1 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, once de junio de dos mil veintiséis 1.
ANTECEDENTES Procede la Sala a dictar SENTENCIA ANTICIPADA dentro del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, una vez corrido traslado a las partes para alegar de conclusión. 1.1.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS: Se resumen los que aparecen en la demanda1 de la siguiente manera: 1.1.1. El impuesto de degüello de ganado mayor2 tiene su origen en la Ley 8 de 1909 y, más adelante, en los artículos 161 y 162 del Decreto Ley 1222 de 1986, que otorgaron a los departamentos la facultad de fijar su tarifa y prohibieron arrendar esta renta.
La competencia para fijar la cuota de este impuesto la tiene la entidad territorial de departamento, quien le regula a través de las asambleas departamentales. 1.1.2. En Risaralda, este tributo fue regulado mediante la Ordenanza 019 de 2015, que definió como base cada res sacrificada y fijó la tarifa como un porcentaje del salario mínimo diario legal vigente (SMDLV). 1.1.3.
En 2019 se expidió la Ley 1955 de 2019 (artículo 49), que ordenó que, desde el 1 de enero de 2020, todos los cobros que dependían del salario mínimo debían expresarse en UVT. Aunque esta obligación era general, el departamento de 1 Documento 001 del expediente digital Samai 2 el impuesto de degüello de ganado mayor consiste en el pago de una tarifa determinada por cada res sacrificada para el consumo, que paga quien se dedique al sacrificio de ganado; el departamento es quien fija o establece manera directa en cada caso, por tanto es el sujeto activo; el sujeto pasivo es la persona natural o jurídica dedicada al sacrificio del ganado; y el hecho gravado que es el sacrificio de la res; en cuanto a las tarifas, éstas deben son establecidas, por la citada entidad territorial.
Providencia Sentencia anticipada Radicado 66001-23-33-000-2025-00059-00 Medio de control Nulidad Demandante Planta y Frigorífico del Otún Frigotún S.A.S Demandada Departamento de Risaralda Vinculada Asamblea Departamental de Risaralda Temas - Potestad tributaria de las asambleas departamentales. - Marco jurídico de la competencia para definir los elementos del impuesto de degüello. - Ajuste de la tarifa en UVT.
Decisión: Niega pretensiones. 2 Risaralda continuó calculando el impuesto con base en el salario mínimo hasta el año 2024. 1.1.4. Posteriormente, la Ley 2200 de 2022, que derogó el Decreto 1222 de 1986, dispuso en su artículo 147 y su parágrafo transitorio del artículo 154 que, mientras el congreso expide una nueva normativa sobre rentas departamentales, las reglas anteriores continúan vigentes.
Por esa razón, el impuesto de degüello siguió rigiéndose por los artículos 161 y 162 del Decreto 1222 de 1986. 1.1.5. El 11 de diciembre de 2024, la Asamblea Departamental de Risaralda expidió la ordenanza 029 de 2024, que actualizó el estatuto tributario de rentas del departamento, en lo relativo al impuesto de degüello de ganado mayor reiteró su hecho generador, sujetos y base gravable, sin embargo, la tarifa fue modificada y quedó fijada en 0.7 UVT por cada cabeza de ganado, incluyendo terneros, según el artículo 162 de esa ordenanza, con lo cual derogó el artículo 635 de la ordenanza 019 de 2015. 1.1.6.
Aunque durante el trámite la Secretaría de Hacienda del departamento de Risaralda explicó que el objetivo era simplemente convertir la tarifa de SMDLV a UVT conforme a la Ley 1955 de 2019, el valor aprobado no correspondió a una mera conversión, sino a un aumento, puesto que para el año 2025 con la UVT fijada en $49.799, el impuesto ascendió a $34.859 por unidad de ganado, mientras que en 2024 era de $19.933, lo que implica un incremento cercano al 75%. 1.1.7.
Dicha ordenanza fue aprobada durante sesiones extraordinarias de la asamblea, las cuales, según la Ley 2200 de 2022, artículo 23 deben ocuparse únicamente de los asuntos propuestos por el Gobernador. No hubo discusión específica ni estudios técnicos que justificaran un aumento en la tarifa, a pesar de que la misma ley exige que todo proyecto de ordenanza mantenga unidad temática y cuente con una adecuada exposición de motivos (artículo 96 de la Ley 2200 de 2022). 1.2.
PRETENSIONES3 1.2.1. Se declare la nulidad del artículo 162 de la ordenanza número 029 de diciembre 9 de 2024 «por la cual se actualiza y compila el estatuto tributario de rentas del departamento de Risaralda y se dictan otras disposiciones» con ocasión impuesto de degüello de ganado mayor, que indica: «artículo 162. TARIFA. La tarifa del impuesto será equivalente a cero punto siete (0.7) UVT por cada cabeza de ganado mayor incluido los terneros que se sacrifiquen en la Jurisdicción del Departamento de Risaralda.»
1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Se exponen como violadas las siguientes disposiciones (páginas 8 y s.s.)4: - Constitución Política: artículos 287, 300-4 y 313-4 - Decreto Ley 1222 de 1986: artículos 161 y 162. - Decreto Ley 1222 de 1986: artículo 96. - Ley 1955 de 2019: artículo 49. 3 Ibidem 4 Ibidem 3 Como concepto de violación, formula los siguientes cargos: 1.3.1.
Vulneración a las normas en que debe fundarse. Expone que el acto demandado fijó una nueva tarifa para el impuesto de degüello mediante el artículo 162 de la Ordenanza 029 del 9 de diciembre de 2024, pero lo hizo desconociendo las reglas constitucionales y legales que rigen su expedición, ya que la asamblea departamental de Risaralda tramitó la reforma en sesiones extraordinarias, en las que solo pueden tratarse los temas incluidos en la convocatoria del Gobernador, según el artículo 23 de la Ley 2200 de 2022.
Que, en este caso, la convocatoria solo contemplaba la actualización y compilación del Estatuto Tributario, no una modificación de tarifas, por lo cual la decisión excedió el alcance permitido en ese tipo de sesiones. Sostiene que proyecto incumplió el artículo 96 de esa misma ley, que exige unidad temática y una exposición de motivos suficiente, pues la propuesta no incluía estudios, análisis de cargas tributarias ni justificación sobre el aumento aprobado.
Igualmente, la medida es contraria a la del artículo 49 de la Ley 1955 de 2019, que ordenó que los cobros expresados en salario mínimo debían convertirse a UVT por equivalencia, no mediante incrementos, pues la tarifa aprobada generó un aumento cercano al 75 % frente al año anterior, lo cual desbordó el mandato legal. Por todo lo anterior, concluye que al adoptarse una reforma sustancial durante una sesión extraordinaria que no la autorizaba, sin motivación técnica adecuada y contrariando el principio de legalidad y certeza tributaria, la ordenanza terminó viciada en su expedición. 1.3.2.
Falsa motivación. Expone que la ordenanza 029 de 2024 incurre en falsa motivación, porque el incremento aplicado al impuesto de degüello de ganado mayor no corresponde a las razones expuestas durante la presentación y discusión del proyecto de dicho acto administrativo. Indica que, en la exposición de motivos y en la sustentación realizada por la Secretaría de Hacienda del departamento de Risaralda, según consta en la publicación de la asamblea departamental del 3 de diciembre de 2024, se afirmó que la propuesta se limitaba a actualizar las tarifas denominadas en salarios mínimos para convertirlas a UVT, sin modificar los valores reales del tributo.
