05001333302320170028801 · Tribunal Administrativo de Antioquia

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DEVOLUCIONES DE APORTES EN SALUD - Marco normativo - Síntesis del caso: La controversia tuvo origen en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, con vinculación de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, por los actos administrativos que ordenaron la devolución de aportes en salud descontados de la mesada pensional del señor E. J. M. V. A través de las resoluciones GNR 56559 de 23 de febrero de 2016, GNR 300262 de 11 de octubre de 2016 y VPB 40584 de 27 de octubre de 2016, Colpensiones ordenó a la EPS la devolución de los aportes correspondientes a los meses de febrero y marzo de 2015, al considerar que se había presentado una doble cotización en salud.

Contra dichos actos, EPS Sura interpuso los recursos administrativos, los cuales fueron resueltos desfavorablemente. La demandante sostuvo que Colpensiones no podía exigir directamente la devolución de esos recursos, pues los aportes habían sido trasladados al entonces Fosyga, hoy ADRES, y que además había vencido el término de doce (12) meses previsto en el decreto 4023 de 2011, modificado por el decreto 674 de 2014, para solicitar el reintegro de cotizaciones pagadas erróneamente.

En primera instancia, el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Medellín accedió a las pretensiones y declaró la nulidad de los actos demandados. Extracto: […] De las normas transcritas se desprende que las entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida podían, antes del 1 de enero de 2018, solicitar la devolución de los pagos efectuados de manera errónea al Sistema de Seguridad Social en Salud, dentro de un plazo perentorio especial de 12 meses; no obstante, advierte la Sala que de las pruebas allegas al proceso, no obra constancia de que Colpensiones haya presentado solicitud alguna de devoluciones por dicho concepto ante la EPS Sura. […] Una vez revisados los actos administrativos demandados con los cuales se pretende el reintegro de los mayores valores pagados por concepto de aportes en salud, lo primero que advierte la Sala, y que debe dejar claro, es que la emisión de tales actos no se puede entender, o no hace las veces de la solicitud de devolución a la que se refiere el artículo 12 del decreto 4023 de 2011, que debe emanar de Colpensiones con destino a la EPS Sura para que ésta, luego de viabilizar la misma, eleve la solicitud oficial en al Fosyga como encargada de acceder o no a tal petición y puedan girarse de forma inmediata los recursos al aportante. […] Así las cosas, la demandada omitió el procedimiento establecido en el decreto 4023 de 2011, siendo evidente que los actos acusados cercenaron el debido proceso de la EPS Sura y, de paso, al Fosyga –hoy Adres- la posibilidad de que procesara y generara los resultados pertinentes; por lo tanto, no es cierto lo que Colpensiones sustenta en su recurso, pues indica que el término de los 12 meses definido en el artículo 12 ibidem, se refiere a la posibilidad de solicitar a la EPS la devolución de los recursos pagados erróneamente, más no al procedimiento administrativo que podía iniciarse ante la EPS o el Fosyga -hoy ADRES- para el traslado de los recursos indebidamente girados. […] En ese sentido, el establecimiento de un plazo razonable para pedir el reintegro no constituye per se una trasgresión a la regla de destinación de los recursos del Sistema de Seguridad Social o a una desfinanciación del Sistema Pensional, pues es potestad del fondo administrador, en un actuar diligente, pretender la devolución de la cotización pagada, pero con el respeto de las reglas establecidas en el ordenamiento jurídico para la materia.

Decisión: La Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sentencia de primera instancia al concluir que Colpensiones omitió el procedimiento legalmente establecido para la devolución de cotizaciones en salud pagadas erróneamente. El Tribunal precisó que, conforme al artículo 12 del decreto 4023 de 2011, modificado por el artículo 1 del decreto 674 de 2014, el aportante debía solicitar el reintegro ante la EPS dentro de los doce (12) meses siguientes al pago, para que esta, de encontrar procedente la solicitud, la elevara ante el Fosyga –hoy ADRES–.

La Sala sostuvo que los actos administrativos expedidos por Colpensiones no podían suplir dicha solicitud, pues con ellos se ordenó de manera directa la devolución y se dispuso incluso el inicio de un proceso de cobro coactivo, vulnerando el debido proceso de la EPS y desconociendo la competencia de la ADRES en la administración de los recursos del sistema.

