REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Sentencia Sentencia N.º47 Medio de control. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL - Demandante (s). MIRYAN CUESTA MENA Demandado (s). NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-DEPTO CHOCÓ Radicado. 27001333300220230011501 Instancia Segunda Temas y subtemas Reconocimiento de sanción moratoria por pago tardío de cesantías establecida en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006 Decisión Modifica sentencia MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la Sentencia N.º 78 de fecha 13 de agosto de 2025, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que concedió las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES La señora Miryan Cuesta Mena, por conducto de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó declarar la nulidad del acto ficto configurado el 27 de noviembre de 2022, mediante el cual la Nación – Ministerio de Educación Nacional (FOMAG) y el Municipio de Quibdó (SECRETARÍA de Educación Municipal) niegan el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 y el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 1.1.
LA DEMANDA. 1.1.1. PRETENSIONES Y CONDENAS. La señora Miryan Cuesta Mena, por medio de apoderado formuló las siguientes pretensiones: 1.1.1.1. Declarar la nulidad del acto ficto configurado el 27 de noviembre de 2022, de la petición radicada el día 26 de agosto de 2022, ante la NACIÓN –MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL– FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – MUNICIPIO DE QUIBDÓ-SECRETARÍA DE EDUCACION MUNICIPAL-FIDUPREVISORA S.A., por medio de la cual negó el reconocimiento de la sanción moratoria a la demandante, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 1.1.1.2.
Declarar que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora por parte del MUNICIPIO DE QUIBDÓ, establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 1.1.1.3.
Declarar que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220230011501 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: MIRYAN CUESTA MENA CONTRA: NACIÓN – MINEDUCACIÓN – FOMAG por mora por parte de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG, establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles siguientes al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías al demandante.
Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y, a título de restablecimiento del Derecho, solicita: 1.1.1.4. Que se condene al MUNICIPIO DE QUIBDÓ-SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL-NACION MINISTERIO DE EDUCACION FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, al reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la ley 1071 de 2006 a favor del demandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía de conformidad con el artículo 57 de la ley 1955 de 2019. 1.1.1.5.
Que se condene al MUNICIPIO DE QUIBDÓ-SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL-NACIONAL MINISTERIO DE EDUCACION FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, al reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la ley 1071 de 2006 a favor de la demandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías al demandante. 1.1.1.6.
Que se condene igualmente a la entidad demandada, a reconocer, liquidar, y pagar los ajustes por IPC y los intereses de mora sobre las sumas adeudadas, conforme lo dispone los artículos 187 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA. 1.1.2.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS DE LA DEMANDA. Como fundamento fáctico de las pretensiones, la parte demandante señala: Que el demandante por laborar como docente en los servicios educativos del Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal solicitó a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, el día 18 de junio de 2019 el reconocimiento y pago de las cesantías a que tenía derecho.
Mediante la resolución 234 de fecha 10 de julio de 2020, expedida por la Secretaría de Educación del Municipio de Quibdó, le fue reconocida las cesantías parciales, las cuales fueron puestas a disposición el 06 de febrero de 2020. Expresó que, el 24 de septiembre de 2019 concurrió el vencimiento de los 70 días conforme a la norma contenida en la ley 244 de 1995 modificada por la ley 1071 del 2006, es decir desde el día siguiente hasta la fecha de disposición del dinero que constituye una sumatoria de la sanción moratoria.
Finalmente manifestó que solicitó el pago de la sanción moratoria el 26 de agosto de 2022, sin recibir respuesta alguna por lo que considera que se configuró un acto ficto negativo. 1.1.3.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA PRETENSIÓN - NORMAS VIOLADAS. Invocó como normas violadas ley 91 de 1989 articulo 5 y 15; ley 244 de 1995 articulo 1 y 2; ley 1071 de 2006 articulo 4 y 5.
1.1.3.2. CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Expuso la parte actora que con la expedición de la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006 se reguló el pago de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos, estableciendo un término perentorio de 15 días para su reconocimiento y 45 días siguientes para el pago. Sin embargo, a pesar de que la jurisprudencia ha establecido que la disposición normativa ha de entenderse que el reconocimiento y pago no puede superar los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, el FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO cancela tal prestación por fuera de los términos establecidos REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220230011501 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: MIRYAN CUESTA MENA CONTRA: NACIÓN – MINEDUCACIÓN – FOMAG en la ley, lo que genera una sanción para dicha entidad equivalente a 1 día de salario del docente, con posterioridad a los 70 días hábiles después de haber radicado la solicitud, contado hasta cuando se efectúe el pago íntegro de las cesantías.