Igualmente, se indicó expresamente que se trataba de una conversión técnica y de ajustes de redacción, sin que existiera análisis, estudios de carga tributaria o justificación económica que respaldara un aumento de la tarifa. No obstante, aduce que el articulado finalmente aprobado fijó la tarifa del impuesto en 0.7 UVT por cabeza sacrificada, lo que produjo un incremento superior al 75 % frente al valor vigente en 2024, el referido aumento sustancial no fue expuesto, debatido ni justificado en los términos exigidos por la ley, lo que demuestra que la motivación expresada en la discusión pública no corresponde con la decisión adoptada en la ordenanza.
En consecuencia, la ordenanza se encuentra viciada por falsa motivación, pues se presentó como una simple actualización técnica cuando en realidad introdujo una reforma tributaria encubierta, imponiendo a los sujetos 4 pasivos una carga tributaria mucho mayor sin que mediara la debida motivación ni el trámite adecuado para su adopción.
1.4. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA Y VINCULADA. 1.4.1. El departamento de Risaralda presentó escrito de contestación5, conforme al cual se pronunció sobre cada uno de los hechos y pretensiones aducidos en la demanda, y como argumentos de defensa expone: Explica que la asamblea departamental actuó dentro de sus competencias constitucionales para fijar tributos y sus elementos esenciales, pues la medida demandada no es una reforma encubierta, sino una actualización normativa acorde con los principios de legalidad tributaria y autonomía territorial, la conversión del valor del impuesto a UVT no impone equivalencias obligatorias con tarifas anteriores, ni limita la facultad del departamento para fijar valores que respondan a criterios de sostenibilidad fiscal y costos asociados al control sanitario.
Precisa que la tarifa adoptada (0,7 UVT por cabeza de ganado) no constituye un aumento desproporcionado, sino una actualización acumulada desde 2015, ya que no existe una obligación constitucional ni legal de realizar estudios económicos formales ni de convocar a los contribuyentes antes de expedir ordenanzas tributarias, en tanto los actos de carácter general no requieren procesos de socialización para su validez.
La demandada sostiene que el artículo acusado hace parte de un proyecto coherente de actualización y compilación del Estatuto Tributario y, por lo tanto, respeta la unidad temática. En tal sentido, no hay falsa motivación porque existen documentos, actas, grabaciones y ponencias que respaldan el contenido del acto, por ello señala que los argumentos de la demanda se basan en interpretaciones subjetivas y no desvirtúan la presunción de legalidad que protege a la ordenanza.
Precisa que el artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 dejó de estar vigente a partir del 1 de enero de 2024, y que la actualización a UVT puede acompañarse de ajustes por inflación. Que contrario a lo formulado por la parte actora sí hubo discusión en la asamblea y que existen actas que lo demuestran, que el incremento no supera el crecimiento de indicadores económicos y que corresponde a criterios técnicos de actualización. Para fundamentar lo anterior, expone que la Constitución reconoce autonomía fiscal a las entidades territoriales para definir tributos y tarifas, enmarcadas en la legalidad y en la autorización previa del legislador, es así que la asamblea, en uso de esa facultad, puede fijar libremente la tarifa del impuesto de degüello de ganado mayor, conforme al Decreto Ley 1222 de 1986 y la jurisprudencia que ha validado dicha potestad, no existe obligación de presentar estudios previos ni de realizar procesos de concertación, y que la nulidad de un acto tributario sólo procede cuando hay contradicción con la Constitución o la ley, lo cual no ocurre en este caso.
Reitera que la asamblea fue convocada válidamente a sesiones extraordinarias mediante el Decreto 1431 de 2024, en el cual sí se incluyó el tema de la actualización y compilación del Estatuto Tributario, por ende, el principio de unidad de materia se respetó porque el contenido del artículo forma parte del mismo 5 Archivo 009 expediente digital Samai 5 proceso de modernización tributaria.
Frente a la acusación de falsa motivación, la defensa afirma que la decisión se apoyó en razones técnicas y jurídicas debidamente expuestas, que no hubo ocultamiento de información y que la actualización busca simplificación, eficiencia y equidad en la estructura tributaria, por cuanto la tarifa no se actualizaba desde 2015, por tanto, el ajuste obedece a criterios razonables y transparentes. 1.4.2.
La Asamblea Departamental de Risaralda, vinculada en el presente proceso de conformidad con el auto 12 de marzo de 20266, presenta contestación de la demanda, en la cual se opone a las pretensiones dirigidas contra el artículo 162 de la Ordenanza 029 de 2024, indica que la norma acusada se expidió en ejercicio de competencias constitucionales y legales relacionadas con la autonomía territorial y la potestad tributaria de los departamentos, en particular la facultad para fijar la tarifa del impuesto de degüello de ganado mayor dentro del marco previsto por el Decreto Ley 1222 de 1986.
Expone que el cargo principal de la demanda parte de una interpretación restrictiva del artículo 49 de la Ley 1955 de 2019, dicha norma solo establece la utilización de la UVT como unidad de cálculo, sin eliminar la facultad de la Asamblea para definir el monto de la tarifa, por lo tanto, la adopción de la UVT en la ordenanza demandada corresponde a una actualización válida del sistema tributario departamental y no configura una contradicción con la ley.
En cuanto a los hechos, la entidad admite aquellos que describen el contexto normativo y la existencia de la ordenanza, así como las referencias legales citadas por el demandante. Sin embargo, niega los hechos dirigidos a demostrar la nulidad del acto, en especial los relativos a la supuesta ausencia de discusión sobre la tarifa, la falta de sustento técnico y la existencia de un incremento desproporcionado.
Considera que tales afirmaciones responden a valoraciones subjetivas que no afectan la validez jurídica de la decisión adoptada por la corporación. Asamblea sostiene que actuó dentro del ámbito de su competencia al actualizar la tarifa del tributo sin alterar sus elementos estructurales, la ordenanza no creó un impuesto nuevo ni modificó el hecho generador, los sujetos o la naturaleza del gravamen.
Además, precisa que el trámite de expedición respetó los requisitos legales, incluidas las reglas sobre sesiones extraordinarias y unidad temática, y que la motivación del acto responde a la necesidad de garantizar la suficiencia fiscal y la coherencia del estatuto de rentas. Descarta la existencia de falsa motivación, ya que la decisión contó con fundamentos reales relacionados con la actualización normativa y la sostenibilidad de los ingresos del departamento.
En ese sentido, señala que la discrepancia del demandante frente al nivel de la tarifa no constituye un vicio de legalidad, sino una diferencia de apreciación sobre criterios económicos que no corresponde evaluar al juez en sede de control de nulidad. Como excepciones de mérito, la entidad plantea la inexistencia de violación al principio de legalidad tributaria, la ausencia de irregularidades sustanciales en el trámite de formación de la ordenanza, la improcedencia del argumento de incremento ilegal y la vigencia de la presunción de legalidad del acto administrativo. 6 Visible en el documento 19 del expediente. 6 Agrega que la carga de demostrar la incompatibilidad con una norma superior recae en la parte demandante, carga que no se cumple en el caso concreto.
Concluye que el acto acusado se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico y solicita al Tribunal negar las pretensiones de la demanda y que se declare la validez del artículo 162 de la Ordenanza 029 de 2024 y se reconozca que la actuación de la corporación se enmarca en el ejercicio legítimo de su función normativa en materia tributaria.