En consecuencia, confirmó la nulidad de los actos demandados y mantuvo la condena en costas a cargo de la entidad demandada. Radicado: 05001 33 33 023 2017 00288 01 Demandante: EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Vinculado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA Magistrado Ponente: Daniel Montero Betancur Medellín, D.E., veintitrés (23) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicado 05001 33 33 023 2017 00288 01 Demandante EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. Demandado Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Vinculado Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Naturaleza Nulidad y restablecimiento del derecho – no laboral Providencia Sentencia 151 de 2023 Temas Devolución de aportes en salud / procedimiento establecido en el decreto 4023 de 2011 Decisión Confirma sentencia Aprobado en acta 69 de 2023 Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 16 de diciembre de 20201 por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda.

I – ANTECEDENTES 1. - La demanda En escrito radicado el 8 de junio de 2017 en la oficina de reparto de los juzgados administrativos del circuito de Medellín2, la compañía EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y la Nación-Ministerio de Salud (Fosyga) como litisconsorte, con el fin de obtener pronunciamiento respecto 1 Archivo digital “08Sentencia.pdf”. 2 Fl. 15, archivo digital “01Demanda.pdf”.

GNR 56559 del 23 de febrero de 2016 de COLPENSIONES, en lo relativo a ordenar a la EPS la devolución de aportes a salud realizados por COLPENSIONES con cargo la mesada pensional del señor ENRIQUE JOAQUIN MARQUEZ VERGARA, y la nulidad de las Resoluciones Nro. GNR 300262 del 11 de octubre de 2016 que resolvió el recurso de reposición y confirmó la Resolución Nro.

GNR 56559 del 23 de febrero de 2016, y la Resolución Nro. VPB 40584 del 27 de octubre de 2016, por medio de la cual COLPENSIONES resuelve el recurso de apelación presentado contra la Resolución GNR 56559 del 23 de febrero de 2016, donde igualmente confirma la resolución recurrida. “AL SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho no se exija a EPS SURA el pago de los aportes allí indicados, o en el evento que se haya realizado el pago, se restituya el valor cancelado debidamente indexado.

“AL TERCERO: Se condene a COLPENSIONES al pago de intereses de mora desde la fecha en que EPS SURA haya realizado la devolución y hasta el momento del cumplimiento de la sentencia”. 2.- Los hechos Los fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes4: 2.1.- Mediante resolución GNR 10153, de 19 de enero de 2015, reliquidada a través de la resolución GNR 153233, de 25 de mayo de 2015, Colpensiones le reconoció a Enrique Joaquín Márquez Vergara una pensión de vejez. 2.2.- El 23 de febrero de 2016, Colpensiones profirió la resolución GNR 56559 -la cual fue notificada en la misma fecha- a través de la cual le ordenó a la EPS SURA la devolución de los aportes realizados por aquella con cargo a las mesadas pensionales del mes de febrero y marzo de 2015 de Enrique Joaquín Márquez Vergara, frente a la cual la demandante interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación. 2.3.- Por medio de la resolución GNR 300262, de 11 de octubre de 2016, Colpensiones resolvió el recurso de reposición confirmando su decisión; sin embargo, la demandante afirmó que la resolución “no ha sido notificada, y no es conocida por EPS SURA”. 3 Fl. 2, archivo digital “01Demanda.pdf”. 4 Fl. 3, archivo digital “01Demanda.pdf”.

Afirmó que, “Para la fecha en que se resuelve este recurso no se había notificado aún la Resolución que resolvió el recurso de reposición”. 3.- Normas violadas y concepto de violación La parte actora invocó como disposiciones violadas5 el artículo 1 de la Constitución Política, el artículo 57 de la ley 100 de 1993, el artículo 19 de la ley 797 de 2003, el decreto 4023 de 2011, incorporado al decreto 780 de 2016 y el decreto 674 de 2014, incorporado al decreto 780 de 2016.

