TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, once de junio de dos mil veintiséis Providencia Sentencia única instancia Radicado 66001-23-33-000-2026-00110-00 Medio de control Validez de Acuerdo Demandante Gobernador de Risaralda Acto demandado Acuerdo N° 0.2.1.002 del 29 de enero de 2026, expedido por el Concejo Municipal de Santuario – Risaralda, por el cual se establecen los factores de subsidio y los factores de aporte solidario para los servicios públicos domiciliario de acueducto, alcantarillado y aseo, para la vigencia 2026.
Temas Validez de Acuerdo sobre factores de subsidios y los aportes solidarios para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo Vigencia de acuerdos municipales que fijan los factores de subsidios y contribuciones Irretroactividad de la ley tributaria Decisión Declara la invalidez parcial
1. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Considera vulneradas las siguientes normas1: Artículo 125, Parágrafo 1° de la Ley 1450 de 2011 y artículos 363 y 338 de la Constitución Política de Colombia. En el concepto de violación propone el siguiente cargo: Artículo Sexto: “VIGENCIA El presente Acuerdo Municipal rige a partir de su sanción y publicación y hasta el 31 de diciembre de 2026, pero surte efectos fiscales a partir del primero (01) de enero de 2026”.
Arguye que contradice flagrantemente la Ley 1450 de 2011 en su artículo 125, Parágrafo 1°, en orden a que esta norma establece de manera imperativa y no discrecional, el término de vigencia que deben tener los acuerdos municipales que fijan los factores de subsidios y contribuciones; estableciendo una vigencia de cinco (5) años, sin embargo, el Concejo Municipal de Santuario, desconoce esta disposición de orden público, limitó la vigencia de su acuerdo a un solo año (la fiscal 2026). 1 Archivo en PDF con consecutivo 1 del expediente digital. 2 Igualmente, refiere que se contradice flagrantemente la Constitución Política en sus artículos 338 y 363, normas que establecen la prohibición de aplicar leyes tributarias en forma retroactiva.
Lo anterior, debido a que el acuerdo dispone que sus efectos fiscales rigen desde el 1 de enero de 2026, a pesar de tener como fecha de sanción y vigencia el 29 de enero de 2026, por lo cual, se están modificando reglas tributarias de un período que ya se encontraba en curso al momento de su expedición, las cuales solo resultan aplicables al período fiscal que comience después de su entrada en vigor.
2. TRÁMITE PROCESAL De conformidad con los artículos 22 y 23 de la Ley 78 de 1986, 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, mediante proveído del 27 de abril de 20262, se ordenó fijar el proceso en lista por el termino de 10 días, para que el Ministerio Público o cualquier persona interviniera para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo demandado.
Posteriormente, a través de auto del 19 de mayo de 2026,3 se dispuso a tener como pruebas los documentos aportados por el gobernador del departamento de Risaralda. 3. INTERVENCIONES Dentro del presente asunto se presentaron las siguientes intervenciones: El agente del Ministerio Público presentó concepto4 en el cual señala que el Acuerdo Municipal No. 0.2.1.002 de 2026 se aparta del mandato del parágrafo 1º del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011, al establecer en este que su vigencia solo se aplicaría hasta el 31 de diciembre de 2026, limitó temporalmente su vigencia a una sola anualidad, contrariando la norma, como quiera que esta dispone una vigencia de cinco (5) años como término legal para los factores de subsidio y aporte o contribución solidaria.
Al respecto, el señor procurador judicial enfatiza que la posibilidad de modificar los factores antes del término establecido por la ley no convierte la vigencia en anual, sino que permite ajustes excepcionales y motivados cuando cambien las condiciones que sustentan el equilibrio financiero del esquema de subsidios y aportes solidarios.
