SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Bucaramanga, veintitrés (23) de enero de dos mil veintiséis (2026) SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA MEDIO DE CONTROL: Revisión de acuerdo RADICADO: 680012333000-2025-00389-00 DEMANDANTE: Gobernador del departamento de Santander interior@santander.gov.co notificaciones@santander.gov.co DEMANDADO: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 «[p]or medio del cual modifica y actualiza el Estatuto Tributario Municipal, Acuerdo 015 de noviembre 21 de 2023», emitido por el Concejo Municipal de Zapatoca. concejo@zapatoca-santander.gov.co INTERVINIENTES Alcalde del municipio de Zapatoca notificacionesjudiciales@zapatoca-santander.gov.co nidiaconsuelojaimes@hotmail.com Cooperativa de Transportadores del Medio Magdalena LTDA gerencia@cootransmagdalena.com.co TEMA: Los Concejos Municipales se encuentran facultados para determinar la tarifa del impuesto de industria y comercio, dentro de los límites establecidos en la Ley 14 de 1983 /La no determinación que la tarifa a cobrar fuese «por mil» no genera la invalidez del artículo 10 del Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024, «[p]or medio del cual modifica y actualiza el Estatuto Tributario Municipal, Acuerdo 015 de noviembre 21 de 2023»proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca, por cuanto no vulnera los principios de predeterminación tributaria, certeza jurídica y legalidad de normas superiores, toda vez que bajo el principio de unidad de materia e interpretación sistemática de las normas, no puede calificarse como un acto generador Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander de indefinición o arbitrariedad, puesto que el contexto normativo integrado con el Acuerdo 015 de 2023 permite deducir con certeza su alcance.
Se decide en única instancia el medio de control de revisión de acuerdo interpuesto por el señor Juvenal Díaz Mateus, gobernador del departamento de Santander para el período 2024 a 2027, en contra del artículo 10, del Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 «[p]or medio del cual modifica y actualiza el Estatuto Tributario Municipal, Acuerdo 015 de noviembre 21 de 2023» proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca, de conformidad con lo previsto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, el artículo 151, numeral 2 del CPACA, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 y los artículos 119 y 121 de la Ley 1333 de 1986. 1.
Antecedentes 1.1. El acuerdo objeto de revisión1 El Concejo Municipal de Zapatoca (Santander) en uso de las facultades conferidas por el artículo 313 de la Constitución Política, expidió el Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 «[p]or medio del cual modifica y actualiza el Estatuto Tributario Municipal, Acuerdo 015 de noviembre 21 de 2023», el cual es del siguiente contenido: «ACUERDO No.019 (DICIEMBRE 10 DE 2024) "POR MEDIO DEL CUAL MODIFICA Y ACTUALIZA EL ESTATUTO TRIBUTARIO MUNICIPAL, ACUERDO 015 DE NOVIEMBRE 21 DE 2023"." EL CONCEJO MUNICIPAL DE ZAPATOCA SANTANDER, EN USO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES, LEGALES Y EN ESPECIAL LAS CONFERIDAS POR EL ARTICULO 313 DE CARTA MAGNA, LEY 136 DE 1994, LA LEY 1551 DE 2012, ESTATUTO ORGÁNICO DE PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO, Y.
CONSIDERANDO
a. Que el numeral 59 del artículo 315 de la Constitución Política dispone como competencia del Alcalde: "Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio". b. Que mediante ACUERDO MUNICIPAL № 015 DEL 21 DE NOVIEMBRE DE 2023 se ADOPTA el ESTATUTО TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE ZAPATOCA SANTANDER c. Que, según lo establecido en la Constitución Política, Articulo 287 "las entidades gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y dentro de los límites de la constitución y la ley, dentro de las disposiciones vigentes, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, de igual manera en el artículo 313-4 1 Expediente digital, actuación 4 índice SAMAI, folios 43 a 48.
Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander corresponde a los Concejos Municipales bajo parámetros jurídicos, votar de conformidad con la Constitución Política determina que el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. d. Que, en mérito de lo anteriormente expuesto, ACUERDА:
ARTICULO 1. ADICIONAR el PARÁGRAFO 4 AL ARTÍCULO 34 del ACUERDO MUNICIPAL N° 015 del 21 de NOVIEMBRE de 2023:
PARAGRAFO 4: VALOR MINIMO A PAGAR: En todo caso el valar del Impuesto Predial Unificado causado no podrá ser inferior a 0,5 UVT, vigente para el año fiscal en el cual sea generado el tributo.
ARTICULO 2: ADICIONAR el LITERAL r) AL ARTÍCULO 41 DEL ACUERDO MUNICIPAL N 015 del 21 de NOVIEMBRE de 2023: r) Los predios destinados al funcionamiento de la Policía Nacional y que sean de su propiedad.
ARTICULO 3: MODIFICAR el LITERAL n) DEL ARTICULO 41 del ACUERDO MUNICIPAL Nº 015 del 21 de NOVIEMBRE de 2023, el cual quedara así: n) Los inmuebles propiedad de la iglesia católica y demás iglesias reconocidas por el estado, que estén destinados a servicios de asistencia social gratuita tales como asilos, ancianatos, hogares de paso para adultos mayores, madres solteras o menores abandonados, rehabilitación de dependientes, los predios de propiedad de la Sociedad San Vicente de Paul que cumplan un beneficio social y se encuentren dentro del barrio San Vicentico y los inmuebles de propiedad de madres comunitarias.
ARTICULO 4: MODIFICAR el LITERAL o) DEL ARTÍCULO 41 del ACUERDO MUNICIPAL Nº 015 del 21 de NOVIEMBRE de 2023, el cual quedara así: o) Los inmuebles de propiedad de comunidades religiosas y/o reconocidas por el estado.
ARTICULO 5: MODIFICAR el PARÁGRAFO 2 DEL ARTÍCULO 41 del ACUERDO MUNICIPAL Nº 015 del 21 de NOVIEMBRE de 2023, el cual quedara así:
PARÁGRAFO 2. La destinación del bien a fines distintos de los expresados o la entrega a cualquier título a persona natural o jurídica o sociedad de hecho diferente acarreará la perdida de la exención y el cobro de los impuestos causados desde el momento que el bien dejo de cumplir el objeto señalado o fue entregado a cualquier otra persona que no cumpla las condiciones del presente artículo.