Como concepto de violación manifestó que los actos administrativos objeto de control fueron expedidos con violación a las normas en las que debían fundarse, pues: ➢ Colpensiones pretende cobrar a la EPS Sura la devolución de unos dineros que están en poder del Fosyga, configurando una obligación solidaria entre la EPS Sura y el Fosyga. ➢ Venció el término que Colpensiones tenía para solicitar el recobro, al no haber sido cobrados los aportes en los 12 meses que señala el artículo 1 del decreto 674 de 2014. ➢ Colpensiones desconoce la normatividad vigente cuando pretende que las consecuencias del cúmulo de errores por esa entidad sean asumidos con cargo a los recursos de la EPS Sura, bajo el argumento que los aportes realizados tienen la naturaleza de recursos públicos, cuando la demandante no recibió beneficio alguno por dichos aportes. ➢ Hay un error de Colpensiones al dividir la obligación de devolución de lo reconocido por mesada pensional. 5 Fls. 3 y 4, archivo digital “01Demanda.pdf”.

Mediante auto de 19 de agosto de 20208, el a quo se pronunció sobre las pruebas y evidenció que no se propusieron excepciones previas, razón por la cual, previo a dictar sentencian anticipada de que trata el numeral 1 del artículo 13 del decreto 806 de 4 de junio de 2020, ordenó a las partes la presentación, por escrito, de los alegatos de conclusión. 4.1.- De la oposición 4.1.1.- Colpensiones, en su contestación, aceptó los hechos como ciertos y se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda9.

Adujo que la demandante está desconociendo que el artículo 12 del decreto 2043 de 2011 establece que el aportante en salud tiene 12 meses para solicitar la devolución de aportes realizados y deducidos de las mesadas pensionales ante la EPS, y que la EPS es quien traslada la solicitud al Fosyga para que esta última autorice el reintegro a nombre del afiliado en salud, en este caso, de Enrique Joaquín Márquez Vergara; además, afirmó que Colpensiones no es un aportante sino un agente retenedor de la mesada pensional, quien gira los dineros en favor de la EPS del afiliado. 6 Fls. 116 a 134 EF (fls. 149 a 167, archivo digital “01Demanda”). 7 Fls.151 y 152 EF (fls. 192 a 194, archivo digital “01Demanda”). 8 Archivo digital “04AutoTrasladoAlegatos”. 9 Fls. 169 a 175 EF (fls. 1 a 14, archivo digital “02Contestaciones”).

Por último, propuso las excepciones que denominó: i) “pago y compensación” e, ii) “imposibilidad de condena en costas”. 4.1.2.- Litisconsorte necesario La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en lo sucesivo — ADRES, como entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, encargada de administrar los recursos que hacían parte del entonces Fondo de Solidaridad y Garantía — Fosyga contestó la demanda10.

Manifestó que en razón a que el porcentaje deducido y transferido por parte de Colpensiones a la EPS Sura corresponde al 12.5% por concepto de salud, donde el 1% se transfiere a la subcuenta de solidaridad del régimen subsidiado del sistema de salud, esto es, al ADRES –antes Fosyga- en virtud del principio de solidaridad, la entidad se constituye en una parte interesada en las resultas del proceso como litisconsorte necesario por “activa”.

Señaló que se debe declarar la nulidad de las resoluciones acusadas frente al ADRES, en razón a que dicha entidad no fue notificada de estos actos administrativos, lo cual es violatorio de los derechos fundamentales al debido proceso y al derecho de defensa y de contradicción y resaltó que Colpensiones no cumplió con el trámite y el término establecido normativamente para solicitar la devolución de los aportes a salud descontados de las mesadas pensionales de Enrique Joaquín Márquez Vergara; además, solicitó declarar que no procede devolución alguna de dineros por parte del Fosyga -hoy ADRES- con ocasión del 1% transferido por concepto de salud a la subcuenta de solidaridad del régimen subsidiado del Sistema de Salud en Colombia, por parte de la EPS Sura. 10 Fls. 198 a 205 ED (fls. 56 a 70, archivo digital “02contestaciones.pdf”).

Indicó que lo anterior obedece a que el flujo de recursos en el régimen contributivo se surte a través de las cuentas maestras, mediante las cuales se adelantan los procesos de giro y compensación, pues el legislador dio una destinación específica a los recursos de cotización no compensados, por lo que una vez superado el año para solicitar su devolución, por disposición legal, estos son destinados a la financiación de las operaciones de la subcuenta de garantías del extinto Fosyga, con la cual se podrán llevar a cabo cualquiera de las operaciones autorizadas en el artículo 320 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

Añadió que la devolución resulta improcedente, pues al haber superado el término de un año para solicitar la misma, estos ya fueron destinados a financiar la mencionada Subcuenta y, por tanto, no se encuentran disponibles para su reintegro. Por último, aclaró que Colpensiones expidió los actos administrativos de manera irregular frente al Fosyga -hoy ADRES-, pues para que se entienda que la voluntad de la administración produce consecuencias jurídicas, sus decisiones deben ser eficaces, siendo necesario cumplir con los medios de publicidad consagrados en la ley 1437 de 2011, luego, al no haber sido cumplidos dichos requisitos, las resoluciones acusadas no le son oponibles a la entidad, toda vez que esta no fue notificada, pese a tener un interés directo frente a estas. 4.1.3.- El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad. 5.