2. TRÁMITE PROCESAL Mediante proveído calendado 14 de octubre de 20257, el despacho dio aplicación a lo contenido del artículo 42 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, que adicionó a la Ley 1437 de 2011 el artículo 182A numeral 3º; esto es, disponer el trámite para dictarse sentencia anticipada. 2.1. Medida cautelar En providencia del 26 de mayo de 20258, el magistrado que funge como ponente dentro del presente proceso negó la suspensión provisional parcial del acto administrativo acusado, contenido en la ordenanza número 029 de diciembre 9 de 2024. «[…] por la cual se actualiza y compila el estatuto tributario de rentas del departamento de Risaralda y se dictan otras disposiciones” […]», frente a lo cual no se presentó oposición de las partes. 2.2.
Alegatos de conclusión En el término conferido9, las partes y el Ministerio Público: 2.2.1. La entidad demandada presentó alegatos de conclusión10 ratifica el contenido de su escrito de contestación, recalcando que el acto acusado se expidió en ejercicio legítimo de una competencia atribuida por los artículos 287, 300-4 y 338 de la Carta Política y por el artículo 161 del Decreto Ley 1222 de 1986.
En consecuencia, no puede afirmarse que exista una extralimitación o un ejercicio arbitrario de la potestad tributaria. enfatiza que la actualización de la tarifa fijada en 0,7 UVT no constituye un incremento caprichoso ni desproporcionado, sino la consecuencia lógica de un valor que llevaba cerca de una década sin ser revisado, la transición hacia la UVT responde a criterios de simplificación y estandarización fiscal y destaca que fue la misma empresa demandante es quien, en anteriores actuaciones, solicitó insistentemente a la administración el uso de dicha unidad de medida, incluso acudiendo a una acción de cumplimiento.
Por lo tanto, señala que la actualización obedece a factores como inflación acumulada, costos de control sanitario y sostenibilidad fiscal, lo cual evidencia una decisión razonada y acorde con principios de eficiencia y equidad tributaria. Finalmente, sostiene que no se configuró irregularidad alguna en el trámite de expedición del acto, ni en la convocatoria a sesiones extraordinarias ni en el 7 Archivo 012 expediente digital 8 Archivo 005 cuaderno de medidas expediente digital 9 Constancia secretarial archivo 018 ibidem 10 Archivo 015 ibidem 7 procedimiento legislativo interno. En consecuencia, solicita mantener la validez del artículo demandado y negar en su totalidad las pretensiones de la demanda, al no haberse acreditado vicio sustancial que comprometa la legalidad de la ordenanza número 029 de 2024. 2.2.2.
Igualmente, la parte actora remitió alegatos de conclusión11, reiterando lo expuesto en la demanda, conforme a lo cual indica que los cargos formulados en la demanda sí tienen vocación de prosperar, puesto que el artículo 162 de la ordenanza 029 de 2024 vulneró normas superiores y carece de una motivación. Aclara que no se discute la competencia formal de la asamblea departamental para fijar la tarifa del impuesto de degüello, sino el hecho de que dicha competencia fue ejercida con desconocimiento de límites previstos en la Constitución, la ley y los principios que rigen la potestad tributaria.
Que, la tarifa establecida en 0,7 UVT por cada unidad de ganado sacrificado no obedece a una actualización o conversión técnica desde el salario mínimo a la UVT, tal como lo ordena la Ley 1955 de 2019, sino que constituye una nueva tarifa, sustancialmente más elevada que la vigente en 2024. En este sentido, explica que el impuesto anterior equivalía a $19.933 por res sacrificada, mientras que la tarifa fijada para 2025 asciende a $34.859, lo que representa un aumento cercano al 75%, esta diferencia no puede ser presentada como mera equivalencia técnica, pues ignora que la tarifa del 46% del SMDLV se reajustaba anualmente con el incremento del salario mínimo, lo que descarta cualquier argumento de acumulación pendiente desde 2015.
En relación con los vicios del procedimiento, el demandante afirma que la asamblea vulneró el principio de unidad temática, dado que el proyecto de ordenanza fue presentado con el objeto de actualizar y compilar el estatuto tributario, pero terminó introduciendo una modificación sustancial a la tarifa del impuesto sin relación directa con la finalidad anunciada.
A su juicio, el incremento no fue objeto de exposición de motivos, análisis técnico, debate, ni estudio de impacto económico, como lo exige la Ley 2200 de 2022 para la actividad normativa de las asambleas En lo tocante al cargo de falsa motivación refiere que en la medida en que la ponencia y la exposición de la secretaría de hacienda indicaron públicamente que la modificación se limitaba a convertir valores de SMLV a UVT “arrancando con el valor actual”, sin mencionar un incremento, no obstante, el texto aprobado incorporó una tarifa completamente distinta, que no coincide con lo anunciado ni con la equivalencia legal; por ello concluye que la decisión careció de justificación objetiva y transparente, y que la administración utilizó la apariencia de actualización para introducir un aumento encubierto.
La empresa demandante insiste en que la asamblea departamental no cumplió con los principios de legalidad y certeza del tributo, pues el incremento no fue abordado de manera directa, explícita ni motivada, y su magnitud impone una carga desproporcionada a los sujetos pasivos del impuesto. Por todo lo anterior, el demandante solicita declarar la nulidad del artículo 162 de la ordenanza 029 de 2024. 11 Archivo 016 ibidem 8 2.2.3.
Por último, el señor Agente del Ministerio Público rindió concepto12, del cual se extrae lo siguiente: «Ahora bien, la demanda se basa en una presunta vulneración del principio de equivalencia porque la ordenanza pretendió dar cumplimiento al artículo 49 de la Ley 1955, no obstante, es claro que este artículo fue derogado y perdió su vigencia desde el 1 de enero de 2024 por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, por tal razón no podría analizarse la presunta ilegalidad porque la norma que se acusa como vulnerada ya no estaba vigente al momento de expedir la ordenanza.
Además, dicho artículo ordenaba una aplicación equivalente al UVT de todas aquellas tarifas, impuestos y tasas fijadas previamente en SML y fue así como el propio Gobierno Nacional fijó los lineamientos con el Decreto 1094 de 2020 sin que ello implicara, necesariamente, que se hiciera un cambio de todas las regulaciones que sobre la materia existían en ese momento.
En gracia de discusión, según el texto del art. 49, lo que se impuso en la norma es que los cobros, sanciones, tasas, tarifas y estampillas que estaban denominados en SMMLV se recalcularan en UVT. No dice expresamente que el valor en pesos deba permanecer “igual” al anterior, sino que la unidad de medida sea la UVT. Por tanto, si antes se fijaba en un monto X de SMMLV o SMDLV y luego se fijó por en una suma y de “UVT”, ello no necesariamente implica que la nueva tarifa tenga que ser igual a la suma correspondiente en SMMLV o SMDLV en pesos cuando se hicieran actualizaciones tarifarias, como sucedió en este caso.
Es decir, no se impuso una garantía automática de que el valor monetario quedara igual en términos relativos, ello, salvo que la norma que fija la tarifa así lo exija, lo que no ocurre en este caso, como ya se vio. Si la parte actora consideraba que el cambio a UVT equivalía a mantener el valor en pesos y que el aumento viola esa expectativa entonces debía demostrar: • Que el ente territorial no motivó el aumento o no explicó por qué el valor en UVT conduce a aumento.
En este caso no se aportó la exposición de motivos, por tanto, ello no puede determinarse. • Que la justificación del aumento no existe o es insuficiente. En este caso no se aportó la exposición de motivos, aunque se dice que existió. Como se indicó no es posible analizar su suficiencia por la carencia del documento. • Que el aumento resulta desproporcionado o discriminatorio respecto de situaciones comparables.