Por lo anterior, expresa que se demostró la ilegalidad del articulado y solicita se declare la nulidad parcial de dicha norma bajo el entendido de que limitar temporalmente la vigencia a una sola anualidad va en contra de la regla legal de estabilidad quinquenal. En lo que respecta a la irretroactividad en materia de subsidios y contribuciones de 2 Archivo en PDF con consecutivo 4 del expediente digital. 3 Archivo en PDF con consecutivo 11 del expediente digital. 4 Archivo en PDF con consecutivo 9 del expediente digital. 3 servicios públicos destaca que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que los aportes o contribuciones solidarias que pagan los usuarios de estratos 5 y 6, así como los sectores comercial e industrial, para financiar subsidios en servicios públicos domiciliarios, tienen naturaleza tributaria, específicamente como contribuciones de destinación específica.
De lo anterior menciona que la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha reiterado que las normas tributarias o parafiscales que modifican elementos sustanciales de cargas económicas de período no pueden aplicarse retroactivamente, en virtud de los artículos 338 y 363 de la Constitución Política. En tal sentido, el Ministerio Público señala que el acuerdo fue expedido el 29 de enero de 2026, pero dispuso efectos fiscales desde el 1 de enero del mismo año, esto es, respecto a un período ya iniciado, consecuentemente la determinación de aportes solidarios a los estratos 5, 6; sectores comercial e industrial no podrían producir efectos respecto de un período fiscal en curso antes de la entrada en vigencia del acto, pues ello implicaría aplicación retroactiva de cargas económicas territoriales.
Corolario lo anterior solicita se acceda a la nulidad parcial del artículo bajo el entendido de que dichas previsiones solo aplican a periodos futuros de los aportes cuyas tarifas fueron establecidas en el acto acusado. Finalmente, concluye que le asiste razón al ejecutivo departamental en su pretensión de invalidez parcial respecto del artículo sexto del acuerdo acusado, toda vez que este desconoce la jerarquía normativa y se exceden las competencias propias de dicha corporación administrativa. 4.
CONSIDERACIONES 4.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 119 a 121 del Decreto 1333 de 1986 y el artículo 151-2 del CPACA, es competente este Tribunal para conocer del presente asunto en única instancia. 4.2. Objeto de decisión. 4.2.1.
Problemas jurídicos: ¿Está facultado un concejo municipal para modificar a una sola anualidad el término de vigencia de los factores de subsidio y aporte o contribución solidaria? ¿Vulnera el principio de irretroactividad de la norma tributaria que un acuerdo municipal aplique una carga tributaria a un periodo fiscal que ya se encontraba en curso al momento de su sanción y entrada en vigencia? 4.2.2.
Asunto para resolver: En concreto, le corresponde a la Sala debe determinar la legalidad y validez del artículo sexto del Acuerdo N° 0.2.1.002 del 29 de enero de 2026, por el cual se establecen los factores de subsidio y los factores de aporte solidario para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en el municipio 4 de Santuario, para las vigencias 2026, expedido por el Concejo Municipal.
Específicamente, se deberá establecer si dicha disposición se ajusta a los mandatos de la Constitución Política y la ley, conforme al principio de legalidad y de las competencias asignadas a las entidades territoriales. De manera concreta deberán analizarse (I) si el concejo municipal puede limitar la vigencia del acuerdo a un solo año, o si tal disposición desconoce el mandato del parágrafo 1° del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011, y (II) si el acuerdo acusado incurre en una aplicación retroactiva prohibida al modificar reglas tributarias de un período fiscal que ya se encontraba en curso al establecer que los efectos del acuerdo rigen desde el 1 de enero de 2026 teniendo como fecha de entrada en vigencia el 29 de enero del mismo año. 4.3 Análisis Jurídico 4.3.1 Facultades de los concejos municipales en materia tributaria.
La potestad tributaria de los concejos municipales se encuentra regulada en el ordinal 3 del artículo 287 Constitucional, norma que le otorga la autonomía para la gestión y administración de los recursos y para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Por su parte, el inciso 4º del artículo 313 de la Constitución faculta a los concejos municipales para crear tributos de conformidad con las facultades y los límites otorgados por la Ley y la Constitución, el artículo 5º de la Ley 489 de 1998 establece como principios de la función administrativa el de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados por el artículo 288 de la Constitución Política.