La sentencia Mediante sentencia de 16 de diciembre de 2020 proferida por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Medellín11 se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 11 Archivo digital “08Sentencia”. Radicado: 05001 33 33 023 2017 00288 01 Demandante: EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Vinculado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho 8 Como sustento de su decisión, argumentó el a quo que la EPS Sura cumplió con la obligación de recaudar la cotización que, en calidad de pensionado, realizó Enrique Joaquín Márquez Vergara en febrero y marzo de 2015 al sistema de seguridad social en salud como lo establece el artículo 177 de la ley 100 de 1993 y de trasladar al Fosyga -hoy ADRES-, las cotizaciones recibidas, para que, posteriormente, este pueda pagar a la EPS Sura el monto de la UPC, la cual es independiente al monto de los aportes.

Adujó que le asiste la razón a la EPS Sura, en tanto el procedimiento administrativo iniciado por Colpensiones para obtener el reintegro de los dineros que fueron pagados erróneamente no fue el contemplado en la ley, debiendo exigir el reintegro tal y como lo dispone el artículo 23 del decreto 4023 de 2011, modificado por el artículo 3 del decreto 674 de 2014, teniendo en cuenta que en ambas normas se menciona un término perentorio de doce (12) meses para efectuar la devolución de cotizaciones pagadas erradamente.

Añadió, sirviéndose de la sentencia SU- 480 de 1997 de la Corte Constitucional, que los aportes a salud son de naturaleza parafiscal y que lo importante para el sistema es que los recursos lleguen y se destinen a la función propia de la seguridad social; por ende, si Colpensiones insiste en recuperar dichos dineros que se encuentran en cabeza del Fosyga, - hoy ADRES, es lógico inferir que lo pertinente en ese caso es realizar un cruce de cuentas con cargo a la Nación, para que finalmente esos dineros continúen estando en poder de la ADRES, máxime cuando fueron destinados a la financiación de las operaciones de la subcuenta de garantías del extinto Fosyga y, por tanto, no están disponibles para su reintegro.

Por último, declaró la nulidad parcial de la resolución GNR 56559, de 23 de febrero de 2016, así como la nulidad total de la resolución GNR 300262, de 11 de octubre de 2016 y la resolución VPB 40584, de 27 de octubre de 2016, al no ser procedente la devolución de dineros por parte de la EPS Sura y tampoco del Fosyga. 6.- El recurso de apelación 6.1.- Colpensiones presentó recurso de apelación12 con el propósito de que fuera revocada la decisión de primera instancia. 12 Archivo digital “10ApelaciónSentencia”.

Para concluir, manifestó que ha actuado de buena fe, conforme a la ley y sin violar el debido proceso, ni extralimitar sus funciones como lo determinó el a quo. 7.- La actuación procesal de segunda instancia El 18 de febrero de 2021, el expediente fue asignado al despacho del ponente13 y, mediante auto de 3 de junio de ese mismo año, se admitió el recurso de apelación contra la sentencia, el cual, al haber sido presentado en vigencia de las modificaciones introducidas por la ley 2080 de 2021, se rige por lo estipulado en el artículo 67 de la cita ley que modificó el artículo 247 del CPACA.

II- CONSIDERACIONES 1.- Competencia La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2020 por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo consagrado en el numeral 3 del artículo 155 ibidem, además de que se trata de: “i) cuestionar la validez de actos administrativos proferidos por una entidad pública, ii) no se discute la prestación de servicios de seguridad social y iii) el acto demandado es el paso previo para proceder al procedimiento de cobro coactivo por parte de la administración”14. 2.- Aspectos procesales 13 Archivo digital “12ActaRepartoTAA”. 14 Corte Constitucional.