Al respecto, ello no fue sustentado y demostrado en el proceso. El Departamento justifica el incremento en una actualización porque desde el año 2015 se mantenía una tarifa y por lo tanto se hizo una actualización/revisión. Si bien este argumento no desvirtúa totalmente lo señalado en la demanda, porque al revisar la tarifa previamente establecida en la ordenanza 19 de 2015 se regulaba en un porcentaje del SMDLV lo que por sí mismo implicaba una actualización periódica de la tarifa con base en el incremento de ese indicador económico, es decir, el argumento no justifica – per se – el incremento o aumento hecho en la nueva ordenanza porque, como lo señala la parte actora, pasar del 30% o 46% del SMDLV (que para el año 2024 equivalían a $14.235 y $19.993, respectivamente) al 0.7 de UVT (que para el año 2024 equivalía a 32.945,5), no es exactamente una conversión o actualización monetaria de tarifa con base en dichos indicadores, sino que representa un incremento efectivo.
No obstante, correspondía a la parte actora demostrar que dicho incremento era arbitrario, injustificado, carente de base técnica o que la base que se tuvo en tal sentido por parte del ente territorial estaba equivocada, lo que no fue demostrado.» 12 Archivo 017 ibidem 9 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. Al no observarse ninguna causal de nulidad de la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a proferir sentencia de primera instancia, de conformidad con el artículo 152 numeral 1º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.2.
Excepciones. En cuanto a las denominadas excepciones de inexistencia de violación al principio de legalidad tributaria, la ausencia de irregularidades sustanciales en el trámite de formación de la ordenanza, la improcedencia del argumento de incremento ilegal y la vigencia de la presunción de legalidad del acto administrativo, propuestas por la vinculada Asamblea Departamental de Risaralda, la Sala de Decisión señala que dichos medios de defensa no constituyen excepciones propiamente dichas, por cuanto no se dirigen a atacar la pretensión mediante la formulación de hechos nuevos que por sí solos tengan la virtud de extinguir, aplazar o modificar los efectos de aquella, sino que se limitan a contradecir o negar los hechos de la demanda o los elementos constitutivos del derecho invocado, por lo que no alcanzan a constituir medios exceptivos, conforme lo ha señalado la doctrina13 y la jurisprudencia.14 3.3.
Objeto de la decisión. 3.3.1. Problemas jurídicos: ¿Resulta procedente que una asamblea departamental modifique la tarifa del impuesto de degüello de ganado mayor durante la convocatoria de sesiones extraordinarias? ¿Se desconoce los principios de legalidad, unidad temática y certeza tributaria cuando una asamblea departamental aumenta la tarifa del impuesto de degüello de ganado mayor en UVT? ¿La asamblea departamental está obligada a contar con estudios técnicos o análisis económicos para fijar la nueva tarifa del impuesto de degüello de ganado mayor, o podía decidir sin ellos dentro de su potestad normativa? ¿La actualización en UVT permitía incluir incrementos basados en criterios fiscales o debía limitarse a la equivalencia matemática con la unidad previamente usada? ¿Una ordenanza está viciada por falsa motivación al aumentar en UVT la tarifa del impuesto de degüello de ganado mayor? 3.3.2.
Asunto a resolver: Corresponde a esta corporación judicial, analizar si el artículo 162 de la ordenanza número 029 de 2024, expedida por la Asamblea Departamental de Risaralda, fue adoptado conforme a los límites constitucionales y legales que rigen la potestad tributaria de los departamentos, particularmente en lo relativo a si la modificación de la tarifa del impuesto de degüello de ganado mayor podía tramitarse durante sesiones extraordinarias; si el aumento aprobado de la tarifa vulneró los principios de legalidad, unidad temática y certeza tributaria al no contar con exposición de motivos ni estudios técnicos que lo justificaran y si la actuación de la asamblea incurrió en falsa motivación al presentar el ajuste como 13 BETANCUR JARAMILLO, Carlos.
Derecho Procesal Administrativo. Sexta edición 2.002. pág. 325, y MORA CAICEDO, Esteban – Rivera Martínez, Alfonso. Derecho Administrativo y Procesal Administrativo. Octava edición 2.008. pág. 391. 14 Consejo de Estado, sentencias de la Sección Quinta: (i) Expediente radicado: 11001-03-28-000-2004- 00008-01(3216), 9 de marzo de 2006, CP Filemón Jiménez Ochoa (ii) Expediente radicado: 11001-03-28-000- 2010-00001-00, 8 de julio de 2010, CP Susana Buitrago de Valencia. 10 una simple conversión de SMDLV a UVT, pese a que el valor aprobado representó un incremento sustancial frente a la tarifa vigente. 3.4.
Análisis jurídico probatorio. Para resolver los problemas jurídicos y el presente asunto, esta Sala decisión analizará los siguientes puntos: (1) potestad tributaria de las asambleas departamentales, (2) marco jurídico de la competencia para definir los elementos del impuesto de degüello de ganado mayor y (3) caso concreto. 3.4.1. Potestad tributaria de las asambleas departamentales.
De conformidad con el principio de legalidad de los tributos, no es posible que exista impuesto sin representación. Por ende, la Constitución Política autoriza únicamente al Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales para establecer impuestos, contribuciones y tasas dentro del marco desarrollado en los artículos 287, 300, 313 y 338 superiores.
En el caso territorial, las referidas disposiciones constitucionales consagran que los elementos de los tributos, esto es, los sujetos activos y pasivos, hechos generadores, bases gravables y tarifas, deben fijarse directamente por la ley y la ordenanza en el caso de los impuestos departamentales, o por la ley y el acuerdo en el caso de los impuestos municipales o distritales.
No obstante, le corresponde a la ley proferida por el Congreso de la República la creación «ex novo» de los tributos, ello se desprende del contenido de los artículos 287, 300 numeral 4, 313 numeral 4 de la Constitución Política, que facultan a las asambleas y a los concejos municipales y distritales, respectivamente, para decretar los tributos y contribuciones necesarios, de conformidad con la Constitución y la ley.
Lo anterior significa, que la facultad impositiva de los entes territoriales a través de los concejos (municipales y distritales) y asambleas departamentales debe ejercerse con estricta sujeción a la ley y sometida al principio de legalidad tributaria, que supone la determinación de los elementos del tributo del orden territorial, de modo que dichas corporaciones pueden definir ciertos elementos, según la descentralización y autonomía territorial, con sujeción a la Ley.
En efecto, es la Constitución (art 287-3) que reitera que dichas corporaciones territoriales, al decretar o votar los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus funciones, deberán ceñirse a lo dispuesto en la ley y la Constitución, lo que en ningún caso les resta autonomía, posición consonante con la jurisprudencia de la Corte Constitucional15: «[…] Estas normas determinan inequívocamente que la potestad impositiva de los departamentos y municipios tiene que ejercerse de conformidad con la ley.
No es, por lo mismo, aceptable sostener que en esta materia cada departamento y cada municipio puede ejercer su competencia dentro de los límites que él mismo quiera trazarse. Sostener semejante tesis implicaría la consagración del desorden y el caos en lo que tiene que ver con los tributos departamentales y municipales, pues los departamentos y los municipios podrían establecer tributos y contribuciones sin otro límite que el inexistente de la imaginación. En tales circunstancias, se quebrantarían, ahí sí, dos 15 Sentencia C-335-1996.
MP: Dr. Jorge Arango Mejía. 11 principios fundamentales de la Constitución: el primero, el que señala que Colombia está organizada en forma de República unitaria (artículo 1o.); el segundo, el de la igualdad ante la ley (artículo 13). En síntesis: en materia tributaria los límites que la ley puede establecer a los departamentos y a los municipios, obedecen a la finalidad de asegurar que, dentro de tales límites, todas las personas residentes en Colombia estén sometidas al mismo régimen impositivo […]» Es así que, la facultad impositiva territorial no es absoluta ni tampoco ilimitada, en cuanto se deben respetar las condiciones de creación de los tributos desde las leyes nacionales y así, proceder con la regulación desde el nivel local16.
