05001333300220160025402 · Tribunal Administrativo de Antioquia

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / FALLA EN EL SERVICIO – Deber de los municipios de inspección, control y vigilancia del servicio de construcción y enajenación de viviendas - Síntesis del caso: La señora A. Y. H. A. celebró en diciembre de 2009 una promesa de compraventa para adquirir una vivienda en el proyecto Conjunto Residencial Arrayanes, promovido públicamente como una solución habitacional en el municipio de Rionegro.

El proyecto era desarrollado por la sociedad Conjunto Residencial Arrayanes Ltda., posteriormente denominada Sociedad Promotora de Vivienda Social San José Puente Tierra S.A.S., de la cual el municipio era socio y hacía parte de su junta directiva. La demandante pagó aproximadamente el 77 % del valor del inmueble, equivalente a 33 millones de pesos.

No obstante, la vivienda nunca fue construida ni entregada y, pese a múltiples solicitudes, solo se le reintegró parcialmente la suma de 10 millones de pesos. Ante esta situación, interpuso demanda de reparación directa contra el Municipio de Rionegro y la sociedad constructora, alegando la omisión del ente territorial en su deber legal de vigilancia y control de la actividad de construcción y enajenación de vivienda.

En primera instancia, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Medellín declaró parcialmente probadas las pretensiones, al considerar que el municipio incurrió en falla del servicio. Extracto: […] En consecuencia, se establece que los municipios son responsables de la inspección, vigilancia y control de las sociedades que se dediquen a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Por ello, tienen la obligación de estar al tanto de cualquier hecho o circunstancia relacionado con las entidades bajo su supervisión que pueda vulnerar o poner en riesgo el cumplimiento de las normativas aplicables. Esto es necesario para determinar si es pertinente adoptar medidas administrativas de carácter preventivo, correctivo o sancionatorio, o proceder con la toma de posesión o liquidación de dichas entidades. […] En virtud de lo expuesto, el Departamento Administrativo de Planeación de Rionegro es la autoridad encargada de las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Esta entidad tiene la facultad de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las sociedades que se dediquen a dichas actividades, asegurando así el cumplimiento de las normativas y la protección de los intereses públicos y de los ciudadanos. […] Se observa con preocupación cómo el ente territorial demandado se limitó únicamente a requerir a la sociedad para que devolviera los dineros pagados por la demandante, sin ejercer en ningún momento sus funciones de inspección, vigilancia y control sobre la actividad realizada, como era su obligación. […] En conclusión, la Corte ha determinado, utilizando criterios de interpretación histórico y literal, que el inciso 4º del artículo 140 del CPACA no elimina la responsabilidad solidaria del Estado cuando concurre con un particular en la causación de un daño derivado de la responsabilidad extracontractual.

De este modo, el juez puede aplicar la solidaridad conforme al artículo 2344 del Código Civil en los casos necesarios, siguiendo la doctrina judicial vigente. Además, el inciso mencionado no establece cómo la obligación de reparar debe ser exigida frente a la víctima, sino que obliga al juez a realizar un juicio de proporción en su sentencia, considerando la influencia causal de cada parte en la ocurrencia del daño, lo cual regula la división de la condena entre los codeudores responsables del resarcimiento del daño ocasionado.

En ese sentido, la decisión del juez de primera instancia que declaró administrativa y solidariamente responsables al Municipio de Rionegro y a la Constructora San José Puente Tierra S.A.S. está ajustada a derecho. Sin embargo, conforme a la recomendación de la Corte de indicar el porcentaje en que cada entidad debe responder, esta Sala considera apropiado especificar el grado de responsabilidad de cada una, sin eliminar la solidaridad entre ellas.

Decisión: La Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la existencia de una falla del servicio atribuible al Municipio de Rionegro, al establecer que omitió de manera grave y sistemática sus funciones constitucionales y legales de inspección, vigilancia y control sobre la actividad de enajenación de vivienda, a pesar de su doble condición de autoridad administrativa y socio del proyecto inmobiliario.

El Tribunal precisó que el artículo 140 del CPACA no excluye la responsabilidad solidaria entre entidades públicas y particulares cuando concurren en la causación del daño, conforme a la interpretación realizada por la Corte Constitucional. Sin embargo, modificó la sentencia de primera instancia para determinar la proporción de responsabilidad, fijando un 40 % a cargo del Municipio de Rionegro y un 60 % a la sociedad constructora, manteniendo la solidaridad frente a la víctima.

En consecuencia, ordenó el pago solidario de los perjuicios materiales por daño emergente, actualizados a la suma de $55.230.333,78, y confirmó lo demás de la sentencia, sin imponer condena en costas en segunda instancia. MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS1 DEMANDADO MUNICIPIO DE RIONEGRO2 SOCIEDAD PROMOTORA DE VIVIENDA SOCIAL SAN JOSE PUENTE TIERRA S.A.S3.