Auto A761-23, de 10 de mayo de 2023. Radicado: 05001 33 33 023 2017 00288 01 Demandante: EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Vinculado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho 10 2.1.- Oportunidad de la acción De conformidad con el artículo 164 (numeral 2, literal d) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.

En este caso, se observa que la notificación por aviso del último acto administrativo acusado, esto es, la resolución VPB 40584 del 27 de octubre de 201615, se surtió el 7 de febrero de 201716, razón por la cual la parte actora tenía hasta el 8 de junio de 2017 para presentar la demanda, fecha está en que se radicó la demanda ante la oficina de apoyo de los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín17 y, por consiguiente, no operó el fenómeno jurídico de la caducidad en el presente caso. 3.- El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos por la demandada en su recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el procedimiento adelantado por Colpensiones para obtener el reintegro de unos mayores aportes pagados en salud, estuvo ajustado, o no, a los presupuestos legales establecidos en el artículo 12 del decreto 4023 de 2011 y, en consecuencia, si la EPS Sura o el Fosyga – hoy ADRES- están obligadas al reembolso de los mismos. 4.- Marco jurídico aplicable Como lo ha sostenido de manera reiterada la Corte Constitucional18, los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y pensiones son recursos parafiscales cuya administración y recaudo, en lo que respecta al sector salud, fue conferida a la entidad pública ADRES.

Así mismo, el recaudo y registro de las cotizaciones ha sido delegado en las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y en las Entidades Obligadas a Compensar (EOC), de acuerdo con las condiciones establecidas por la ADRES. 15 Fls. 29 a 32 EF (fls. 25 a 31, archivo digital “01Demanda”). 16 Fl. 33 EF (fl. 32, archivo digital “01Demanda”). 17 Fl. 16 EF (fl. 15, archivo digital “01Demanda”). 18 Corte Constitucional.

Auto A761-23, de 10 de mayo de 2023 Radicado: 05001 33 33 023 2017 00288 01 Demandante: EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Vinculado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho 11 El artículo 156 de la ley 100 de 1993 establece las características básicas del sistema general de seguridad social en salud, dispuso, entre otros, lo siguiente (se transcribe textual, la norma en cita): “ARTÍCULO 156.

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. <Artículo condicionalmente EXEQUIBLE> El Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes características: “… “d) El recaudo de las cotizaciones será responsabilidad del Sistema General de Seguridad Social-Fondo de Solidaridad y Garantía, quien delegará en lo pertinente esta función en las Entidades Promotoras de Salud;

“… “j) Con el objeto de asegurar el ingreso de toda la población al Sistema en condiciones equitativas, existirá un régimen subsidiado para los más pobres y vulnerables que se financiará con aportes fiscales de la Nación, de los departamentos, los distritos y los municipios, el Fondo de Solidaridad y Garantía y recursos de los afiliados en la medida de su capacidad;

“… “l) Existirá un Fondo de Solidaridad y Garantía que tendrá por objeto, de acuerdo con las disposiciones de esta ley, garantizar la compensación entre personas de distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito y demás funciones complementarias señaladas en esta Ley;

“… “o) Las entidades territoriales celebrarán convenios con las Entidades Promotoras de Salud para la administración de la prestación de los servicios de salud propios del régimen subsidiado de que trata la presente Ley. Se financiarán con cargo a los recursos destinados al sector salud en cada entidad territorial, bien se trate de recursos cedidos, participaciones o propios, o de los recursos previstos para el Fondo de Solidaridad y Garantía. Corresponde a los particulares aportar en proporción a su capacidad socioeconómica en los términos y bajo las condiciones previstas en la presente Ley…”.

Por su parte, los artículos 2.6.4.2.1.2 y 2.6.4.2.1.4. del decreto 780 de 2016, establecen respectivamente, lo concerniente al recaudo de las cotizaciones al sistema general de seguridad social en salud y las condiciones para su recaudo en las cuentas maestras, lo siguiente (se transcriben textual, las normas en cita): “ARTÍCULO 2.6.4.2.1.2.

Recaudo de las cotizaciones al SGSSS. Las Entidades Promotoras de Salud recaudarán las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud en las cuentas bancarias abiertas por la ADRES en entidades bancarias vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. La ADRES será la titular de estas cuentas, que deben ser utilizadas exclusivamente para el recaudo de cotizaciones del Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud e independientes a las demás cuentas bancarias de recaudo que administre la ADRES.