De lo descrito se desprende que la facultad impositiva en materia tributaria otorgada a los entes territoriales por el Constituyente de 1991 debe ser ejercida con estricta sujeción a la ley, pues es al Congreso de manera privativa a quien se le ha encomendado esa labor y, pese a que a los entes territoriales le fueron concedidas ciertas prerrogativas en esta materia y con miras al fortalecimiento de figuras como la descentralización administrativa y la autonomía territorial, tales facultades no pueden ser ejercidas de manera arbitraria y con desconocimiento de las competencias asignadas de manera clara, privativa y taxativa por la Carta Magna.
En tal sentido, se pronunció la Corte Constitucional mediante sentencia C-517 del 11 de julio de 2007, sostuvo: «[…] Y es que, como reiteradamente lo ha señalado la Corte, “dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos, lo cual “tiene su explicación en que las competencias asignadas a dichas entidades, en materia tributaria, deben armonizar con los condicionantes que imponen las normas superiores de la Constitución, los cuales se derivan de la organización política del Estado como república unitaria. 5 En concordancia con lo anterior, esta Corporación ha considerado que aún cuando de la lectura aislada del artículo 338 de la Carta que faculta al Congreso, a las asambleas y a los concejos para imponer contribuciones fiscales o parafiscales “parecería deducirse una autonomía impositiva de los municipios”, ello no es así, “pues dicha disposición ha de interpretarse en íntima relación con el artículo 287-3 del mismo ordenamiento” que les confiere autonomía a las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, “dentro de los límites de la Constitución y de la ley.
La enunciada limitación también cobija el derecho que, según el mismo artículo 287 superior, tienen las entidades territoriales -dentro de ellas el municipio-, para administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y se encuentra en estrecha conexión con las facultades que el artículo 313 de la Constitución, en su numeral 4, les otorga a los concejos municipales, para votar los tributos y los gastos locales “de conformidad con la Constitución y la ley”, tal como fue analizado al abordar la reserva de ley que en materia tributaria concreta el principio de legalidad.
La ley, entonces, autoriza la creación del tributo y, una vez creada la contribución mediante ley previa, los municipios adquieren el derecho a su administración, manejo y utilización en las obras y programas que consideren necesarios y convenientes, lo cual “constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios […]» (Negrillas fuera del texto original) Bajo la misma interpretación, ha considerado el Consejo de Estado5 que solo el legislador, de conformidad con lo establecido en el artículo 313 (numeral 4) de la Constitución Política, en consonancia con el artículo 287 ibidem, puede autorizar a los municipios, como entidades territoriales, para cobrar tributos en cabeza directa de órganos de representación popular (asambleas y concejos) y que, en todo caso, en tal autorización deben señalarse de manera clara y precisa los elementos estructurales del tributo, como lo son: sujetos, hechos generadores, base gravable y tarifas, en tal sentido, precisó: «[…] El Constituyente quiso que las entidades territoriales, en este caso los municipios y Distritos, gozaran de autonomía en materia tributaria al interior de su jurisdicción. Para ello, se resalta que el propósito estaba encaminado a otorgarles la facultad para decretar impuestos, claro está, que previamente hayan sido creados o autorizados por el legislador, en tiempos de paz, el Congreso de la República.
Respecto al contenido y alcance del artículo 338 Constitucional, la Corte Constitucional ha dicho que6: «Esta norma establece dos mandatos centrales. De un lado, ella consagra lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales.
De otro lado, este artículo consagra el principio de la predeterminación 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente Stella Jeannette Carvajal Basto, sentencia del 17 de septiembre 2020, dentro de proceso con radicación 25000-23- 37-000-2017-01458-01 (24389) 6 Cita de cita. Sentencia C-220 de 1996, reiterada en las sentencias C- 540 de 2001, C-873 y C-538 de 2002, C-690 y C-776 de 2003. 6 de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas.
La predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido.
Ahora bien, esta norma constitucional debe ser interpretada en consonancia con los artículos 287, 300 ord 4º y 313 ord 4º, que autorizan a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que la Constitución autoriza a las entidades territoriales, dentro de su autonomía, a establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario.
Esto no significa, sin embargo, que el legislador tenga una absoluta discrecionalidad en la materia ya que, como ya lo ha establecido esta Corte, la autonomía territorial posee un contenido esencial que en todo caso debe ser respetado». La Constitución consagra la autonomía fiscal de las entidades territoriales, pero en criterio de la Sala esta autonomía no es ilimitada, pues deriva de la Constitución y la Ley.