RADICADO 05001 33 33 002 2016-00254 02 INSTANCIA SEGUNDA PROCEDENCIA JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN ASUNTO DEBER DE LOS MINICIPIO DE INSPECCIÓN, CONTROL Y VIGILANCIA DEL SERVICIO DE CONSTRUCCIÓN Y ENAJENACIÓN DE VIVIENDAS / FALLA DEL SERVICIO DECISIÓN MODIFICA SENTENCIA APELADA PROVIDENCIA 142 LINK DEL EXPEDIENTE 002 2016 00254 02 EXPEDIENTE HÍBRIDO Decide esta Sala el recurso de apelación presentado por el apoderado de la parte demandada, en contra de la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el día 16 de diciembre de 2021, mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones 1 dilarjohnd@hotmail.com 2 dcarias@rionegro.gov.co, juridica@rionegro.gov.co, alcaldia@rionegro.gov.co, gustavobetancurconcejal@hotmail.com 3 juridico@naranjobustamante.com MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 3 La parte actora pretende que se declaren a las entidades demandadas, administrativamente responsables por los daños causados a los demandantes con ocasión de la omisión de la entidad territorial en el deber de inspección, control y vigilancia del servicio de construcción y enajenación de viviendas.

Como indemnización solicitan se condene a los siguientes pagos: -Por concepto de lucro cesante consolidado A favor de ALBA YANETH HENAO ALZATE lo que corresponda a los intereses moratorios que ha generado la no devolución de una suma de dinero, dado que pese a que la demandante abono 33.000.000, solo le fueron devueltos 10.000.000 -Por concepto de daño emergente A favor de ALBA YANETH HENAO ALZATE el valor de $23.000.000 correspondiente al monto adeudado. -Por concepto de perjuicios morales A favor de ALBA YANETH HENAO ALZATE el equivalente a 170 SMLMV.

Por el mismo concepto para el señor Jhon Darío Duque Gallego (compañero permanente), Diana Vanesa Duque Henao (hija) y Laura Valentina Duque Henao (hija), el equivalente a 75 SMLMV para cada uno de ellos. También pretende que el Municipio de Rionegro sea condenado simbólicamente a que en acto público pida excusas a todos los afectados con el fallido programa de vivienda. 1.2.

Supuestos fácticos Los hechos consignados en la demanda son los que a continuación se resumen: Primero. Manifiesta el abogado que en consonancia con lo establecido en el plan de desarrollo, la alcaldía del Municipio de Rionegro conformó junto con otras personas privadas, la sociedad Conjunto Residencial Arrayanes Limitada. Esta sociedad, luego transformada en la Sociedad Promotora de Vivienda Social San José Puente Tierra S.A.S, ofreció en venta viviendas que hacían parte del proyecto de viviendas Conjunto Residencial Arrayanes ubicado en Rionegro.

MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 4 Proyecto Habitacional del cual se enteraron los demandantes a través de publicidad dada por la Alcaldía Municipal. Segundo. El 5 de diciembre del 2009, la señora Alba Janeth Henao Alzate, bajo la creencia justificada y confianza legítima que le generaba dicho proyecto de vivienda, celebró un contrato de promesa de compraventa con la sociedad de responsabilidad limitada de denominación social Conjunto Residencial Arrayanes.

Tercero. Entre el año 2009 y el 2011 la señora Alba Janeth Henao Alzate pagó el 77% del valor total del apartamento prometido en venta, suma que ascendió a 33 millones de pesos. Cuarto. En la cláusula sexta de la promesa de compraventa, se pactó como fecha de entrega material del inmueble prometido en venta el último día del mes de agosto del 2009 con un plazo adicional de 120 días como periodo de gracia para la promitente vendedora para la entrega material del bien.

Sin embargo, el bien no fue entregado, ni siquiera construido. Quinto. Ante el reiterado incumplimiento el 9 de septiembre de 2013 la señora Alba Janeth Henao Alzate solicitó a la sociedad la devolución de las sumas de dinero que hasta la fecha le habían sido entregadas. Solicitud que también fue radicada ante el Municipio de Rionegro en razón a su respaldo del proyecto.

Sexto. A través de oficio SDH071 882 del 27 de noviembre del 2013, firmada por el Director Operativo de Vivienda del Secretario de Hábitat del Municipio de Rionegro se le informó a la aquí demandante que los dineros estaban siendo administrados por un fideicomiso y que tan pronto se realizará el trámite pertinente le entregaría el dinero pagado antes del 20 de diciembre del 2013.

El 24 de diciembre del 2013, solo le fueron reembolsados 10 millones de pesos. Séptimo. A través de un comunicado público del 23 de mayo del 2014, suscrito por el alcalde municipal de Rionegro informó a toda la comunidad que había intervenido en su calidad de socio de la sociedad convocada, en la problemática del proyecto de vivienda Conjunto Residencial Arrayanes. 1.3.

Contestaciones. MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 5 1.3.1. Municipio de Rionegro Dando respuesta a la acción de la referencia, el Municipio de Rionegro solicita se desestimen todas las pretensiones incoadas por la parte actora al considerar que no tiene ningún fundamento fáctico ni jurídico.