Los predios mencionados deberán cumplir con los siguientes requisitos para poder otorgar el beneficio de la exención. • Solicitud escrita de parte del propietario o poseedor del predio ante la secretaria de Hacienda, quien deberá estar a paz y salvo con el fisco municipal y cumplir con los requisitos y condiciones señalados en el Estatuto tributario que crea la respectiva exoneración, solo será concedido el beneficio por un año y será el mismo periodo fiscal en el que se tramita la solicitud.
Dicha solicitud debe presentarse hasta el último día hábil del mes de abril de la vigencia fiscal a exonerar. • La Secretarla de Hacienda mediante Resolución reconocerá a los propietarios o poseedores de los predios la exoneración prevista en el Estatuto Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Tributario Municipal, a quienes reúnan las condiciones exigidos que le dieron origen.
ARTICULO 6: MODIFICAR el LITERAL a) DEL ARTÍCULO 42 del ACUERDO MUNICIPAL N° 015 del 21 de NOVIEMBRE de 2023, el cual quedara así: a) En los casos en que se realice solicitud por primera vez, copia de la escritura pública para acreditar la identificación predial y demás especificaciones del predio.
ARTICULO 7: MODIFICAR el LITERAL e) DEL ARTÍCULO 42 del ACUERDO MUNICIPAL Nº 015 del 21 de NOVIEMBRE de 2023, el cual quedara así: e) Evidenciar el pago por concepto de Impuesto Predial Unificado de la vigencia inmediatamente anterior, o en caso de haber sido exonerado demostrar el pago de las sobretasas correspondientes (CAS y Bomberil).
ARTICULO 8: MODIFICAR el NUMERAL g) DEL ARTÍCULO 42 del ACUERDO MUNICIPAL Nº 015 del 21 de NOVIEMBRE de 2023: g) Demostrar que el predio está siendo utilizado totalmente para la actividad exento, la cual se entiende cumplida con certificación de quien ejerza su representación legal.
ARTICULO 9: ELIMINAR el PARÁGRAFO 2 DEL ARTÍCULO 54 del ACUERDO MUNICIPAL Nº 015 del 21 de NOVIEMBRE de 2023:
PARAGRAFO 2: Los contribuyentes que requieran paz y salvo para predios no edificados, presentaran comprobante de pago de tasa de aseo.
ARTICULO 10: MODIFICAR el Artículo 99 del ACUERDO MUNICIPAL N° 015 del 21 de NOVIEMBRE de 2023, el cual quedara así:
ARTICULO
99. CODIGO DE ACTIVIDAD Y TARIFAS DE INDUSTRIA Y COMERCIO: Los códigos, actividades y tarifas del impuesto de industria y comercio serán los siguientes: CODIGO CIIU ACTIVIDAD TARIFA 0161 actividades de apoyo a la agricultura. 4 0162 Actividades de apoyo a la ganadería. 4 0164 Tratamiento de semillas para propagación. 4 0240 Servicios de apoyo a la silvicultura. 4 0510 Extracción de hulla (carbón de piedra). 3 0520 Extracción de carbón lignito. 3 0610 Extracción de petróleo crudo. 3 0620 Extracción de gas natural. 3 0710 Extracción de minerales de hierro. 3 0721 Extracción de minerales de uranio y de torio. 3 0722 Extracción de oro y otros metales preciosos. 3 0723 Extracción de minerales de níquel. 3 0729 Extracción de otros minerales metalíferos no ferrosos n.c.p. 3 Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 0811 Extracción de piedra, arena, arcillas comunes, yeso y anhidrita. 3 0812 Extracción de arcillas de uso industrial, caliza, caolín bentonitas. 3 0820 Extracción de esmeraldas, piedras preciosas y semipreciosa 3 0891 Extracción de minerales para la fabricación de abonos y productos químicos 3 0892 Extracción de halita (sal). 3 0899 Extracción de otros minerales no metálicos n.c.p. 3 [….[ ARTICULO 11: ELIMINAR el ARTICULO 114 del ACUERDO MUNICIPAL N° 015 del 21 de NOVIEMBRE de 2023:
ARTICULO 114: "ANTICIPO IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO: Los contribuyentes del impuesto de industria y comercio liquidaran en la liquidación privada, un anticipo del 30%, la cual deberá cancelarse dentro de los mismos plazos establecido para el pago del respectivo impuesto. Este monto será descontable del impuesto a cargo del contribuyente en el año o periodo gravable siguiente" […]
ARTICULO 25: El presente Acuerdo Municipal rige a partir de su publicación, y deroga las normas que le sean contrarias. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Expedido en Zapatoca a los diez (10) días del mes de diciembre del año dos mil veinticuatro (2024) […]» 1.2. Motivo de inconformidad y fundamento de la objeción2 El gobernador del departamento de Santander solicitó la revisión del artículo 10 del mencionado acuerdo con fundamento en las siguientes razones: i) El artículo 10 del Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024, proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca, «[p]or medio del cual modifica y actualiza el Estatuto Tributario Municipal, Acuerdo 015 de noviembre 21 de 2023», vulnera los principios de predeterminación tributaria, certeza jurídica y legalidad de normas superiores, al no señalar, en la modificación introducida en la norma, que la tarifa a cobrar por concepto de impuesto de industria y comercio, por actividades industriales, comerciales y de servicios, fuese por mil (x1000), dentro de los rangos establecidos en el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, modificado por el artículo 342 de la Ley 1819 de 2016, que dispone lo siguiente: «[…]El Impuesto de Industria y Comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de: Devoluciones ingresos proveniente de venta 2 Expediente digital, actuación 4 índice SAMAI, folios 2 a 9 Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander de activos fijos y de exportaciones, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios.
Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los Concejos Municipales dentro de los siguientes límites: 1. Del dos al siete por mil (2-7 x 1.000) mensual para actividades industriales, y 2. Del dos al diez por mil (2-10 x 1.000) mensual para actividades comerciales y de servicios. Los municipios que tengan adoptados como base del impuesto los ingresos brutos o ventas brutas podrán mantener las tarifas que en la fecha de la promulgación de esta Ley hayan establecido por encima de los límites consagrados en el presente artículo […]» ii) A su turno, una vez examinado el artículo 99 del Acuerdo 015 de 2023, se observa que el Concejo Municipal de Zapatoca incurrió en una omisión en dicha norma, al no incluir la descripción de los códigos, actividades y tarifas del impuesto de industria y comercio.