1.2. DE LA DEFENSA O RESISTENCIA. 1.2.1. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio dio contestación a la demanda mediante escrito en el que se opuso a las súplicas formuladas en su contra, señalo que en caso de existir mora, el conteo del término debe ser 70 días hábiles, y a partir del día hábil siguiente se causará la sanción moratoria, es decir desde el día 71; lo anterior teniendo presente que nos encontramos frente a un caso para el cuál el término a aplicar es el establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.2.2.
El Municipio de Quibdó-Secretaría de Educación Municipal, guardó silencio durante el termino de traslado de la demanda.
1.3. LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, a través de la sentencia de instancia N.º 78 de fecha 13 de agosto de 2025 concedió las suplicas de la demanda, al considerar que las entidades demandadas son los responsables de la sanción moratoria; el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, porque no dispuso oportunamente el desembolso del valor reconocido por concepto de cesantías parciales la primera y el Ente territorial por la mora en el trámite de expedición y notificación del acto administrativo.
La demandante formuló reclamación tendiente al reconocimiento de la sanción por mora en la consignación de sus cesantías el 26 de agosto de 2022, es decir, cuando aún no habían transcurrido tres años desde el momento en que se hizo exigible la sanción, por lo que se debe concluir que no está afectada por el fenómeno extintivo de la prescripción. Así las cosas, la obligación de asumir la condena reside de manera compartida en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Municipio de Quibdó – SECRETARÍA de Educación Municipal y así se habrá de ordenar.
En lo que respecta al salario con base en el cual deberá liquidarse la sanción moratoria por el periodo descrito, es aquel que el demandante percibía para el momento en que se originó el incumplimiento, atendiendo la regla jurisprudencial dispuesta en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se sostuvo lo siguiente: 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo.”
1.4. EL RECURSO DE APELACIÓN. Las partes demandadas SECRETARÍA de Educación del Municipio de Quibdó y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio apelaron la decisión de primera instancia en forma oportuna. La SECRETARÍA de Educación del Municipio de Quibdó argumentó que el a-quo incurrió en un error al condenar al ente territorial, al pago de la sanción moratoria, pues la Ley 91 de 1989 (arts. 2 y 9) y la Ley 1955 de 2019 (art. 57) disponen claramente que la competencia para el pago de las cesantías corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, mientras que la Secretaría de Educación únicamente cumple una función de trámite y reconocimiento, en calidad de delegada del Ministerio de Educación. Señaló que no puede trasladarse la obligación de pago a la entidad territorial, puesto que carece de manejo sobre los recursos destinados a cesantías.
REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220230011501 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: MIRYAN CUESTA MENA CONTRA: NACIÓN – MINEDUCACIÓN – FOMAG El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, argumentó que es necesario remitirse al parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 25 de mayo de 2019, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2020, toda vez que en el caso concreto el pago de la sanción moratoria es compartida, La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Conforme lo anterior, solicita que no proceda la condena impuesta el Ministerio de Educación-Fondo Nacional de Prestaciones sociales del magisterio, y en consecuencia se REVOCAR y ORDENAR solamente a la SECRETARÍA de Educación del Municipio de Quibdó.
1.5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA. Dentro del término establecido en el numeral 4° del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, la parte demandada Secretaría de Educación Municipal se pronunció en los siguientes términos: 1.6.
Parte demandante No existe memorial en el que conste que se pronunció. 1.7. Partes demandadas Secretaría de Educación del Municipio de Quibdó solicita revocar la Sentencia N.º 78 del 13 de agosto de 2025, en lo que respecta a la condena impuesta al Municipio de Quibdó – Secretaría de Educación Municipal y declarar que la única entidad obligada al pago de la sanción moratoria, en caso de mantenerse la condena, es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales. 1.8.
Ministerio Publico No emitió concepto final. II. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.)1, este Tribunal Administrativo es competente para decidir, en segunda instancia, los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada contra la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, el 13 de agosto de 2025.