El Consejo de Estado acogió y ha mantenido esta posición desde el año 200717, en el sentido que la facultad de regulación otorgada por el Constituyente en materia tributaria a los entes territoriales, a través de los concejos municipales, distritales y asambleas departamentales, debe ser ejercida con estricta sujeción a la ley, es decir, dicha potestad se encuentra sometida al principio de legalidad tributaria, el cual supone la determinación de los elementos del tributo del orden territorial, en virtud de la descentralización y autonomía territorial, a partir de la facultad ex novo que corresponde al Congreso de la República y de la cual se deriva la de los entes territoriales a través de las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales y Distritales, para establecer los elementos del tributo, cuales son el hecho generador, los sujetos, la base gravable y las tarifas; y que si el legislador ha fijado los elementos del tributo, las entidades territoriales no pueden apartarse de lo establecido en la ley.
En tal sentido precisó: «[…] Facultad impositiva de las entidades territoriales18. De acuerdo con los artículos 287, 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley y, en virtud de esa autonomía, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales pueden decretar tributos y gastos locales.
(…) El Constituyente quiso que las entidades territoriales, en este caso los municipios y Distritos, gozaran de autonomía en materia tributaria al interior de su jurisdicción. Para ello, se resalta que el propósito estaba encaminado a otorgarles la facultad para decretar impuestos, claro está, que previamente hayan sido creados o autorizados por el legislador, en tiempos de paz, el Congreso de la República.
Respecto al contenido y alcance del artículo 338 Constitucional, la Corte Constitucional ha dicho que: 16 Ver entre otros. Corte Constitucional. Sentencia C – 517 del 11 de Junio de 2007: «[…] Y es que, como reiteradamente lo ha señalado la Corte, “dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos, lo cual “tiene su explicación en que las competencias asignadas a dichas entidades, en materia tributaria, deben armonizar con los condicionantes que imponen las normas superiores de la Constitución, los cuales se derivan de la organización política del Estado como república unitaria.
(…) La ley, entonces, autoriza la creación del tributo y, una vez creada la contribución mediante ley previa, los municipios adquieren el derecho a su administración, manejo y utilización en las obras y programas que consideren necesarios y convenientes, lo cual “constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios […]» (NFT). 17 Ver entre otras: Sentencias de 12 de marzo del 2007, Exp. 15556, C.P. Ligia López Díaz y de mayo 3 del 2007, Exp.15374, C.P. María Inés Ortiz Barbosa;
Consejo de Estado, Sección Cuarta, CP Stella Jeannette Carvajal Basto, 17 de septiembre 2020, dentro de proceso con radicación número 25000-23-37-000- 2017- 01458-01 (24389). 18 Ver entre otras, sentencias de 9 de julio de 2009, Exp. 16544, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 24 de noviembre de 2016 Exp. 21120 y de 17 de julio de 2017, Exp. 20302, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, de 22 de marzo de 2012, Exp.18842, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 29 de octubre de 2014, Exp. 19514, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de 12 de diciembre de 2014.
Exp. 19037, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, y del 19 de marzo de 2019, Exp. 21896, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 12 «Esta norma establece dos mandatos centrales. De un lado, ella consagra lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista-como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales.
De otro lado, este artículo consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas.
(…) Ahora bien, esta norma constitucional debe ser interpretada en consonancia con los artículos 287, 300 ord 4º y 313 ord 4º, que autorizan a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que la Constitución autoriza a las entidades territoriales, dentro de su autonomía, a establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario.
Esto no significa, sin embargo, que el legislador tenga una absoluta discrecionalidad en la materia ya que, como ya lo ha establecido esta Corte, la autonomía territorial posee un contenido esencial que en todo caso debe ser respetado». La Constitución consagra la autonomía fiscal de las entidades territoriales, pero en criterio de la Sala esta autonomía no es ilimitada, pues deriva de la Constitución y la Ley.
Ello implica que, si el congreso ha fijado los elementos del tributo, las asambleas y concejos no pueden apartarse de lo dispuesto por la Ley. En ese sentido, reconociendo expresamente el marco de autonomía tributaria que la Constitución les concede a los Concejos Municipales y Distritales y a las Asambleas Departamentales, sus atribuciones deben ejercerse de acuerdo con la Carta Política y la ley, por lo que sus disposiciones -Acuerdos y Ordenanzas- no pueden desconocer o incumplir dichas normas, por ser jerárquicamente superiores […]» Concuerda la Sala con los criterios jurisprudenciales citados, aunque el artículo 388 de la Constitución confiere a las asambleas y concejos la facultad de fijar directamente los elementos de los tributos territoriales, dicha potestad debe ejercerse conforme a los límites que imponen la Constitución y la ley, en armonía con el artículo 278‑3 Superior.
Así, aun cuando se reconoce la autonomía tributaria de las entidades territoriales, esta no es absoluta: sus acuerdos y ordenanzas deben respetar el principio de unidad nacional, la igualdad frente a las cargas públicas y la jerarquía normativa, de modo que ninguna disposición territorial puede desconocer o contradecir las normas superiores que delimitan su competencia. En este orden, la potestad tributaria de los entes territoriales tiene génesis en la ley, ya que solo pueden establecer los tributos autorizados por ella, bajo los presupuestos y condiciones previstos, su facultad impositiva, así como los procedimientos de orden fiscal y tributario, deben ejercerse según lo dispuesto por el Congreso de la República.
La facultad impositiva no legitima a las corporaciones públicas del nivel territorial para que determinen o modifiquen los elementos del tributo bajo la aparente autonomía en la configuración de tributos territoriales, cuando el legislador se hubiere pronunciado de manera expresa sobre dicho elemento. 3.4.2. Marco jurídico de la competencia para definir los elementos del impuesto de degüello de ganado mayor. 13 El impuesto de degüello de ganado mayor tiene un origen legal en la Ley 8ª de 190919, que lo definió como renta departamental, posteriormente fue regulado por el Decreto Ley 1222 de 198620, cuyo artículo 16121 autorizó a los departamentos a fijar libremente la cuota del tributo; a su turno el artículo 16222 prohibió el arrendamiento de esa renta.
Esta evolución normativa consolidó la competencia de las asambleas departamentales para determinar los elementos esenciales del impuesto, en particular, la tarifa dentro del marco de autonomía tributaria territorial previsto por la Constitución y la ley. La Corte Constitucional, al examinar la constitucionalidad del gravamen en la sentencia C-080 de 1996, precisó que el impuesto de degüello grava la actividad del sacrificio de ganado, no el consumo de la carne y es esencial en la estructura fiscal de las entidades territoriales para materializar el principio de descentralización; igualmente, reconoció que la Ley 8ª de 1909 fue subrogada por el Decreto Ley 1222 de 1986, sin que por ello se desvirtuara la validez del tributo ni la competencia local para fijar sus elementos.
Con ello, la Corte reafirmó que el sujeto activo es el departamento (o el municipio, según se trate de ganado mayor o menor), el sujeto pasivo es quien realiza el sacrificio, y el hecho generador es precisamente el sacrificio de la res, mientras que la tarifa corresponde fijarla a la asamblea departamental, conforme al artículo 161 del Decreto 1222 de 1986.