Como excepción propone la falta de jurisdicción y competencia señalando que es la jurisdicción ordinaria la competente para dirimir la disputa toda vez que la demandante celebró un contrato de compraventa del bien inmueble del Conjunto Residencial Arrayanes, conjunto residencial que cuenta con personería jurídica y que en la mayor proporción es de carácter privado.

Que en el presente medio de control está frente a la caducidad de la acción toda vez que la señora Alba Yaneth tuvo conocimiento del daño que hoy alega, el primero de enero del 2010, fecha estipulada en el contrato de promesa de compraventa para la entrega final del bien inmueble prometido en venta, pues fue en ese momento cuando se concretó el presunto incumplimiento de la sociedad Conjunto Residencial Arrayanes y cuando la actora se dio cuenta de la presunta pérdida de los dineros invertidos en el proyecto de construcción de vivienda.

Adicionalmente propone como excepciones la inexistencia de la obligación, la concurrencia de culpas, buena fe por parte de la entidad territorial y falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.3.2. Sociedad Promotora de Vivienda Social San José Puente Tierra S.A.S. Estando dentro del término concedido para ello, la Sociedad Promotora de Vivienda Social San José Puente Tierras se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda al considerar que no le asisten razones de hecho ni derecho a la parte demandante.

Indica que la sociedad no está ligada con la ejecución del plan de desarrollo municipal dado que se trata de una sociedad privada cuyo interés es netamente privado. Considera que no es cierto que el Municipio de Rionegro haya tenido una alta participación accionaria en la sociedad. MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 6 Manifiesta que la señora Alba Yaneth Henao Alzate realizó consignaciones bancarias por el valor de 26 millones de pesos, tal como lo certifica el representante legal suplente el día 24 de julio del 2013.

Expone como excepción en la falta de legitimación en la causa por activa, la falta de jurisdicción, la prescripción de la acción y la prejudicialidad. 1.4. Sentencia impugnada. Mediante sentencia proferida el 16 de diciembre de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo de Oralidad de Medellín, concedió parcialmente las pretensiones de la parte actora.

Argumento su posición señalando que de acuerdo con lo dispuesto por el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política y el artículo 109 de la Ley 388 de 1997, los concejos municipales o distritales definirán la instancia de la administración municipal encargada de ejercer la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, es por ello que en desarrollo de esta normatividad los Municipios o los Distritos son los que ejercen dicha función. Considera que el Municipio de Rionegro incurrió en una falla en el servicio al no cumplir de manera oportuna y eficiente con su deber de inspección, control y vigilancia sobre la actividad urbanizadora ejercida por el Conjunto Residencial Arrayanes Ltda., posteriormente denominada Promotora de Vivienda Social San José Puente Tierra S.A.S; y más grave aún, cuando el ente territorial era socio de la constructora, por lo que hacía parte de su junta directiva y de la consecuente toma de decisiones, que con ocasión de ello, promocionó el proyecto de vivienda aludido lo cual generó confianza y credibilidad en sus compradores, y a pesar de todo ello, no emprendió ninguna actividad tendiente a evitar e intervenir la gran defraudación que se presentó en el proyecto constructivo.

Respecto a la responsabilidad que recae sobre la Promotora de Vivienda Social San José Puente Tierra S.A.S como sujeto de derecho privado, el juez señala que en virtud del fuero de atracción esta puede ser juzgada en sede de lo contencioso administrativo, ya que dentro del proceso quedó probado de manera suficiente, la relación de responsabilidad existente frente al caso concreto, al incumplir con las MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 7 obligaciones adquiridas con la demandante, a pesar de que ésta pagó cumplidamente con las cuotas que le correspondían, no obtuvo ninguna contraprestación a cambio, y aunque la sociedad constructora reconoció su incumplimiento, a la fecha no existe prueba de que haya realizado la devolución de la totalidad de los dineros entregados, lo cual constituye un daño patrimonial en cabeza de la parte actora. 1.5.

Recursos de apelación del Municipio de Rionegro Al no estar de acuerdo con lo ordenado, la apoderada del Municipio de Rionegro, presentó escrito de apelación, señalando que cuando en la causación del daño converjan entidades públicas y privadas se está frente a una obligación de naturaleza conjunta. Refiere que de la lectura del artículo 140 de LA Ley 1437 de 2011, se evidencia que el interés del legislador es proteger el erario público, pues siendo este el patrimonio de todos los ciudadanos, no obedece a la justicia, obligar a las entidades públicas a responder por la totalidad del daño, incluso en los casos en que hubiere demostrado que no aportó en nada a la acusación del mismo.

En ese sentido, el estado única y exclusivamente puede responder por aquello que le resulte imputable. Todo para concluir que el juez de primera instancia no realizó el análisis detallado de la proporción del daño imputable al Municipio de Rionegro. Indica que el fallador de primera instancia no tuvo en cuenta que declarar la responsabilidad solidaria implicaría una doble sanción para el Municipio de Rionegro, situación que obviamente lo pone en situación de desventaja, lo cual impacta negativa e injustamente el patrimonio público.