2.2. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a esta Sala establecer si en el caso objeto de estudio, procede o no confirmar la Sentencia N.°78 de fecha 13 de agosto de 2025, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que concedió las pretensiones de la demanda, para lo cual se debe analizar, i) si a la luz del artículo segundo de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 y en la Ley 1955 de 2019, se acredita o no la existencia de la sanción moratoria y iii) se determinará si es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio o el Municipio de Quibdó, o ambas entidades, las obligadas a pagar la sanción moratoria. 1 “ARTÍCULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.”.
REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220230011501 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: MIRYAN CUESTA MENA CONTRA: NACIÓN – MINEDUCACIÓN – FOMAG
2.3. DE LOS FUNDAMENTOS NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES. 2.3.1. Régimen legal del pago de las cesantías del personal docente. La Ley 91 de 1989, modificada parcialmente por la Ley 812 de 2003, creó EL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital2.
En materia de cesantías, los docentes afiliados a este Fondo se encuentran cobijados por un régimen especial contenido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, cuyo tenor dispone lo siguiente: Artículo 15: Numeral 3. Cesantías. A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1° de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. 2.3.2. Término para el reconocimiento y pago de las cesantías y de la sanción por mora: Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
La Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, estableció mecanismos para garantizar que al servidor público se le cancelen las cesantías de manera oportuna y sin dilaciones por parte de la administración. Con tal propósito, el legislador dispuso un término perentorio dentro del cual la entidad empleadora debe reconocer y cancelar las cesantías definitivas o parciales; de lo contrario, se genera a su cargo una sanción moratoria: ARTÍCULO 4o.
TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ARTÍCULO 5 o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. 2 Artículo 3 de la Ley 91 de 1989 REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220230011501 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: MIRYAN CUESTA MENA CONTRA: NACIÓN – MINEDUCACIÓN – FOMAG PARÁGRAFO.
En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. 2.3.3. Responsables del pago de la sanción mora en virtud de la Ley 1955 de 2019 y su decreto reglamentario A través de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, el Gobierno Nacional dispuso en el parágrafo 1° del artículo 57 que la sanción moratoria generada por el pago extemporáneo de las cesantías de los docentes deberá ser pagada por la Secretaría de Educación territorial donde labora, o en su defecto, la última en la que laboró el docente, siempre que dicha sanción tenga su origen en el incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago por parte de dicha Secretaría al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; el citado parágrafo establece de manera textual: “PARÁGRAFO.
La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. Por otra parte, el Gobierno Nacional, el 1° de junio del año 2022, expidió el Decreto 942, “Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones”, determinó el trámite que se debe seguir para el reconocimiento y pago de las cesantías reclamadas por los docentes y en cuanto a la sanción moratoria, estableció: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.28.
Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos e n los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
(Negrita y subraya del Tribunal) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220230011501 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: MIRYAN CUESTA MENA CONTRA: NACIÓN – MINEDUCACIÓN – FOMAG sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad”.
De la norma citada se extrae que, para establecer cuál es la entidad responsable del pago de la sanción por mora en la consignación de las cesantías a los docentes, debe determinarse en primer lugar si la mora se originó antes o después de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019. Posteriormente, debe analizarse si quien incurrió en mora fue la Secretaría de Educación territorial certificada, durante el trámite del acto administrativo que reconoce las cesantías, o, por el contrario, si fue el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quien demoró el pago. 2.3.4.
Marco Jurisprudencial En otrora, una parte de la Jurisprudencia Colombia frente a la posibilidad de reconocer la sanción por mora en el pago cesantías establecida en la Ley 244 de 1996 modificada por la Ley 1071 de 2006, a los docentes vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio, consideraba que se excluía a este tipo de servidor público al ser beneficiarios de un régimen especial contemplado en las Leyes 91 de 1989, 962 de 2005 y el Decreto 2831 de 2005, generando pronunciamientos disimiles del Consejo de Estado, aun cuando se tratara de condiciones fácticas y jurídicas iguales.
Situación de inseguridad jurídica que fue conjurada inicialmente por la Corte Constitucional en Sentencia de Unificación 336 de 2017; así: De conformidad con los pronunciamientos de este Tribunal, si bien los educadores oficiales no están expresamente rotulados dentro de ninguna de estas categorías de los servidores públicos, lo cierto es que el Estatuto Docente vigente al momento de expedirse la actual Constitución los definió como empleados oficiales de régimen especial, mientras que la primera Ley Orgánica de Distribución de Competencias y Recursos y la Ley General de Educación, expedidas con posterioridad a ella, de manera coincidente los denominaron servidores públicos de régimen especial, definiciones que pueden ser asumidas como de contenido equivalente.