En efecto, esa alta corporación consideró: «Ya se había anotado que la facultad de imponer contribuciones, fiscales o parafiscales, según lo dispone el artículo 338 de la Carta, es exclusiva del Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales; dichos organismos, al establecer un tributo, cualquiera sea, deben, en cumplimiento del citado precepto superior, fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
En el impuesto de degüello, que consiste en el pago de una tarifa determinada por cada res sacrificada para el consumo, que paga quien se dedique al sacrificio de ganado, al departamento o municipio, según se trate de ganado mayor o menor, se fija de manera directa en cada caso el sujeto activo, que es el departamento o municipio según se trate de ganado mayor o menor; el sujeto pasivo que es la persona dedicada al sacrificio del ganado; y el hecho gravado que es el sacrificio de la res; en cuanto a las tarifas, éstas deben ser establecidas, por los departamentos, según lo dispone el artículo 161 del Decreto 1222 de 1986, Código de Régimen Departamental: "Los departamentos pueden fijar libremente la cuota del impuesto sobre degüello de ganado mayor."; y por los municipios, en el caso de ganado menor.» Posteriormente, la Ley 617 de 2000 mantuvo incólumes las reglas del Decreto 1222 sobre el impuesto de degüello, ratificó que los departamentos pueden fijar libremente la cuota y que la renta no puede darse en arrendamiento.
La continuidad legislativa en esta materia refuerza la competencia de las asambleas para definir los elementos del tributo, siempre que su ejercicio respete los límites constitucionales y legales que rigen la potestad tributaria territorial. 19 Artículo 1. «serán en lo sucesivo Rentas Departamentales, además de las que lo eran antes de la expedición de la ley 1ª de 1908 y que no estén cedidas a los Municipios, las de […] Degüello de Ganado Mayor» 20 «Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental» 21 Artículo 161.-Los departamentos pueden fijar libremente la cuota del impuesto sobre degüello de ganado mayor. 22 Artículo 162.-Las rentas sobre degüello no podrán darse en arrendamiento. 14 Bajo esa misma línea, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en fallo del 24 de junio de 2021, proferido dentro del proceso con radicación número 73001-23-33- 000-2018-00080-01 (25279), precisó: «Conforme con lo señalado por la Corte Constitucional23 el impuesto de degüello consiste en el pago de una tarifa determinada por cada res sacrificada para el consumo, que paga quien se dedique al sacrificio de ganado, al departamento o municipio, según se trate de ganado mayor o menor, se fija de manera directa en cada caso el sujeto activo, que es el departamento o municipio según se trate de ganado mayor o menor; el sujeto pasivo que es la persona dedicada al sacrificio del ganado; y el hecho gravado que es el sacrificio de la res; en cuanto a las tarifas, éstas deben ser establecidas, por los departamentos, según lo dispone el artículo 161 del Decreto Ley 1222 de 1986, así: “ARTICULO 161.
Los Departamentos pueden fijar libremente la cuota del impuesto sobre degüello de ganado mayor”. En la sentencia del 1º de marzo de 201824, la Sala estudió un caso en relación con la autonomía tributaria de las Asambleas departamentales para establecer los elementos del impuesto de degüello que no hayan sido creados por la ley. En esta sentencia la Sección Cuarta señaló lo siguiente: “La Asamblea Departamental de Bolívar contaba con la autorización legal para determinar los elementos del tributo en cuestión, pues, de acuerdo con sus requerimientos y prioridades, puede establecer dentro de su territorio los impuestos que considere necesarios, autorizados previamente por la ley, uno de ellos, de larga tradición en el país, como es el denominado impuesto de degüello, el cual, se reitera, grava la actividad del sacrificio de ganado.
Por ello, conforme con la postura de esta Sala, las entidades territoriales, como en este caso el Departamento de Bolívar, cuentan con la facultad para establecer los elementos del tributo, siempre que el mismo haya sido creado o autorizado por la Ley que, como se vio, fue cedido por el Estado a los entes territoriales desde la Ley 8ª de 1909, subrogada por los artículos 161 y 162 del Decreto Ley 1222 de 1986, declarados exequibles por la Corte Constitucional”25.» Del referente normativo y jurisprudencial, el Tribunal deduce que una vez creado o autorizado por la ley el impuesto de degüello, las entidades territoriales pueden determinar sus elementos atendiendo a sus necesidades y prioridades locales, dentro del marco de legalidad aplicable, aunado que el tributo tiene arraigo de «larga tradición» y que su configuración corresponde a la competencia de la asamblea.
Ciertamente, la competencia de las asambleas departamentales para establecer los elementos del impuesto de degüello de ganado mayor es directa y expresa en lo relativo a la determinación de la tarifa, y se integra con la definición de los restantes elementos cuando la ley los autoriza o los reconoce en cabeza de la entidad territorial (sujeto activo, sujeto pasivo y hecho generador), sin que ello implique una potestad ilimitada, ya que su ejercicio está condicionado por la Constitución, la ley y los principios de unidad e igualdad frente a las cargas públicas.
Precisado lo anterior, esta Sala encuentra que en el presente caso la asamblea departamental de Risaralda ostenta la facultad para fijar la tarifa del impuesto de degüello; no obstante, el control de legalidad recae en cómo se ejerció dicha facultad, esto es, si se respetaron los procedimientos, la motivación y los parámetros 23 Corte Constitucional, Sentencia C-080 de 1996 24 Exp. 21008, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 25 Sentencia C-080 de 1996 15 superiores que legitiman la decisión normativa, aspectos que se examinarán a continuación conforme los cargos de nulidad propuestos por la empresa demandante. 3.4.3.
Caso concreto. Con el objetivo de fundamentar los cargos de nulidad propuestos en la demanda, la parte actora aporta como elementos de pruebas los siguientes: - Ordenanza número 029 del 9 de diciembre de 2024, por la cual se actualiza y compila el estatuto tributario de rentas del Departamento de Risaralda, en la parte que interesa al proceso se precisa: 16 - Enlace a un video oficial de la asamblea departamental de Risaralda en el cual se observa una sesión de dicha corporación del 3 de diciembre de 2024 en cual se hizo una exposición del proyecto y aparece intervenciones para realizar modificaciones al impuesto de degüello de ganado, respecto de la cual la parte actora evidenció: 17 - Derecho de petición del 31 de diciembre de 2024 dirigido al departamento de Risaralda: 18 - Respuesta dada por el departamento de Risaralda a dicha reclamación, en la refiere: 19 20 A la luz de las pruebas referidas, esta Sala pasa a resolver los cargos de nulidad formulados por la empresa demandante, no sin antes advertir, tal como lo sostuvo la Agencia del Ministerio Público, que el fundamento central de la demanda -la supuesta obligación de una «equivalencia» estricta entre SMDLV y UVT- carece de sustento normativo vigente al momento de expedirse la ordenanza 029 de 2024.
En efecto, el artículo 49 de la Ley 1955 de 2019 había sido derogado y perdió vigencia desde el 1º de enero de 2024 por mandato expreso del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, de modo que no puede erigirse en parámetro de control para calificar de ilegal la decisión adoptada. En todo caso, dicha disposición determinaba que la denominación en UVT de cobros previamente fijados en salario mínimo y el Gobierno Nacional expidió lineamientos a través del Decreto 1094 de 2020, sin imponer que todas las regulaciones existentes debieran modificarse ni que el valor en pesos permaneciera inalterado; en consecuencia, el debate jurídico versa sobre la facultad de la asamblea departamental de Risaralda para ajustar la tarifa en UVT, y no respecto de la vigencia de un parámetro de equivalencia monetaria que ya no estaba en el ordenamiento al momento de la expedición de la ordenanza.