Ello implica que si el congreso ha fijado los elementos del tributo, las asambleas y concejos no pueden apartarse de lo dispuesto por la Ley7. En ese sentido, reconociendo expresamente el marco de autonomía tributaria que la Constitución les concede a los Concejos Municipales y Distritales y a las Asambleas Departamentales, sus atribuciones deben ejercerse de acuerdo con la Carta Política y la ley, por lo que sus disposiciones -Acuerdos y Ordenanzas- no pueden desconocer o incumplir dichas normas, por ser jerárquicamente superiores8 […]».
(Subraya fuera del texto original). Concuerda la Sala con los razonamientos esbozados en los referentes jurisprudenciales traídos a cita, en el entendido que si bien es cierto el inciso primero del artículo 388 Superior, confiere a la asambleas y concejos la facultad de determinar directamente los elementos de la obligación tributaria del orden departamental, distrital o municipal, tampoco lo es menos que tal atribución se encuentra armonizada con el artículo 278-3 ibidem, que consagra que los entes territoriales pueden establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, la cual debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, esto es, reconocido constitucionalmente que se les ha concedido a las entidades de representación territorial (asambleas y concejos) tal facultad, no es ilimitada, pues su ejercicio debe ceñirse a lo que la norma indique, de conformidad con el principio de unidad nacional, el derecho de igualdad de todos los ciudadanos frente a las cargas públicas tributarias, y demás principios y valores que irradian constitucionalmente el sistema tributario colombiano. 7 Cita de cita.
Sentencia del 21 de febrero de 2019, expediente 22628, consejero ponente Milton Chaves García. 8 Cita de cita. Corte Constitucional, sentencia C-037 del 26 de enero de 2000, magistrado ponente Vladimiro Naranjo Mesa. 7 Para este Tribunal resulta claro entonces que la potestad tributaria de los entes territoriales es derivada, en la medida que solo pueden establecer aquellos tributos autorizados por la Ley, bajo los presupuestos y condiciones en ella previstos, es decir, su facultad impositiva debe ser ejercida en atención a lo dispuesto por el Congreso de la República, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 338 de la Constitución Política.
En otras palabras, en relación con el tema de la autonomía fiscal de las entidades territoriales, se encuentra concatenado con el principio de reserva legal, que hace referencia al establecimiento del tributo “ex novo”; es decir, a la facultad creadora impositiva, mas no a la determinación de los elementos del tributo, lo que significa que, si bien es al legislador a quien en tiempo de paz corresponde de manera exclusiva la competencia para crear los impuestos, tasas y contribuciones, tanto del orden nacional como territorial, cuando de estos últimos se trata, una vez creado el impuesto bien pueden los entes territoriales de los niveles departamental, municipal y distrital proveer, a través de ordenanzas o acuerdos proferidos por sus asambleas o concejos, respectivamente, sobre los elementos de los tributos de su correspondiente orden territorial, para fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
En este orden de ideas, las corporaciones públicas territoriales, tienen la facultad de fijar los elementos del tributo creados previamente por la Ley, en pro de cumplir con los fines del ordenamiento territorial y política fiscal, para lo cual pueden determinar beneficios o tratamiento preferenciales frente a los mismos, cuyo límite es la Constitución y la ley, lo que significa que su autonomía de gestión no es absoluta, sino que debe ejercerse con respeto de los lineamientos superiores. 4.3.2 Naturaleza jurídica del aporte solidario para servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo.