Así mismo, debe decirse que existen importantes semejanzas, incluso identidades, entre las características usualmente atribuidas a la figura de los empleados públicos y las que son propias del trabajo de los docentes oficiales, por lo que en tanto los docentes oficiales no han sido ni podrían ser ubicados como parte de ninguna de las otras especies, han de ser considerados empleados públicos.
Por ello, cuando el artículo 19 de la Ley 91 de 1989 establece que el pago de cesantías de los docentes oficiales estará regulado por la normatividad vigente, debe aplicarse lo dispuesto en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, sobre el pago de cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos. […] La creación de regímenes especiales para ciertos sectores tiende a otorgar mayores beneficios y ser más favorables que los establecidos en el régimen general; sin embargo, la Ley 91 de 1989 no pareciera ser más garantista, en lo que concierne al pago de la sanción moratoria.
Al evidenciar esta circunstancia, la Sala reafirma que por tratarse de un derecho del cual es sujeto todo trabajador sin distinción alguna, REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220230011501 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: MIRYAN CUESTA MENA CONTRA: NACIÓN – MINEDUCACIÓN – FOMAG con base en la voluntad misma del legislador, en aplicación de los postulados constitucionales, la jurisprudencia de esta Corporación y a la luz de los tratados internacionales ratificados por Colombia, a los docentes oficiales les es aplicable el régimen general contenido en la Ley 244 de 1995, modificado por la Ley 1071 de 2006, que contempla la posibilidad de reconocer a favor de estos la sanción por el pago tardío de las cesantías previamente reconocidas.
Esta resulta ser la condición más beneficiosa para los trabajadores docentes del sector oficial y, en esa medida, se adecue mayormente y de mejor manera a los principios, valores, derechos y mandatos constitucionales. La aplicación del régimen general contenido en la Ley 244 de 1995, modificado por la Ley 1071 de 2006, a los docentes oficiales, en lo que tiene que ver con el pago de la sanción moratoria, se soporta en argumentos materiales sobre la naturaleza propia de la labor desempeñada por los docentes que les otorga un trato equivalente al de los empleados públicos, independientemente de que no estén catalogados de manera expresa como tales, y en la intensión misma del legislador de fijar el ámbito de aplicación de la Ley 1071 de 2006 para todos los funcionarios públicos y servidores estatales de las tres ramas del poder, dentro de los cuales, según lo ha entendido esta Corporación, se entienden incluidos los docentes del sector oficial en razón a sus funciones y características.3 Posteriormente el Consejo de Estado zanjó la discusión respecto de la aplicabilidad de la sanción por mora en el pago de las cesantías definitivas y parciales de los docentes, con la expedición de la Sentencia de Unificación 00580 de 2018, donde concluyó lo siguiente: 77.
De acuerdo con lo señalado, la Sala de Sección concluye en primer lugar, que conforme a la soberanía que reside en el pueblo y del cual emana el poder público, cuya manifestación se materializó a través de la Constitución Política, no puede existir ninguna categoría jurídica de empleado público que no se origine en la norma superior. 78.
En segundo lugar, es preciso señalar que dado el criterio finalista tenido en cuenta por la Asamblea Nacional Constituyente al establecer el artículo 123 de la Constitución Política, se consideró que dentro de la categoría de servidores públicos se encontraban quienes prestaran sus servicios a la comunidad y por ende, ejercieran una función pública de forma permanente.
Al respecto, según se expuso, los docentes oficiales prestan un servicio público esencial a cargo del Estado y en beneficio del interés general. 79. Como tercer punto, una vez analizadas las normas que establecen el régimen jurídico de la educación en Colombia, es evidente la distribución de competencias del sector central – la Nación, a las entidades territoriales, en virtud del principio de la descentralización administrativa, y en atención a que la vinculación de los docentes se ha realizado a través de un órgano de la administración bien sea del orden nacional o departamental, todo ello con el fin de garantizar el efectivo y eficiente ejercicio del servicio público de educación que busca no solo el cumplimiento de la función pública, sino la materialización de los fines esenciales del Estado. 80.