Por tal razón, la modificación introducida mediante el artículo 10 de la parte resolutiva del Acuerdo 019 de 2024, objeto de la presente solicitud de revisión por invalidez, resulta sustancial en tanto pretende subsanar el yerro contenido en el Estatuto Tributario adoptado para el municipio de Zapatoca. iii) Por otra parte, según lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, es claro que la tarifa que debe aplicarse sobre la base gravable la establece o determina el Concejo Municipal de cada jurisdicción. En tal sentido, resulta importante resaltar que dichas tarifas no podrán exceder los rangos fijados por la ley, esto es: para las actividades industriales, entre el dos y el siete por mil (2–7 x 1.000), y para las actividades comerciales y de servicios, entre el dos y el diez por mil (2–10 x 1.000).
Sin embargo, en el artículo 10 de la parte resolutiva del Acuerdo 019 de 2024, objeto de análisis, no se estableció expresamente que el cobro de la tarifa debía efectuarse por mil (x1000). iv) En ese orden de ideas, el artículo 10 del referido acuerdo adolece de indefinición normativa, dado que no determina los rangos tarifarios ni los criterios específicos de aplicación para las distintas actividades económicas gravadas, lo cual impide su aplicación efectiva y genera inseguridad jurídica tanto para la administración tributaria como para los contribuyentes. v) Corolario de lo expuesto, el acto administrativo cuestionado desconoce el principio de legalidad en materia tributaria, el cual exige que los elementos esenciales del tributo, sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa sean definidos expresamente por la ley o, en el caso de los municipios, por los acuerdos expedidos por los concejos dentro de los límites fijados por la normatividad legal. 1.3.
Intervinientes 1.3.1. Municipio de Zapatoca3 3 Expediente digital, actuación 13 índice SAMAI. Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander La apoderada del ente territorial solicitó no invalidar el artículo 10 del Acuerdo municipal 019 del 10 de diciembre de 2024, proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca, «[p]or medio del cual modifica y actualiza el Estatuto Tributario Municipal, Acuerdo 015 de noviembre 21 de 2023», y, para el efecto, expuso los siguientes argumentos: i) El artículo acusado de invalidez no vulnera los principios de predeterminación tributaria, certeza jurídica y de legalidad de normas superiores. ii) El Estatuto Tributario del Municipio de Zapatoca está integrado por los Acuerdos 015 del 21 de noviembre de 2023 «[p]or medio del cual se adopta el Nuevo Estatuto Tributario del Municipio de Zapatoca – Santander», y el Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 «[p]or medio del cual se modifica y actualiza el Estatuto Tributario» iii) En este orden de ideas, el Estatuto Tributario del municipio de Zapatoca, bajo el principio de unidad de materia, debe aplicarse de manera integral conforme con sus disposiciones vigentes. iv) Así las cosas, si bien el artículo 10 del Acuerdo 019 de 2024, en el texto del cuadro tarifario, no consignó de manera explícita que las tarifas están dadas «X 1000», es preciso puntualizar que los artículos 71 y 100 del Acuerdo 015 de 2023, actualmente vigentes, si lo consignaron. v) Bajo ese hilo conductor, y en aplicación de la interpretación sistemática de las normas y del principio de unidad de materia, es dable concluir que el vacío alegado por el gobernador de Santander respecto del artículo 10 del Acuerdo 019 de 2024 se encuentra claramente suplido con lo dispuesto y regulado por los artículos 71 y 100 del Acuerdo 015 de 2023.
Dichos actos administrativos guardan una relación directa, en la medida en que integran y regulan el Estatuto Tributario del ente territorial municipio de Zapatoca. En consecuencia, no hay lugar a considerar que ello implique equívocos para los contribuyentes al momento de efectuar el pago del tributo, toda vez que es posible concluir con claridad que la tarifa aplicable al impuesto de industria y comercio se fija en términos de por mil (x1000). vi) De conformidad con la información suministrada por la Secretaría de Hacienda del municipio de Zapatoca, durante el proceso de declaración del impuesto de industria y comercio correspondiente a la vigencia 2024 no se registraron errores, inconsistencias ni confusión alguna entre los contribuyentes, toda vez que las tarifas fueron aplicadas correctamente con base en la unidad por mil (x1000), de acuerdo con las instrucciones contenidas en el formulario único de declaración privada, los lineamientos de la Secretaría de Hacienda Municipal y la interpretación ordinaria del artículo 100 del Acuerdo 015 de 2023.
Para acreditar lo anterior, se aportó la certificación expedida por dicha dependencia, la cual se allega como prueba dentro del proceso. vii) En ese sentido, se solicita la preservación del Acuerdo 019 de 2024 tal como fue sancionado, por cuanto existen normas vigentes que aclaran el presunto Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander vacío del artículo impugnado.
A su turno, el artículo 10 del Acuerdo 019 tiene un propósito claro y específico, esto es, implementar la tabla de actividades económicas y sus respectivas tarifas correspondientes al impuesto de industria y comercio, el cual debe ser comprendido, en estricto sentido, de manera compatible con lo dispuesto en la Ley 14 del 6 de julio de 1983 y en el Acuerdo 015 de 2023.
Todo ello dentro del marco del principio de interpretación sistemática de la norma, lo que implica no solo atender al sentido literal del artículo, sino también a su alcance dentro del conjunto normativo al que pertenece, lo que permite concluir que la tarifa aplicable al impuesto de industria y comercio se fija en términos de por mil (x1000). 1.3.2.
Cooperativa de Transportadores del Medio Magdalena LTDA.4 El representante legal de la Cootrasmagdalena Ltda presentó intervención como tercero con interés directo dentro de la Revisión del Acuerdo 019 de 2024, con fundamento en los siguientes argumentos. i) La cooperativa tiene presencia activa en el municipio de Zapatoca, circunstancia que la convierte en sujeto pasivo directo del impuesto de industria y comercio, regulado actualmente por los Acuerdos 019 de 2024 y 015 de 2023. ii) El tributo en cuestión incide directamente sobre los ingresos brutos generados en dicha jurisdicción, motivo por el cual cualquier decisión que afecte la legalidad de los acuerdos o su aplicabilidad impacta de forma directa y sustancial las obligaciones tributarias de la cooperativa. iii) Previo a la expedición del Acuerdo 019 de 2024, el municipio no contaba con una tabla de tarifas precisa y actualizada en materia de impuesto de industria y comercio.