Aclarado lo anterior, el Tribunal procede a resolver el primer punto planteado en la demanda, relativo a la procedencia en la modificación de la tarifa del impuesto de degüello de ganado mayor a través de sesiones extraordinarias convocadas por el Gobernador. Con fundamento en ello, el libelista por activa sostiene que, conforme a los artículos 23 y 96 de la Ley 2200 de 2022, la asamblea solo podía ocuparse de los asuntos expresamente incluidos en la convocatoria, esto es, actualización y compilación del estatuto, por lo tanto, introducir una variación material de la tarifa desbordó la temática convocada, vulneró la unidad y el deber de exposición de motivos, máxime cuando, a su juicio, no existieron estudios técnicos específicos ni debate sobre el incremento. 21 Contrario a lo expuesto, la Sala considera que la modificación de la tarifa del impuesto de degüello de ganado mayor podía válidamente tramitarse durante la sesión extraordinaria, por cuanto la competencia constitucional y legal de la asamblea departamental para fijar dicho elemento del tributo se mantiene indemne con independencia de la modalidad de convocatoria, máxime que la materia debatida guardó conexidad directa con el objeto de la referida convocatoria, el cual fue la actualización y compilación del estatuto tributario departamental, fórmula que sí cobija la armonización, depuración y ajuste de los elementos tributarios, incluida la tarifa del impuesto de degüello, en tanto es un componente intrínseco del estatuto y su adecuación guarda conexidad directa, específica y suficiente con el propósito de actualizar el régimen.
En este sentido, esta Corporación recuerda la potestad de las asambleas para determinar la tarifa del impuesto de degüello deriva de los artículos 287, 300‑4 y 338 de la Constitución y de los artículos 161 y 162 del Decreto Ley 1222 de 1986, de modo que el ajuste tarifario no constituye una materia ajena del eje temático convocado, sino una decisión incluida en el núcleo de la modernización y coherencia del estatuto de rentas.
Para la Sala, el juicio de legalidad en sesiones extraordinarias exige verificar la conexidad temática entre el mensaje de convocatoria, la exposición de motivos y el articulado; que en el caso de la ordenanza 029 de 2024 efectúa una actualización integral del estatuto, conforme al cual reitera hecho generador, sujetos y base del impuesto de degüello e introduce la denominación en UVT para su tarifa, este último ajuste no es extraño al objeto de actualizar y compilar, por el contrario, constituye un instrumento técnico normativo de estandarización que materializa la finalidad de la convocatoria.
Pese que la parte demandante califica la modificación de la tarifa como un “aumento”, ese carácter cuantitativo del valor no transforma la identidad temática del asunto, pues la tarifa sigue siendo el elemento del tributo, razón por la cual, no se vulnera el principio de unidad de materia, no se desborda con el objeto convocado por el gobernador.
El hecho que la tarifa se defina en UVT responde a una opción técnica de estandarización del estatuto, coherente con la evolución normativa reciente que impulsó la migración desde referencias al salario mínimo hacia UVT para cobros y tarifas públicas. Aun cuando en el sub júdice se discuta si la equivalencia debía ser aritmética, ello atañe a la razonabilidad del monto, pero no vicia el procedimiento por haberse tramitado en una sesión extraordinaria, como tampoco la competencia de la asamblea para definir o ajustar la tarifa dentro de la misma temática convocada (actualización/compilación del estatuto).
En consecuencia, la posibilidad de discutir y votar la tarifa en UVT sí estaba comprendida en el ámbito de la convocatoria y en la órbita de competencia de la corporación pública. Aunado a lo anterior, dentro del contenido de la Ley 2200 de 2022, se advierte disposición expresa que impida a las asambleas ajustar tarifas cuando el eje temático de la convocatoria es precisamente el estatuto tributario.
Al respecto, resulta cierto que el carácter de extraordinarias de las sesiones delimita qué se puede tratar, es decir, los temas convocados, pero no cómo debe decidirse cada tema ni qué intensidad pueden tener los cambios dentro de esa materia. Bajo tal contexto, esta Tribunal estima que mientras la modificación mantenga conexidad con la actualización y compilación del estatuto, como en efecto ocurre, la discusión y aprobación son válidas, sin que se requiera un trámite distinto al propio de la 22 ordenanza ni la existencia de una ley especial que autorice cada variación cuantitativa.
En esa misma línea, la entidad demandante pretende restringir el alcance de las sesiones extraordinarias a cambios «meramente formales», lo cual es incompatible con el carácter material de la tarifa como elemento del tributo y con la unidad temática del proyecto, que se reitera fueron hecho generador, sujetos y base del gravamen y la variación de la tarifa en denominación en UVT, actuación plenamente congruente con el objetivo de actualizar y compilar el estatuto.
En tanto, no existe prohibición legal alguna que impida a la asamblea abordar ajustes tarifarios dentro de la temática de actualización tributaria convocada; en consecuencia, la afirmación de que en la sesión extraordinaria convocada por el gobernador no podían ocuparse de la tarifa carece de sustento y debe desestimarse. En conclusión, el cargo de nulidad por imposibilidad de modificar la tarifa en sesiones extraordinarias no está llamado a prosperar, por cuanto primero la competencia para fijar tarifariamente el impuesto de degüello radica en la asamblea por mandato constitucional y legal; segundo la convocatoria a actualizar y compilar el estatuto tributario comprende el ajuste de tarifas como parte de la coherencia interna del régimen de rentas y tercero no existe prohibición específica ni vulneración del principio de unidad temática que anule el trámite.
Como segundo punto la empresa actora alega que la ordenanza 029 de 2024 vulnera los principios de legalidad, unidad de materia y certeza tributaria al modificar la tarifa sin una exposición de motivos idónea ni estudios técnicos que evaluaran impacto y razonabilidad. Señala que el ajuste a 0,7 UVT por cabeza no sería una mera conversión de SMDLV a UVT sino un aumento real aproximado del 75 % frente a 2024 (de $19.933 a $34.859 con UVT 2025 de $49.799), lo que, según la actora, no supera un test de razonabilidad y proporcionalidad y compromete la certeza por la falta de justificación explícita y la incongruencia entre la finalidad anunciada (actualización/compilación) y el contenido finalmente aprobado.
Sobre el particular, debe decir este Tribunal que la tarifa es un elemento que puede definirse y reajustarse por ordenanza, de este modo, el artículo 338 superior exige la predeterminación de los elementos del tributo en el acto que lo impone. En el asunto bajo examen, el acto administrativo demandado satisface ese parámetro al señalar con precisión la tarifa en UVT (0,7 por cabeza), conservando hecho generador, sujetos y base, lo cual confirma la certeza tributaria, al sustituir referencias atadas a SMDLV por una unidad uniforme (UVT) que el ordenamiento tributario emplea de forma general para actualizaciones y homogeneización de valores, lo que evidencia entonces es que la ordenanza sí ofrece un parámetro general y claro que es aplicable a todos los contribuyentes, dentro del marco de competencias reconocido a la asamblea.
No puede perderse de vista por la Sala que el departamento demandado y la asamblea vinculada advirtieron que la actualización responde a criterios de sostenibilidad fiscal, control sanitario y estandarización normativa del estatuto. Por consiguiente, la ausencia de documentos técnicos específicos no entraña, per se, un vicio invalidante, menos cuando la carga argumentativa para demostrar la desproporción o el carácter confiscatorio del ajuste no fue satisfecha por la parte actora. 23 Para la Sala la simple relación de un cuadro de variación anual del valor del impuesto, como el que aporta la parte actora para los años 2016-2025, no constituye un referente normativo suficiente para limitar la actualización o reajuste de la tarifa por parte de la asamblea, tal esquema es, a lo sumo, un insumo descriptivo elaborado por la propia entidad accionante que no reemplaza los estudios técnicos específicos que le correspondía aportar para demostrar la supuesta desproporción, arbitrariedad o irrazonabilidad del incremento.