Y finalmente, en atención al régimen especial laboral de los educadores que prestan sus servicios al Estado, cuya vinculación al servicio se efectúa a través de concurso público, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes, así como el ascenso, la permanencia y el retiro se encuentran regulados a través de la carrera administrativa prevista por el Estatuto de Profesionalización Docente contenido en el Decreto 1278 de 2002, se establece que su relación laboral es de carácter legal y reglamentaria. 81.
Con fundamento en lo expuesto, para la Sección Segunda los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter 3 Corte Constitucional, Sentencia SU-336 del 18 de mayo de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.
REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220230011501 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: MIRYAN CUESTA MENA CONTRA: NACIÓN – MINEDUCACIÓN – FOMAG restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley. 82.
Por lo anterior, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido que a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos; siendo consonante esta posición, con la adoptada por la Corte Constitucional.
Para efectos prácticos, el Consejo de Estado consolidó en un cuadro los escenarios naturales que se pueden suscitar en la reclamación, reconocimiento y pago de las cesantías parciales y definitivas cuyo escenario lleve a configurar la sanción moratoria en el caso de los maestros, y la manera como deben ser abordados. El Despacho trascribirá a continuación el citado cuadro, dada su importancia, veamos: HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORI A PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 4 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso 4 Se consideran los supuestos de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220230011501 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: MIRYAN CUESTA MENA CONTRA: NACIÓN – MINEDUCACIÓN – FOMAG ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposició n del recurso En esta providencia, en relación con el salario base para la liquidación de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, se precisó:
TERCERO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que, en tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora sin que varíe por la prolongación en el tiempo.
Acogiendo lo anterior, el presente asunto se resolverá conforme a los parámetros citados, tal como lo estima la jurisprudencia en la actualidad, y los derechos aquí reclamados surgirán solamente a partir de la comprobación de las condiciones fácticas que plantea la demanda y que exige la ley.
2.4. DE LO PROBADO EN EL PROCESO Se encuentra debidamente establecido, desde el punto de vista probatorio, con prueba documental idónea, lo siguiente: El 12 de junio de 2019, la señora Miryan Cuesta Mena, solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales, la cual fue radicada con el N.° ER002004, según el acto administrativo que reconoció la prestación.5 Mediante resolución 234 de fecha 10 de julio de 2019, la Secretaría de Educación del Municipio de Quibdó, reconoció y ordenó pagar a la demandante las cesantías parciales6. El día 06 de febrero de 2020, se puso a disposición de la demandante, el valor reconocido en la resolución antes mencionada, conforme con certificado expedido por la fiduprevisora, allegado como prueba con la demanda7. El 26 de agosto de 2022, la demandante, por intermedio de apoderado, formuló solicitud con destino a la Nación (Ministerio de Educación Nacional— Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) en la cual reclamó: a. el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la tardanza en el pago de sus cesantías parciales, con sustento en la Ley 1071 de 2006; y b. la indexación de los valores que surjan hasta cuando se efectúe el pago.
2.5. CASO CONCRETO Analizados los hechos de la demanda, se observa que la señora Miryan Cuesta Mena, en su calidad de docente afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), radicó el 12 de junio de 2019 solicitud para el retiro de sus cesantías parciales, las cuales fueron reconocidas mediante resolución N.º 234 del 10 de julio de 2019, decisión que le fue notificada el 05 de agosto de 2019, efectuándose el pago el 06 de febrero de 2020.
Antes de analizar de fondo la pretensión, es necesario recordar que, conforme a la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, las entidades públicas cuentan con quince (15) días hábiles para expedir el acto administrativo de reconocimiento de cesantías, y una vez este se encuentre ejecutoriado, disponen de cuarenta y cinco (45) días hábiles adicionales para efectuar el pago, sin que el trámite total exceda dichos términos, so pena de causarse la sanción moratoria correspondiente. 5 Índice 29 de Samai del proceso de primera instancia. 6 índice 29 de Samai del proceso de primera instancia. 7 índice 2 del expediente digitalizado en Samai.
REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220230011501 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: MIRYAN CUESTA MENA CONTRA: NACIÓN – MINEDUCACIÓN – FOMAG En ese contexto, se advierte que el trámite de reconocimiento de las cesantías de la demandante estuvo a cargo de la entidad territorial certificada en educación, esto es, el municipio de Quibdó, a quien correspondía recibir la solicitud, verificar los requisitos, expedir el acto administrativo y garantizar su oportuna notificación, a fin de dar inicio al término de pago.