En ese orden de ideas, esta situación, generaba incertidumbre normativa y dificultaba la planificación fiscal de los contribuyentes, toda vez que, ante la ausencia de un instrumento unificado, el cumplimiento del deber tributario se tornaba discrecional y quedaba sujeto a interpretaciones individuales, lo que ponía en riesgo los principios de legalidad, equidad, igualdad y eficiencia consagrados en el artículo 363 de la Constitución Política. iv) La promulgación del Acuerdo cuya revisión se depreca, subsanó dicho vacío normativo al establecer un marco tarifario concreto, confiable y sistemático, que definió de manera expresa los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas aplicables al impuesto. v) El Acuerdo 019 de 2024 debe interpretarse de manera conjunta y armónica con el Acuerdo 015 del 21 de noviembre de 2023, mediante el cual se adoptó el nuevo Estatuto Tributario del Municipio de Zapatoca, toda vez que ambos actos administrativos conforman un solo sistema jurídico y su contenido no puede ser segmentado ni descontextualizado.
Esto implica que las tarifas contenidas en el Acuerdo 019 de 2024 deben entenderse expresadas en milésimas (x 1.000) de los ingresos brutos, aun cuando dicha unidad no se repita literalmente en la tabla contenida en el artículo 11. En consecuencia, la omisión de la unidad de medida en el cuadro tarifario no puede interpretarse como una vulneración del principio 4 Expediente digital, actuación 12 índice SAMAI.
Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander de legalidad, cuando se desprende inequívocamente del sistema normativo vigente en materia tributaria territorial. vi) Adicionalmente, en la práctica tributaria del municipio, la cooperativa —en su calidad de contribuyente del impuesto— ha liquidado y pagado el gravamen y ha aplicado correctamente la tarifa en términos de por mil (x 1.000), conforme al formulario oficial y a la interpretación integral del Acuerdo 015 de 2023.
En ese orden de ideas, dicha uniformidad interpretativa refuerza la presunción de legalidad del acto administrativo acusado. vii) Por otra parte, el Acuerdo 019 de 2024 no impone tarifas desproporcionadas ni inequitativas. Por el contrario, se limita a establecer rangos que se encuentran dentro de los límites legales, lo cual permite al municipio recaudar de manera eficaz sin afectar la viabilidad económica de los contribuyentes.
A su vez, las tarifas son diferenciadas según la actividad económica y se mantienen dentro de los márgenes definidos por la Ley 14 de 1983, con lo cual se respeta el principio de progresividad tributaria, en la medida en que grava con mayor intensidad a quienes ostentan una mayor capacidad contributiva y propicia una carga fiscal equitativa en función del volumen de ingresos. 1.4.
Trámite de única instancia El proceso fue radicado el 2 de julio de 2025,5 y su reparto correspondió al Despacho 03 del Tribunal Administrativo de Santander. El 17 de julio de 2025,6 mediante auto, se avocó conocimiento y se ordenó la fijación en lista. A partir del 25 de julio de 2025, el proceso se fijó en lista. Posteriormente, el 11 de agosto de 2025 ingresó el proceso al Despacho para decidir de fondo el medio de control. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia El Tribunal Administrativo de Santander es competente para decidir el trámite de las objeciones presentadas a los acuerdos en sede de única instancia, en virtud de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, el artículo 151 numeral 2 del CPACA, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 y los artículos 119 y 121 de la Ley 1333 de 1986. 2.2.
El problema jurídico De acuerdo con los argumentos planteados, le corresponde a la Sala determinar si el artículo 10 del Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca «[p]or medio del cual modifica y actualiza el Estatuto Tributario Municipal, Acuerdo 015 de noviembre 21 de 2023» vulnera los principios de predeterminación tributaria, certeza jurídica y legalidad de normas superiores, al no señalar, en la modificación introducida en la norma, que la tarifa a cobrar por concepto de impuesto de industria y comercio, por actividades 5 Expediente digital, actuación 1 índice SAMAI. 6 Expediente digital, actuación 1 índice SAMAI.
Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander industriales, comerciales y de servicios, fuese por mil (x1000), dentro de los rangos establecidos en el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, modificado por el artículo 342 de la Ley 1819 de 2016 o, si por el contrario, se ajusta a las normas Constitucionales y Legales. 2.3.
Marco normativo 2.3.1. De la facultad para fijar los tributos y los gastos locales en los municipios De conformidad con el artículo 313 numeral 4 de la Constitución Política, a los concejos municipales les compete Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. En igual sentido, el artículo 32 de la Ley 136 de 19947 señala como atribuciones de los concejos, entre otras, las siguientes: «[…] 6.
Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. […]». Por otra parte, el artículo 287 de la Constitución Política, dispone: «Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: […] 3.
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. […]» A su turno, el artículo 315 ibidem refiere como competencia de los alcaldes, entre otras, la de presentar de forma oportuna al concejo municipal los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.
La Corte Constitucional en Sentencia C 1043 de 2003, consideró que el principio de legalidad en materia tributaria no significa que corresponda con exclusividad al Congreso de la República la determinación de todos y cada uno de los elementos constitucionales del tributo (Constitución Política, artículo 338). Las corporaciones públicas del nivel territorial están facultadas por la Constitución para participar en la determinación de los elementos de los impuestos del orden seccional y local, sin que ello implique la inobservancia de los límites fijados por el carácter de república unitaria en que se fundamenta la organización del poder público en Colombia.
En desarrollo de lo anterior, sobre el impuesto de industria y comercio, el artículo 32 de Ley 14 de 1983, estableció lo siguiente: «Artículo 32º.- El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio 7 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.» A su turno, el Decreto 1333 de 1986, «[p]or el cual se expide el Código de Régimen Municipal», norma que recopila el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, establece lo siguiente: «Artículo 195º.- El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas Jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.» Los textos subrayados fueron declarados Exequibles por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-121 de 2006, en los siguientes términos: «Primero: Declarar EXEQUIBLE la expresión "que se ejerzan o realicen en las respectivas Jurisdicciones municipales", contenida en el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, compilado como artículo 195 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal)» Corolario de lo expuesto, el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, modificado por el artículo 342 de la Ley 1819 de 2016, dispuso sobre la liquidación de impuesto y comercio lo siguiente: «[…]El Impuesto de Industria y Comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de: Devoluciones ingresos proveniente de venta de activos fijos y de exportaciones, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios.
Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los Concejos Municipales dentro de los siguientes límites: 3. Del dos al siete por mil (2-7 x 1.000) mensual para actividades industriales, y 4. Del dos al diez por mil (2-10 x 1.000) mensual para actividades comerciales y de servicios. Los municipios que tengan adoptados como base del impuesto los ingresos brutos o ventas brutas podrán mantener las tarifas que en la fecha de la promulgación de esta Ley hayan establecido por encima de los límites consagrados en el presente artículo […]» 2.3.2.
