorial (…) El Consejo de Estado, en reciente pronunciamiento a través de la cual se estudió el recurso de apelación interpuesto en contra de sentencia proferida por este Tribunal17, reiteró el espíritu o efecto útil del recurso de apelación y el alcance de su análisis en segunda instancia: «El objeto de la impugnación y el alcance del estudio de segunda instancia 24.
La Subsección estima necesario detenerse en el análisis de lo que expresó la demandada en su recurso de apelación, de cara a las razones que fundaron la decisión que se cuestiona, para establecer si el recurrente verdaderamente atacó los argumentos que expuso el a quo para acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda. 25. La Sala parte por señalar que el alcance del recurso de apelación - mecanismo de control de las decisiones judiciales-, no se dirige a reprochar cualquier tipo de actuación e inconformidad generada en el curso del proceso, ni puede estar orientado a repetir el trámite acontecido en la primera instancia, pues fundamentalmente busca garantizar el principio de la doble instancia que por regla general está disponible para 16 Sentencia del 25 de junio de 2025, proferida dentro del proceso identificado con Rad. 66001-33- 33-004-2024-00145-01 (D-0477-2025) Demandante: Gloria Gómez Quintero Vs FOMAG y DPTO RISARALDA.
M.P. DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA 17 Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A. Radicado: 66001-23-33-000-2019-00384-01 (69.925) Consejero Ponente: José Roberto Sáchica Méndez. Medio de control: Reparación Directa. Demandante: Centro de Empleos Temporales de Colombia – ETEMCO S.A.S. Demandado: ESE Hospital Universitario San Jorge de Pereira. 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio controvertir las decisiones judiciales que se consideren contrarias al ordenamiento jurídico18. 26.
Bajo esta orientación, se impone al recurrente cumplir con una carga argumentativa que no se satisface con afirmaciones genéricas o la solicitud de que se revoque, menos aún con la simple reiteración de las razones expuestas en el curso de la primera instancia, bien sea en la demanda o en la contestación, en tanto que tales aspectos ya fueron objeto de comprobación y debate por parte del a quo, siempre que éste no haya omitido pronunciarse sobre las mismas y que ello comprenda el reproche o motivo de censura de la apelación. De ahí que se haya indicado que a través del recurso de apelación se controvierten los fundamentos de hecho y/o de derecho -ratio decidendi- que sirvieron de sustento a la decisión de primer grado, para lo cual se necesita presentar las razones que soporten que lo fallado no corresponde en derecho a una decisión acertada. 27.
Lo anterior por cuanto, a no dudarlo, el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen en contra de la decisión adoptada en primera instancia, lo cual imprime al recurso una alta carga de suficiencia argumentativa que le permita al ad quem debatir las razones de confrontación del apelante para sopesarlas con las razones que el Tribunal tuvo para sustentar su decisión19. 28.
La doctrina ha considerado que el recurso de apelación constituye la herramienta más importante de concreción del principio de la doble instancia, dado que constituye “… la forma más civilizada de expresar el descontento frente a providencias que nos son lesivas y evitar sus efectos … en virtud de ella será el … ad quem, … quien habrá de decidir la manifestación de inconformidad presentada por una de las partes, o terceros habilitados por intervenir, contra una providencia judicial”20. 29.
Si la aspiración de justicia que subyace al recurso de alzada tiene por finalidad que el superior revise la decisión de primer grado acusada de ser errática o de romper o lesionar el ordenamiento jurídico, resulta imprescindible que el recurrente determine cuáles asuntos deben ser resueltos ante el superior jerárquico; razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso, ni resulta suficiente repetir un argumento desprovisto de motivos de disenso. 30.
El Código General del Proceso CGP –artículo 320-, norma aplicable de manera supletoria al procedimiento contencioso administrativo según lo previsto en el artículo 306 del CPACA, prevé que el superior puede examinar “la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante”, de allí que la competencia del ad quem solo se circunscribe a los argumentos expuestos en la apelación en tanto confronten la ratio decidendi del fallo cuestionado. 31.
Esta Sección ha precisado que ante la falta de sustentación suficiente o material del recurso de apelación, el superior jerárquico deberá confirmar el fallo apelado sin evaluar el fondo del asunto21, esto en razón a que los raciocinios del apelante resultan insuficientes o deficientes de cara a la confrontación de la decisión cuestionada.» (Subraya y negrilla de la Sala) 18 Al respecto se pueden consultar, entre otras, sentencias del 6 de julio de 2022, expedientes: 44.707 y 54.666 y sentencia del 17 de febrero de 2023, expediente: 62.136 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 9 de febrero de 2012, expediente 21.060. 20 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.