El legislador en ejercicio de sus funciones estableció un mecanismo consistente en el recargo en la tarifa del servicio público de acueducto con la finalidad de que la población de escasos recursos pudiese acceder a los diversos servicios públicos domiciliarios cumpliendo con los principios de solidaridad y redistribución del ingreso que impone la Constitución. Con ese propósito, la Ley 142 de 1994 dispuso en cabeza de los concejos municipales y/o distritales la creación de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos dichos fondos están destinados a cubrir los subsidios de los servicios públicos domiciliarios de los usuarios de estratos 1, 2 y 3, como inversión social.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el aporte solidario del sector de agua potable y saneamiento básico es un tributo territorial con destinación especifica que deben hacer los suscriptores de los estratos 5, 6 industriales y los comerciales del servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo, de lo anterior la corte constitucional en Sentencia C-086 de 1998 estableció que: 8 «[…]las contribuciones para servicios públicos domiciliarios son un tributo que corresponde a la categoría de impuestos con destinación específica en tanto tienen carácter general, son vinculantes y, a diferencia de las tasas, su pago no constituye una retribución por un servicio prestado. […]» Conforme a lo anterior, pasa la Sala a estudiar los problemas jurídicos propuestos a efectos de establecer si el artículo sexto de acuerdo demandado, contradice normas de carácter superior, en concordancia con las que se invocan como violadas y el concepto de la violación que de ellas se efectuó, el Despacho revisara el texto del citado Acuerdo y las disposiciones que se acusan como transgredidas por cada uno de los cargos argumentados por el actor. 4.4 Análisis de los Cargos. 4.4.1 Violación del término legal de vigencia de los factores de subsidio y aporte o contribución solidaria para servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo.
La inconformidad del Gobernador del departamento de Risaralda se centra en señalar que el Concejo Municipal de Santuario contradijo normas legales de carácter superior y de orden público al expedir el Acuerdo N° 0.2.1.002 del 29 de enero de 2026 específicamente en su artículo sexto, el cual determinó: "ARTICULO SEXTO: VIGENCIA: El presente Acuerdo Municipal rige a partir de su sanción y publicación y hasta el 31 de diciembre de 2026, pero surte efectos fiscales a partir del primero (01) de enero de 2026." Indica el departamento que el Concejo Municipal se aparta de las disposiciones consagradas en el parágrafo 1° del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011, el cual en su articulado indica: «[…]ARTÍCULO 125.
Subsidios y contribuciones para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Para efectos de lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los subsidios en ningún caso serán superiores al setenta por ciento (70%) del costo del suministro para el estrato 1, cuarenta por ciento (40%) para el estrato 2 y quince por ciento (15%) para el estrato 3.
Los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo a que hace referencia el artículo 2 de la Ley 632 de 2000 serán como mínimo los siguientes: Suscriptores Residenciales de estrato 5: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Residenciales de estrato 6: sesenta por ciento (60%); Suscriptores Comerciales: cincuenta por ciento (50%);
Suscriptores Industriales: treinta por ciento (30%). De conformidad con lo previsto en los artículos 15.2, 16 y 87.3 de la Ley 142 de 1994, los usuarios de servicios suministrados por productores de servicios marginales independientes o para uso particular, y ellos mismos en los casos de autoabastecimiento, en usos comerciales en cualquier clase de suelo y de vivienda campestre en suelo rural y rural suburbano, deberán hacer los aportes de contribución 9 al respectivo fondo de solidaridad y redistribución del ingreso, en los porcentajes definidos por la entidad territorial.
La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico regulará la materia.
PARÁGRAFO 1. Los factores de subsidios y contribuciones aprobados por los respectivos Concejos Municipales tendrán una vigencia igual a cinco (5) años, no obstante, estos factores podrán ser modificados antes del término citado, cuando varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones.
PARÁGRAFO 2. Para efectos de los cobros de los servicios públicos domiciliarios, se considerará a las personas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, como suscriptores industriales.
PARÁGRAFO 3. Los municipios y distritos, de acuerdo a sus posibilidades fiscales, podrán definir porcentajes de subsidios diferenciales a los señalados en el inciso primero del presente artículo a favor de los suscriptores residenciales de las zonas rurales, zonas insulares y áreas no municipalizadas para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, hasta un porcentaje máximo del ochenta por ciento (80%) del costo del suministro para el estrato 1 o el mecanismo que sea adoptado para su focalización; cincuenta por ciento (50%) para el estrato 2 o el mecanismo que sea adoptado para su focalización; y treinta por ciento (30%) para el estrato 3 o el mecanismo que sea adoptado para su focalización. […]» La citada norma se aduce como vulnerada en atención a que el Acuerdo estableció que la vigencia de este solo regirá hasta el 31 de diciembre de 2026, contrariando el precepto legal que prescribe de manera imperativa y no discrecional, que el termino de vigencia de los acuerdos municipales que fijan los factores de subsidios y contribuciones será de cinco (5) años, y únicamente podrán ser modificados cuando varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones.