De la interpretación sistemática de normas legales-integración de artículos Con relación a este aspecto, la Corte Constitucional8 ha señalado lo siguiente: «[…]De nada sirve el ejercicio de interpretación que se reduce a los límites de una sola disposición –v.gr. el artículo acusado-, cuando la adecuada compresión de dicho precepto depende de la integración de artículos contenidos en otras 8 Corte Constitucional, sentencia C-569 DE 2000 Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander regulaciones.
El ordenamiento jurídico presenta con frecuencia normas incompletas, cuyo contenido y finalidad deben articularse junto a otras reglas; sólo de este modo es posible superar supuestas incongruencias al interior de un orden normativo. La integración de normas jurídicas, por virtud de la remisión que hace una de ellas, sólo es concebible en la medida en que dicha operación completa el sentido de disposiciones que dependen mutuamente para su cabal aplicación. No se trata de una manera analógica de interpretar el derecho, o de extender el imperio de alguna disposición a asuntos no contemplados por el ordenamiento legal. [….]» A renglón seguido, en cuanto al principio de certeza del tributo la Corte Constitucional en la sentencia ibidem señaló: «El principio de certeza en materia tributaria, que surge como consecuencia lógica del de legalidad, tiene la finalidad de garantizar que todos los elementos del vínculo impositivo entre los administrados y el Estado estén consagrados inequívocamente en la ley, bien porque las normas que crean el tributo los expresan con claridad, o porque en el evento en que una disposición remite a otra para su integración, es posible identificar dentro del texto remitido el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable, la base gravable y la tarifa del gravamen.» (negrilla es de la sala) Frente a la obligación tributaria, la Corte Constitucional expuso lo siguiente: «Desde la perspectiva práctica de las relaciones entre el fisco y los ciudadanos, el cumplimiento cabal de las obligaciones tributarias depende además, de la claridad y certeza con que se establezcan cada uno de sus elementos, pues en la base del régimen general de obligaciones que regula el ordenamiento jurídico, se encuentra la necesidad de conocer con precisión cuál es el contenido de las cargas que se le imponen a un deudor.
Se trata de conceptos que cobran especial importancia cuando se aplican a las relaciones entre el Estado y los particulares en el campo tributario, pues aquí, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito privado, no sólo están en juego intereses particulares, sino que también se ven comprometidos fines sociales y derechos reconocidos a toda la colectividad.
De ahí la necesidad expresada en la Constitución y reiterada por la Corte Constitucional de que las normas tributarias, tanto sustantivas como procedimentales expresen claramente su radio de acción y los actos y sujetos a quienes han de aplicarse.» 2.3.3. Del principio de unidad de materia En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional9 ha fijado las reglas aplicables para este principio.
En efecto, la Alta Corporación ha señalado lo siguiente: «El principio de unidad de materia se encuentra consagrado expresamente en el artículo 158 de la Constitución Política, conforme al cual “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.
Dicho mandato, a su vez, se complementa con el previsto en el artículo 169 del mismo ordenamiento Superior, al prescribir éste que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. A partir de su regulación constitucional, la Corte ha destacado que el principio de unidad de materia se traduce en la exigencia de que en toda ley debe existir correspondencia lógica entre el título y su contenido normativo, así como también, una relación de conexidad interna entre las distintas normas que la integran.
Con ello, la propia Constitución Política le 9 Corte Constitucionbal, sentencia C-133 de 2012 Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander está fijando al Congreso dos condiciones específicas para el ejercicio de la función legislativa: (i) definir con precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y, simultáneamente, (ii) mantener una estricta relación interna, desde una perspectiva sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, de manera que exista entre ellas coherencia temática y una clara correspondencia lógica con la materia general de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales no sea posible establecer esa relación de conexidad.
Consecuencia de tales condiciones, sería, entonces, que el Congreso actúa en contravía del principio constitucional de unidad de materia, “cuando incluye cánones específicos que, o bien [no] encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido global del articulado”. […]» Frente a los criterios de conexidad para tener en cuenta al aplicar dicho principio, la Corte Constitucional en la sentencia ibidem señaló: «La hermenéutica constitucional también ha dejado sentado que la relación de conexidad interna no tiene que ser directa ni estrecha, razón por la cual se puede manifestar de distintas formas, pudiendo ser de tipo causal, temática, sistemática o teleológica.
Recientemente, en la Sentencia C-400 de 2010, la Corte hizo expresa referencia al alcance de los distintos criterios de conexidad que permiten determinar el cumplimiento del principio de unidad de materia. En relación con la (i) conexidad temática, explicó que la misma puede definirse “como la vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular”.
Como ya se mencionó, la Corte ha dispuesto que la conexidad temática, analizada desde la perspectiva de la ley en general, “no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación objetiva y razonable”. En cuanto a la (ii) Conexidad causal, manifestó que ésta se refiere a la identidad que debe existir entre una ley y cada una de sus disposiciones, en cuanto a los motivos que dieron lugar a su expedición. Concretamente, la conexidad causal “hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley”.
Por su parte, frente a la (iii) conexidad teleológica, dijo igualmente que ella también tiene que ver con “la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus disposiciones en particular”. Esto significa que en virtud de la conexidad teleológica, “la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley”.
Finalmente, respecto de la (iv) Conexidad sistemática, la misma fue entendida “como la relación existente entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna”» De lo expuesto se avizora que, el Estatuto Tributario del Municipio de Zapatoca, está integrado por los Acuerdos 015 del 21 de noviembre de 2023 y el Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 «[p]or medio del cual modifica y actualiza el Estatuto Tributario Municipal, Acuerdo 015 de noviembre 21 de 2023».
En ese orden de ideas, queda claro que dicho estatuto bajo el principio de unidad de materia debe ser aplicado integralmente conforme a sus disposiciones vigentes. 2.3.4. Del principio de certeza jurídica, legalidad tributaria y predeterminación del tributo Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander La Corte Constitucional10 se ha pronunciado sobre estos principios en los siguientes términos: «Concurre un grupo significativo de sentencias de la Corte que han definido el contenido y alcance del principio de legalidad tributaria.
Por ende, para efectos metodológicos se reiterarán las reglas fijadas por esos precedentes, a partir de tres ejes definidos: las funciones del principio, su relación con la certeza tributaria y los escenarios en los que válidamente puede diferirse a las autoridades gubernamentales la definición concreta de elementos del tributo. En cuanto a lo primero, se ha indicado que el principio de legalidad tributaria descansa sobre la exigencia de una deliberación democrática suficiente y plural, en la cual estén representadas las diferentes instancias interesadas en la definición de las obligaciones fiscales.