Adicionalmente, sostiene que el a quo confunde el rol del Municipio como socio de la Sociedad San José Puente Tierra, en la cual tiene un porcentaje de participación del 37,8%., con su rol como entidad pública postura en la cual deberá dar cumplimiento a los deberes funcionales que le asigne la Constitución y la Ley. 1.6. Trámite en segunda instancia. MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 8 Mediante auto del 13 de abril de 2023, se admitió el recurso presentado por el Municipio de Rionegro en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el día 16 de diciembre de 2021.

Adicionalmente se indicó que el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, eliminó la audiencia de alegatos y conclusión, disponiendo además la posibilidad de alegatos a las partes únicamente cuando en el trámite de segunda instancia se hubiere decretado pruebas. En consecuencia, al no ser necesario la práctica de pruebas no se dispuso de alegaciones por las partes, sin embargo, se les permitió pronunciarse en relación con el recurso de apelación. 1.6.1.

Parte demandante Estando en la oportunidad para pronunciarse, el apoderado de la parte actora indica que el juez de primera instancia destacó cada uno de los elementos de la responsabilidad extracontractual, haciendo énfasis en la responsabilidad por falla en el servicio de las demandadas. Además realizó una valoración adecuada de las pruebas que fueron aportadas al expediente.

Refiere que el municipio pretermitió el control que debía ejercer sobre las construcciones de bienes inmuebles para ser vendidos al público, teniendo la obligación de velar que su ejecución se diera en los términos de ley y no lo hizo. Considera que no solo pretermitió el cumplimiento de la ley, sino que además utilizó su condición de entidad territorial para incentivar y dar publicidad a favor del proyecto inmobiliarios para que los ciudadanos adquirieran vivienda.

Finaliza señalando que el ente territorial no demostró que su actuación proactiva en el proyecto inmobiliario haya estado desprovista de culpa, todo lo contrario, la conducta de sus agentes desbordó la cautela con la que deben actuar los entes públicos en esta clase de proyectos de vivienda puesta a la venta a los particulares sin permiso ni autorización legal para ello, porque el municipio a sabiendas de su posición de garante, ya que eran ellos los que daban los permisos para la construcción, además era socio o accionista del constructor. 1.6.2.

Las demandadas y el Ministerio Público MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 9 Pese a lo anterior, ni las entidades demandadas ni el Ministerio Público se pronunciaron, por lo que se hace inane cualquier pronunciamiento. 1.7.

Pruebas relevantes 1.7.1. Documentales • Copia de promesa de compraventa de bien inmueble suscrita por la señora Alba Yaneth Henao Alzate y la sociedad Conjunto Residencial Arrayanes Ltda, en la cual se prometió en venta el inmueble identificado como apartamento 401 ubicado en el bloque 60 etapa 2 con área aproximada de 50,70 m2, el cual haría parte del proyecto habitacional “Conjunto Residencial Arrayanes” del municipio de Rionegro (folios. 30 y 31) • Comprobantes de consignación bancaria y recibos de caja expedidos por la sociedad demandada que dan cuenta de los pagos efectuados por Alba Yaneth Henao Alzate a la sociedad Conjunto Residencial Arrayanes Ltda. (folios. 33 a 35). • Copia de Certificado de existencia y representación legal de la sociedad Promotora de Vivienda Social San José Puente Tierra S.A.S (folios. 36 a 40) • Copia de certificado de existencia y representación de la Sociedad Conjunto Residencial Arrayanes Ltda. (folios 41 a 43) • Orden de Promesa de compraventa No. 0142 a nombre la señora Alba Yaneth Henao Alzate, en formato del Conjunto Residencial Arrayanes Ltda y el Municipio de Rionegro (folio 44) • Comunicado del 23 de mayo de 2014, suscrito por el alcalde del municipio de Rionegro Hernán Ospina Sepúlveda.

(folio 45) • Aceptación de la designación del alcalde municipal de Rionegro, Hernán de Jesús Ospina Sepúlveda, como miembro de la junta directiva de la sociedad Promotora de Vivienda Social San José Tierra S.A.S de fecha 10 de abril de 2015 (folio.46). • Escrito de solicitud de devolución de dinero suscrito por la señora Alba Yaneth Henao Alzate, dirigido a la Sociedad Conjunto Residencial Arrayanes el 09 de septiembre de 2013.

(folio 47) • Respuesta del municipio de Rionegro a derecho de petición realizado por la señora Alba Yaneth Henao Alzate con radicado No. 2013223884 del 27 de noviembre de 2013. (folio 48) MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 10 • Respuesta del municipio de Rionegro a derecho de petición con radicado No. 201521541030 del 30 de junio del 2015 dirigida a la señora Alba Yaneth Henao Alzate.

(folio 49). • Comprobante de consignación por valor de $10.000.000 por parte del Conjunto Residencial Arrayanes al señor John Darío Duque. (folio. 51) • Actas de reunión ordinaria de la sociedad Conjunto Residencial Arrayanes Ltda y de la Sociedad Promotora de Vivienda Social San José Puente Tierra S.A.S. (folios. 52-53) • Acta N. 072 de sesión ordinaria del Concejo Municipal de Rionegro del 09 de junio de 2014.