Código General del Proceso, Segunda Edición, Dupré Editores, Bogotá, 2019. 21 Entre otras, sentencia del 19 de junio de 2020, expediente 49.572. 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La decisión de segunda instancia debe ceñirse estrictamente a los aspectos que han sido objeto del recurso de apelación, los cuales, en el presente caso, no controvierten de manera concreta las conclusiones jurídicas de la sentencia de primera instancia. En efecto, el A quo, con fundamento en el acervo probatorio obrante en el expediente, realizó un análisis detallado de las circunstancias particulares del caso, particularmente en lo relativo al reconocimiento de la sustitución pensional a favor de la señora Durlery Velasquez Giraldo en calidad de cónyuge del señor Jorge Iván López Correa (Q.E.P.D) con efectos fiscales a partir del 17 de marzo de 2021, día siguiente al fallecimiento de la madre del causante, teniendo en cuenta que era ella quien venía percibiendo dicha prestación, según lo definido en el fallo de primer grado.
En ese contexto, no le asiste competencia a esta Sala para reabrir el estudio de los puntos centrales abordados por el fallador de primer grado, por cuanto realmente no fueron objeto de impugnación en los términos exigidos por la ley procesal, por lo que no es jurídicamente admisible ampliar el alcance del recurso más allá de los límites señalados por el propio recurrente.
En relación con el principio de congruencia que rige el trámite de los recursos y el deber de correspondencia entre lo impugnado y lo que debe ser decidido en sede de apelación, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que las razones invocadas por el apelante al sustentar el recurso delimitan el marco de competencia del juez de segunda instancia. Es decir, la materia sobre la cual puede pronunciarse el ad quem queda circunscrita a los aspectos concretos que el recurrente considera lesivos de sus derechos, sin que le sea dable al juez superior extender el análisis a asuntos no cuestionadas expresamente, so pena de desbordar su competencia funcional.
Lo anterior tiene sustento en sentencia del H. Consejo de Estado22: «Debe advertirse que el estudio que abordará la Sala se contrae a desatar la inconformidad de las partes. En este sentido, la Sala se circunscribirá a los aspectos arriba señalados, pues su competencia, según el art. 357 del CPC., se reduce a examinar dicho asunto, no siendo posible que aborde otros, so pena de violar el principio de la congruencia».
A su vez, esa misma Alta Corporación de lo Contencioso Administrativo ha sostenido 23: 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 28 de agosto de 2014. C.P. Enrique Gil Botero. Radicado 05001-23-31-000-1997-01172-01. Actor: Luis Ferney Isaza Córdoba y otros. 23 Sentencia del 12 de febrero de 2015.
Sección Tercera – Subsección A. CP Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00874-01(28278). Actor: Compañía Aseguradora De Fianzas S.A. –CONFIANZA- 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio «La competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el escrito de sustentación del recurso de apelación y no por el mero acto procesal dispositivo de parte, a través del cual manifiesta, de manera abstracta, impugnar la respectiva providencia. Lo anterior significa que las competencias funcionales del juez de la apelación, cuando el apelante es único, no son irrestrictas, pues están limitadas, en primer lugar, por el principio de la “non reformatio in pejus”, introducido como precepto en el artículo 31 de la Constitución Política y consagrado por el artículo 357 del C. de P. C. y, en segundo orden, por el objeto mismo del recurso de apelación (revocar o modificar la providencia), cuyo marco está definido, a su vez, por las razones de inconformidad o juicios de reproche esbozados por el apelante, en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia”.
Así, pues, al juez de segundo grado le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador24, revisar temas del fallo de primer grado que son aceptados por el recurrente (bien porque omite reargüirlos en la sustentación del recurso de apelación o bien porque expresamente los elimina de la discusión manifestando su asentimiento en relación con ellos), pues éstos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo mismo, debe decirse que, frente a dichos aspectos, fenece por completo el litigio o la controversia».
La jurisprudencia que antecede atiende lo dispuesto en el citado artículo 328 del Código General del Proceso, por lo que es claro para la Sala que el límite de competencia al cual está sujeto el superior lo determina el recurso de apelación y el principio de la non reformatio in pejus. Es así como, en virtud del principio en estudio, debe existir consonancia entre la demanda, el fallo recurrido y la presente sentencia de segunda instancia; y se itera, que lo que fue materia de impugnación no amerita ni es viable por modo alguno que sea objeto de decisión por esta Colegiatura, ante la “apelación fallida por falta de congruencia entre el recurso y la providencia apelada”, como lo denomina la jurisprudencia del H. Consejo de Estado25.