Al respecto, la jurisprudencia Constitucional9 ha decantado que las corporaciones públicas deben, en observancia con el principio de seguridad jurídica, definir mediante normas previas y ciertas los elementos de las obligaciones fiscales, pues solo la definición concreta de las obligaciones fiscales permite a los ciudadanos conocer con meridiana exactitud el contenido de sus deberes fiscales.
Bajo esa premisa, considera esta Sala que le asiste razón al Gobernador del departamento de Risaralda al señalar que el término de vigencia asignado a los factores de subsidios y aportes solidarios para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo vulnera la norma en la que debe fundarse. Para el actor, y para el señor agente del Ministerio Público, con base en la lectura integral del parágrafo 1° del articulo 125 de la Ley 1450 de 2011 permite concluir que el legislador no faculto a las administraciones locales para reducir la vigencia quinquenal de la norma; por el contrario, la habilitación legal se limita exclusivamente a la modificación de los factores mismos, es decir, los porcentajes 9 Corte Constitucional, C- 042 de 2021, MP José Fernando Reyes Cuartas 10 concretos de subsidios y contribuciones bajo unas condiciones específicas.
En el caso concreto, resulta evidente que el artículo sexto del acuerdo demandado vulneró el ordenamiento legal al fijar una vigencia de un (1) año para los factores en mención, lo que de contera contradice el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011, norma en la cual el legislador determinó que la vigencia que debe establecerse para el Acuerdo expedido debe ser de cinco (5) años.
En consecuencia, esta Corporación concluye que se demostró el cargo de invalidez del artículo sexto del acuerdo acusado, al ser expedido con manifiesta transgresión del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011. 4.4.2 Violación del principio de irretroactividad de la ley tributaria. Como se señaló en los acápites anteriores, el artículo demandado estableció que el Acuerdo 0.2.1.002, expedido por el Concejo Municipal de Santuario, tendrá efectos fiscales a partir del primero (1) de enero de 2026, a pesar de que su sanción y promulgación ocurrieron en fecha posterior (29 de enero del mismo año).
De las normas superiores que se presumen transgredidas el Consejo de Estado en su jurisprudencia10 ha delimitado el alcance del principio de irretroactividad de la ley tributaria, especialmente en lo relativo a los impuestos de período arguyendo que: «[…]El artículo 338 de la constitución nacional, en concordancia con el artículo 363 ib., consagra la irretroactividad de la ley tributaria y específicamente para los impuestos de período dispuso que las normas que los regulen no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley.
Sobre el alcance del artículo y en particular de las normas que regulen contribuciones a que en él se hace referencia, la Corporación en la providencia citada anotó que tales normas son aquellas que modifiquen alguno de los elementos estructurales del tributo, por lo que si se trata de un impuesto de periodo, solo podrá aplicarse para el que comience después de su entrada en vigencia. Criterio reiterado y complementado posteriormente en el sentido de señalar que el constituyente con el artículo 338 quiso prohibir la aplicación retroactiva de la norma tributaria, entendida ésta no solo las leyes, ordenanzas y acuerdos, sino cualquier otra norma que regule contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado, como los actos expedidos por la Administración de Impuestos en los que precisa el alcance y vigencia de una ley tributaria, con carácter obligatorio tanto para sus funcionarios como para los administrados. […]» (Negrilla fuera del texto) Al respecto, la Corte Constitucional11 ha dispuesto que el artículo 363 superior establece de manera perentoria que las leyes tributarias no se aplican con retroactividad, y que el artículo 338 superior limita su aplicación a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia de respectiva ley, con lo cual se proscribe cualquier efecto hacia el pasado de normas tributarias que le sumen carga a los contribuyentes, a su vez dispone una excepción al indicar que la prohibición 10 Consejo de Estado, Rad 11001-03-27-000-2008-00018-00, MP Martha Teresa Briceño De Valencia 11 Corte Constitucional, C- 878 de 2011, MP Luís Fernando Jaramillo Duque 11 no es absoluta, pues si se trata de modificaciones que resulten beneficiosas para los contribuyentes y evita que sus cargas se aumente en forma general se puede aplicar la ley en el mismo periodo sin que ello quebrante las disposiciones constitucionales dispuestas.