(folio. 54 a 70) • Respuesta a petición radicada No. 2016200835 del 26 de enero de 2016. (folio 71) • Historia clínica de la señora Alba Yaneth Henao Alzate. (folios. 72-74 y 189- 196) 1.7.2. Testimoniales e interrogatorio de parte El día 30 de mayo de 2019, estando en audiencia de pruebas, ante el Juzgado Segundo Administrativo de Medellín, se recibió el testimonio de Gloria Eugenia Cifuentes Montoya y Fabián Antonio Jaramillo Montoya.

El mismo día, fue recepcionado en el interrogatorio de parte de Alba Yaneth Henao Alzate y Jhon Darío Duque Gallego (fls 184-185) 2. CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia Es competente este Tribunal para conocer en segunda instancia del presente medio de control de Reparación Directa, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 6º del artículo 155 ibídem.

MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 11 2.2. Problema Jurídico Pasa la Sala a determinar cómo problema jurídico uno ¿Si la decisión que tomó el Juzgado de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, al conceder parcialmente las pretensiones de los demandantes, argumentado para ello que el Municipio de Rionegro incurrió en una falla en el servicio al no cumplir de manera oportuna y eficiente con su deber de inspección, control y vigilancia sobre la actividad urbanizadora ejercida por el Conjunto Residencial Arrayanes Ltda, posteriormente denominada Promotora de Vivienda Social San José Puente Tierra S.A.S? Además, se deberá establecer como problema jurídico dos: ¿Es procedente condenar solidariamente a las entidades que fueron demandadas? 2.3.

Causa del problema Por causa se entiende la razón por la que ante un mismo problema jurídico las partes plantean tesis opuestas, advirtiéndose que su identificación es tan importante para la resolución del litigio como la formulación del problema jurídico. En el caso que ocupa el estudio, encuentra la Sala que la causa central del problema jurídico uno, se circunscribe a la diferencia en la valoración probatoria dad por las partes y el juez a-quo, por cuanto, para la parte actora y el juez de primera instancia las circunstancias que dieron origen y son presupuesto jurídico a los daños antijurídicos sufridos están probadas y obedecen a la existencia de una falla en el servicio, mientras que para la entidad demandada, no hay prueba en tal sentido.

Respecto al segundo problema jurídico, relacionado con la solidaridad entre las demandadas, la causa se circunscribe a la diferente interpretación del art. 140 del CPACA. Toda vez que a pesar que tanto el Juez a-quo como las partes consideran que debe aplicarse el art. 140 del CPACA, para el juez de primera instancia considera a ambas entidades solidariamente responsables por los daños ocasionados, mientras que el Municipio de Rionegro argumenta que debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 140 del CPACA, y debe declararse una responsabilidad u obligación en forma conjunta, dado que una de las entidades es pública y la otra privada.

MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 12

3. CASO CONCRETO El debate propuesto por el Municipio de Rionegro, supone que esta Corporación analice, si en el presente caso se configuran o no los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado o si se cuenta con evidencia suficiente que permita probar la ausencia de responsabilidad del ente territorial. Aunado a lo anterior la entidad recurrente solicita la aplicación de lo dispuesto en el artículo 140 del CPACA, al considerar que no es procedente declarar la existencia de solidaridad entre las dos entidades demandadas, sino una obligación conjunta. 3.1.

Los hechos probados en el proceso En atención al material probatorio obrante en el expediente, se tiene debidamente acreditado: • El 5 de diciembre de 2009, la señora Alba Yaneth Duque Henao y la sociedad de responsabilidad limitada "Conjunto Residencial Los Arrayanes", actualmente denominada Promotora de Vivienda Social San José Puente Tierra S.A.S., suscribieron un contrato de promesa de compraventa de un inmueble.

En dicho contrato, la sociedad constructora se comprometió a entregar el bien en agosto de 2009, con un período de gracia adicional de 120 días. (Fls.30-31) • En el momento de la celebración del contrato de compraventa, el municipio de Rionegro era accionista de la sociedad "Conjunto Residencial Los Arrayanes Ltda". Adicionalmente, el municipio promovió este proyecto urbanístico a través de sus canales institucionales, presentándolo como una solución al problema de vivienda en la localidad, lo cual generó credibilidad y altas expectativas entre los ciudadanos sobre la ejecución y éxito del proyecto. • La señora Alba Yaneth Duque Henao pagó la suma de $33.000.000, cumpliendo con los abonos pactados y dentro de los plazos establecidos en el contrato de compraventa.

Sin embargo, la mencionada señora nunca recibió la posesión del inmueble ni el reembolso completo de la suma pagada a la sociedad constructora demandada, habiendo recibido únicamente la devolución parcial de $10.000.000. MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 13 • Una vez vencido el plazo inicialmente pactado en el contrato de compraventa para la entrega del inmueble, así como el período de gracia correspondiente, las partes acordaron modificar el contrato.