Igualmente, el Consejo de Estado en Sentencia del 11 de abril de 2024 26 sostuvo que el recurso de apelación no puede entenderse como un mecanismo meramente eventual para “probar suerte” ante el superior jerárquico, sino que su interposición debe sustentarse en razones claras, pertinentes y debidamente 24 El artículo 357 del C. de P.C. consagra la excepción, al señalar que el superior no puede modificar la providencia apelada en la parte que no fue recurrida, a menos que “… en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla…” – conexidad-También cuando la providencia ha sido cuestionada por ambas partes (de manera directa o por adhesión), o cuando la sentencia impugnada es inhibitoria, o cuando por razones de orden público se hace necesario introducir modificaciones al fallo de primer grado (ver Corte Suprema de justicia, Sala de Casación Civil, casación del 8 de septiembre de 2009, exp. 11001-3103-035-2001- 00585-01). 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda, Subsección A. sentencia del 30 de enero de 2020, Radicación No. Radicación número: 05001-23-33-000-2016- 00693-01(1623-18). 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 11 de abril de 2024, radicado: 11001-03-28-000-2023-00075-01, CP: Dr. Pedro Pablo Vanegas Gil 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fundamentadas, que permitan al juez de segunda instancia advertir la existencia de eventuales yerros fácticos o jurídicos en que haya podido incurrir el fallador de primera instancia: “La jurisprudencia ha establecido claramente que, al impugnar una providencia mediante el recurso de apelación, se deben presentar objeciones o reparos específicos para controvertir los fundamentos que respaldan la decisión cuestionada.
En otras palabras, es necesario que la impugnación contenga una argumentación que exponga y justifique las razones por las cuales se discrepa o cuestiona la providencia apelada pues, de lo contrario, se desnaturalizaría su finalidad adversarial prevista en el artículo 320 del CGP, que prescribe: El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Conforme lo anterior, esta Sala, siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, encuentra que tal recurso no puede convertirse en un instrumento a través del cual se pretenda “probar suerte” ante el superior, sino que su interposición se justifica a partir de elementos o argumentos sólidos que permitan al fallador de segunda instancia detectar que el de primera incurrió en una equivocación. Lo anterior justifica no solo la exigencia de una sustentación del recurso de apelación, sino que aquélla se fundamente con argumentos que permitan al fallador de segunda instancia revocar o reformar la decisión impugnada.
Dicho escenario no ha sido ajeno al entendimiento que le ha dado esta Corporación a la carga de sustentar en debida forma el recurso de apelación. En efecto, la jurisprudencia ha hecho hincapié en la necesidad de que el recurrente cimiente adecuadamente la impugnación, pues se trata del instrumento judicial que permite al juez de segunda instancia soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera.
Así se consideró en su momento: La apelación permite el ejercicio del derecho de defensa de las partes, a través de la impugnación de la decisión judicial contenida en la sentencia. Por tanto, exige que el recurrente confronte los argumentos expuestos por el fallador de primera instancia con sus propias razones de inconformidad, para determinar si las pruebas y el sustento jurídico han sido correctamente valorados.
El recurso de apelación es un instrumento judicial, en este caso, para impugnar una sentencia controvirtiéndola con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación. Esa función, que no es oficiosa, tiene que apoyarse en la argumentación contenida en la sustentación del recurso de apelación, que le debe servir al Ad quem (sic) para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia según lo pretendido por el apelante.
En ese orden de ideas, resulta pertinente traer a colación que, en providencia del 14 de marzo de 202427, esta Sección negó un recurso de apelación por considerar que carecía de reparos concretos para oponerse a la cuestión decidida que fue objeto de impugnación, así lo advirtió la Sala: Revisado el recurso interpuesto, se advierte que la demandante insiste en que hay lugar a suspender provisionalmente los efectos del acto 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Auto de Sala del 14 de marzo de 2024. Exp. 63001-23-33-000-2023-00099-01. M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. Sobre el tema también se puede consultar el auto de Sala del 4 de abril de 2024, Exp. 11001-03-28-000- 2024-00033-00. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio demandado, sin embargo, no presenta ningún cuestionamiento frente a los argumentos que hizo el Tribunal en el auto recurrido, para denegar la medida cautelar.
Así las cosas, al revisar el recurso se limita a hacer afirmaciones genéricas relacionadas con que no se vea afectada la confianza legítima que tienen todos los ciudadanos, los principios democráticos de un estado soberano legítimo, que fortalece y dignifica los partidos políticos, castigando la doble militancia enmarcada en el acervo probatorio incorporado en la acción principal que obra en este expediente en concreto, sin embargo no allega argumentos tendientes a controvertir el estudio que hizo el tribunal frente la prueba allegada al expediente.
Visto lo anterior, como no se advierte reparo alguno frente al estudio que hizo el a quo en relación con la prueba aportada con la demanda, y por tanto, al no haber cargos concretos sobre los cuales hacer algún pronunciamiento, se confirmará la providencia apelada. A su turno, la Sección Tercera del Consejo de Estado 28, también ha negado recursos de apelación cuando este no se encuentra sustentado en debida forma: (…) La Sala resolvió confirmar la decisión bajo la consideración de que “la Subsección está impedida para examinar las decisiones” por la ausencia de “sustentación suficiente, adecuada o material del recurso de alzada propuesto por la parte demandante, al simplemente limitarse a expresar sus consideraciones de forma vaga e imprecisa”.