Con todo, la jurisprudencia constitucional identifica funciones precisas del principio, a saber: Materializa el principio de predeterminación del tributo, el cual impone a las corporaciones públicas de elección popular, en el marco de sus competencias, la obligación de definir, mediante normas previas y ciertas, los elementos de la obligación fiscal antes señalados.
Esto, por supuesto, sin perjuicio de la habilitación constitucional para que las autoridades fijen las tarifas de las tasas y contribuciones especiales, así como los supuestos en donde resulta válido que el Gobierno determine algunos aspectos específicos del tributo correspondiente. El principio de legalidad tributaria incide en la seguridad jurídica.
Esto debido a que la definición concreta de las obligaciones fiscales por parte de los órganos de representación popular permite a los ciudadanos conocer con meridiana exactitud el contenido de sus deberes económicos para con el Estado. A su vez, esta misma consecuencia está vinculada con la eficacia del derecho al debido proceso, en tanto la existencia de reglas precisas sobre la materia concurre en la previsibilidad de las decisiones de la administración y de los jueces, en caso de controversia sobre el alcance de la obligación tributaria.
En la medida en que las competencias fiscales de los entes territoriales están circunscritas a la regulación constitucional y legal, el principio de legalidad tributaria también cumple propósitos de garantía del principio de unidad económica, a través del cual se coordinan dichas competencias concurrentes entre los niveles central y local del Estado, en búsqueda de la coherencia en el ejercicio del poder impositivo.
La legalidad del tributo se predica de las diferentes modalidades de ingresos tributarios, bien sean impuestos, tasas, contribuciones o tributos sui generis. […] Ahora bien, el principio en comento está intrínsecamente relacionado con la certeza tributaria. Sobre el particular, la jurisprudencia ha señalado que si bien las normas fiscales, y en general, toda disposición jurídica, conserva un grado de indefinición derivada del hecho de estar expresada en lenguaje natural, en todo caso resulta necesario que el Legislador fije, de la manera más precisa posible, los elementos estructurales de los tributos, a efectos de cumplir con el mandato que se deriva del principio de legalidad objeto de examen.
En otras palabras, el mandato constitucional que se deriva del principio de certeza consiste no en la definición legal absoluta de los elementos del tributo, sino en la prohibición de su indefinición, contraria a lo preceptuado en el artículo 338 de la Constitución. En consecuencia, la inconstitucionalidad por infracción del principio de certeza tributaria concurre cuando de la prescripción dispuesta por el Legislador no sea posible dilucidar el contenido del elemento estructural del tributo. […] 10 Corte Constitucional, Sentencia C-278 de 2019 Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 2.4.
Hechos probados i) El 21 de noviembre de 2023, el concejo Municipal de Zapatoca aprobó el Acuerdo 015 de 2023 «[p]or medio del cual se adopta el nuevo Estatuto Tributario del municipio de Zapatoca Santander»11 ii) El 10 de diciembre de 2024, el Concejo Municipal de Zapatoca aprobó el Acuerdo 019 de 2024 «[p]or medio del cual modifica y actualiza el Estatuto Tributario Municipal, Acuerdo 015 de noviembre 21 de 2023»12 El 17 de diciembre de 2024, fue remitido para sanción del alcalde municipal y publicado el 20 de diciembre de 2024.13 iii) El 30 de mayo de 2025, el gobernador de Santander recibió para revisión el Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024, el cual fue remitido por la secretaria del Interior del municipio de Zapatoca el 29 de mayo de 202514 iv) El 2 de julio de 2025, el gobernador de Santander radicó la solicitud de revisión de validez parcial del Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024, por considerar que el artículo 10 de ese acto administrativo vulnera los principios de predeterminación tributaria, certeza jurídica y legalidad de normas superiores, al no señalar, en la modificación introducida en la norma, que la tarifa a cobrar por concepto de impuesto de industria y comercio, por actividades industriales, comerciales y de servicios, fuese por mil (x1000), dentro de los rangos establecidos en el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, modificado por el artículo 342 de la Ley 1819 de 2016..15 v) El 31 de julio de 2025, la secretaria de Hacienda y de Finanzas Públicas del municipio de Zapatoca Santander certificó lo siguiente.16 «Que durante el proceso de declaración del Impuesto de Industria y Comercio correspondiente a la vigencia fiscal 2024, la presentación de la tabla de actividades económicas incluida en el formulario oficial para la determinación de la tarifa no ha detectado errores, inconsistencias ni confusión entre los contribuyentes.
Se deja constancia de que las tarifas aplicadas en las liquidaciones revisadas fueron aplicadas y liquidadas correctamente con base en la unidad “por mil (x1000)”, conforme a lo establecido en el Estatuto Tributario Municipal Vigente.» 2.5. Verificación del plazo de remisión al Tribunal Administrativo de Santander en orden a considerar la revisión de validez del Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024.
Sobre el particular, se advierte que el escrito para revisión de la validez del Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca fue radicado el 2 de julio de 2025, es decir, dentro del término previsto 11https://zapatocasantander.micolombiadigital.gov.co/sites/zapatocasantander/content/files/0006 27/31333_acuerdo-015-del-21-de-noviembre-de-2023-estatuto-tributario.pdf 12Expediente digital, actuación 4 índice SAMAI, folio 14 a 38 13Expediente digital, actuación 4 índice SAMAI, folio 10 a 11 14 Expediente digital, actuación 4 índice SAMAI, folio 10 15 Expediente digital, actuación 4 índice SAMAI 16 Expediente digital, actuación 13 índice SAMAI, folio 9 Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, comoquiera que no excedió el plazo contemplado de veinte días, el cual fenecía el 2 de julio de 2025, conforme al siguiente conteo de términos: Fecha de recibido del acuerdo municipal por parte del gobernador de Santander Término de 20 días Fecha de radicación de la solicitud 30 de mayo de 2025 2 de julio de 2025 2 de julio de 2025 2.6.
Análisis de la Sala. Caso concreto En el sub judice, le corresponde a la Sala determinar si el artículo 10 del Acuerdo 019 de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca el 10 de diciembre de 2024, «[p]or medio del cual modifica y actualiza el Estatuto Tributario Municipal, Acuerdo 015 de noviembre 21 de 2023» vulnera los principios de predeterminación tributaria, certeza jurídica y legalidad de normas superiores, al no señalar, en la modificación introducida en la norma, que la tarifa a cobrar por concepto de impuesto de industria y comercio, por actividades industriales, comerciales y de servicios, fuese por mil (x1000), dentro de los rangos establecidos en el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, modificado por el artículo 342 de la Ley 1819 de 2016 o, si por el contrario, se ajusta a las normas Constitucionales y Legales.