“La cuenta de recaudo de los recursos de aportes patronales del Sistema General de Participaciones -SGP- se mantendrá hasta la culminación de la compensación de los recaudos respectivos o hasta la culminación del proceso de saneamiento de aportes patronales que adopte el Ministerio de Salud y Protección Social. Radicado: 05001 33 33 023 2017 00288 01 Demandante: EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Vinculado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho 12 “PARÁGRAFO.

No se podrán recaudar o depositar cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud en cuentas bancarias diferentes a las establecidas por la ADRES. El recaudo de las cotizaciones o aportes se efectuará a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA”. “… “ARTÍCULO 2.6.4.2.1.4. Condiciones para el recaudo de las cotizaciones en las cuentas maestras.

Las EPS y demás EOC únicamente podrán recaudar las cotizaciones en salud que se realicen a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA, en las cuentas bancarias de recaudo abiertas por la ADRES. Se considera una práctica no permitida, cualquier transacción de recaudo o depósito de cotizaciones en cuentas diferentes a las aquí determinadas".

El procedimiento administrativo para solicitar la devolución de aportes por pagos erróneos ante la ADRES fue regulado por intermedio de las EPS, dentro de los 12 meses siguientes a la fecha de pago. Así lo dispuso en su momento el artículo 12 del decreto 4023 de 201119, el cual fue modificado a través del artículo 1 del decreto 674 de 2014 y, posteriormente, compilado en el artículo 2.6.1.1.2.2 del decreto 780 de 201620.

A su tenor literal, el artículo 1 del decreto 674 de 2014, dispuso: “ARTÍCULO 1. Modificase el artículo 12 del Decreto número 4023 de 2011, el cual quedará, así: “Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro. 19 “Por el cual se reglamenta el proceso de compensación y el funcionamiento de la Subcuenta de Compensación Interna del Régimen Contributivo del Fondo de Solidaridad y Garantía – Fosyga, se fijan reglas para el control del recaudo de cotizaciones al Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

“… “Articulo 12. Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro. “De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC en la fecha establecida para el proceso de corrección de que trata el artículo 19 del presente decreto.

“El Fosyga procesara y generara los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.

“Los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente a partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. “Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto…”. 20 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”.

“El Fosyga procesará y generará los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.

“A partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. “Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto”.

Por su parte, el decreto 780 de 2016, en el artículo 2.6.4.3.1.1.8. sobre las devoluciones de cotizaciones no compensadas, dispuso (se transcribe textual, como aparece en la norma en cita): “Artículo 2.6.4.3.1.1.8. Devolución de cotizaciones no compensadas. <Artículo adicionado por el artículo 1 del Decreto 2265 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:>.

Cuando los aportantes soliciten a las EPS y EOC la devolución de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la procedencia de la misma, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud del aportante. De ser procedente, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones la debe presentar la EPS o EOC a la ADRES el último día hábil de la primera semana del mes.

La ADRES efectuará la validación y entrega de resultados y recursos dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de presentación. Las EPS y EOC una vez recibidos los resultados y los recursos del procesamiento de la información por parte de la ADRES, deberán girar los recursos al aportante en el transcurso del día hábil siguiente…”. 5.- Del caso concreto De las pruebas allegadas al proceso se destaca lo siguiente: 5.1.- Mediante la resolución GNR 56559, de 23 de febrero de 2016, con radicado 2016_42655421, “Por la cual se modifica parcialmente la resolución GNR 153233 de mayo de 2015 y se ordena el reintegro de unas sumas de dinero”, Colpensiones ordenó a salud EPS Sura “y/o” Fosyga devolver el monto de $1.333.200, que corresponde a los meses de febrero y marzo de 2015 a favor de la entidad – Colpensiones- y remitir “a la Gerencia Nacional de Cobro, el presente título ejecutivo debidamente ejecutoriado, para que inicie el proceso de cobro coactivo 21 Fls. 19 a 22 EF (fls. 16 a 22, archivo digital “01Demanda”).

