66001-23-33-000-2026-00129-00 · Tribunal Administrativo de Risaralda

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Radicado: 66001-23-33-000-2026-00129-00 Medio de Control: Cumplimiento Accionante: Veeduría Ciudadana Accionada: Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG Procede el Tribunal a proferir sentencia de primera instancia dentro del presente medio de control instaurado por la señora María Ximena Valencia López, en calidad de presidente de la Veeduría Ciudadana, tendiente a obtener el cumplimiento del mandato contenido en el artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1072 del 15 de octubre de 2025, en el que se establecen «mecanismos para garantizar la confiabilidad y la estabilidad tarifaria en el servicio de energía eléctrica y sus actividades complementarias».

ANTECEDENTES DE HECHO En las páginas 8 y s.s. del archivo 1 del expediente digital, la parte accionante narra los siguientes hechos: 1. Explica que el artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1072 de 2025, fijó dos deberes temporalmente precisos a cargo de la CREG: (i) habilitar los mecanismos de control de eficiencia e instrumentos adicionales en el Mercado de Contratos y en la Bolsa de Energía, dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia del decreto; y Acción de Cumplimiento.

Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 2 (ii) definir, en idéntico plazo, los mecanismos a que se refiere la norma, en el marco de sus competencias. 2. Que ambas obligaciones quedaron condicionadas a la consideración de siete (7) lineamientos de política pública detallados en el cuerpo del artículo. 3. Sostiene que el plazo legal de tres meses, contabilizado conforme al artículo 62 de la Ley 4ª de 1913 desde la entrada en vigencia del decreto (16 de octubre de 2025), venció el 15 de enero de 2026 y que a la fecha de presentación de la acción —14 de mayo de 2026— transcurrieron más de siete (7) meses desde la expedición del decreto y más de cuatro (4) meses desde el vencimiento del plazo legal. 4.

Añade que a la fecha de vencimiento del plazo legal la CREG no había expedido acto regulatorio definitivo alguno que habilitara o definiera los mecanismos ordenados por el Decreto 1072 de 2025. 5. Expone que a la fecha de presentación de esta acción —14 de mayo de 2026, fecha de corte de la verificación del estado regulatorio—, según los actos publicados oficialmente en el gestor normativo de la propia CREG, el estado del cumplimiento de cada uno de los siete lineamientos del artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1072 de 2025 es el siguiente: Acción de Cumplimiento.

Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 3 6. A partir de lo anterior concluye que en ninguno de los siete lineamientos del artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1072 de 2025 existe a la fecha un acto regulatorio definitivo expedido por la CREG que habilite y defina integralmente el mecanismo correspondiente y que el único acto definitivo identificable —la Resolución CREG 101 100 del 19 de febrero de 2026 que en su parte considerativa invoca al decreto 1072 de 2025 — fue expedido un mes después del vencimiento del plazo legal y aborda únicamente uno de los siete sub-componentes del lineamiento 3, limitado a un mecanismo particular de un agente privado (Conexión Energética S.A.S.) en el marco preexistente de la Resolución CREG 114 de 2018, sin alcanzar la generalidad regulatoria que la norma exige. 7.

Aduce la accionante que el 10 de abril de 2026 presentó petición previa de cumplimiento ante la CREG, entidad que dio respuesta mediante oficio radicado S2026003829 del 29 de abril de 2026 en el que: (i) reconoció que no ha expedido las resoluciones definitivas correspondientes a los siete lineamientos; (ii) sostuvo que el plazo de tres meses «no constituye un término de preclusión ni genera una consecuencia jurídica automática exigible»;

(iii) argumentó que los siete lineamientos serían «lineamientos de política pública» y no «obligaciones regulatorias autónomas»; y (iv) calificó como cumplimiento parcial actuaciones que constituyen, en su mayoría, proyectos no definitivos. 8. Concluye refiriendo que durante el período en que la CREG ha mantenido la omisión regulatoria, los precios de la energía en bolsa han experimentado un incremento del 22,7% en lo corrido de 2026, pasando de niveles cercanos a $590/kWh a comienzos del año a $763,2/kWh en abril de 2026, conforme a la información oficial del operador del mercado XM.

II. NORMA INCUMPLIDA La parte accionante considera incumplido el artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 2025, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1072 del 15 de octubre de 20251. III. PRETENSIONES 1 Documento 1 -Página 6 -Samai. Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 4 En las páginas 24 y siguientes del archivo 001 del expediente digital, solicita lo siguiente: «8.1.

Pretensiones principales: PRIMERA — Declaratoria de incumplimiento del deber regulatorio formal. Que se declare que la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG ha incurrido en incumplimiento del deber regulatorio contenido en el artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1072 del 15 de octubre de 2025, en tanto no habilitó ni definió, dentro del plazo de tres (3) meses fijado en la propia norma —vencido el 15 de enero de 2026—, los mecanismos de control de eficiencia e instrumentos adicionales en el Mercado de Contratos y en la Bolsa de Energía mediante actos regulatorios definitivos.

Esta declaratoria se solicita respecto del deber regulatorio formal —obligación de habilitar y definir— sin pronunciamiento alguno sobre el contenido técnico que deba tener cada acto. SEGUNDA — Orden de cumplimiento del deber regulatorio omitido. Que, como consecuencia de la declaratoria anterior, se ordene a la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG el cumplimiento inmediato del mandato del artículo 2.2.3.2.8.3, mediante la expedición —dentro del plazo perentorio que el Honorable Tribunal determine— de los actos administrativos definitivos en virtud de los cuales se habiliten y definan los mecanismos a que se refiere la norma, en atención a los siete (7) lineamientos de política pública allí previstos.

La orden de cumplimiento se solicita exclusivamente en el plano del deber regulatorio formal —habilitar y definir mediante acto regulatorio definitivo— y no incluye instrucción alguna sobre el contenido técnico, económico o procedimental que la CREG, en el marco de sus competencias, deba dar a cada acto, no obstante, el acto regulatorio que se expida debe atender las consideraciones definidas en el propio artículo 2.2.3.2.8.3 cuyo cumplimiento se demanda.

TERCERA — Identificación de los actos regulatorios cuya expedición se debe ordenar. Que la orden de cumplimiento anterior se entienda referida a los siguientes siete (7) actos regulatorios, correspondientes a los siete lineamientos del artículo 2.2.3.2.8.3, cuya inexistencia al 14 de mayo de 2026 se acredita con las pruebas 9.1 a 9.10 de esta demanda y con la propia respuesta de la CREG (prueba 9.4): (i) Acto regulatorio que habilite y defina el mecanismo correspondiente al lineamiento 1 (“…Al menos el 95% de la generación horaria del conjunto de plantas hídricas despachadas centralmente de cada generador deberá ser vendido en contratos priorizando atender directamente la demanda de los usuarios…”).

(ii) Acto regulatorio que habilite y defina el mecanismo correspondiente al lineamiento 2 (“…Los generadores deberán vender en contratos tipo Pague lo Contratado (PLC), al menos el equivalente a las Obligaciones de Energía en Firme (OEF) anual asignadas, o el equivalente porcentual de la Energía Firme para el Cargo por Confiabilidad (ENFICC) para los casos donde no hay asignaciones, del total de sus plantas hídricas…”).