La Sala, al exponer las razones de la decisión, consideró “que la apelación se encuentra limitada a los aspectos indicados por la parte actora en su recurso, en tanto a través de ella se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial, por lo cual corresponde a los recurrentes confrontar los argumentos que el juez de primera instancia presentó para tomar su decisión con sus propias consideraciones” En el presente caso, esta Sala se encuentra limitada al estudio de los reparos formulados por la parte que interpuso el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia. No obstante, se advierte con claridad que la entidad demandada, pese a estar legitimada para controvertir el problema jurídico resuelto por el A quo, se dedicó a exponer la normatividad y jurisprudencia aplicable a la pensión de jubilación para los docentes, la norma que rige la pensión de sobrevivientes y los requisitos normativos y jurisprudenciales de convivencia para la sustitución pensional.
En tal medida, no corresponde al ad quem revisar la sentencia impugnada, ante la imposibilidad de confrontar los argumentos del fallo con una sustentación concreta del disenso por parte del apelante, quien incumplió con la carga procesal de estructurar adecuadamente los cuestionamientos orientados a desvirtuar el razonamiento del fallador de primera instancia. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 16 de diciembre de 2022, Exp. 05001-23-33-000-2014-00723-01, MP Jaime Enrique Rodríguez Navas 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio De lo anterior, resulta entonces evidente que el escrito presentado por la entidad demanda no cumple con los requisitos de la sustentación del recurso de apelación, en el entendido que: (i) Falta de claridad: Los argumentos expuestos por FOMAG en la sustentación del recurso de apelación adolecen de precisión, toda vez que no identifican de manera concreta qué premisa normativa, fáctica o interpretativa de la sentencia de primera instancia es objeto de cuestionamiento.
En consecuencia, el apelante no delimitó adecuadamente el objeto del debate en segunda instancia, ni expuso con claridad las razones por las cuales considera que el fallo debía ser modificado o revocado, incurriendo así en una deficiente estructuración del recurso. (ii) Falta de especificidad: El recurrente sólo expone la normatividad aplicable para el caso objeto de estudio, así entonces, al advertirse que lo expuesto por la parte recurrente en el escrito de apelación, no constituyen verdaderas razones de disenso frente a la decisión cuestionada, no es posible para esta sala realizar análisis diferente al efectuado.
(iii) Falta de pertinencia: No existen reproches en el escrito de apelación, toda vez que el apelante se limitó a realizar una exposición general de la normatividad aplicable al reconocimiento de la pensión de jubilación de los docentes, la norma que rige la pensión de sobrevivientes y los requisitos de convivencia para sustitución pensional, omitiendo incorporar elementos de juicio o una crítica razonada frente a los fundamentos del fallo.
En tal contexto, era exigible que el recurrente especificara de forma clara y puntual las premisas con las que no estaba de acuerdo y justificara, desde el plano jurídico y probatorio, por qué estas debían ser corregidas por este Tribunal. En conclusión, esta Magistratura estima que no resulta procedente emprender un nuevo análisis sobre los motivos que llevaron al juez de primera instancia a declarar la responsabilidad de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en relación con el derecho reclamado por la parte actora, por las consideraciones ampliamente desarrolladas en este proveído, lo que trae como consecuencia que permanezca incólume lo resuelto en primera instancia. 4.
Costas. El artículo 188 del CPACA regula que, tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público.
Además, advierte la misma norma que la liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, ahora Código General del Proceso. Ahora, en el marco del CGP, la condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365, razón por la cual al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley.
De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra. Bajo esa línea de análisis, para que mediante providencia se condene en costas, no basta con la simple petición y posterior vencimiento en el juicio del solicitante de las costas, sino que se exige al vencedor demostrar la causación y comprobación de los conceptos que quiere hacer valer respecto a las expensas, gastos y/o agencias en derecho en que incurrió durante el proceso.
En ese sentido, resulta pertinente acudir a los planteamientos expuestos por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en cuanto precisa que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; lo que descarta una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
Criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso en sentencia del 25 de junio de 2020, en el que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que haya realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones. Al evaluarse en el presente caso la causación de las costas, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que las mismas no aparecen probadas, porque no obra elemento de erogación alguno en su consecución, razón por la cual, esta Colegiatura no condenará en costas en esta instancia. Decisión: En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo 66001-33-33-002-2023-00053-01 (A-1289-2024) Durlery Velasquez Giraldo Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira el veinticinco (25) de julio de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia, por las consideraciones expuestas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el Sistema Informático SAMAI. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por esta Sala Ordinaria, en Sesión presencial de la fecha,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA «Este documento fue firmado electrónicamente y puede ser consultado con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»