Esta modificación consistió en el cambio del inmueble originalmente prometido en venta y el establecimiento de una nueva fecha de entrega. Dicha modificación generó nuevas expectativas en cuanto a la entrega del inmueble objeto del litigio, las cuales fueron fomentadas tanto por el representante de la sociedad constructora como por el gobierno municipal, que afirmó estar llevando a cabo las acciones necesarias para la materialización del proyecto, tal como consta en las pruebas recaudadas. • El ente territorial demandado no presentó ninguna evidencia, ni siquiera sumaria, de su participación y vigilancia en el proceso de construcción y venta del proyecto urbanístico "Conjunto Residencial Arrayanes".

No se aportaron pruebas que demuestren sus funciones de control y vigilancia sobre la construcción y enajenación de viviendas en dicho proyecto. 3.2. La imputabilidad del daño a la entidad demandada. Según lo expuesto en la demanda, el daño antijurídico por el que se busca reparación consiste en el detrimento patrimonial sufrido por la señora ALBA YANETH HENAO ALZATE y su familia, el cual se deriva de la negligencia y falta de eficacia en el control que el Municipio de Rionegro debía ejercer sobre las actividades de enajenación y construcción de inmuebles realizadas por la Sociedad de Responsabilidad Limitada "Conjunto Residencial Los Arrayanes", actualmente conocida como Promotora de Vivienda Social San José Puente Tierra S.A.S. De las pruebas aportadas al expediente, se concluye que el patrimonio de los demandantes fue perjudicado inicialmente por el incumplimiento del contrato de compraventa.

Posteriormente, la situación se agravó debido a la falta de devolución de la suma de dinero oportunamente entregada por la señora ALBA YANETH al "Conjunto Residencial Los Arrayanes". Esta afirmación se sustenta en las pruebas documentales, específicamente los recibos de caja presentados con la demanda. En vista de lo anterior, y con base en los antecedentes narrados al inicio de esta providencia y en el material probatorio aportado, es factible concluir que la responsabilidad de la entidad pública demandada en el presente caso puede ser atribuida bajo el título de falla en el servicio.

MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 14 3.3. La omisión de la Administración Pública en el caso concreto Según la parte demandante, la infracción concreta atribuida al Municipio de Rionegro fue la falta de generar una confianza legítima en la actuación administrativa al respaldar un proyecto de construcción de vivienda.

Además, se señaló la omisión en las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las empresas constructoras y vendedoras de inmuebles. Esta omisión habría permitido a la Sociedad de Responsabilidad Limitada "Conjunto Residencial Los Arrayanes Ltda." vender un proyecto inmobiliario que finalmente no sería entregado. El artículo 313, numeral 7° de la Constitución Política, confiere autonomía a los municipios para la regulación de sus territorios.

Esta regulación se lleva a cabo a través de planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial, que establecen de manera precisa los usos del suelo y las normativas aplicables tanto para las áreas urbanas como rurales. Asimismo, corresponde a los municipios otorgar las licencias de construcción y ejercer la vigilancia y control necesarios para asegurar el cumplimiento de estos lineamientos.

Esto aplica a la edificación de Vivienda de Interés Social, Vivienda de Interés Prioritario, viviendas lujosas, o cualquier otro tipo de residencia. De manera similar, la Ley 388 de 1997, en concordancia con la Ley 136 de 1994, asigna de manera plena e integral a los municipios la función de inspección, vigilancia y control sobre las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

En relación con las funciones de inspección, vigilancia y control, el Consejo de Estado, señaló lo siguiente: “[ …] La Sala observa que, además de las funciones relacionadas con los permisos para realizar tales actividades o para ofrecer planes y programas de vivienda por el sistema de autoconstrucción, y con el registro de las personas naturales o jurídicas que se dediquen a esas actividades, también se encuentran la potestad de realizar investigaciones administrativas, de oficio o por queja de la persona afectada, de imponer sanciones pecuniarias y no pecuniarias (como la cancelación del registro), de tomar posesión de los bienes, negocios y haberes de las personas naturales o jurídicas que ejerzan tales actividades, entre otras potestades y atribuciones propias de la función de inspección, vigilancia y control.

Cabe precisar que la atribución de tramitar “el concordato” (hoy en día, el proceso de reorganización) y la liquidación judicial de las personas naturales y jurídicas que ejerzan esta actividad e incurran en algunas de las causales previstas en los MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 15 numerales 1 y 6 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, como lo dispone el artículo 125 de la Ley 388 de 1997, no corresponde propiamente a una forma de “intervención”, o de inspección, vigilancia y control a cargo de dicha superintendencia, sino al ejercicio de una función judicial que la Ley 1116 de 2006 atribuye actualmente a la Superintendencia de Sociedades en relación con todas las personas naturales y jurídicas sometidas a dicha ley, independientemente del objeto o la actividad económica que realicen, tal como lo manifestó la Sala en decisión (inhibitoria) del 4 de noviembre de 201578.