Como corolario de lo expuesto, esta Colegiatura considera fundamental precisar que el aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo al determinarse como tributo territorial con destinación específica, le son aplicables las normas sustanciales que rigen la materia; específicamente las citadas que prescriben que los las contribuciones de periodo solo pueden aplicarse con posterioridad a la entrada en vigencia de la norma que los estableció, lo cual comporta una prohibición expresa de la aplicación retroactiva de la norma tributaria.
En sentido de lo expuesto, estima esta Sala que le asiste razón al ejecutivo departamental, toda vez que el artículo sexto del acuerdo acusado contradice los mandatos del artículo 338 y 363 superiores al establecer que el acuerdo surtiría efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2026, dado que tal disposición infringe una garantía constitucional al imponer una carga tributaria a un periodo ya iniciado, aplicando la norma de manera retroactiva y vulnerando en consecuencia la seguridad jurídica de los contribuyentes.
Es por lo anterior, que la Sala acogerá el argumento propuesto por la autoridad departamental en consonancia con el concepto del Ministerio Público, respecto del contenido del artículo sexto del Acuerdo N° 0.2.1.002 del 29 de enero de 2026, expedido por el Concejo Municipal de Santuario – Risaralda, para declarar su invalidez bajo el entendido de que dichas previsiones solo aplican a periodos futuros e implican la aplicación retroactiva de cargas económicas territoriales. 5.
Conclusión: Conforme a todo lo expuesto, la Sala de Decisión accederá a las súplicas de la demanda, en la medida en que se acreditó la ilegalidad de las disposiciones acusadas. En consecuencia, se declarará la invalidez del artículo sexto del Acuerdo 0.2.1.002 del 29 de enero de 2026 por violar el parágrafo 1º del articulo 125 de la Ley 1450 de 2011 al limitar la vigencia del acuerdo a un año y por vulnerar los articulo 338 y 363 constitucionales al aplicar efectos fiscales retroactivos para un tributo de periodo a partir de una fecha anterior a la de su entrada en vigencia; por lo expuesto se tiene que la disposición demandada vulneró el principio de legalidad tributaria, excedió las competencias del concejo municipal y transgredió normas superiores.
Por lo tanto, y conforme al fallo expedido por esta sala en sentencia del 9 de marzo de 202312 siguiendo la técnica e idéntico alcance de la medida adoptada en su numeral segundo, deberá entenderse que la vigencia del Acuerdo 0.2.1.002 del 29 de enero de 2026 es el establecido en el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 que estima una vigencia de cinco (5) años y sus efectos empezarán a regir al inicio del siguiente periodo fiscal de su entrada en vigencia que es 1 de enero de 2027. 12 Tribunal Administrativo de Risaralda, Rad 66001-23-33-000-2023-00012-00, MP Andrés Medina Pineda 12 Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.
Declarar la invalidez del artículo sexto del Acuerdo N° 0.2.1.002 del 29 de enero de 2026, expedido por el Concejo Municipal de Santuario – Risaralda. 2. Como consecuencia de la anterior declaración, debe entenderse que la vigencia del Acuerdo 0.2.1.002 del 29 de enero de 2026 es el establecido en el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 de cinco (5) años y sus efectos empezarán a regir al inicio del siguiente periodo fiscal a partir del 1 de enero de 2027. 3.
Comuníquese la presente providencia al señor gobernador del departamento de Risaralda, al señor alcalde de Santuario, Risaralda, al presidente del Concejo Municipal de dicha localidad y al agente del Ministerio Público. 4. Expídase copias de la presente decisión a costa de los interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase Los magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Este documento fue firmado electrónicamente y puede consultarse la sentencia con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co