Ahora bien, conforme al material probatorio allegado al proceso, se constata que la solicitud fue radicada el 12 de junio de 2019, por lo que la entidad territorial contaba hasta el 05 de julio de 2019 para expedir el acto administrativo de reconocimiento. No obstante, la resolución N.º 234 fue proferida el 10 de julio de 2019, esto es, por fuera del término legal, configurándose una dilación injustificada.
Aunado a lo anterior, se evidencia que dicho acto administrativo solo fue notificado el 05 de agosto de 2019, lo cual denota una prolongación indebida del trámite, toda vez que la notificación es presupuesto de eficacia del acto y determina el inicio del cómputo de los términos subsiguientes, incidiendo directamente en la oportunidad del pago.
En ese orden de ideas, a partir del 22 de julio de 2019, esto es, el día siguiente al vencimiento del término de ejecutoria, inició el conteo de los cuarenta y cinco (45) días hábiles con los que contaba la entidad para efectuar el pago, plazo que se cumplió el 24 de septiembre de 2019. Sin embargo, está acreditado que las cesantías solo fueron puestas a disposición el 06 de febrero de 2020, según certificación expedida por Fiduprevisora S.A. En consecuencia, se establece que se causó la sanción moratoria entre el 25 de septiembre y el 5 de febrero de 2019, evidenciándose el incumplimiento de los términos legales tanto en la fase de reconocimiento como en la de pago.
Así las cosas, resulta claro que en el presente asunto se configuró mora en el reconocimiento y pago de las cesantías, originada en la expedición extemporánea del acto administrativo y en su tardía notificación, circunstancias imputables a la entidad territorial encargada del trámite. Conforme a lo anterior, y teniendo en cuenta que el reconocimiento y la gestión integral del trámite prestacional se encuentran en cabeza de la entidad territorial certificada en educación, esta Judicatura concluye que la responsabilidad por la mora y por el pago de la sanción moratoria debe radicarse en el municipio de Quibdó, como autoridad encargada de garantizar la correcta, oportuna y eficiente tramitación de la prestación. Por consiguiente, se modificará la sentencia de primera instancia N.º 78 del 13 de agosto de 2025, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, en el sentido de precisar que, si bien hay lugar al reconocimiento de la sanción moratoria y a la concesión de las pretensiones de la demanda, la obligación de pago de dicha sanción recae en el municipio demandado, en los términos de la Ley 1071 de 2006. 2.6.
COSTAS En cuanto a la condena en costas, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 22 de febrero de 20248, explicó que anteriormente aplicaba el criterio objetivo previsto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual el juez debía imponerlas cuando estuviera demostrada su causación dentro del proceso.
Sin embargo, dicho criterio fue variado a partir de la modificación introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que establece que la condena en costas solo procede cuando se acredite que la parte vencida actuó con manifiesta carencia de fundamento legal. A la luz de esta reforma normativa, y específicamente respecto de la condena en costas, el Tribunal no encuentra que la parte demandante vencida en este litigio haya actuado sin fundamento legal.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta segunda instancia. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado Radicación: 54001233300020140035201 (2662- 2021), Consejero Ponente: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ. REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220230011501 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: MIRYAN CUESTA MENA CONTRA: NACIÓN – MINEDUCACIÓN – FOMAG En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Chocó, la Sala Primera de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A LL A PRIMERO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia de primera instancia N.º 78 del 13 de agosto de 2025, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, el cual quedará así: “TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR EXCLUSIVAMENTE al MUNICIPIO DE QUIBDÓ – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL a reconocer y pagar a favor de la señora MIRYAN CUESTA MENA, identificada con cédula de ciudadanía No. 26.271.911, la sanción moratoria por el no pago oportuno de sus cesantías parciales, a razón de un día de salario por cada día de retardo en el pago, tomando como base la asignación salarial percibida en septiembre de 2019, mora causada desde el 25 de septiembre de 2019 hasta el 5 de febrero de 2020, día hábil anterior a la fecha en que se produjo el pago de las cesantías, en los términos de la parte motiva de esta providencia.”
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de primera instancia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada y aprobada en Sala ordinaria de decisión según consta en acta de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.