En esa línea, la vigilancia y control la deben ejercer los distritos y municipios, en desarrollo del mandato contenido en el artículo 313, numeral 7º de la Constitución Política de 1991, y dentro de los límites que las leyes establezcan. Así pues, le corresponde a los concejos municipales o distritales definir, por medio del respectivo acuerdo, la instancia de la administración municipal que deba ejercer esa función, y reglamentar su ejercicio. […] la Sala concluye que el Municipio de San Gil es la entidad competente para ejercer, de manera integral, la función de vigilancia y control sobre la Asociación […] que se dedican […] a la venta de bienes inmuebles destinados a vivienda.

Esa función […] incluye la potestad para tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas naturales o jurídicas que, en desarrollo de las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, incurran en las causales previstas en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968.”4 En consecuencia, se establece que los municipios son responsables de la inspección, vigilancia y control de las sociedades que se dediquen a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Es relevante indicar que el Acuerdo 037 de 2001, "Por el cual se modifica el acuerdo No. 58 de 1995 y se establece la reglamentación para el control de vivienda en el municipio de Rionegro", establece en su artículo primero que el Departamento Administrativo de Planeación del municipio es responsable de la inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda, así como del control objetivo de las sociedades u organizaciones populares que desarrollen programas de vivienda.

En virtud de lo expuesto, el Departamento Administrativo de Planeación de Rionegro es la autoridad encargada de las funciones de inspección, vigilancia y control sobre 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 11 de julio de 2017. (Rad. No. 11001-03-06-000-2017-00049-00(C). MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 16 las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Según estas atribuciones, la Alcaldía debe determinar si la sociedad mencionada ha incumplido la normativa aplicable, si ha comprometido o amenazado los derechos de terceros y el interés público vinculado a sus actividades, y en consecuencia, adoptar las medidas administrativas apropiadas, ya sean preventivas, correctivas o sancionatorias.

Sin embargo, en el caso examinado, no se observaron tales acciones por parte de la autoridad municipal. En este contexto, resulta evidente para esta Sala que debido a la naturaleza de las actividades desarrolladas por la Sociedad de Responsabilidad Limitada "Conjunto Residencial Los Arrayanes", ahora denominada Promotora de Vivienda Social San José Puente Tierra S.A.S., está sujeta a la inspección, vigilancia y control por parte del Municipio de Rionegro.

Se observa con preocupación cómo el ente territorial demandado se limitó únicamente a requerir a la sociedad para que devolviera los dineros pagados por la demandante, sin ejercer en ningún momento sus funciones de inspección, vigilancia y control sobre la actividad realizada, como era su obligación. Por otra parte, según lo argumentado por la recurrente, es crucial no confundir las funciones del ente territorial encargado de la vigilancia y control sobre las personas naturales o jurídicas involucradas en la construcción de viviendas, con las funciones de accionista dentro del proyecto "Conjunto Residencial Los Arrayanes".

Esta dualidad de roles, sin duda, agrava la situación, ya que el municipio tenía acceso privilegiado a información relevante que habría permitido iniciar acciones administrativas oportunas para prevenir daños a terceros. MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 17 De esta manera se resuelve el primer problema jurídico, ya que la Sala encontró que los fundamentos por los cuales el juez de primera instancia responsabilizó al Municipio de Rionegro son adecuados, y conforme a la normatividad y jurisprudencia. Se determinó que el municipio no cumplió de manera oportuna y eficiente con su deber de inspección, control y vigilancia sobre la actividad urbanizadora llevada a cabo por el Conjunto Residencial Arrayanes Ltda, actualmente conocida como Promotora de Vivienda Social San José Puente Tierra S.A.S. 3.4.

Obligación de naturaleza conjunta. Señala el recurrente que el Municipio de Rionegro solo podrá ser responsable de lo que se le impute como causación del daño, por lo que el juez de primera instancia debió realizar un análisis detallado de la proporción del daño imputable al Municipio, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 140 del CPACA.

El inciso final del citado artículo, dispone que “En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño.” Sobre la constitucionalidad del citado artículo, la Corte Constitucional en sentencia C 055 de 2016, concluyó lo siguiente: “31.

De acuerdo a lo expuesto en líneas precedentes, la Corte luego de emplear los criterios de interpretación histórico y literal, definió que el inciso 4º del artículo 140 del CPACA no implica la exclusión o eliminación de la responsabilidad solidaria del Estado en caso de concurrencia con un particular en la causación del daño derivado de la responsabilidad extracontractual.

De allí que el juez en su sentencia pueda dar aplicación a la solidaridad que establece el artículo 2344 del Código Civil en los casos que valore necesarios, siguiendo las reglas fijadas en la doctrina judicial del derecho viviente. Además, dicho inciso no define la forma cómo la obligación de reparar se hace exigible frente a la víctima; simplemente establece al juez el deber de realizar en su sentencia el juicio de proporción teniendo en cuenta la influencia causal en el hecho o la omisión en la ocurrencia del daño, es decir, analizando los elementos fácticos, probatorios y jurídicos necesarios para definir la responsabilidad extracontractual y la consecuente obligación de reparar.