Observa la Sala, que de la revisión del material probatorio, el motivo de inconformidad y los fundamentos de la solicitud de revisión formulada por el gobernador del departamento de Santander radica en que el artículo 10 del Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024, proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca, «[p]or medio del cual modifica y actualiza el Estatuto Tributario Municipal, Acuerdo 015 de noviembre 21 de 2023», vulnera los principios de predeterminación tributaria, certeza jurídica y legalidad de normas superiores, al no señalar, en la modificación introducida en la norma, que la tarifa a cobrar por concepto de impuesto de industria y comercio, por actividades industriales, comerciales y de servicios, fuese por mil (x1000), dentro de los rangos establecidos en el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, modificado por el artículo 342 de la Ley 1819 de 2016, razón por la cual, en su criterio, debe declararse su invalidez.
A su turno, la apoderada del municipio de Zapatoca en su calidad de interviniente señaló que el artículo acusado de invalidez no vulnera los principios de predeterminación tributaria, certeza jurídica y de legalidad de normas superiores., comoquiera que el Estatuto Tributario del Municipio de Zapatoca está integrado por los Acuerdos 015 del 21 de noviembre de 2023 «[p]or medio del cual se adopta el Nuevo Estatuto Tributario del Municipio de Zapatoca – Santander», y el Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 «[p]or medio del cual se modifica y actualiza el Estatuto Tributario» Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander En este orden de ideas, sostuvo que el Estatuto Tributario del municipio de Zapatoca, bajo el principio de unidad de materia, debe aplicarse de manera integral conforme con sus disposiciones vigentes.
Por otra parte, el representante legal de Cootrasmagdalena Ltda, consideró que el Acuerdo 019 de 20024 corrigió el vacío normativo del Acuerdo 015 de 2023, al establecer un marco tarifario concreto, confiable y sistemático, que definió de manera expresa los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas aplicables al impuesto de industria y comercio dentro de los rangos establecidos en el artículo 33 de la Ley 14 de 1983.
A renglón seguido, indicó que el Acuerdo 019 de 2024 debe interpretarse de manera conjunta y armónica con el Acuerdo 015 del 21 de noviembre de 2023, mediante el cual se adoptó el nuevo Estatuto Tributario del municipio de Zapatoca, toda vez que ambos actos administrativos conforman un solo sistema jurídico y su contenido no puede ser segmentado ni descontextualizado.
Lo anterior implica, que la supuesta omisión de la unidad «por mil» debe entenderse subsanada por integración normativa con el Acuerdo 015 de 2023, conforme a la práctica administrativa y el principio de sistematicidad normativa. Adicionalmente manifestó, que en la práctica tributaria del municipio, la cooperativa —en su calidad de contribuyente del impuesto— ha liquidado y pagado el gravamen, además, aplica correctamente la tarifa en términos de por mil (x 1.000), conforme al formulario oficial y a la interpretación integral del Acuerdo 015 de 2023.
En ese orden de ideas, dicha uniformidad interpretativa, en su sentir, refuerza la legalidad del acto administrativo acusado. En ese sentido, la Sala pone de relieve que, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial al que se hizo referencia en esta providencia, en especial, el numeral 4 del artículo 313 de la Constitución Política, el concejo municipal es la autoridad competente para determinar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.
A su turno, el numeral 6 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, le otorga facultades para establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. En desarrollo de lo anterior, el Concejo Municipal de Zapatoca emitió los Acuerdos 015 del 21 de noviembre de 2023 «[p]or medio del cual se adopta el Nuevo Estatuto Tributario del Municipio de Zapatoca – Santander», y el Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 «[p]or medio del cual se modifica y actualiza el Estatuto Tributario» Con relación a la liquidación del impuesto de industria y comercio, el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, modificado por el artículo 342 de la Ley 1819 de 2016, dispone lo siguiente: «[…]El Impuesto de Industria y Comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de: Devoluciones ingresos proveniente de venta Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander de activos fijos y de exportaciones, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios.
Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los Concejos Municipales dentro de los siguientes límites: 1. Del dos al siete por mil (2-7 x 1.000) mensual para actividades industriales, y 2. Del dos al diez por mil (2-10 x 1.000) mensual para actividades comerciales y de servicios. Los municipios que tengan adoptados como base del impuesto los ingresos brutos o ventas brutas podrán mantener las tarifas que en la fecha de la promulgación de esta Ley hayan establecido por encima de los límites consagrados en el presente artículo […]» En el artículo 10 del Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca se consignó lo siguiente: «ARTICULO 10: MODIFICAR el Artículo 99 del ACUERDO MUNICIPAL N° 015 del 21 de NOVIEMBRE de 2023, el cual quedara así:
ARTICULO
99. CODIGO DE ACTIVIDAD Y TARIFAS DE INDUSTRIA Y COMERCIO: Los códigos, actividades y tarifas del impuesto de industria y comercio serán los siguientes: CODIGO CIIU ACTIVIDAD TARIFA 0161 actividades de apoyo a la agricultura. 4 0162 Actividades de apoyo a la ganadería. 4 0164 Tratamiento de semillas para propagación. 4 0240 Servicios de apoyo a la silvicultura. 4 0510 Extracción de hulla (carbón de piedra). 3 0520 Extracción de carbón lignito. 3 0610 Extracción de petróleo crudo. 3 0620 Extracción de gas natural. 3 0710 Extracción de minerales de hierro. 3 0721 Extracción de minerales de uranio y de torio. 3 0722 Extracción de oro y otros metales preciosos. 3 0723 Extracción de minerales de níquel. 3 0729 Extracción de otros minerales metalíferos no ferrosos n.c.p. 3 0811 Extracción de piedra, arena, arcillas comunes, yeso y anhidrita. 3 0812 Extracción de arcillas de uso industrial, caliza, caolín bentonitas. 3 0820 Extracción de esmeraldas, piedras preciosas y semipreciosa 3 0891 Extracción de minerales para la fabricación de 3 Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander abonos y productos químicos 0892 Extracción de halita (sal). 3 0899 Extracción de otros minerales no metálicos n.c.p. 3 [….[» Frente a lo anterior, considera la Sala que si bien el artículo 10 del Acuerdo 019 de 2024, en el texto del cuadro tarifario, no consignó de manera explícita que las tarifas están dadas «X 1000», es preciso puntualizar que los artículos 71 y 100 del Acuerdo 015 de 2023, actualmente vigentes, consignan lo siguiente: «[…]ARTÍCULO
71. BASE GRAVABLE Y TARIFA. La base gravable del impuesto de industria y comercio está constituida por la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios percibidos en el respectivo período gravable, incluidos los Ingresos obtenidos por rendimientos financieros, comisiones y en general todos los que no estén expresamente excluidos en este Estatuto.