Radicado: 05001 33 33 023 2017 00288 01 Demandante: EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Vinculado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho 14 en contra La Entidad Promotora de SALUD EPS SURA Y/O -FOSYGA-, de conformidad con lo expuesto en la presente resolución”. 5.2.- El 6 de septiembre de 201622, la EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. radicó “recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución GNR56559 del 23 de febrero de 2016 con radicado No. 2016_426554” para que Colpensiones se abstuviera de ordenar a la EPS Sura la devolución de aportes efectuados por Enrique Joaquín Márquez Vergara, por el periodo de marzo a abril de 2015. 5.3.- Por medio de la resolución GNR 300262, de 11 de octubre de 2016, con radicado 2016_1040340223, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por SURA EPS contra la resolución GNR 56559 del 23 de febrero de 2016”, Colpensiones confirmó la resolución recurrida, “en el sentido de ordenar el reintegro de unas sumas de dinero en favor deja entidad a cargo de SURA EPS por valor de $1,333,200, conforme el recurso de reposición presentado por SURA EPS, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución”. 5.4.- A través de la resolución VPB 40584, de 27 de octubre de 2016, con radicado 2016_12454797_9-2016_10424, “Por la cual se resuelve un recurso de apelación y se confirma la resolución GNR 56559 del 23 de febrero de 2016”, Colpensiones nuevamente confirmó su decisión, “en el sentido de ordenar el reintegro de unas sumas de dinero en favor de la entidad a cargo de SURA EPS por valor de $1.333,200, conforme el recurso de reposición presentado por SURA EPS…”.

De acuerdo con el problema jurídico planteado, corresponde a la Sala determinar si el procedimiento adelantado por Colpensiones para obtener el reintegro de unos mayores aportes en salud pagados, se ciñó a los presupuestos legales establecidos en el artículo 12 del decreto 4023 de 2011, modificado por el artículo 1 del decreto 674 de 2014 y, en consecuencia, si la EPS Sura y la ADRES están obligadas al reembolso de los mismos.

En su recurso de apelación, Colpensiones manifestó que el término de los 12 meses definido en la ley se refiere a la posibilidad de solicitar a la EPS la devolución de los recursos pagados erróneamente, más no al procedimiento administrativo que 22 Fl. 26 a 28 EF (fls. 22 a 24, ibídem). 23 Fls. 146 a 148 vto EF (fls. 184 a 189, archivo digital “01Demanda”). 24 Fls. 29 a 32 EF (fls. 25 a 31, ibídem).

De las normas transcritas se desprende que las entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida podían, antes del 1 de enero de 201825, solicitar la devolución de los pagos efectuados de manera errónea al Sistema de Seguridad Social en Salud, dentro de un plazo perentorio especial de 12 meses; no obstante, advierte la Sala que de las pruebas allegas al proceso, no obra constancia de que Colpensiones haya presentado solicitud alguna de devoluciones por dicho concepto ante la EPS Sura.

A través del decreto 4023 de 2011, el Gobierno reglamentó el proceso de compensación y el funcionamiento de la subcuenta de compensación interna del régimen contributivo del Fosyga y fijó las reglas para el control del recaudo de cotizaciones al régimen contributivo del sistema general de seguridad social en salud, determinando en el artículo 12 el trámite para la devolución de las cotizaciones en salud que erróneamente sean efectuadas por los aportantes (se transcribe textual, la norma en comento): “Articulo 12.

Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro. “De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC en la fecha establecida para el proceso de corrección de que trata el artículo 19 del presente decreto.

(Resaltos fuera del original) 25 Ley 1873 de 2017, vigente a partir del 1 de enero de 2018 estableció, en su artículo 119, la posibilidad de solicitar la devolución del aporte en cualquier tiempo. En cuanto a la vigencia, el artículo 144 dispuso: “La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2018”.

ARTÍCULO 1. Modificase el artículo 12 del Decreto número 4023 de 2011, el cual quedará, así: “Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro. De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC el último día hábil de la primera semana de cada mes.

El Fosyga procesará y generará los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.

A partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto”.

(resaltos fuera del original) De lo anterior se concluye, sin mayor esfuerzo, que existe un procedimiento para la devolución de las cotizaciones que por error hayan sido consignadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud, el cual involucra al aportante26 –entiéndase en este caso a Colpensiones-, a la EPS y al Fosyga, a quien las empresas giran las cotizaciones sin quedarse con los dineros en su poder, en razón a que su retribución del Sistema ocurre mediante la compensación con las cuentas maestras que el Fosyga administra.