Tal juicio lo que regula es la división de la condena entre los codeudores llamados a resarcir el daño ocasionado. En conclusión, la Corte ha determinado, utilizando criterios de interpretación histórico y literal, que el inciso 4º del artículo 140 del CPACA no elimina la MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 18 responsabilidad solidaria del Estado cuando concurre con un particular en la causación de un daño derivado de la responsabilidad extracontractual.

Así pues, considerando que la responsabilidad del Municipio de Rionegro se deriva de su omisión en el control y vigilancia del servicio de construcción y enajenación de viviendas y de su calidad de socia, se determina que su responsabilidad será del 40%. El 60% restante corresponderá a la Constructora San José Puente Tierra S.A.S., dado que era responsable tanto de cumplir con el contrato de compraventa acordado entre las partes como de devolver el dinero en caso de incumplimiento contractual.

En consecuencia, se modificará el numeral tercero de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Medellín, condenando al MUNICIPIO DE RIONEGRO y a la CONSTRUCTORA SAN JOSÉ PUENTE TIERRA S.A.S. a reconocer y pagar solidariamente los perjuicios patrimoniales en el porcentaje de 40% y 60%, respectivamente. 3.5. Actualización de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante consolidado.

Teniendo en cuenta la fecha y la ejecutoria de esta Sentencia de segunda instancia, se procede a actualizar la indemnización otorgada por concepto de perjuicios MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 19 patrimoniales en la modalidad de daño emergente por el Juzgado de primera instancia, en favor de los demandados, usando la siguiente fórmula: 𝑅𝑎= 𝑅ℎ 𝑥𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑙 𝑖𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝑖𝑛𝑐𝑖𝑎𝑙 Donde (Ra) es igual a la renta histórica, esto es, la suma reconocida por el Juzgado de primera instancia, multiplicada por la cifra que arroje dividir el índice de precios al consumidor del mes anterior a esta providencia, por el índice de precios al consumidor vigente en el mes en que se profirió la sentencia de primera instancia. Por concepto de daño emergente, se deberá actualizar la suma de $ 40.620.619.80. 𝑅𝑎= 40.620.619.80. 𝑥151,48 ( 𝑆𝑒𝑝𝑡𝑖𝑚𝑒𝑏𝑟𝑒 𝑑𝑒 2025) 111,41 (𝐷𝑖𝑐𝑖𝑒𝑚𝑏𝑟𝑒 2021) Para un total de CINCUENTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS TREINTA MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS CON SETENTA Y OCHO CENTAVOS ($55.230.333,78) por concepto de daño emergente En este punto se hace necesario indicar, que la actualización de la condena del lucro cesante consolidado, se realizó acatando lo dispuesto por el Consejo de Estado de diversas sentencias, tal como se evidencia en providencia del 1 de marzo de 2018, proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, con ponencia de la Consejera María Adriana Marín, cuando señaló lo siguiente: “Dado que los parámetros y la fórmula para el cálculo del lucro cesante consolidado que el Tribunal Administrativo de primera instancia aplicó fueron correctos, la Sala procede a actualizar la condena así: Ca = Ch x índice final Índice inicial En donde: -Ca: Capital actualizado a establecer. -Ch: Capital histórico a traer a valor presente: $2’444.128 -Índice final: IPC vigente a la fecha de esta sentencia: enero 2018: 139,72 -Índice inicial: IPC vigente en la fecha de expedición de la sentencia de primera instancia: octubre de 2012: 111,87 Ca = $2’444.128 x 139,72 111,87” MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 20 Así las cosas, la Sala MODIFICARÁ la Sentencia del 16 de diciembre de 2021, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín en el sentido de actualizar las condenas. 3.6.

Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Este artículo fue adicionado en un inciso por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En consideración de lo anterior, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio objetivo de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con las previsiones del Código General del Proceso, se encuentra que en ese caso no hay lugar a imponer costas procesales, ya que los planteamientos de las partes, demandante y demandadas, estuvieron fundados en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico; es decir, no se advierte que los escritos presentados hayan sido formulados de forma caprichosa y sin fundamento alguno. En consecuencia, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo, se negarán las costas en esta instancia. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia proferida 16 de diciembre de 2021, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Medellín, que quedará con el siguiente tenor literal.

MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 21 TERCERO. CONDENAR al MUNICIPIO DE RIONEGRO y a la CONSTRUCTORA SAN JOSÉ PUENTE TIERRA S.A.S - a reconocer y pagar solidariamente, en el porcentaje de 40% – 60% respectivamente, por concepto de daño emergente a la demandante la suma de CINCUENTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS TREINTA MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS CON SETENTA Y OCHO CENTAVOS ($55.230.333,78) por concepto de daño emergente SEGUNDO: Se confirma en lo demás la sentencia de primera instancia.

TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO. En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS5 ÁLVARO CRUZ RIAÑO VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN JAIVER CAMARGO ARTEAGA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 5 Firmado electrónicamente MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: ALBA YANETH HENAO ALZATE Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIONEGROY OTRO RADICADO: 05001-33-33-002-2016-00254-02 22