(iii) Acto regulatorio que habilite y defina los mecanismos correspondientes al lineamiento 3 en sus siete sub-componentes (mecanismos flexibles de contratación), respecto de los seis sub-componentes que actualmente carecen de regulación definitiva o cuya regulación es parcial. (iv) Acto regulatorio que habilite y defina el mecanismo correspondiente al lineamiento 4 (“…Establecer las medidas que garanticen la concurrencia y Acción de Cumplimiento.

Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 5 participación efectiva de los comercializadores de energía que atienden el mercado regulado, en los mecanismos de los que trata el numeral 3 anterior…”). (v) Acto regulatorio que habilite y defina el mecanismo correspondiente al lineamiento 5 (“…Acelerar la implementación de reglas que permitan la participación de los usuarios en el mercado como los mecanismos de Respuesta de la demanda, eficiencia energética u otros que permitan disminuir el consumo de electricidad ), surtidos los trámites legales correspondientes sobre la base del Proyecto de Resolución CREG 701-115 de 2026.

(vi) Acto regulatorio que habilite y defina los mecanismos correspondientes al lineamiento 6 (“…Integrar los anteriores lineamientos con medidas que busquen propiciar e incentivar la libre competencia en el mercado de contratos, a efectos de estabilizar las tarifas…”). (vii) Acto regulatorio que habilite y defina el mecanismo correspondiente al lineamiento 7 (“…Determinar las reglas periódicas de evaluación de las medidas implementadas y sus respectivas vigencias, considerando la efectividad de las mismas en la mejora tarifaria…”).

(viii) “…En cualquier caso, los mecanismos de contratación deberán orientarse a la estabilización y reducción de tarifas para el usuario regulado ” (inciso final, artículo 2.2.3.2.8.3. del decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 1 del decreto 1072 de 2025. En todos los casos, el contenido material, técnico y económico de cada uno de los actos regulatorios se entenderá reservado a la discrecionalidad técnica de la CREG en el marco de sus competencias.

CUARTA — Plazo judicial perentorio. Que se establezca en la sentencia un plazo máximo improrrogable, contados a partir de la notificación del fallo, para que la CREG expida los actos regulatorios identificados en la pretensión Tercera. 8.2. Pretensión subsidiaria: SUBSIDIARIA. En el evento en que el Honorable Tribunal considere que respecto de alguno o algunos de los siete lineamientos la pretensión principal no es íntegramente procedente, se ordene a la CREG, exclusivamente respecto de los lineamientos no cubiertos por dicha consideración, la expedición de los actos regulatorios definitivos correspondientes en el plazo que el Tribunal determine.».

IV. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD ACCIONADA La Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG acudió al trámite mediante escrito2 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que no es jurídicamente viable ordenar a la CREG la expedición automática de regulaciones definitivas bajo el amparo de la Ley 393 de 1997, por cuanto el artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 2015 (adicionado por el artículo 1º del Decreto 1072 de 2025) no consagra una obligación de ejecución simple, clara, expresa e incondicional. 2 Documento 10 -Samai.

Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 6 Por el contrario, estima que la norma invocada establece lineamientos de política pública de carácter macroeconómico y sistémico encaminados a la sostenibilidad tarifaria, por lo que su materialización está supeditada por el propio ordenamiento superior a un proceso reglado de maduración técnica, deliberación participativa y control de libre competencia, los cuales se encuentran en riguroso y progresivo desarrollo por parte de la CREG, a partir de lo cual descarta cualquier configuración de renuencia u omisión administrativa.

Plantea como excepciones, las siguientes: - Improcedencia de la acción por inexistencia de un mandato claro, expreso, incondicional e inobjetable. Manifiesta que la norma objeto de acción no predetermina el contenido exacto ni la fórmula matemática de las resoluciones, otorgando un margen de discrecionalidad técnica y regulatoria a la Comisión, lo que conlleva a que pierda la naturaleza de mandato automático exigible por vía constitucional. - Improcedencia de la acción por requerir el desarrollo de un procedimiento administrativo complejo, reglado y de rango legal.

Expone que por mandato del legislador ordinario, la CREG está obligada a agotar de forma insubsanable unas etapas antes de proferir regulaciones de carácter general y que pretermitir dicho procedimiento legal por un cumplimiento sumario viciaría de nulidad absoluta las resoluciones por expedición irregular. - Ausencia de omisión administrativa por hecho en desarrollo (Actuación Regulatoria en Curso).

Asegura que la Comisión no ha sido renuente y que se encuentra en la fase técnica final de valoración de observaciones, lo que constituye una ejecución progresiva de la política pública. - El verbo “habilitar” no equivale jurídicamente a “expedir regulación definitiva”. Indica que la disposición demandada no contiene una obligación instantánea, automática y cerrada consistente en expedir un número determinado de resoluciones regulatorias definitivas, por el contrario, el cumplimiento del mandato requiere necesariamente el ejercicio de competencias técnicas complejas y el agotamiento de procedimientos regulatorios obligatorios.

Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 7 Expuesto lo anterior, la CREG se refiere a la inaplicabilidad del precedente invocado por el accionante, esto es, de la sentencia del 4 de mayo de 2026 proferida dentro del proceso radicado 66001-23-33-000-2026-00090-00, por cuanto mientras que en el caso PUI el mandato del Decreto 929 de 2023 consistía en la creación y reglamentación de una figura operativa y un agente o prestador de un servicio determinado (el Prestador de Última Instancia), el artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1072 de 2025 impone una reconfiguración estructural de las reglas del Mercado de Contratos a Largo Plazo y de la Bolsa de Energía en Colombia.

Así, considera que, modificar los esquemas de formación de precios de bolsa o las reglas de contratación de los usuarios regulados, impacta de forma directa las señales de inversión, la confianza regulatoria y la estabilidad de la matriz energética del país. En su criterio, la complejidad intrínseca de esta materia dista sustancialmente de la orden impartida en el caso del PUI, por lo que los temas tratados son sustancial y materialmente diferentes.

De otra parte, aduce que el plazo referido en la demanda, esto es, tres meses consagrados en el Decreto 1072 de 2025, constituye un mandato de priorización de la agenda regulatoria y de impulso prioritario, no una potestad de derogación de las Leyes 142 y 143 de 1994 y que, un plazo administrativo no faculta a la CREG para pretermitir las etapas legales de deliberación y consulta pública.

Trae a colación la secuencia cronológica y técnica con el fin de demostrar que la CREG ha desplegado toda su capacidad institucional en la estructuración de la medida: • Fase 1 (Estudios Técnicos): Elaboración de los análisis ex post de las variables de mercado contenidos en el Documento Técnico CREG 901 224 de 2025. • Fase 2 (Apertura del Proceso Participativo): Expedición de la Circular CREG 189 de 2025, mediante la cual se fijaron las propuestas iniciales de discusión. • Fase 3 (Publicación de Proyectos Regulatorios): Publicación para consulta de los proyectos de Resolución CREG 701 116 de 2026 y Resolución CREG 701 122 de 2026, los cuales contienen las propuestas concretas para robustecer el mercado de contratos y los mecanismos regulatorios adicionales y cumplir los dispuesto en el Decreto 1072 de 2025. • Fase 4 (Maduración Normativa Actual): Al corte de mayo de 2026, la CREG recibió un total de 412 comentarios provenientes de 29 agentes y remitentes Acción de Cumplimiento.

Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 8 del sector. En este momento, el equipo técnico se encuentra procesando y valorando las observaciones a la Resolución CREG 701 122 de 2026, etapa insubsanable para proferir el texto definitivo. Más adelante se refiere al procedimiento para la expedición de actos administrativos por parte de la CREG frente a lo cual sostiene que la Entidad adopta sus decisiones de forma colegiada a través del Comité de Expertos, sin que el director tenga facultades regulatorias individuales.

Adicionalmente explica que el proceso exige quórum específico, así como el cumplimiento de un procedimiento técnico, jurídico y económico que incluye la elaboración del proyecto, consulta pública, análisis de comentarios y, cuando aplica, el concepto de la Superintendencia de Industria y Comercio. Ahora, en cuanto al alcance jurídico y los lineamientos del Decreto 1072 de 2025, la accionada hizo una interpretación sistemática de la norma, a partir de la cual identificó tres elementos jurídicamente relevantes a saber: • El mandato principal es de habilitación de mecanismos, no de expedición de actos regulatorios específicos predeterminados. • Los numerales contenidos en la norma constituyen lineamientos de política pública, no obligaciones regulatorias autónomas, inmediatas e independientes. • La actuación de la CREG debe darse en el marco de sus competencias, lo cual implica la aplicación de criterios técnicos, económicos y jurídicos propios de la función regulatoria, además de la aplicación del procedimiento establecido para la expedición de medidas regulatorias definitivas.

Y añade que la interpretación propuesta por el accionante, según la cual, existe una obligación de expedir siete (7) medidas regulatorias específicas dentro de un término perentorio, no se desprende de manera clara, expresa e inobjetable del texto del Decreto y que, dichos mecanismos, en realidad corresponden a lineamientos de política pública, como se desprende del mismo Decreto 1072 de 2025.

En consecuencia, asegura que el cumplimiento del mandato establecido en el Decreto 1072 de 2025, materialmente es progresivo y sujeto al agotamiento de unas etapas, y que, de no ser así, el propósito trazado con la expedición de dicha normativa resulta imposible de cumplir, pues el efecto esperado no solo es la Acción de Cumplimiento.

Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 9 expedición de varios actos administrativos, sino un cambio estructural y operativo de las compras de energía para atender la demanda regulada. Ahora, en lo que atañe a las fallas de mercado que se aluden en la demanda, la CREG expone que los fenómenos señalados por el accionante o en la parte motiva del Decreto 1072 de 2025 no configuran fallas identificadas en el mercado, sino que corresponden a condiciones estructurales del servicio público domiciliario de energía eléctrica que la regulación gestiona mediante diversos instrumentos de cobertura, contratación, competencia, traslado tarifario y respuesta de la demanda.

En cuanto a la participación pasiva de la demanda en la bolsa, menciona que se trata de una condición típica de la demanda de energía eléctrica, integrada mayoritariamente por usuarios finales de baja representatividad y sin condiciones técnicas para participar activamente, por lo cual requieren comercializadores que los representen. Precisa que la participación activa en programas de respuesta de la demanda depende de capacidades técnicas y permite recibir contraprestaciones por reducciones de consumo.

Reitera que la pasividad no es una falla de mercado, sino una característica inherente, y que el objetivo regulatorio no es modificarla sino aprovechar el interés de aquellos usuarios capaces de reducir consumos. Respecto de la volatilidad excesiva de los precios de bolsa, sostiene que no es económicamente acertada su calificación como falla de mercado, pues la volatilidad es una característica estructural de los mercados de corto plazo, en contraste con la mayor sostenibilidad del largo plazo.

Así, considera que no constituye una falla regulatoria, sino una condición inherente que se gestiona mediante contratos de largo plazo, cuyo objetivo es mitigar el traslado de variaciones a la tarifa de usuarios. Finalmente, frente a la alegada ausencia de mecanismos eficientes para priorizar el mercado regulado, indica que carece de sustento, dado que históricamente, cerca 86% de la demanda regulada es atendida con contratos de largo plazo y el 14% restante, de manera residual.

Señala la existencia de múltiples mecanismos de contratación y medidas regulatorias recientes para aumentar la cobertura, mejorar la competencia, la transparencia y reducir la exposición a la volatilidad, incluyendo desarrollos con el SICEP para fortalecer la trazabilidad y disciplina competitiva. De otra parte, hace un recuento de las acciones y medidas ejecutadas, teniendo como referencia el periodo de consulta y proceso de expedición del Decreto 1072 Acción de Cumplimiento.

Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 10 de 2025. Puntualiza que, a la fecha, en cumplimiento del Decreto 1072 de 2025 se encuentra en firme la Resolución CREG 101 100 de 2026 con reglas que incentivan la participación de compradores y vendedores de energía eléctrica en un esquema flexible, anónimo, estandarizado y de libre acceso.

Añade que la habilitación del traslado de las compras que se realicen en el mecanismo presentado por Conexión Energética, así como en el de Derivex-CRCC, garantizan la libre concurrencia y no discriminación, y permiten a los comercializadores cubrir de una forma adecuada la demanda de sus usuarios regulados a través de contratos de largo plazo.

Afirma que estos instrumentos promueven condiciones de libre competencia y se articulan con los lineamientos del Decreto 1072 de 2025 contribuyendo a generar alternativas para el cumplimiento de obligaciones sectoriales. Igualmente destaca que con la Resolución 101 103 de 2026, se flexibiliza la participación accionaria de agentes del MEM en promotores, ejecutores o administradores de mecanismos resultantes de la aplicación de la Resolución CREG 114 de 2018.

Adicionalmente, expone que, en cumplimiento del mandato establecido en el referido decreto, la CREG adelanta proyectos regulatorios, orientados a ajustar el actual Sistema Centralizado de Información de Convocatorias Públicas (SICEP), y modificar el marco normativo de las convocatorias públicas, con el propósito de incrementar y ordenar la contratación de energía de largo plazo, reducir la exposición a la bolsa y mejorar la transparencia y disciplina competitiva.

Indica que dichos ajustes han sido objeto de múltiples consultas públicas, encontrándose el proyecto en análisis técnico y jurídico para su posterior trámite ante la SIC. Finalmente reitera que a la fecha ya existen mecanismos que recogen los lineamientos del Decreto 1072 de 2025 los cuales continúan en aplicación mientras se culmina la expedición de nuevos desarrollos regulatorios.

En consecuencia, solicita se declaren probadas las excepciones de fondo propuestas, especialmente la de improcedencia por inexistencia de mandato claro, expreso y exigible, y la de debido proceso administrativo en curso y, en consecuencia, se nieguen por improcedentes las pretensiones de la demanda. Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 11 V. CONSIDERACIONES 1.

COMPETENCIA Es competente esta Corporación para conocer del presente asunto en virtud de lo dispuesto por el numeral 16 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que procede el Tribunal a dictar sentencia en primera instancia, al no encontrar causal alguna que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido.

2. OBJETO DE LA DECISIÓN Corresponde a esta colegiatura judicial determinar si es procedente o no, por la vía de la acción de cumplimiento, ordenar a la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG dar cumplimiento al artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1072 del 15 de octubre de 2025, y en consecuencia expedir los actos administrativos definitivos en virtud de los cuales se habiliten y definan los mecanismos a que se refiere la norma, en atención a los siete (7) lineamientos de política pública allí previstos, ante la alegada omisión en el cumplimiento del plazo normativo fijado a la CREG.