El proceso en mención se compone de las siguientes etapas: 26 Decreto 780, de 6 de mayo de 2016, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”. Versión compilada de las modificaciones. “Artículo 3.2.1.1. Definiciones. Para efectos de lo dispuesto en el presente Título, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: “1.

Aportante. Es la persona o entidad que tiene la obligación directa frente a la entidad administradora de cumplir con el pago de los aportes correspondientes a uno o más de los servicios o riesgos que conforman el Sistema y para uno o más afiliados al mismo. Cuando en este Título se utilice la expresión "aportantes", se entenderá que se hace referencia a las personas naturales o jurídicas con trabajadores dependientes, a las entidades promotoras de salud, administradoras de pensiones o riesgos laborales obligadas a realizar aportes correspondientes al Sistema, a los rentistas de capital y demás personas que tengan capacidad de contribuir al financiamiento del SGSSS, y a los trabajadores independientes que se encuentren afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral.

Una vez revisados los actos administrativos demandados con los cuales se pretende el reintegro de los mayores valores pagados por concepto de aportes en salud, lo primero que advierte la Sala, y que debe dejar claro, es que la emisión de tales actos no se puede entender, o no hace las veces de la solicitud de devolución a la que se refiere el artículo 12 del decreto 4023 de 2011, que debe emanar de Colpensiones con destino a la EPS Sura para que ésta, luego de viabilizar la misma, eleve la solicitud oficial en al Fosyga como encargada de acceder o no a tal petición y puedan girarse de forma inmediata los recursos al aportante.

La resolución GNR 56559, de 23 de febrero de 2016, confirmada con la resolución GNR 300262, de 11 de octubre de 2016, que resolvió un recurso de reposición, y la resolución VPB 40584, de 27 de octubre de 2016, que resolvió un recurso de apelación, ordenó a la ESPS Sura la devolución de $1.333.200 que corresponde a los aportes de febrero y marzo de 2015 pagados a nombre de Enrique Joaquín Márquez Vergara, pues se incurrió en duplicidad al efectuarlos, además de que se ordenó remitir el titulo ejecutivo contenido en el acto administrativo -resolución GNR 56559- a la gerencia nacional de cobro, "para que inicie el proceso de cobro coactivo en contra La Entidad Promotora de SALUD EPS SURA Y/0 –FOSYGA”.

Ahora, si bien la Sala no desconoce que le asiste razón a Colpensiones al solicitar el reembolso de los dobles aportes, pero ese hecho no exime a la entidad de realizar el procedimiento que instruye la ley y que echó de menos en las resoluciones acusadas, en la medida que es un procedimiento irregular de un cobro directo donde ordenó el reintegro de unas sumas de dinero sin mediar solicitud previa a la EPS para su reintegro en los términos de ley.

En ese sentido, el establecimiento de un plazo razonable para pedir el reintegro no constituye per se una trasgresión a la regla de destinación de los recursos del Sistema de Seguridad Social o a una desfinanciación del Sistema Pensional, pues es potestad del fondo administrador, en un actuar diligente, pretender la devolución de la cotización pagada, pero con el respeto de las reglas establecidas en el ordenamiento jurídico para la materia.

En ese orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia proferida el 16 de diciembre de 202027 por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 6.- La condena en costas Sobre la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que, “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 27 Archivo digital “08Sentencia.pdf”.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. … “2.

La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. “3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. “4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.

“5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión” (subrayas fuera de texto). En relación con la liquidación de las agencias en derecho, el artículo 366 del Código General del Proceso estipula (se transcribe textual, como aparece en la norma en cita): “Artículo 366.

Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: … “4.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”.

Teniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia se confirmará en todas sus partes, la Sala condenará en costas en segunda instancia a la parte demandada, debido a que las disposiciones en cita consagran un supuesto objetivo por imponer su condena, esto es, que están a cargo de la parte vencida. Radicado: 05001 33 33 023 2017 00288 01 Demandante: EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Vinculado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho 20 En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - CONFÍRMASE la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2020 por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. - CONDÉNASE en costas en esta instancia a la parte demandada, en los términos discernidos previamente, las cuales deberán ser liquidadas por el juez de primera instancia, el cual fijará, además, las agencias en derecho.

TERCERO. - EJECUTORIADA la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó por Sala, como consta en acta de la fecha LOS MAGISTRADOS DANIEL MONTERO BETANCUER MARTHA CECILIA MADRÍD ROLDÁN ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