Bajo igual interpretación, el concepto del Ministerio Público enfatiza que no se allegaron la exposición de motivos ni estudios de carga tributaria que permitieran concluir que el aumento fuera arbitrario o discriminatorio; por el contrario, resalta que la carga de la prueba recaía en la parte actora y no se cumplió con ello. Asimismo, no es dable puede edificarse el cargo sobre una lectura errada del artículo 49 de la Ley 1955 de 2019, pues tal y como fue advertido por el agente del Ministerio Público en su concepto, esa disposición no se encontraba vigente al momento de expedirse la ordenanza 029 de 2024 y, aun si se analizara, en gracia de discusión, no impone una equivalencia monetaria rígida en pesos, sino la expresión en UVT de cobros antes denominados en salario mínimo.
De esta manera, la norma no ordena mantener el mismo valor histórico en pesos ni prohíbe ajustes de política fiscal cuando se migra a la UVT; lo que exige es denominar en UVT, parámetro que la ordenanza cumple al fijar 0,7 UVT por cabeza. En el marco jurídico colombiano, diferentes factores de indexación se han establecido, lo cual obedece materialmente a economías tradicionalmente inflacionarias, verbigracia, índice de precios al consumidor (IPC), índice de precios al productor (IPP), en materia tributaria y laboral, se han utilizados la UVT (unidad de valor tributario) y el SMMLV.
Ese tipo de expresiones, generan el impacto práctico que no se haga necesario en diferentes anualidades actualizar normas que contengan cifras monetarias en valores absolutos en pesos. Ahora, la migración del SMMLV a UVT, traduce en el uso de un índice más acorde a la naturaleza del tipo de disposición que regula (tributaria), sin que, como se viene sosteniendo, implique límites al poder de determinación de la tarifa por la vía legal.
En otras palabras, aun cuando el paso de referencias en SMDLV a 0,7 UVT comporta un incremento efectivo respecto del valor de 2024, no se desprende de ello, por sí solo, la ilegalidad del acto administrativo general acusado. Además, que la carga de demostrar que el aumento era arbitrario, injustificado o desproporcionado recaía en la demandante, quien no aportó la exposición de motivos ni estudios idóneos que evidenciaran tal desproporción frente a situaciones comparables o indicadores pertinentes.
Sobre este argumento conviene citar pronunciamiento del Consejo de Estado26 que precisó: «Por último, el apelante señaló que debe ser declarado nulo el artículo 3 de la Ordenanza N° 17 del 31 de julio de 2011, por cuanto aumentó la tarifa del impuesto de degüello de ganado mayor, sin que previamente se analizara la pertinencia entre costo y beneficio, desconociendo los principios de proporcionalidad, eficiencia y eficacia de que tratan los artículos 338 y 363 de la Constitución Política, situación que afecta a los propietarios de ganado, frigoríficos y mataderos que operan en el departamento de Bolívar.
En este punto la Sala reitera que la fijación de los elementos del tributo en general y de la tarifa en particular, corresponden al ejercicio de la facultad 26 Sección cuarta, consejero ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, sentencia del primero (1°) de marzo de dos mil dieciocho (2018), dentro del proceso con radicación número: 13001-23-33-000-2012-00220-01 (21008) 24 impositiva de las entidades territoriales, en desarrollo de su autonomía, conforme con lo previsto en los artículos 287, 300-4 y 338 de la Constitución Política.
En el caso, como ya se dijo, la asamblea departamental está facultada para fijar la tarifa del impuesto de degüello de ganado mayor, de conformidad con lo previsto en el artículo 161 del Decreto Ley 1222 de 1986 y lo precisado al efecto en la sentencia C-080 de 1996. Además, como lo anotó el a quo, el demandante se limitó a cuestionar la tarifa establecida en los actos acusados, sin controvertir las razones del aumento de dicha tarifa, pues se limitó a aducir que contrariaba los principios de eficiencia, equidad y progresividad, pero no presentó argumentos ni pruebas que permitan concluir que el departamento impuso cargas desproporcionadas, o que pretendiera recuperar en exceso el costo del servicio.
En consecuencia, no prospera el cargo.» En síntesis, la falta de estudios técnicos no puede imputarse a la administración territorial para invalidar el acto cuando no existe un deber legal específico de acompañar la fijación de tarifas con peritajes económicos formales y un cuadro comparativo unilateral no prueba por sí la desproporción ni desdibuja la presunción de legalidad del acto administrativo; más aún cuando el departamento de Risaralda explicó que el ajuste obedecía a criterios de simplificación (migración a UVT), frente a lo cual la parte actora no desvirtuó con prueba idónea dichos fundamentos.
Por último, en lo concerniente a la falsa motivación sustentada en que la administración habría presentado el ajuste como una simple conversión de SMDLV a UVT, mientras que la ordenanza introdujo un incremento. Esta Sala comparte lo referido por el Ministerio Público cuando deja claro que la migración a UVT no imponía mantener el mismo valor monetario previo ni garantizar equivalencias exactas, máxime cuando el texto legal invocado ya no estaba vigente.
Desde ese contexto, la finalidad de actualización y estandarización del estatuto sí guarda relación causal con la decisión de fijar la tarifa en UVT, como opción de técnica legislativa tributaria; que la cuantía resultante represente un valor superior no convierte la motivación en falsa, pues el móvil de ordenación (actualizar y compilar, incluyendo la estandarización en UVT) explica el contenido aprobado y no ha sido desvirtuado con prueba en contrario.
Es decir, la Sala estima que no se probó que la razón determinante invocada fuera inexistente o aparente, ni que el incremento careciera de fundamento racional dentro de la política fiscal departamental. Sin embargo, si se admite como lo analizó el Ministerio Público que pasar del 46 % del SMDLV ($19.933 en 2024) a 0,7 UVT ($34.859 en 2025) no es una equivalencia aritmética, ese dato únicamente evidencia un aumento, mas no su arbitrariedad.
Sobre ello, la entidad territorial sostuvo en la contestación que el ajuste obedece a consideraciones de inflación, costos de control sanitario y sostenibilidad fiscal; respecto a estos razonamientos, la empresa demandante no demostró mediante estudios técnicos o peritajes, que la cifra aprobada fuera desproporcionada o quebrantara estándares de razonabilidad, sin esa acreditación el cargo de falsa motivación se erige en un juicio subjetivo, insuficiente para desvirtuar la presunción de legalidad del artículo 162 de la ordenanza demandada. 3.5.
Conclusión: Colofón de lo anterior, la Sala considera que los cargos de nulidad no están llamados a prosperar, en tanto, la asamblea departamental de Risaralda actuó dentro de su competencia al ajustar la tarifa en el marco de una actualización 25 y compilación del estatuto; no existe vicio procedimental haberse tramitado dicha modificación en una sesión extraordinaria convocada por el gobernador, ni se acreditó una vulneración de los principios de legalidad, unidad temática o certeza tributaria y no se demostró falsa motivación. Contrario a ello, el ajuste en UVT responde a una decisión de política fiscal local que no fue desvirtuada con prueba técnica de su desproporción o arbitrariedad.
En consecuencia, lo procedente es negar las pretensiones de la demanda. 4. COSTAS. No se proferirá condena en costas, debido a la salvedad que para los asuntos en los cuales «se ventile un interés público» contempla el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE
1. SE NIEGAN las súplicas de la demanda. 2. Sin costas en esta instancia. 3. Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»