Para abordar el estudio de lo que es objeto de controversia, es preciso señalar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre hechos similares3. En el mencionado fallo se incorporaron razones que serán acogidas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en este habrá de proferirse, precisándose que si bien, como lo aduce la entidad accionada, ambos casos no presentan supuestos fácticos idénticos, lo cierto es que dada la similitud del problema jurídico en el que se controvierte el cumplimiento de un deber legal impuesto a la CREG, resulta pertinente acudir a lo ya decidido como criterio orientador, sin que ello comprometa de forma automática la decisión que se adoptará en el sub lite, toda vez que para resolver el fondo de esta acción la Sala analizará las particularidades de la misma. 3.

RENUENCIA 3 Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda. Sentencia del 4 de mayo de 2026, Sala Tercera de Decisión, magistrado ponente Andrés Medina Pineda, proceso radicado 66001-23-33-000-2026-00090-00, demandante: Veeduría Ciudadana representada por María Ximena Valencia López, demandado: Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG Acción de Cumplimiento.

Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 12 En las páginas 47 y s.s. del archivo 002 del expediente digital de primera instancia, obra requerimiento formulado por la parte accionante a la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG por medio del cual solicita el cumplimiento del artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1072 de 2025, a través de la implementación en forma integral de los siete mecanismos establecidos en dicha norma, relacionados con la adopción de medidas regulatorias dirigidas a garantizar la contratación eficiente de energía, la estabilidad tarifaria y la seguridad del suministro en el mercado eléctrico.

Igualmente reposa en el expediente la respuesta4 que frente a dicha petición otorgó la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG mediante Oficio S2026003829 del 29 de abril de 2026. Con lo anterior, queda claro que en el presente asunto se cumplió con el requerimiento previo de cumplimiento de la norma que se dice incumplida y, por tanto, se agotó el requisito de procedibilidad para el ejercicio de la acción.

4. INCUMPLIMIENTO ATRIBUIDO En el sub judice se imputa a la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG, el incumplimiento del deber legal contenido en el artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 20155, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1072 del 15 de octubre de 20256, cuyo texto es el siguiente: «Artículo 2.2.3.2.8.3.

Mecanismos para garantizar la confiabilidad y la estabilidad tarifaria en el servicio de energía eléctrica y sus actividades complementarias. Para alcanzar las finalidades previstas en el anterior artículo, y, en particular, para precaver los efectos adversos de la exposición a los precios de Bolsa en el Mercado Regulado en periodos de baja hidrología, dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto, deberán habilitarse los mecanismos de control de eficiencia e instrumentos adicionales en el Mercado de Contratos y en la Bolsa de Energía para propiciar, entre otros, la celebración de contratos de largo plazo.

En el desarrollo de los mecanismos correspondientes, la CREG deberá considerar los siguientes lineamientos. 4 Documento 2 -Página 103 y siguientes -Samai. 5 «Por la cual medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía» 6 «Por el cual se adiciona la Sección 8 al Capítulo 2, Titulo III, Parte 2, Libro 2 del Decreto 1073 de 2015 "Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía", para establecer lineamientos de política pública para la confiabilidad y la estabilidad tarifaria del servicio de energía eléctrica y se dictan otras disposiciones» Acción de Cumplimiento.

Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 13 Al menos el 95% de la generación horaria del conjunto de plantas hídricas despachadas centralmente de cada generador deberá ser vendido en contratos priorizando atender directamente la demanda de los usuarios. Los generadores deberán vender en contratos tipo Pague lo Contratado (PLC), al menos el equivalente a las Obligaciones de Energía en Firme (OEF) anual asignadas, o el equivalente porcentual de la Energía Firme para el Cargo por Confiabilidad (ENFICC) para los casos donde no hay asignaciones, del total de sus plantas hídricas.

La implementación de mecanismos de contratación flexibles que permitan a los agentes vender al mercado regulado la diferencia entre la generación, indicada en el numeral 1, y las ventas en contratos en firme de los que trata el numeral 2. de este artículo. En los mecanismos flexibles se deberá considerar, sin limitarse a estos, los siguientes elementos: i) habilitar contratos tipo Pague lo Contratado Condicionado (PCC) asociados con los excedentes generación o excedentes de energía en poder de agentes del mercado; ii) habilitar a los generadores para realizar convocatorias de venta de energía; iii) establecer procesos unificados de compras en contratos de energía para la demanda regulada en la que se podrán priorizar los comercializadores con mayor exposición a bolsa. iv) permitir que, de manera voluntaria, las Fuentes No Convencionales de Energía Renovable (FNCER), incluidas las Pequeñas Centrales Hidroeléctricas (PCH) puedan adherirse a los mecanismos i), ii) y ill.) de este numeral 3, incentivando el incremento de la participación de estas tecnologías, así como otras tecnologías, diferentes a las contenidas en el numeral 1; v) definir las reglas del traslado de los precios de los contratos a las tarifas, manteniendo suficiencia financiera a las empresas y dando señales. económicas para la expansión en generación; vi) evaluar la conveniencia de modificar los límites de contratación propia para el cubrimiento de la demanda con mayor exposición a bolsa: vii) evaluar la conveniencia de implementar mecanismos que permitan suspender el despacho de este tipo de contratos en caso de impagos por parte del comprador.

Establecer las medidas que garanticen la concurrencia y participación efectiva de los comercializadores de energía que atienden el mercado regulado, en los mecanismos de los que trata el numeral 3 anterior. Acelerar la implementación de reglas que permitan la participación de los usuarios en el mercado como los mecanismos de Respuesta de la demanda, eficiencia energética u otros que permitan disminuir el consumo de electricidad.

Integrar los anteriores lineamientos con medidas que busquen propiciar e incentivar la libre competencia en el mercado de contratos, a efectos de estabilizar las tarifas. Determinar las reglas periódicas de evaluación de las medidas implementadas y sus respectivas vigencias, considerando la efectividad de las mismas en la mejora tarifaria.

Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 14 En cualquier caso, los mecanismos de contratación deberán orientarse a la estabilización y reducción de tarifas para el usuario regulado. Los mecanismos de los que trata el presente artículo deberán ser definidos por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), en el marco de sus competencias y en atención a los lineamientos de política pública aquí previstos, dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto.»

5. ANÁLISIS JURÍDICO La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 del 29 de julio de 1997, tiene como finalidad proporcionar a toda persona la oportunidad de exigir ante la jurisdicción contencioso administrativa que las autoridades públicas y los particulares que actúen en ejercicio de funciones públicas, ejecuten el mandato de la ley o lo previsto en los actos administrativos, para la concreción de la normatividad y para que su vigencia real y efectiva no quede supeditada a la voluntad de la autoridad o del particular encargado de su ejecución. El Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo se pronunció respecto de la procedibilidad de la acción de cumplimiento en el siguiente sentido7: «El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos». «En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos».

Para determinar lo correspondiente en el asunto debatido, se hace necesario estudiar los requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, regulada por la Ley 393 de 1997, los que pueden sintetizarse de la siguiente manera: 1. Que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 6 de mayo de 2004, radicación 2003-01277-01, Consejero ponente Darío Quiñonez Pinilla.

Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 15 2. Que la consagración de tal deber se haya hecho en un mandato imperativo e inobjetable exigible a la autoridad a la cual se le esté reclamando el cumplimiento. 3. Que la administración haya incumplido el mandato legal o administrativo del caso. 4. Que la administración se encuentre renuente a cumplir y tal renuencia sea probada por el demandante. 5.

Que el afectado no tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo en el caso en que de no proceder el juez de cumplimiento, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. Así, para que la acción de cumplimiento tenga vocación de prosperidad es necesario que concurra en el caso concreto la totalidad de los elementos que acaban de ser descritos, de manera que la ausencia de uno o varios de ellos impide una sentencia de fondo favorable a las pretensiones de la demanda.

Se procederá entonces a realizar el análisis del cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción constitucional 5.1. Que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos. Resalta la Sala que en el artículo 87 de la Constitución y en las disposiciones especiales de la Ley 393 de 1997 quedó claramente definido el objeto del medio de control de cumplimiento, como es la eficacia material de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos (artículo 1°); es decir, que procede este mecanismo de control no sólo para el cumplimiento de leyes, también para las contenidas en decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política8, y contra los actos administrativos de contenido general o particular, porque se entiende que los mismos entrañan la voluntad administrativa de producir efectos jurídicos9. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546, 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-00486 - 01 Acción de Cumplimiento.

Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 16 Lo anterior permite colegir que, en el presente caso, se cumple con el primer requisito en lo que respecta al cumplimiento del artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1072 del 15 de octubre de 2025, contenidos en una norma vigente. 5.2. Que la consagración de tal deber se haya hecho en un mandato imperativo e inobjetable exigible a la autoridad a la cual se le esté reclamando el cumplimiento.

Definido lo anterior, es necesario establecer que se trata de una obligación en cabeza de la autoridad que sea incontrovertible; luego entonces, no debe existir duda sobre su alcance y aplicación; es decir, la acción de cumplimiento es procedente cuando se exige el acatamiento de mandatos imperativos contenidos en normas con rango de Ley y en actos administrativos, por lo que, el juez no se encuentra facultado para interpretar la norma o fijar su alcance, lo cual resulta concordante con el carácter residual del medio de control, lo expresado guarda relación con lo estipulado por la Corte Constitucional, la cual resolver una demanda de inconstitucionalidad contra los Ley 393 de 1997, manifestó10: «De este modo, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.

Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que, con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados.

Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico.

Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el "cumplimiento de un deber omitido" contenido en "una ley o acto administrativo" (artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar.» En el caso bajo estudio, en síntesis, la parte accionante pretende que se ordene a la CREG dar cumplimiento a normas de carácter legal, que de acuerdo con lo analizado anteriormente se circunscribe al contenido del artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1072 del 15 de 10 Sentencia C-1194/01, Magistrado ponente: Manuel José Cepeda Espinosa.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8, parcial, y el artículo 9, parcial, de la Ley 393 de 1997. Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 17 octubre de 2025, en tanto, «no habilitó ni definió, dentro del plazo de tres (3) meses fijado en la propia norma —vencido el 15 de enero de 2026—, los mecanismos de control de eficiencia e instrumentos adicionales en el Mercado de Contratos y en la Bolsa de Energía mediante actos regulatorios definitivos», conforme a los siete (7) lineamientos de política pública definidos en la misma regulación y que en el entendimiento de la parte actora son: i) Obligación del 95% de generación horaria vendida en contratos, ii) Obligación contratos Pague lo Contratado (PLC), Obligaciones de Energía en Firme (OEF), o Energía Firme para el Cargo por Confiabilidad (ENFICC) para plantas hídricas, iii) Mecanismos flexibles de contratación (sub-lineamientos: i a vii), iv) Concurrencia de comercializadores del mercado regulado, v) Respuesta de la demanda y participación de usuarios, vi) Libre competencia en el mercado de contratos y vii) Reglas periódicas de evaluación de las medidas.

Ahora, en lo que respecta a la existencia de una obligación jurídica omitida a cargo de la autoridad demandada, es claro que la presente acción se concreta en la supuesta desatención de un deber, razón por la cual, no es de recibo la exigibilidad de normas que no establecen un mandato imperativo exigible en la actualidad, que carecen de obligatoriedad en el sentido que requiere el marco jurídico de la acción de cumplimiento, para que una vez verificados los supuestos de hecho del caso, su cumplimiento pueda ser exigido.

A saber, es indispensable que reúna las siguientes características: I) Que se encuentre produciendo efectos. II) Que contenga un deber jurídico a cargo de la autoridad demandada. III) Que sea aplicable a los hechos de la demanda. Así, se estima que la acción de cumplimiento parte de la existencia de una obligación, un derecho o un mandato imperativo que surge de manera directa de la norma que se reclama sea cumplida, que no requiere ser interpretada o contrastada con el resto del ordenamiento jurídico, por lo que, en el evento en que la norma cuyo cumplimiento se reclama está vigente pero su destinatario no es el demandado o la ejecución de esa norma no corresponde aquél, o para su cumplimiento se requiere fijar una interpretación o alcance, las pretensiones de la demanda no prosperan.

Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 18 Siguiendo el hilo argumental, para dar solución a la Litis, la Sala entra a analizar si en el caso en concreto existen obligaciones claras o deberes jurídicos cuyo cumplimiento corresponde a la autoridad demandada, tal como fue planteado en la demanda o si, por el contrario, para su cumplimiento se requiere la sumatoria de diversas voluntades, o si exige una interpretación del marco normativo vigente para deducir el mandato o si lo pretendido es propio de otros medios de control judicial.

Sea lo primero indicar que, el ejercicio de la potestad reglamentaria y regulatoria de los servicios públicos, entre los cuales se enmarca la prestación del servicio de energía eléctrica, recae en las comisiones de regulaciones creadas por las Leyes 142 y 143 de 1994, dentro de las cuales se encuentra la Comisión de Regulación de Energía y Gas, la cual ejerce entre otras las funciones previstas en el artículo 23 de conformidad con el artículo 2011 de la Ley 143 de 1994 que señala: «ARTÍCULO 23.

Para el cumplimiento del objetivo definido en el artículo 20 de la presente ley, la Comisión de Regulación de Energía y Gas con relación al servicio de electricidad tendrá las siguientes funciones generales: a) Crear las condiciones para asegurar la disponibilidad de una oferta energética eficiente, capaz de abastecer la demanda bajo criterios sociales, económicos, ambientales y de viabilidad financiera, promover y preservar la competencia. En el sector eléctrico, la oferta eficiente tendrá en cuenta la capacidad de generación de respaldo, la cual será valorada por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, según los criterios que establezca la Unidad de Planeación Minero-Energética en el plan de expansión; b) Determinar las condiciones para la liberación gradual del mercado hacia la libre competencia; c) Definir la metodología para el cálculo de las tarifas por el acceso y uso de las redes eléctricas, y los cargos por los servicios de despacho y coordinación prestados por los centros regionales de despacho y el centro nacional de despacho; d) Aprobar las tarifas que deban sufragarse por el acceso y uso de las redes eléctricas y los cargos por los servicios de despacho y coordinación prestados por los centros regionales de despacho y Centro Nacional de Despacho; e) Definir la metodología para el cálculo de las tarifas aplicables a los usuarios regulados del servicio de electricidad; f) Fijar las tarifas de venta de electricidad para los usuarios finales regulados.

Esta facultad podrá ser delegada en las empresas distribuidoras, en cumplimiento de sus funciones de comercialización bajo el régimen de libertad regulada; 11 ARTÍCULO 20. En relación con el sector energético la función de regulación por parte del Estado tendrá como objetivo básico asegurar una adecuada prestación del servicio mediante el aprovechamiento eficiente de los diferentes recursos energéticos, en beneficio del usuario en términos de calidad, oportunidad y costo del servicio.

Para el logro de este objetivo, promoverá la competencia, creará y preservará las condiciones que la hagan posible. Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 19 g) Definir, con base en criterios técnicos, las condiciones que deben reunir los usuarios regulados y no regulados del servicio de electricidad; h) Definir los factores que deban aplicarse a las tarifas de cada sector de consumo con destino a cubrir los subsidios a los consumos de subsistencia de los usuarios de menores ingresos.

Estos factores deben tener en cuenta la capacidad de pago de los usuarios de menores ingresos, los costos de la prestación del servicio y el consumo de subsistencia que deberá ser establecido de acuerdo a las regiones; i) Establecer el Reglamento de Operación para realizar el planeamiento y la coordinación de la operación del Sistema Interconectado Nacional, después de haber oído los conceptos del Consejo Nacional de Operación; j) Establecer pautas para el diseño, normalización y uso eficiente de equipos y aparatos eléctricos; k) Interpretar las definiciones contempladas en el artículo 11 de la presente Ley; l) Precisar el alcance de las competencias relativas al otorgamiento del contrato de concesión; m) Conocer de las tarifas de los usuarios no-regulados; n) Definir y hacer operativos los criterios técnicos de calidad, confiabilidad y seguridad del servicio de energía; o) Reglamentar la prestación del servicio eléctrico en los barrios subnormales y áreas rurales de menor desarrollo; p) Definir mediante arbitraje los conflictos que se presenten entre los diferentes agentes económicos que participen en las actividades del sector en cuanto a interpretación de los acuerdos operativos y comerciales; q) Velar por la protección de los derechos de los consumidores, en especial los de estratos de bajos ingresos; r) Las funciones previstas en el artículo 11 del Decreto 2119 de 1992, que continuará vigente en cuanto no sea contrario a lo dispuesto en este artículo, y las demás que le señalen las normas legales pertinentes.» Como se puede observar, en el marco de la Constitución Política de Colombia12 y del ordenamiento jurídico sectorial13, la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) ha sido investida con funciones de regulación económica en el ámbito de los servicios públicos de energía y gas. 12 Artículo 365: Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado.

Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes. Artículo 367: Corresponde a la ley fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos, su cobertura, calidad y tarifas. Artículo 370: Faculta al Presidente de la República para señalar con sujeción a la ley los objetivos y políticas generales de la administración en materia de servicios públicos. 13 Leyes 142 y 143 de 1994 Acción de Cumplimiento.

Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 20 De acuerdo con las pretensiones de la demanda, el presente proceso pretende el cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1072 del 15 de octubre de 2025, que establece: «Artículo 2.2.3.2.8.3. Mecanismos para garantizar la confiabilidad y la estabilidad tarifaria en el servicio de energía eléctrica y sus actividades complementarias.

Para alcanzar las finalidades previstas en el anterior artículo, y, en particular, para precaver los efectos adversos de la exposición a los precios de Bolsa en el Mercado Regulado en periodos de baja hidrología, dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto, deberán habilitarse los mecanismos de control de eficiencia e instrumentos adicionales en el Mercado de Contratos y en la Bolsa de Energía para propiciar, entre otros, la celebración de contratos de largo plazo.

En el desarrollo de los mecanismos correspondientes, la CREG deberá considerar los siguientes lineamientos. 1. Al menos el 95% de la generación horaria del conjunto de plantas hídricas despachadas centralmente de cada generador deberá ser vendido en contratos priorizando atender directamente la demanda de los usuarios. 2. Los generadores deberán vender en contratos tipo Pague lo Contratado (PLC), al menos el equivalente a las Obligaciones de Energía en Firme (OEF) anual asignadas, o el equivalente porcentual de la Energía Firme para el Cargo por Confiabilidad (ENFICC) para los casos donde no hay asignaciones, del total de sus plantas hídricas. 3.

Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 21 vi) evaluar la conveniencia de modificar los límites de contratación propia para el cubrimiento de la demanda con mayor exposición a bolsa: vii) evaluar la conveniencia de implementar mecanismos que permitan suspender el despacho de este tipo de contratos en caso de impagos por parte del comprador. 4.

Establecer las medidas que garanticen la concurrencia y participación efectiva de los comercializadores de energía que atienden el mercado regulado, en los mecanismos de los que trata el numeral 3 anterior. 5. Acelerar la implementación de reglas que permitan la participación de los usuarios en el mercado como los mecanismos de Respuesta de la demanda, eficiencia energética u otros que permitan disminuir el consumo de electricidad. 6.

Integrar los anteriores lineamientos con medidas que busquen propiciar e incentivar la libre competencia en el mercado de contratos, a efectos de estabilizar las tarifas. 7. Determinar las reglas periódicas de evaluación de las medidas implementadas y sus respectivas vigencias, considerando la efectividad de las mismas en la mejora tarifaria.

En cualquier caso, los mecanismos de contratación deberán orientarse a la estabilización y reducción de tarifas para el usuario regulado. Los mecanismos de los que trata el presente artículo deberán ser definidos por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), en el marco de sus competencias y en atención a los lineamientos de política pública aquí previstos, dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto.» Como se puede observar, este artículo establece los lineamientos para determinar los mecanismos de control de eficiencia e instrumentos adicionales que se deben habilitar para precaver los efectos adversos de la exposición a los precios de Bolsa en el Mercado Regulado en periodos de baja hidrología, con el fin de propiciar, entre otros, la celebración de contratos de largo plazo.

Entonces, a manera de síntesis, la Sala concluye que, la pretensión de la accionante se circunscribe al cumplimiento de un deber legal por parte de la CREG contenido en el artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1072 del 15 de octubre de 2025, el cual, según la demanda es claro en señalar una obligación en cabeza de la CREG y establecer un término de tres (3) meses desde la entrada en vigencia del Decreto, esto es, desde el quince (15) de octubre de 2025, lo que significa, que a juicio del accionante, vencía el quince (15) de enero de 2026, tal como lo precisó en la demanda.

Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 22 Ahora bien, la Sala reitera que la norma objeto de cumplimiento está vigente y precisa la autoridad responsable de su cumplimiento, esto es la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG). Así mismo, es posible establecer que la disposición impuso un deber sobre la accionada, consistente en habilitar los mecanismos de control de eficiencia e instrumentos adicionales en el Mercado de Contratos y en la Bolsa de Energía, para propiciar, entre otros, la celebración de contratos de largo plazo, mandato claro que no exige una interpretación de las normas para fijar sus alcances; en tanto precisa la materia de pronunciamiento, por lo tanto se colige que la acción de cumplimiento resulta procedente.

En consecuencia, descendiendo al caso concreto, el artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1072 del 15 de octubre de 2025 fija en la CREG el deber de habilitar «mecanismos de control de eficiencia e instrumentos adicionales en el Mercado de Contratos y en la Bolsa de Energía para propiciar, entre otros, la celebración de contratos de largo plazo» en un término de 3 meses posteriores a la fecha de entrada en vigencia del Decreto, por lo tanto, para la Sala existe un mandato imperativo e inobjetable que está radicado en cabeza de la autoridad pública accionada y, por lo tanto, no se evidencia que su aplicación requiera una interpretación que desemboque en una extralimitación en las facultades del juez de conocimiento del medio de control de cumplimiento, pues si bien, según se aduce en la contestación a la demanda, se trata de un órgano colegiado y de un procedimiento reglado que requiere estudios y que, de acuerdo con la respuesta dada a la solicitud que elevó la accionante, para el acatamiento de tal obligación debe surtirse la consulta pública, el análisis técnico de comentarios y el concepto previo de abogacía de la competencia por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, cuando aplica, lo cierto es que la orden implícita en el artículo no contiene condiciones y justamente previendo el trámite establece un plazo de tres (3) meses.

De conformidad con lo expuesto, se cumple con el segundo requisito de procedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos. 5.3. Que la administración haya incumplido el mandato legal o administrativo del caso. Como se señaló en líneas anteriores, la pretensión de la demanda se concreta en el desconocimiento del deber regulatorio respecto de los mecanismos que debió habilitar la accionada para garantizar la confiabilidad y la estabilidad Acción de Cumplimiento.

Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 23 tarifaria en el servicio de energía eléctrica, frente a lo cual se corrobora en el presente caso que, si bien la CREG alude a un impulso regulatorio ininterrumpido a través de una secuencia de actos administrativos materiales y de trámite destinados expresamente a implementar el Decreto 1072 de 2025, lo cierto es que a su vez afirma que actualmente la Entidad se encuentra en una fase técnica final de valoración de observaciones, lo que en su criterio constituye una ejecución progresiva de la política pública, pero que para este Tribunal revela que a la fecha no se ha dado cumplimiento al mandato legal objeto de la presente acción. Ello aunado a que, de acuerdo con las manifestaciones efectuadas en el escrito de contestación a la demanda y las pruebas que obran en el plenario, pese a que la Entidad ha adelantado el procedimiento e incluso publicó proyectos regulatorios contenidos en las Resoluciones CREG 701 116 de 2026 y CREG 701 122 de 2026 en las cuales «se establece el régimen aplicable a las convocatorias públicas de compra y de venta de energía eléctrica y se desarrolla el Sistema Centralizado de Información de Convocatorias Públicas – SICEP en su modalidad transaccional» y cuyo plazo para la remisión de comentarios por parte de los diferentes grupos de interés, finalizó para la primera el 07 de febrero de 2026 y para la segunda el 23 de abril de 2026, lo cierto es que vencido el plazo de 3 meses, no se han habilitado de manera efectiva mecanismos exigidos en la norma objeto de esta acción, toda vez que como se indica los documentos en referencia corresponden a proyectos de Resolución. Ahora, discute la accionada que el verbo «habilitar», contenido en la disposición normativa que se predica incumplida no equivale jurídicamente a «expedir regulación definitiva», frente a lo cual resulta necesario aclarar que, a través del presente medio no es posible efectuar interpretaciones normativas para darle contenido a los criterios establecidos en el artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 2015, pues esto evidentemente desbordaría el marco de la acción de cumplimiento en la que el Juez se circunscribe a examinar la existencia de un mandato claro, expreso, incondicional e inobjetable incumplido y, de ser así, disponer su ejecución conforme los términos prescritos en el mismo.

Si bien es cierto, se ha adelantado el procedimiento previo para la expedición de actos administrativos tendientes a habilitar mecanismos de Mercado de Contratos a Largo Plazo y de la Bolsa de Energía en Colombia, incluso publicando las propuestas contenidas en las Resoluciones anteriormente identificadas, también resulta ser cierto que esta situación no enerva el objeto del presente medio de Acción de Cumplimiento.

Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 24 control tal como lo señala la entidad accionada en la contestación, en tanto, como se expuso y fue aceptado por la CREG, hasta la fecha no ha sido expedido el acto definitivo, por lo tanto se corrobora la renuencia, a esta misma conclusión llegó el H. Consejo de Estado al analizar un caso donde se había realizado avances sobre el mandato legal del cual se exigía su cumplimiento, providencia en la que señaló14: «En el presente asunto, es claro para la Sala que el artículo 6 de la Ley 2394 de 2024, contiene la obligación a cargo del Ministerio de Educación Nacional de expedir su reglamentación, incluyendo los lineamientos para que las Secretarías de las Entidades Territoriales Certificadas en Educación establezcan las medidas pertinentes para su cumplimiento.

La Sala no desconoce los esfuerzos adelantados por la accionada encaminados a emitir lineamientos que versan sobre a prevención de la deserción escolar por embarazo adolescente y la garantía de apoyos académicos especiales a estudiantes en gestación, lactancia o con condiciones médicas que limiten su asistencia regular a clases. No obstante, resulta evidente que la reglamentación que prevé la norma no ha sido proferida a pesar de que la norma entró a regir el 26 de julio de 202411 habiendo culminado el término de 6 meses con que contaba el Ministerio de Educación para su reglamentación. En efecto, debe recordarse que, en materia de acción de cumplimiento, en sentencia C-157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: “[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite graduaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]”.

(Subraya la Sala). Con fundamento en lo anterior, es evidente que las normas analizadas contienen un mandato imperativo e inobjetable, en la medida en que corresponde al Ministerio de Educación Nacional ejercer la potestad reglamentaria sobre lo dispuesto en la Ley 2394 de 2024 y, en consecuencia, debe expedir los lineamientos con destino a la «Secretarías de las Entidades Territoriales Certificadas en Educación».

Razón por la que se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda.» (negrillas fuera del texto) De conformidad con lo expuesto, para este Tribunal es claro el incumplimiento de mandato legal por parte de la administración, la que si bien ha desplegado una 14 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA, sentencia del veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025), Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO, Radicación: 20001-23-33-000-2025-00298-01 Demandante: MELANY SOFIA JIMÉNEZ CLADERÓN Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Tema: Ejercicio de la potestad reglamentaria.

Ver: CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 25000-23-41-000-2024-01993-01 Demandante: Nicolás Prada Arbeláez Demandados: Presidente de la república y otro Tema: Confirma orden de cumplimiento: facultad reglamentaria.

“(…)La Sala no desconoce las actuaciones que ha adelantado el Gobierno nacional para reglamentar, pero lo cierto es que no se acreditó que actualmente existiera la regulación vigente que le encomendó el legislador al Gobierno nacional, pese a que han transcurrido más de 5 años desde su exigibilidad.(…)” Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 25 actividad dirigida a la habilitación de mecanismos para garantizar la confiabilidad y la estabilidad tarifaria en el servicio de energía eléctrica en Colombia, ello per se no satisface el deber y términos temporales contenidos en el artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 2015, lo que conlleva necesariamente a la configuración del presupuesto de incumplimiento para la procedencia de esta acción. 5.4.

Que la administración se encuentre renuente a cumplir y tal renuencia sea probada por el demandante. Observa el Tribunal que, en el presente caso la parte demandante radicó un derecho de petición15 a la accionada que tiene como referencia la Constitución de renuencia de acuerdo a la Ley 393 de 1997, artículo 8° y como asunto «Solicitud de cumplimiento del deber legal contenido en el artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1072 de 2025».

De igual manera reposa en el expediente Oficio S2026003829 del 29 de abril de 202616 expedido por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, dirigido a María Ximena Valencia López, presidenta de Veeduría Ciudadana de Pereira, con asunto: «Respuesta a su “Derecho de Petición en Interés General – Solicitud de cumplimiento del deber legal contenido en el artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1072 de 20251, como requisito previo a la acción de cumplimiento prevista en la Ley 393 de 1997» en el que luego de referirse a cada uno de los aspectos integrados en la solicitud, concluyó «no existe el incumplimiento por usted aludido de los mandatos y lineamientos incorporados al ordenamiento jurídico establecido por el Decreto 1072 de 2025, los cuales deben ser implementados e interpretados de manera armónica con las medidas que esta Comisión, en cumplimiento de las funciones establecidas en el artículo 23 de la Ley 143 de 1994.

La CREG ha venido y continuará emitiendo regulación para asegurar la disponibilidad de una oferta energética eficiente, capaz de abastecer la demanda bajo criterios sociales, económicos, ambientales y de viabilidad financiera, promover y preservar la competencia en el sector eléctrico». Teniendo en cuenta lo anterior este Tribunal encuentra cumplido el requisito anunciado de conformidad con lo señalado por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, la cual ha sostenido17: «3.2.

De la renuencia 15 Página 47 y siguientes -Documento 2 -Samai. 16 Página 103 y siguientes -ibidem. 17 Consejo de Estado, Sección Quinta, Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE, treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-33-000-2019-00660-01(ACU) Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 26 37.

El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 38. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al ADRES y a la Unión Temporal Auditores de Salud, antes de instaurar la demanda. 39.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”18. 40. Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: de un lado, la reclamación del cumplimiento y, de otro, la renuencia. 41.

El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. 42.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. 43. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos19.» Por lo expuesto, es claro que, aunado a que como quedó establecido, la accionada incumplió el mandato legal contenido en el artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 18 Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 19 Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Quinta, providencia de 24 de junio de 2004, Exp. 2003-0724, C.P. Dr. Darío Quiñones Pinilla.

Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 27 2015, también lo es que se mantiene en la posición renuente a su acatamiento, tal y como se avizora en la respuesta dada a la accionante y en el trámite de la presente acción, en el que ha justificado que las actuaciones administrativas surtidas satisfacen el deber contenido en la norma, pese a no demostrar el cumplimiento eficaz dentro del término que le fue otorgado para ello, a partir de lo cual se concluye que se cumple con este requisito de procedencia de la acción. 5.5.

Que el afectado no tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. Frente a este último requisito, referido a la subsidiariedad, entiende esta colegiatura que desemboca en una regla general en la acción de cumplimiento, que no permite sustituir o desplazar a los jueces funcionalmente competentes, ni los medios comunes de defensa judicial.

Para esta Sala de Decisión el presente medio de control es procedente frente a la pretensión de ordenar el cumplimiento del deber legal en cabeza de la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG, en tanto no se han habilitado de manera efectiva los mecanismos de control de eficiencia e instrumentos adicionales en el Mercado de Contratos y en la Bolsa de Energía para propiciar, entre otros, la celebración de contratos de largo plazo, en los plazos y bajo las condiciones establecidos en la norma incumplida.

En ese entendido, el medio de control de cumplimiento sometido a consideración de este Tribunal se torna procedente, comoquiera que la decisión objeto de la pretensión y de conformidad con las normas que regulan la materia, son propias de la acción de cumplimiento. Siguiendo el hilo argumental, toda vez que la pretensión principal está dirigida a que se ordene a la CREG el cumplimiento inmediato del mandato contenido en el artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1072 del 15 de octubre de 2025, mediante la expedición, dentro del término perentorio que el Tribunal determine -pues el plazo normativo ya ha sido superado- de los actos administrativos definitivos en virtud de los cuales se habiliten y definan los mecanismos a que se refiere la norma, en atención a los siete (7) lineamientos de política pública allí previstos, resulta procedente el presente medio para ello tal Acción de Cumplimiento.

Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 28 como lo ha señalado el H. Consejo de Estado al analizar la omisión de ejercer la potestad reglamentaria20. Así las cosas, encuentra esta Colegiatura que el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos es procedente para exigir el ejercicio de la facultad reglamentaria incluso si no se ha fijado un término para ello; en consecuencia, al constatar para el caso concreto, el incumplimiento del plazo normativo otorgado para habilitar los mecanismos de control de eficiencia e instrumentos adicionales en el Mercado de Contratos y en la Bolsa de Energía para propiciar, entre otros, la celebración de contratos de largo plazo, se declarará la procedencia del presente medio de control de cumplimiento conformidad con lo establecido en los artículos 5º, 6º y 9º de la Ley 393 de 1997 y, en consecuencia, se ordenará a la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS (CREG) el cumplimiento del mandato contenido en el artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1072 del 15 de octubre de 2025, mediante la expedición de los actos administrativos definitivos que habiliten de manera eficaz tales mecanismos, para lo cual se le otorga un término máximo improrrogable de un (01) mes, en atención a que ya se está adelantando el procedimiento administrativo que culmine con su expedición. 6.

COSTAS De conformidad con el artículo 21 de la Ley 393 de 1997, habrá lugar a condena en costas si a ello hubiere lugar. En tal sentido este Tribunal mantendrá su postura en cuanto a no condenar en costas a la parte demandante vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 20 Ver: CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Demandante: Demandados: Tema: Acción de cumplimiento 25000-23-41-000- 2024-01993-01 Nicolás Prada Arbeláez Presidente de la república y otro Confirma orden de cumplimiento: facultad reglamentaria.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D. C. cinco (5) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Demandante: Demandados: Tema: Acción de cumplimiento 85001-23-33-000-2025- 00035-01 Ángel Daniel Burgos Ministerio de Educación Nacional y otro Modifica orden de cumplimiento: facultad reglamentaria.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Demandante: Demandado: Tema: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO 63001-23-33-000- 2025-00029-01 PROCURADOR 34 JUDICIAL I PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS DE ARMENIA NACIÓN, MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno nacional, para la creación, conformación, funcionamiento y articulación de los Consejos Territoriales del Agua.

Acción de Cumplimiento. Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 29 que a su vez fue remitido por disposición expresa del artículo 30 de la Ley 393 de 1997, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33- 000-2013-00022-01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: «…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).

Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365», ha proferido sin número de sentencias sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación. En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.

En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. DECLARAR el incumplimiento del artículo 2.2.3.2.8.3 del Decreto 1073 de 2015, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1072 del 15 de octubre de 2025 por parte de la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG, respecto del deber de habilitar mecanismos de control de eficiencia e instrumentos adicionales en el Mercado de Contratos y en la Bolsa de Energía para propiciar, entre otros, la Acción de Cumplimiento.

Radicación: 66001-23-33-000-2026-00129-00 30 celebración de contratos de largo plazo, de conformidad las razones y parámetros expuestos en la parte motiva del presente proveído. 2. En consecuencia, ORDENAR a la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG que, dentro del término de un (01) mes contado a partir del día siguiente a la notificación de la presente providencia, adelante las actuaciones necesarias y expida los actos administrativos definitivos en virtud de los cuales habilite los mecanismos referidos en la norma incumplida. 3.

Sin costas, por lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. 4. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. 5. Expídanse copias de la presente decisión a costa de los interesados. 6. En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»