No hacen parte de la base gravable los ingresos correspondientes a actividades exentas, excluidas o no sujetas, así como las devoluciones, rebajas y descuentos, exportaciones y la venta de activos fijos. Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los Concejos Municipales dentro de los siguientes límites: 1.
Del dos al siete por mil (2-7 x 1.000) para actividades industriales, y 2. Del dos al diez por mil (2-10 x 1.000) para actividades comerciales y de servicios. […]
ARTÍCULO 100. TARIFA: Son los millajes definidos por la ley y adoptados por los acuerdos vigentes, que aplicados a la base gravable determinan la cuantía del impuesto. […]» En ese orden de ideas, de una interpretación sistemática del Estatuto Tributario del municipio de Zapatoca, conformado por los Acuerdos 015 de 2023 y 019 de 2024, se advierte que el artículo 10 de este último acto administrativo, no creó nuevas obligaciones tributarias ni modificó la esencia del impuesto de industria y comercio, sino que corrigió un vacío material del Acuerdo 015 de 2023, en cuanto omitió la descripción del cuadro tarifario.
A su turno, el acto administrativo objeto de revisión, no derogó las normas generales que definen que la tarifa a cobrar por concepto de impuesto de industria y comercio, por actividades industriales, comerciales y de servicios, fuese por mil (x1000), dentro de los rangos establecidos en el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, modificado por el artículo 342 de la Ley 1819 de 2016.
Por tanto, su finalidad fue complementar y actualizar técnicamente el Estatuto Tributario, para garantizar su aplicabilidad y coherencia, sin alterar los elementos sustantivos del tributo. En consecuencia, bajo el principio de unidad de materia e interpretación sistemática de las normas, la ausencia literal en el item de tarifa a cobrar de la palabra «por mil», no puede calificarse como un acto generador de indefinición o ilegalidad, puesto que el contexto normativo permite deducir con certeza su alcance.
Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander A renglón seguido, resulta importante precisar que el artículo 10 del Acuerdo 019 de 2024 no opera de forma autónoma, sino que depende estructuralmente de las disposiciones generales del Estatuto Tributario primario, como son los artículos 71 y 100 del Acuerdo 015 de 2023.En ese contexto, su contenido debe leerse como un anexo operativo de las reglas ya fijadas, que definen con precisión la base gravable y la unidad tarifaria.
Por tanto, cualquier análisis aislado del artículo 10 desconoce su naturaleza complementaria dentro del sistema tributario unificado del municipio de Zapatoca. En consecuencia, en el presente caso, con la expedición del Acuerdo 019 de 2024 objeto de revisión no se evidenció perjuicio alguno al erario ni confusión entre los contribuyentes frente al pago del impuesto de industria y comercio, según la certificación de la Secretaría de Hacienda Municipal.
De Zapatoca. Lo anterior demuestra que el sistema tributario local ha funcionado de manera uniforme y previsible, lo que refuerza la conclusión de que no existió afectación a la seguridad jurídica ni a los principios de legalidad o predeterminación. A su turno, los contribuyentes y la administración han aplicado el tributo conforme a la unidad «por mil», sin discrepancias ni interpretaciones divergentes.
Este comportamiento homogéneo refleja un criterio interpretativo consolidado, sustentado en los formularios oficiales y las guías de liquidación. Por ello, esta Sala reconoce la confianza legítima generada en la práctica administrativa regular, que consolida la certeza jurídica del sistema tributario y ratifica la validez del acuerdo cuestionado Bajo ese hilo conductor, no existe infracción al principio de legalidad ni de predeterminación, comoquiera que la tarifa y su unidad de medida se encuentran determinadas en el Estatuto Tributario Municipal.
Por otra parte, la administración tributaria y los contribuyentes han aplicado la tarifa correctamente sin controversias, lo que confirma la operatividad y validez del régimen tributario. Finalmente, sin mayores elucubraciones, se colige que el Acuerdo 019 de 2024 no excede los límites legales de la Ley 14 de 1983, ni crea tributos nuevos.
Al contrario, busca optimizar la gestión tributaria local y fortalecer la eficiencia fiscal, lo cual es un deber constitucional de las entidades territoriales. Por tanto, desconocer la validez del artículo 10 del referido acto administrativo por una omisión meramente formal implicaría restringir injustificadamente la autonomía fiscal y la gestión administrativa de las entidades territoriales. 3.
Conclusión Con sustento en los argumentos expuestos, la Sala declarará la validez del artículo 10 del Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 «[p]or medio del cual modifica y actualiza el Estatuto Tributario Municipal, Acuerdo 015 de noviembre 21 de 2023» proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca, por cuanto no vulnera los principios de predeterminación tributaria, certeza jurídica y legalidad de normas superiores, pese a no señalarse, en la modificación introducida en la norma, que la tarifa a cobrar por concepto de impuesto de industria y comercio, por actividades industriales, comerciales y de servicios, fuese por mil (x1000), dentro de los rangos establecidos en el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, Revisión de acuerdo Solicitante: gobernador de Santander Norma objeto de estudio: Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca Radicado: 680012333000-2025-00389-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander modificado por el artículo 342 de la Ley 1819 de 2016, toda vez que bajo el principio de unidad de materia e interpretación sistemática de las normas, la ausencia literal en el item de tarifa a cobrar fuese «por mil», no puede calificarse como un acto generador de indefinición o arbitrariedad, puesto que el contexto normativo integrado con el Acuerdo 015 de 2023 permite deducir con certeza su alcance.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar la validez del artículo 10 del Acuerdo 019 del 10 de diciembre de 2024 «[p]or medio del cual modifica y actualiza el Estatuto Tributario Municipal, Acuerdo 015 de noviembre 21 de 2023» proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Comunicar por secretaria de esta Corporación la presente decisión al señor gobernador del departamento de Santander, al señor alcalde del municipio de Zapatoca, al presidente del Concejo Municipal del citado ente territorial y a la cooperativa interviniente.
Tercero. Archivar el expediente, una vez ejecutoriada esta decisión, previas constancias y anotaciones en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Acta 2 de 2026 [Firma electrónica SAMAI] MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada [Firma electrónica SAMAI] LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada´ [Firma electrónica SAMAI] IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado