TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 174 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Reparación Directa Radicación: 17001-33-33-003-2018-00497-02 Demandantes: Óscar Ortiz Quiceno Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 100 del 3 de octubre de 2025 Manizales, tres (03) de octubre de dos mil veinticinco (2025).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), corresponde a esta Sala de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del tres (3) de mayo de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, que negó las súplicas de la demanda dentro del proceso de reparación directa promovido por el señor Óscar Ortiz Quiceno contra el Instituto Colombiano Agropecuario (en adelante ICA).
LA DEMANDA En ejercicio del medio de control interpuesto el 15 de noviembre de 20181, la parte demandante solicitó lo siguiente2: Pretensiones 1. Que se declare civil (sic) y patrimonialmente responsable al ICA, por la totalidad de los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales causados al demandante, con motivo de la operación administrativa ordenada y 1 Archivo nº 005 del expediente digital. 2 Páginas 4 y 5 del archivo nº 003 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 2 ejecutada por la demandada el 1º de octubre de 2016, cuando se ejecutó la disposición final de material en el vivero La María, registrado como productor y distribuidor de material de propagación de aguacate, propiedad del accionante. 2. Que como consecuencia de la anterior declaración se condene al ICA al pago de perjuicios materiales en sus modalidades de daño emergente ($132’600.000) y de lucro cesante ($194’400.000). 3.
Que se ordene actualizar la condena de conformidad con lo previsto en el inciso 4º del artículo 187 del CPACA. 4. Que se ordene la ejecución de la sentencia de conformidad con el artículo 192 del CPACA. Hechos La parte accionante sustentó sus pretensiones bajo los siguientes supuestos de hecho3, que en resumen indica la Sala: 1.
El señor Óscar Ortiz Quiceno es propietario del vivero La María ubicado en el Municipio de Anserma. 2. En dicho vivero, el actor se dedicaba a la comercialización y distribución de aguacate. 3. El vivero mencionado se encontraba registrado ante el ICA, según consta en inscripción número 17-008-08, del 2 de julio de 2018, renovada mediante la Resolución nº 0294 del 30 de octubre de 2013. 4.
En visita realizada por funcionarios del ICA el 23 de septiembre de 2015 al vivero La María, se tomaron muestras de material con sintomatología sospechosa, las cuales fueron enviadas al laboratorio para el correspondiente análisis. 5. El 6 de noviembre de 2015 se le notificó al demandante el resultado positivo para cylindrocladium sp que arrojó el análisis de laboratorio sobre el aguacate Hass y Nativa del vivero La María. 6.
La anterior situación generó que el ICA sellara el vivero. 7. Tras la anomalía presentada, el demandante presentó el correspondiente 3 Páginas 1 a 3 del archivo nº 003 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 3 plan de manejo. Sin embargo, una muestra posterior del 3 de diciembre de 2015 evidenció la presencia de patógenos cylindrocladium sp y phytophtora sp en algunas plantas de aguacate. 8.
Por lo anterior, a través de Resolución nº 00012254 del 14 de septiembre de 2016, el ICA ordenó la disposición final de todo el material de propagación de aguacate existente en el referido vivero, esto es, la destrucción del mismo. 9. El 1º de octubre de 2016 se levantó acta de la disposición final del material de propagación de aguacate existente en el vivero La María. Fundamentos de derecho Como fundamentos de derecho4 la parte actora adujo que la operación administrativa mediante la cual el ICA destruyó el material de aguacate propiedad del actor, generó un daño para éste, pues con posterioridad se tuvo información de que gran parte de los viveros del departamento autorizados por el ICA para la distribución de aguacate, tenían los mismos patógenos que había en el vivero La María, pese a lo cual sólo el accionante fue quien sufrió la destrucción de todo el material.
Manifestó entonces que el ICA rompió el equilibrio de las cargas públicas, ya que el actor fue el único propietario de vivero dedicado a la distribución de aguacate en el departamento al que se ordenó la disposición final de su plantación. Resaltó que el patógeno phytophtora es un habitante natural del suelo y que su variedad denominada phytophtora cianamomi es el que destruye el cultivo de aguacate, el cual no se demostró por el ICA que existiera en el vivero del demandante; lo que evidencia que la entidad incurrió en una arbitrariedad que pasó por alto incluso sus propios conceptos científicos.
Precisó que con la demanda no se pretende reprochar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo particular y concreto, sino que como consecuencia de una operación administrativa se generó un daño especial que afectó al demandante y que obliga al Estado a indemnizarlo. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando dentro del término legal conferido para tal efecto, según lo decidió 4 Páginas 5 a 12 del archivo nº 003 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 4 el Juez de primera instancia en audiencia inicial5, y obrando debidamente representado, el ICA contestó la demanda6 de la manera que se indica a continuación. Se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que carecen de fundamentos de hecho y de derecho y que corresponden a interpretaciones subjetivas carentes de soporte legal y probatorio.
Afirmó que el ICA no ha causado perjuicio alguno a la parte demandante, ni existen elementos que permitan inferir una presunta responsabilidad bajo ningún título de imputación, y menos el de daño especial. Explicó que el ICA adelantó una operación administrativa, respaldado en las funciones de inspector de policía sanitaria que le fueron asignadas por la ley, con el propósito de salvaguardar el status fitosanitario de la región y del país, ante la desfavorable condición fitosanitaria del material de propagación de aguacate existente en el vivero La María. Precisó que la probada presencia de dos patógenos no fue debatida por la parte actora; y que en el marco de la actuación adelantada por la entidad, se le concedió al demandante la oportunidad de superar la condición fitosanitaria adversa que presentaba su vivero, previo a la disposición final, a raíz de la no erradicación de los mencionados patógenos. Manifestó que la disposición final del material de propagación de aguacate existente en el vivero La María no significa per se la destrucción de dicho vivero.
Refirió que aunque en otros viveros se presentaron los mismos patógenos, el ICA actuó en cumplimiento de sus funciones, imponiendo medidas sanitarias conducentes a la preservación del status fitosanitario de la región, que en algunos casos no culminaron con la destrucción del material vegetal existente, por cuanto fueron los mismos propietarios quienes decidieron efectuar el descarte de su material para renovación del proceso de material de siembra bajo condiciones de índole sanitario.
Cuestionó la solicitud de la parte actora de aplicar el título de imputación de daño especial, pues éste procede cuando se imponen cargas excesivas a un individuo que sobrepasan los propios límites que debe soportar por consecuencia de un despliegue de la actividad estatal que va dirigida al beneficio general. 5 Páginas 2 y 3 del archivo nº 017 del expediente digital. 6 Páginas 21 a 32 del archivo nº 009 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 5 Indicó que de ningún modo puede compararse una medida sanitaria con una carga pública, toda vez que la misma no se trata de una actividad estatal que busque el beneficio general para la sociedad, sino de una medida dirigida a preservar el status fitosanitario del país frente a la presencia y propagación de determinados patógenos. Señaló que al reprochar el demandante que no se probara la existencia de un patógeno que destruye el cultivo de aguacate, está debatiendo la decisión adoptada por la entidad en la Resolución nº 00012254 del 14 de septiembre de 2019, lo que no puede ser objeto de este medio de control.
Propuso las siguientes excepciones: “AUSENCIA DE REQUISITOS QUE ORIGINAN LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL E INEXISTENCIA DE NEXO DE CAUSALIDAD ENTRE EL SUPUESTO DAÑO INFERIDO Y LA CONDUCTA ATRIBUIDA AL INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO-ICA/ INEXISTENCIA DE UN DAÑO ANTIJURÍDICO”, ya que no es cierto que con la operación adelantada por el ICA se hubiere efectuado el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, si se tiene en cuenta que la medida sanitaria impuesta no constituye una carga pública y, en ese sentido, no existe daño especial ni antijurídico que deba indemnizarse;
“CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN”, en el evento de resultar probada en el curso del proceso; y “(…) GENERICA (sic)”, de conformidad con el artículo 187 del CPACA, en concordancia con el artículo 282 del Código General del Proceso (en adelante CGP). LA SENTENCIA APELADA El 3 de mayo de 2023, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en el asunto de la referencia7, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, con fundamento en lo siguiente.
Inicialmente, precisó que al tratarse de un daño generado supuestamente como consecuencia de una actuación administrativa legítima, el régimen de imputación es el de daño especial. En relación con la configuración de los elementos del régimen de responsabilidad aplicable, indicó que el primero de ellos, esto es, el daño, sí se encontraba acreditado, en cuanto hubo destrucción del cultivo de aguacate del vivero La María propiedad del demandante. 7 Archivo nº 036 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 6 Respecto de la imputación, consideró que con la expedición del acto administrativo legal no se causó un rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas, en la medida en que no se acreditó que el patógeno phytophthora se encontrara en todos los cultivos de aguacate, y que sólo una de sus variantes conllevara a la pudrición del cultivo.
Expuso que la parte interesada no descartó de manera objetiva la razonabilidad de las conclusiones técnicas a las que arribó el ICA para sustentar la operación administrativa. Por tal razón, adujo que, atendiendo el principio de precaución, no era posible desvirtuar la actuación legítima de la entidad, a través de la cual se ordenó la disposición final de material de aguacate en el vivero La María. Indicó que no se demostró por el accionante que a diferentes viveros en las mismas condiciones del que es propiedad del demandante, se le hubiese ordenado por parte del ICA esta destrucción. Señaló que aunque se evidencian en el proceso varias muestras de diferentes cultivos del Departamento de Caldas que arrojaron positivo para phytophthora, lo cierto es que ningún elemento demostrativo adicional se aportó al expediente que pruebe el tratamiento a estos viveros, y que se hubiese ordenado su destrucción. Estimó entonces que no se acreditó que la actuación del ICA hubiese generado un perjuicio anormal o desmesurado, rompiendo la igualdad ante las cargas públicas.
Finalmente se abstuvo de condenar en costas, aduciendo que las mismas no se habían causado. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el Juez a quo y actuando dentro del término legal, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia8, de la siguiente manera. Manifestó que existe incongruencia entre la fijación del litigio llevada a cabo en la audiencia inicial y la consignada finalmente en la sentencia, con el agravante que da a entender que el demandante recurrió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual carece de sentido fáctico, dado que desde que se trabó la litis, se ha venido hablando de una operación 8 Archivo nº 038 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 7 administrativa por parte del ICA, la cual se enmarca dentro del medio de control de reparación directa. Consideró además que el Juez de primera instancia incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, ya que con el material probatorio allegado al expediente se demostró la existencia del patógeno phytophtora sp en los demás viveros de aguacate del Departamento de Caldas autorizados para propagación de material de aguacate.
Refirió que a pesar de lo anterior, el único vivero sobre el cual se ordenó su disposición final y destrucción fue el de La María. En ese sentido, estimó que no era posible que el Juez a quo manifestara de forma inexplicable que no se había probado el daño especial alegado como causa del rompimiento del equilibrio de las cargas públicas.
Reprochó la manera en la cual se desacreditó el peritaje allegado, en tanto la entidad accionada no probó en ningún momento que el patógeno phytophthora sp encontrado en el vivero del actor fuese distinto al de los demás viveros productores de aguacate del Departamento de Caldas. Indicó que no es correcto hablar de una actuación legítima por parte del ICA, teniendo en cuenta, que de un grupo de ciudadanos que tenían determinados deberes y obligaciones frente a la entidad fitosanitaria, sólo el demandante sufrió menoscabo en su patrimonio, al ser destruido el material de propagación de aguacate que tenía y con el cual subsistía. Aseguró que el Juzgado de primera instancia ignoró como prueba el oficio proferido por el ICA en el cual manifestó que para las vigencias 2016 y 2017, el único vivero sobre el cual se había ordenado la disposición final del material de aguacate había sido el del demandante.
Expuso que el Juez a quo incurrió en una errada valoración probatoria de las pruebas testimoniales, en tanto concluye equívocamente que la operación administrativa llevada a cabo por el ICA, destruyendo el material de propagación de aguacate existente en el vivero La María del Municipio de Anserma, se enmarcó dentro de la legalidad de las funciones como policía fitosanitaria.
Adicionalmente, señaló que, como lo mencionó la perito Rosmira Rivero Cruz, toda phytophthora conlleva pudrición, lo que significa que todos los viveros que tenían tal patógeno, debieron ser objeto de disposición final y destrucción, pues todos dieron positivo para tal patógeno. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 8 Tanto la parte demandante como la demandada guardaron silencio.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Agente del Ministerio Público rindió concepto en esta oportunidad procesal9, a través del cual solicitó confirmar la sentencia recurrida y no acceder a ninguna de las pretensiones de la demanda, por considerar que existe una indebida escogencia del medio de control, y que no existió un daño antijurídico al actor.
En efecto, manifestó que la medida tomada por el ICA no sólo fue plenamente legal, sino que impuso una carga que el actor sí debía soportar y que, en ningún caso fue anormal o desproporcionada, si se tiene en cuenta que: i) en el predio del demandante existía un patógeno que afectaba sus cultivos de aguacate y que tenía la posibilidad de extenderse a otros y afectar la seguridad fitosanitaria de la región; ii) antes de la medida de disposición del material, se impusieron medidas de control sanitario que fueron fallidas, entre otras razones, por responsabilidad del interesado, quien procedió a comercializar parte del material contaminado incumpliendo la restricción impuesta y actuando de manera indebida pese a que conocía que su predio estaba infestado con los patógenos; iii) con estos comportamientos el accionante contribuyó a la extensión del riesgo de manera indebida, poniendo en serio peligro los bienes jurídicos protegidos por el ordenamiento jurídico administrativo, sin que su actuar tuviera justificación legal; iv) ante tal conducta, las autoridades administrativas tenían no sólo la competencia legal para imponer la medida, sino el deber legal ante la necesidad de actuar con diligencia frente al riesgo creado en virtud del principio de precaución; y v) aunque el recurrente afirma que en el Departamento de Caldas existía el patógeno en otras fincas, no menciona las circunstancias precisas en que los otros propietarios de los predios actuaron frente a los riesgos, es decir, otros cultivadores requeridos por el ICA pudieron acatar las medidas fitosanitarias que el actor no hizo al comercializar material contaminado.
Por lo anterior, consideró que no estaba demostrado en el proceso que existiera plena igualdad en las condiciones de los predios, como alega el actor, por cuanto no se allega al expediente pruebas que demuestren cuál fue el manejo de la problemática por los propietarios de los otros cultivos y en el tratamiento por parte de la entidad.
Agregó que no es suficiente alegar que todos tenían el patógeno, sino que debía ahondarse probatoriamente en lo que hizo cada finca frente a la problemática. 9 Archivo nº 045 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 9 Coincidió con el Juez a quo en que era preciso aplicar el principio de precaución, y adoptar las medidas necesarias y suficientes para el control del riesgo.
Estimó que no existe ruptura del equilibrio ante las cargas públicas y que, por lo contrario, el demandante tenía la obligación jurídica de soportar las medidas impuestas para el control de este peligro para los bienes colectivos, agravado por su comportamiento. Finalmente, adujo que no basta solamente alegar unos daños, sino que se deben probar en el proceso.
Precisó que el daño por resarcir debe ser cierto y directo, esto es, cuantificado o al menos cuantificable, y no se advierte que al proceso se hubieran allegado por el demandante las pruebas suficientes al respecto, incumpliendo la regla general del CGP de que “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 6 de junio de 202310, y allegado el 7 del mismo mes y año al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia11. Admisión y alegatos. Por auto del 7 de junio de 2023 se admitió el recurso de apelación12.
Ninguna de las partes se pronunció en relación con el recurso de apelación como lo autoriza el numeral 4 del artículo 247 del CPACA13. El Ministerio Público rindió concepto en esta oportunidad14. Paso a Despacho para sentencia. El 12 de octubre de 2023 el proceso ingresó a Despacho para sentencia15, la que se dicta en seguida, atendiendo el orden de ingreso del respectivo proceso para tales efectos.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado 10 Archivo nº 041 del expediente digital. 11 Archivo nº 042 del expediente digital. 12 Archivo nº 042 del expediente digital. 13 Archivo nº 046 del expediente digital. 14 Archivo nº 045 del expediente digital. 15 Archivo nº 046 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 10 Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos en que aquél fue formulado. Problema jurídico La cuestión que debe resolverse en el sub examine se centra en resolver las siguientes preguntas: ▪ ¿El daño invocado en la demanda tiene su fuente u origen en una operación administrativa o en un acto administrativo de contenido particular? ▪ ¿Procede de manera excepcional y para este caso debatir la indemnización de los supuestos perjuicios causados por un acto administrativo a través del medio de control de reparación directa? ▪ ¿Se acreditó por la parte actora la existencia de un daño especial que rompió el equilibrio de las cargas públicas? ▪ En caso afirmativo, ¿se encuentran acreditados los perjuicios alegados por la parte accionante? Para despejar los interrogantes planteados, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) elementos generales de responsabilidad del Estado; ii) determinación de la fuente del daño invocado, del ejercicio del medio de control procedente y del régimen de responsabilidad aplicable; iii) hechos probados; y iv) acreditación de los elementos del régimen de responsabilidad en el caso concreto. 1.
Elementos generales de la responsabilidad De conformidad con lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, norma que le sirve de fundamento al actual artículo 140 del CPACA que consagra el medio de control de reparación directa, cuyo ejercicio dio origen al presente proceso y que establece la posibilidad que tiene el interesado de demandar la reparación del daño cuando su causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.
La responsabilidad del Estado puede surgir en virtud de diversos títulos de imputación tales como la falla del servicio, el daño especial, o la denominada Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 11 teoría del riesgo, los cuales obedecen a diversas situaciones en las que el Estado, a través de sus autoridades, está llamado a responder por la producción de un daño antijurídico.
Atendiendo el título de imputación aplicable en cada caso, se constatará la existencia de los siguientes elementos que estructuran la responsabilidad de la administración pública por sus hechos u omisiones; aspectos éstos que conviene dilucidar a manera de exordio. La jurisprudencia y la doctrina, a partir de las sucesivas reformas constitucionales y legales que se han dado en Colombia, han señalado que para deducir la responsabilidad de la administración pública por sus hechos u omisiones, deben reunirse tres condiciones: Como primer elemento de la responsabilidad pública, el daño o perjuicio por el cual se reclama la indemnización debe tener la característica de ser resarcible, indemnizable, teniendo en cuenta que no todos lo son; algunos perjuicios no son resarcibles por parte de quien los ocasiona, como sucede cuando la persona que los padece está obligada a asumir las consecuencias en virtud del mandato legal o constitucional, impuesto en función del interés general, cuando éste prima sobre el interés individual.
El hecho de la administración se concreta en una actuación u omisión de los agentes del Estado, cuando obran u omiten obrar en ejercicio de sus funciones públicas, es decir, en representación de la administración, salvo cuando se configura lo que en la doctrina y jurisprudencia se conoce como la falta personal del agente, caso en el cual, responde el empleado total o parcialmente por los perjuicios derivados del hecho.
Finalmente entre la acción u omisión y el perjuicio debe mediar una relación de causalidad, lo cual impone al actor el deber de demostrar que el perjuicio provino exactamente de las actuaciones u omisiones de la administración, con un nexo de causa a efecto, el que se rompe, como también lo ha dicho la jurisprudencia, cuando se prueba una causa extraña a la administración en la producción del daño, como la culpa de la propia víctima, el hecho de un tercero o una circunstancia de fuerza mayor o caso fortuito.
Por regla general, corresponde a la parte demandante la comprobación plena de los hechos de su demanda, en los términos del artículo 167 del CGP, es decir, de los tres elementos que permiten deducir la responsabilidad. 2. Determinación de la fuente del daño invocado, del ejercicio del medio de control procedente y del régimen de responsabilidad aplicable Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 12 La jurisprudencia del Consejo de Estado16 ha reiterado que la procedencia de los medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido.
Ha explicado dicho Alto Tribunal que el punto sobre el cual discurre la escogencia correcta del medio de control resulta ser la fuente del daño, de tal manera que si éste proviene de un hecho, de una omisión, de una operación administrativa o de un acto administrativo del cual no se cuestiona su legalidad, la vía procesal adecuada es la reparación directa; mientras que cuando se considera que los perjuicios devinieron de un acto administrativo ilegal, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Lo anterior es así en tanto la declaración de voluntad de la administración está amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en cuanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable, so pena de desconocer el principio de contradicción17. Para el caso que convoca la atención de esta Sala, la parte actora presentó demanda con el fin que el ICA fuera declarado responsable “(…) por la totalidad de los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales causados (…) con motivo de la operación administrativa ordenada y ejecutada por la demandada el día 1 de octubre de 2016, cuando se ejecutó la disposición final de material en el VIVERO LA MARÍA registrado como productor-distribuidor de material de propagación de aguacate, propiedad de mi poderdante”.
Alegó el accionante en la demanda que la operación administrativa del ICA, consistente en la destrucción del material de propagación de aguacate propiedad del actor, generó un daño especial para éste, que rompió el principio de igualdad de las cargas públicas, ya que, pese a que otros viveros dedicados a la distribución de aguacate en el Departamento de Caldas presentaban el mismo patógeno que se encontró en el predio del demandante, éste fue el único al que se le ordenó la disposición final de su plantación. 16 Al respecto, pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado: i) 10 de marzo de 2025 (Subsección C, Consejero Ponente: Dr. William Barrera Muñoz, radicación número: 25000-23-36-000-2018-01057-02(69440)); ii) 6 de diciembre de 2024 (Subsección A, Consejero Ponente: Dr. José Roberto Sáchica Méndez, radicación número: 73001-23-33-000-2020- 00332-01(70.317)); y iii) 30 de septiembre de 2020 (Subsección C, Consejero Ponente: Dr. Jaime Enrique Rodríguez Navas, radicación número: 08001-23-33-000-2016-00789-01(64691)). 17 Aparte citado en providencia del 13 de agosto de 2020 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, con ponencia de la Consejera Marta Nubia Velásquez Rico (Radicación número: 76001-23- 31-000-2012-10066-01(59791)).
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 13 En ese sentido, la parte actora invocó como fuente del daño la operación administrativa, sobre la cual la jurisprudencia del Consejo de Estado ha explicado que se trata de un conjunto de actuaciones materiales o hechos tendientes a la ejecución de un acto administrativo, esto es, a hacer efectivo su cumplimiento.
En efecto, ha explicado18 que “(…) comprende las medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que puedan considerarse desligadas de estas en su alcance o contenido y, esto es así, porque es el acto administrativo el que delimita los poderes de ejecución de la decisión que se pretende materializar con la operación administrativa”.
El Consejo de Estado19 ha señalado que las medidas de ejecución que la administración adopta luego de la manifestación unilateral de su voluntad pueden causar perjuicios, cuya indemnización puede obtenerse a través del medio de control de reparación directa si el daño tiene causa en la ejecución irregular de la actuación administrativa, dentro de la cual se han contemplado los siguientes eventos: i) cuando se ejecuta una decisión que no está en firme, esto es, la ejecución anticipada de un acto administrativo; ii) cuando la ejecución desborda los parámetros contenidos en el acto administrativo; y iii) cuando hay falta de notificación o no se notifica debidamente20. 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Alberto Montaña Plata. Sentencia del 30 de mayo de 2019. Radicación número: 27001-23-31-000-2004-00699-01(35783). 19 Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado: i) del 13 de septiembre de 2021 (Subsección C, Consejero Ponente: Dr. Guillermo Sánchez Luque, Radicación número: 20001-23-31-000-2005-01237-01(37407)); ii) del 19 de marzo de 2020 (Consejera Ponente: Dra. Marta Nubia Velásquez Rico, radicación número: 08001-23-33-000-2017- 01242-01(62071)); iii) del 31 de mayo de 2019 (Consejero Ponente: Dr. Nicolás Yepes Corrales, radicación número: 05001-23-31-000-2005-00699-01(44335)); iv) del 8 de agosto de 2012 (Consejera Ponente: Dra. Olga Mélida Valle de De La Hoz, radicación número: 63001-23-31-000-2000-00398- 01(25413)); y v) del 8 de mayo de 2008 (Consejero Ponente: Dr. Enrique Gil Botero, radicación número: 13001-23-31-000-1990-07589-01(24130)). 20 Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado: i) del 19 de febrero de 2021 (Consejera Ponente: Dra. Marta Nubia Velásquez Rico, radicación número: 41001-23-33-000-2013-00134-02(64401)); ii) del 18 de noviembre de 2015 (Consejera Ponente: Dra. Marta Nubia Velásquez Rico, radicación número: 63001-23-31-000-2001-00361-01(29491)); iii) del 12 de agosto de 2014 (Consejero Ponente: Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación número: 63001-23-31-000-2001-00412-01(30529)); iv) del 11 de junio de 2014 (Consejero Ponente (E): Dr. Hernán Andrade Rincón, radicación número: 63001-23-31-000-2001-00179-01(29556)); v) del 13 de junio de 2013 (Consejero Ponente: Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación número: 63001-23-31- 000-2001-00382-01(29493)); vi) del 8 de mayo de 2008 (Consejero Ponente: Dr. Enrique Gil Botero, radicación número: 13001-23-31-000-1990-07589-01(24130)); y vii) del 23 de agosto de 2001 (Consejera Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez, radicación número: 08001-23-31-000-1990-3344- 01(13344)).
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 14 El Alto Tribunal ha precisado21 que, “(…) si bien la operación administrativa se encuentra ligada al acto administrativo, su naturaleza misma no permite que sea confundida con la decisión administrativa que se implementa a través de aquella. Una cosa es el mandato de la administración y otra muy diferente las actuaciones a través de las cuales se hace efectiva dicha expresión de voluntad”.
Al punto que se ha sostenido que si la fuente del daño no es la ejecución material irregular de la actuación administrativa, sino el acto administrativo, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho. Aun cuando el demandante asegura que el daño se origina en una operación administrativa, lo cierto es que, una lectura sistemática e integrada de la demanda permite advertir que, en realidad, el daño cuyo reconocimiento se pretende tiene origen en un acto administrativo de contenido particular, puntualmente en la Resolución nº 00012254 del 14 de septiembre de 2016, con la cual el ICA ordenó la disposición final de todo el material de propagación de aguacate existente en el vivero propiedad del accionante, y no en la ejecución de dicha decisión administrativa.
En efecto, en la demanda no se invoca una ejecución anticipada de la orden de disposición final del material de propagación de aguacate, o una extralimitación de las disposiciones contenidas en la Resolución nº 00012254 del 14 de septiembre de 2016, ni tampoco una falta de notificación o notificación indebida. Por lo contrario, y aunque indicó que con la demanda no pretendía reprochar la legalidad o ilegalidad del acto administrativo, la parte actora efectúa argumentos en varios apartes del libelo e incluso de su recurso de apelación, que cuestionan la decisión administrativa adoptada por el ICA, calificándola de ilegítima y de arbitraria.
Así las cosas, la Sala estima que en este caso la fuente del daño invocado no es la que se señala expresamente en la demanda, esto es, la operación administrativa del ICA, sino el acto administrativo con el cual la entidad accionada tomó la determinación de ordenar la disposición final del material de propagación de aguacate del demandante.
Lo anterior bastaría para considerar que se ejerció un medio de control que no correspondía. Sin embargo, se ha admitido22 de manera excepcional que a 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Consejera Ponente: Dra. María Adriana Marín. Sentencia del 2 de junio de 2023. Radicación número: 27001-23-31-000-2004-00699-01(35783). 22 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Consejero Ponente: Dr. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Sentencia del 30 de septiembre de 2020. Radicación número: 08001-23-33-000-2016-00789-01(64691). Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 15 través de la reparación directa pueda obtenerse la reparación de los perjuicios causados por un acto administrativo, en los siguientes casos: (i) siempre y cuando no se cuestione la legalidad del acto administrativo en el curso del proceso, por cuanto reconoce que el ejercicio de la función administrativa ajustado al ordenamiento jurídico puede generar un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas que deben soportar todos los ciudadanos, eventos en los que el título de imputación utilizado ha sido el de daño especial por provenir los perjuicios de una actividad lícita y legítima del Estado.
(ii) el daño proviene de un acto administrativo que posteriormente fue revocado por la entidad pública o anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica. En estos casos procede dado que el daño causado a los administrados se torna antijurídico en el momento en que la administración o la jurisdicción reconoce su ilegalidad y por tanto deciden retirarlo del ordenamiento jurídico, desapareciendo el deber de los administrados de soportarlo.
(iii) el daño resulta de la ejecución irregular de un acto administrativo, ya que en este evento se configura una operación administrativa ilegal. Dado que en este caso el accionante alega que con ocasión del acto administrativo proferido por el ICA se produjo un daño especial por una supuesta ruptura de las cargas públicas, el Tribunal accederá a analizar el asunto a través del medio de control ejercido y bajo el título de imputación referido, respecto del cual el Consejo de Estado23 ha sostenido que: En otras oportunidades esta Sala se ha ocupado de estudiar el régimen de responsabilidad aplicable a los casos en los cuales se reclama la indemnización de los perjuicios causados a los accionantes como consecuencia del ejercicio de una actividad lícita por parte del Estado, bajo el denominado régimen objetivo de responsabilidad por daño especial, asunto en relación con el cual se ha expuesto lo siguiente: “Responde el Estado, a pesar de la legalidad total de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando el obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado. 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Consejera Ponente: Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Sentencia del 5 de julio de 2018. Radicación número: 76001-23-31-000-2007-00135-01(44357). Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 16 “Surge pues, de la esquemática exposición hecha, que la pretensión indemnizatoria por daño especial, excluye cualquier otra pretensión con idéntico fin, propuesta con base en la ilegalidad del acto o de la operación o el hecho administrativo, la falla o falta del servicio y la derivada de la arbitrariedad administrativa o ‘vías de hecho’”24 (subrayas del texto original).
Se trata, entonces, de un régimen de responsabilidad que no tiene como fundamento un error o falla atribuible al Estado o a alguno de sus agentes, sino el ejercicio, por parte de aquél o de éstos, de actividades legítimas que pueden causar daños a los administrados quienes, en aras de garantizar la equidad y el equilibrio frente a las cargas públicas, deben ser indemnizados.
En el anterior orden de ideas, la jurisprudencia de esta Sala ha precisado que la procedencia de la declaratoria de la responsabilidad extracontractual del Estado con base en la aplicación del régimen de responsabilidad por daño especial se sujeta a la concurrencia de los siguientes elementos: “1.- Que el hecho administrativo que causa el daño provenga de una actuación legítima de la administración amparada por la normatividad legal vigente o la misma Constitución, que rompe la igualdad frente a las cargas públicas que deben soportar determinados administrados.
“Significa lo anterior que el quebrantamiento de la igualdad frente a las cargas públicas imponga a ciertos administrados un mayor sacrificio al que normalmente deben soportar los asociados en general. “2.- Que se concrete un daño que lesiona un derecho jurídicamente tutelado el cual debe revestir las condiciones de cierto, concreto y particular.
“3.- Y que haya un nexo de causalidad entre el hecho administrativo legal y el perjuicio ocasionado. “Lo dicho permite establecer que este régimen de responsabilidad excluye la ilegalidad del acto administrativo, los casos de responsabilidad por falta o falla del servicio de la administración y también la derivada de las vías o actuaciones de hecho.
“En tales condiciones se exige que para hablar del daño especial como presupuesto de responsabilidad de la administración este debe ser anormal, excepcional y superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, es decir, que solo unos pocos ciudadanos resultan sacrificados en su 24 Cita de cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2011, C. P. Mauricio Fajardo Gómez, exp. 18381.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 17 patrimonio como contrapartida de que la comunidad obtenga beneficios que le representa un mejoramiento en la calidad y prestación de los servicios …”25 (énfasis añadido). (Negrilla y líneas son del texto). De acuerdo con lo expuesto, para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado por daño especial se debe acreditar: i) que el hecho administrativo que causa el daño proviene de una actuación legítima de la administración amparada por la normatividad legal vigente o la misma Constitución, que rompe la igualdad frente a las cargas públicas que deben soportar determinados administrados; ii) que se concrete un daño que lesiona un derecho jurídicamente tutelado el cual debe revestir las condiciones de cierto, concreto y particular; y iii) el nexo causal entre el hecho administrativo legal y el perjuicio ocasionado. 3.
Hechos acreditados En aras de establecer si los elementos del régimen de responsabilidad aplicable en este asunto se encuentran configurados, procede esta Sala de Decisión a reseñar preliminarmente las circunstancias de tiempo, modo y lugar que rodearon los hechos que dieron origen a esta demanda y que se encuentran acreditados en el expediente. a) Según se extrae de la documentación obrante en el expediente26, al señor Óscar Ortiz Quiceno, en su calidad de representante legal del vivero La María, ubicado en la vereda El Pensil del Municipio de Anserma, el ICA le concedió permiso a través de Resolución nº 0294 del 30 de octubre de 2013, para ser productor y distribuidor de material de propagación de aguacate. b) El 23 de septiembre de 2015, funcionarios del ICA realizaron visita de inspección, vigilancia y control fitosanitario al vivero mencionado27, tomando muestras de material con sintomatología sospechosa para enviarlas al laboratorio a su correspondiente análisis. c) Obra en el expediente el reporte de los resultados obtenidos de las muestras tomadas28, los cuales dieron positivo para cylindrocladium sp. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de septiembre de 1997;
Consejero Ponente: Jesús María Carrillo Ballesteros; exp.: 10.392; las consideraciones expuestas en la citada providencia fueron reiteradas por la Sala en sentencia del 13 de diciembre de 2005, C. P.: Alier Hernández Enríquez; exp.: 24.671 y del 10 de marzo de 2001, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 26 Página 7 del archivo nº 004 del expediente digital. 27 Página 33 del archivo nº 009 del expediente digital. 28 Páginas 34 y 35 del archivo nº 009 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 18 d) El 6 de noviembre de 2015, funcionario del ICA efectuó nueva visita de inspección, vigilancia y control fitosanitario29, en la que le notificó al señor Óscar Ortiz Quiceno el resultado de los análisis realizados, los cuales arrojaban la presencia de cylindrocladium sp en el material de aguacate Hass y Nativo, y procedió a sellar el material vegetal de propagación de aguacate que se encontraba en el vivero.
Expresamente se le señaló al propietario del vivero que no podía vender el material de propagación sellado, que debía presentar descargos al ICA, e iniciar un proceso de renovación de registro. e) El 10 de noviembre de 2015, el señor Óscar Ortiz Quiceno presentó descargos, indicando el plan de manejo para evitar la propagación del patógeno, y solicitó el levantamiento del sellamiento, comprometiéndose a realizar nuevas muestras del material listo para la venta30. f) El 3 de diciembre de 2015, se llevó a cabo nueva visita de inspección, vigilancia y control fitosanitario31, en la que se hizo un nuevo muestreo para verificar en laboratorio si después del plan de manejo persistía la presencia del patógeno encontrado.
Se recomendó por el funcionario del ICA continuar el plan de manejo e insistió sobre la no comercialización del material. g) Obran en el expediente 27 reportes de los resultados obtenidos de las muestras tomadas32, las cuales marcaron positivo para cylindrocladium sp (en la raíz) y phytophthora sp (en la base del tallo y en la raíz). h) Según consta en Oficio nº 17.2.17 del 22 de diciembre de 201533, el ICA le notificó al señor Óscar Ortiz Quiceno que la nueva muestra arrojaba la presencia generalizada no sólo de cylindrocladium sp (en la raíz), sino además de phytophthora sp (en la base del tallo y en la raíz), una plaga de control oficial que no podía permitirse por ninguna circunstancia y que debía ser objeto de destrucción. El ICA le indicó al aquí demandante que se encontraba entonces en incumplimiento de la obligación contenida en el numeral 6 del artículo 6 de la Resolución 3180 de 2009, de garantizar la calidad genética, 29 Páginas 36 y 37 del archivo nº 009 del expediente digital. 30 Página 38 del archivo nº 009 del expediente digital. 31 Página 39 del archivo nº 009 del expediente digital. 32 Páginas 14 a 40 del archivo nº 004 del expediente digital, en concordancia con las páginas 40 a 66 del archivo nº 009 ibidem. 33 Páginas 12 y 13 del archivo nº 004 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 19 agronómica y fitosanitaria de los materiales de propagación de frutales producidos y distribuidos. Considerando la grave situación fitosanitaria del material de aguacate producido en el vivero, el ICA le reiteró al demandante que tenía prohibida totalmente su comercialización. i) El 16 de marzo de 2016, en visita de inspección, vigilancia y control fitosanitario34, funcionario del ICA reportó el incumplimiento del propietario del vivero en relación con la comercialización de parte del material, anunciándole el inicio de un proceso sancionatorio.
Sin perjuicio de lo anterior, recomendó continuar el plan de manejo y programó visita para una nueva toma de muestras. j) El 15 de abril de 2016, funcionario del ICA reportó que el propietario del vivero no se encontraba para la realización de la visita de inspección, vigilancia y control fitosanitario35. k) En julio de 2016 se llevó a cabo visita de inspección, vigilancia y control fitosanitario36, en la que se tomaron muestras para un nuevo análisis, se observaron problemas fitosanitarios de raíz en algunos cultivos, se dejó constancia de que el propietario manifestaba no comercializar material desde noviembre de 2015 y haber destruido algunas plantaciones.
Se recomendó por el funcionario del ICA no comercializar por ningún motivo el material existente y suspender la destrucción del material hasta nueva orden. l) Obran en el expediente 4 reportes de los resultados obtenidos de las muestras tomadas37, encontrando phytophthora sp (en la base del tallo y en la raíz), trichoderma sp (en la raíz y en la base del tallo) y cylindrocladium sp (en la semilla). m) El 6 de septiembre de 2016, funcionario del ICA reportó38 que había realizado varias llamadas al propietario del vivero para programar visita técnica, pero que éste no contestaba.
Acotó que se observaba poco material vegetal, así como abandono, deterioro y presencia de basura. Se dejó constancia de que el no acceso al vivero impedía identificar qué material se había vendido y en qué estado. Se indicó que el contrato de asistencia estaba vencido y que el objetivo era no continuar con aquel, 34 Páginas 7 y 8 del archivo nº 004 del expediente digital. 35 Página 8 del archivo nº 004 del expediente digital. 36 Páginas 67 a 69 del archivo nº 009 del expediente digital. 37 Páginas 70 a 73 del archivo nº 009 del expediente digital. 38 Páginas 82 a 84 del archivo nº 009 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 20 dada la falta de información, de comunicación y de acceso a las instalaciones. n) A través de Resolución nº 00012254 del 14 de septiembre de 201639, el ICA ordenó la disposición final de todo el material de propagación de aguacate existente en el vivero La María, y señaló la manera en la cual habría de realizarse tal actividad, precisando que los costos que la misma generara debían ser asumidos única y exclusivamente por el propietario.
Lo anterior, con fundamento en que, una vez agotado el procedimiento, persistía la presencia del patógeno evidenciado. o) El 15 de septiembre de 2016 se llevó a cabo visita de inspección, vigilancia y control fitosanitario40, en la que se dejó constancia de que se observaba el mismo material y que se había suspendido la destrucción. Se le informó al usuario la medida que se había tomado mediante acto administrativo que en su momento sería notificado. p) El 22 de septiembre de 2016 se llevó a cabo visita41 para notificarle al propietario del vivero la medida adoptada por el ICA en la Resolución nº 00012254 del 14 de septiembre de 2016, y se acordó con aquel, la fecha para la disposición final del material. q) El 29 de septiembre de 2016 se llevó a cabo visita42 para dar cumplimiento a la Resolución nº 00012254 del 14 de septiembre de 2016, e iniciar la disposición final del material de propagación de aguacate existente en el vivero La María. r) El 1º de octubre de 2016 se realizó visita43 para culminar el procedimiento de disposición final del material de propagación de aguacate existente en el vivero La María. s) El 1º de octubre de 2016 se levantó acta de disposición final de material de propagación de aguacate existente en el vivero La María44. 39 Páginas 6 a 9 del archivo nº 004 del expediente digital, en concordancia con las páginas 77 a 80 del archivo nº 009 ibidem. 40 Página 75 del archivo nº 009 del expediente digital. 41 Páginas 76 y 81 del archivo nº 009 del expediente digital. 42 Página 85 del archivo nº 009 del expediente digital. 43 Página 88 del archivo nº 009 del expediente digital. 44 Páginas 10 y 11 del archivo nº 004 del expediente digital, en concordancia con las páginas 86 y 87 del archivo nº 009 ibidem.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 21 t) El 22 de marzo de 2017, el señor Óscar Ortiz Quiceno solicitó al ICA la entrega de los análisis fitosanitarios realizados en el último trimestre de 2016 a los viveros de colinos de aguacate en el Departamento de Caldas45. u) Con Oficio nº 17.2.18 del 30 de marzo de 201746, el ICA negó la petición hecha por el señor Óscar Ortiz Quiceno, aduciendo que se trataba de información reservada. v) Según consta en documentación obrante en el expediente47, tanto la petición hecha por el señor Óscar Ortiz Quiceno como la respuesta a la misma por parte del ICA, se reiteraron el 9 de enero de 2018 y el 23 de enero de 2018, respectivamente. w) La negativa de la entidad a entregar la información requerida por el actor generó que éste promoviera recurso de insistencia, el cual fue decidido por este Tribunal en auto del 20 de febrero de 201848, ordenando al ICA suministrar los análisis fitosanitarios, muestreos y resultados realizados en el último trimestre de 2016 a los viveros de colinos de aguacate en el Departamento de Caldas. x) Obran en el expediente los siguientes reportes de resultados de análisis y diagnóstico fitosanitario realizados por el ICA en el último trimestre de 2016 a 7 viveros del Departamento de Caldas, tal como se indica a continuación: REPORTE nº FECHA REPORTE VIVERO RESULTADO 042349 4 de octubre de 2016 La Ceiba (Manzanares) phytophthora sp (en la raíz y en la semilla) y cylindrocladium sp (en la semilla) 042650 4 de octubre de 2016 La Ceiba (Manzanares) phytophthora sp (en la raíz y en la semilla) y cylindrocladium sp (en la semilla) 45 Página 60 del archivo nº 004 del expediente digital. 46 Página 60 del archivo nº 004 del expediente digital. 47 Página 61 del archivo nº 004 del expediente digital. 48 Páginas 61 a 71 del archivo nº 004 del expediente digital. 49 Página 72 del archivo nº 004 del expediente digital. 50 Página 73 del archivo nº 004 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 22 042751 4 de octubre de 2016 La Ceiba (Manzanares) phytophthora sp (en la raíz) 042852 5 de octubre de 2016 La Ceiba (Manzanares) phytophthora sp (en la raíz) y cylindrocladium sp (en la semilla) 042953 5 de octubre de 2016 La Ceiba (Manzanares) phytophthora sp (en la raíz) y cylindrocladium sp (en la semilla) 043054 5 de octubre de 2016 La Ceiba (Manzanares) phytophthora sp (en la raíz) y cylindrocladium sp (en la semilla) 043155 5 de octubre de 2016 La Ceiba (Manzanares) phytophthora sp (en la raíz) y cylindrocladium sp (en la semilla) 043256 5 de octubre de 2016 La Ceiba (Manzanares) cylindrocladium sp (en la semilla) 043357 5 de octubre de 2016 La Ceiba (Manzanares) cylindrocladium sp (en la semilla) 043458 5 de octubre de 2016 La Ceiba (Manzanares) phytophthora sp (en la raíz) 052459 3 de noviembre de 2016 La Muleta (Palestina) Negativo 052560 4 de noviembre de 2016 La Muleta (Palestina) Negativo 052661 2 de noviembre de 2016 La Muleta (Palestina) Negativo 052762 4 de noviembre de 2016 La Muleta (Palestina) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y en la semilla) y 51 Página 74 del archivo nº 004 del expediente digital. 52 Página 76 del archivo nº 004 del expediente digital. 53 Página 75 del archivo nº 004 del expediente digital. 54 Página 77 del archivo nº 004 del expediente digital. 55 Página 78 del archivo nº 004 del expediente digital. 56 Página 79 del archivo nº 004 del expediente digital. 57 Página 81 del archivo nº 004 del expediente digital. 58 Página 80 del archivo nº 004 del expediente digital. 59 Página 84 del archivo nº 004 del expediente digital. 60 Página 83 del archivo nº 004 del expediente digital. 61 Página 82 del archivo nº 004 del expediente digital. 62 Página 85 del archivo nº 004 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 23 cylindrocladium sp (en la semilla) 052863 4 de noviembre de 2016 La Muleta (Palestina) phytophthora sp (en la raíz) y cylindrocladium sp (en la semilla) 052964 4 de noviembre de 2016 La Muleta (Palestina) cylindrocladium sp (en la semilla) 053065 4 de noviembre de 2016 La Muleta (Palestina) cylindrocladium sp (en la semilla) 053166 4 de noviembre de 2016 La Muleta (Palestina) cylindrocladium sp (en la semilla) 053267 3 de noviembre de 2016 La Muleta (Palestina) phytophthora sp (en la raíz) y cylindrocladium sp (en la semilla) 053368 3 de noviembre de 2016 La Muleta (Palestina) phytophthora sp (en la raíz) y cylindrocladium sp (en la semilla) 041569 3 de octubre de 2016 Alegrías (Marquetalia) phytophthora sp (en la raíz) y cylindrocladium sp (en la semilla) 041670 3 de octubre de 2016 Alegrías (Marquetalia) phytophthora sp (en la raíz y en la semilla) y cylindrocladium sp (en la semilla) 041771 3 de octubre de 2016 Alegrías (Marquetalia) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y en el injerto) y cylindrocladium sp (en la semilla) 63 Página 86 del archivo nº 004 del expediente digital. 64 Página 87 del archivo nº 004 del expediente digital. 65 Página 88 del archivo nº 004 del expediente digital. 66 Página 89 del archivo nº 004 del expediente digital. 67 Página 90 del archivo nº 004 del expediente digital. 68 Página 91 del archivo nº 004 del expediente digital. 69 Página 93 del archivo nº 004 del expediente digital. 70 Página 92 del archivo nº 004 del expediente digital. 71 Página 95 del archivo nº 004 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 24 041872 3 de octubre de 2016 Alegrías (Marquetalia) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y en el injerto) y cylindrocladium sp (en la semilla) 049573 20 de octubre de 2016 Colombia (Manizales) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y semilla) 049674 20 de octubre de 2016 Colombia (Manizales) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y semilla) 049775 20 de octubre de 2016 Colombia (Manizales) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y semilla) 049876 20 de octubre de 2016 Colombia (Manizales) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y semilla) 049977 20 de octubre de 2016 Colombia (Manizales) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y semilla) 050078 20 de octubre de 2016 Colombia (Manizales) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y en la semilla), trichoderma sp (en la raíz) y cylindrocladium sp (en la semilla) 050179 20 de octubre de 2016 Colombia (Manizales) phytophthora sp (en la raíz) y cylindrocladium sp (en la semilla) 72 Página 94 del archivo nº 004 del expediente digital. 73 Página 105 del archivo nº 004 del expediente digital. 74 Página 106 del archivo nº 004 del expediente digital. 75 Página 107 del archivo nº 004 del expediente digital. 76 Página 108 del archivo nº 004 del expediente digital. 77 Página 109 del archivo nº 004 del expediente digital. 78 Página 103 del archivo nº 004 del expediente digital. 79 Página 104 del archivo nº 004 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 25 050280 20 de octubre de 2016 Colombia (Manizales) phytophthora sp (en la raíz) y cylindrocladium sp (en la semilla) 050381 20 de octubre de 2016 Colombia (Manizales) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y semilla) 050482 20 de octubre de 2016 Colombia (Manizales) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y semilla) 050583 19 de octubre de 2016 Colombia (Manizales) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y en la semilla) y cylindrocladium sp (en la semilla) 050684 21 de octubre de 2016 Colombia (Manizales) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y semilla) 050785 21 de octubre de 2016 Colombia (Manizales) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y semilla) 050886 21 de octubre de 2016 Colombia (Manizales) Negativo 048587 20 de octubre de 2016 Cambia (Risaralda) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y semilla) 048688 20 de octubre de 2016 Cambia (Risaralda) Negativo 048789 19 de octubre de 2016 Cambia (Risaralda) Negativo 80 Página 102 del archivo nº 004 del expediente digital. 81 Página 101 del archivo nº 004 del expediente digital. 82 Página 100 del archivo nº 004 del expediente digital. 83 Página 99 del archivo nº 004 del expediente digital. 84 Página 98 del archivo nº 004 del expediente digital. 85 Página 96 del archivo nº 004 del expediente digital. 86 Página 97 del archivo nº 004 del expediente digital. 87 Página 110 del archivo nº 004 del expediente digital. 88 Página 111 del archivo nº 004 del expediente digital. 89 Página 112 del archivo nº 004 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 26 048890 20 de octubre de 2016 Cambia (Risaralda) Negativo 048991 20 de octubre de 2016 Cambia (Risaralda) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y semilla) 049092 20 de octubre de 2016 Cambia (Risaralda) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y semilla) 049193 20 de octubre de 2016 Cambia (Risaralda) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y semilla) 049294 20 de octubre de 2016 Cambia (Risaralda) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y semilla) 049395 20 de octubre de 2016 Cambia (Risaralda) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y semilla) 049496 19 de octubre de 2016 Cambia (Risaralda) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y semilla) 043597 5 de octubre de 2016 El Gancho (Marquetalia) phytophthora sp (en la raíz), fusarium (en la raíz) y cylindrocladium sp (en la semilla) 043698 5 de octubre de 2016 El Gancho (Marquetalia) phytophthora sp (en la raíz) y cylindrocladium sp (en la semilla) 90 Página 113 del archivo nº 004 del expediente digital. 91 Página 114 del archivo nº 004 del expediente digital. 92 Página 115 del archivo nº 004 del expediente digital. 93 Página 116 del archivo nº 004 del expediente digital. 94 Página 117 del archivo nº 004 del expediente digital. 95 Página 118 del archivo nº 004 del expediente digital. 96 Página 119 del archivo nº 004 del expediente digital. 97 Página 120 del archivo nº 004 del expediente digital. 98 Página 122 del archivo nº 004 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 27 043799 5 de octubre de 2016 El Gancho (Marquetalia) cylindrocladium sp (en la semilla) 0438100 5 de octubre de 2016 El Gancho (Marquetalia) cylindrocladium sp (en la semilla) 0439101 5 de octubre de 2016 El Gancho (Marquetalia) cylindrocladium sp (en la semilla) 0440102 5 de octubre de 2016 El Gancho (Marquetalia) phytophthora sp (en la raíz y en la base del tallo) y cylindrocladium sp (en la semilla) 0441103 5 de octubre de 2016 El Gancho (Marquetalia) phytophthora sp (en la raíz y en la base del tallo) y cylindrocladium sp (en la semilla) 0442104 5 de octubre de 2016 El Gancho (Marquetalia) phytophthora sp (en la raíz) y cylindrocladium sp (en la semilla) 0443105 5 de octubre de 2016 El Gancho (Marquetalia) phytophthora sp (en la raíz) y cylindrocladium sp (en la semilla) 0444106 5 de octubre de 2016 El Gancho (Marquetalia) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y en el injerto) 0412107 3 de octubre de 2016 La 40 (Anserma) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y en la semilla) 0413108 3 de octubre de 2016 La 40 (Anserma) phytophthora sp (en la raíz, en la base del tallo y en la semilla) 99 Página 121 del archivo nº 004 del expediente digital. 100 Página 123 del archivo nº 004 del expediente digital. 101 Página 124 del archivo nº 004 del expediente digital. 102 Página 125 del archivo nº 004 del expediente digital. 103 Página 126 del archivo nº 004 del expediente digital. 104 Página 128 del archivo nº 004 del expediente digital. 105 Página 127 del archivo nº 004 del expediente digital. 106 Página 129 del archivo nº 004 del expediente digital. 107 Página 131 del archivo nº 004 del expediente digital. 108 Página 130 del archivo nº 004 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 28 y) Según consta en el expediente109, el señor Óscar Ortiz Quiceno solicitó al ICA copia de todas las actas de sellamiento y actas de disposición final del material de propagación de aguacate en los viveros productores y distribuidores de Caldas para los años 2016 y 2017, en razón de la presencia del patógeno phytophthora sp. z) A través de Oficio nº 17.2.18 del 30 de julio de 2018110, el ICA negó la solicitud hecha por el señor Óscar Ortiz Quiceno, explicándole que son los titulares de la información los únicos que estaban facultados para pedirla. aa) El ICA allegó con la contestación de la demanda un concepto técnico sobre la justificación de la medida de erradicación de plantas de vivero afectadas por el hongo cylindrocladium sp111, rendido por el director técnico de análisis y diagnóstico agrícola de la entidad, del cual se extrae que: ▪ No es requisito muestrear sólo las plantas que presentan daño o enfermedad, pues las aparentemente sanas pueden ser portadoras de inóculo de patógenos. ▪ Aunque es cierto que la especie phytophthora cinnamomi es la más frecuente en el cultivo de aguacate, lo cierto es que no es la única, pues se han identificado otras causantes del chancro del tallo y de la pudrición de raíces del aguacate. ▪ La condición ecológica de tales especies es claramente fitopatogénica, es decir, destructora de plantas, y no puede afirmarse que su presencia es estrictamente natural, pues para su supervivencia y multiplicación se requieren hospedantes susceptibles en el entorno. ▪ El patógeno cylindrocladium se considera el más severo y frecuente en viveros de aguacate en la zona del Valle y del Eje Cafetero, por lo que el ICA ha establecido una estrecha vigilancia para su oportuna detección, pues su diseminación ha comenzado a afectar otras regiones del país. bb) Con la contestación de la demanda y también con ocasión de prueba decretada en primera instancia, el ICA aportó la documentación que se indica a continuación, relativa a las medidas adoptadas por la entidad en 109 Página 132 del archivo nº 004 del expediente digital. 110 Páginas 132 y 133 del archivo nº 004 del expediente digital. 111 Páginas 13 y 14 del archivo nº 009 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 29 relación con otro vivero productor y distribuidor de aguacate, en el que hubo presencia de los patógenos phytophthora sp y cylindrocladium sp: ▪ A través de Resolución nº 00003332 del 24 de marzo de 2017112, el ICA declaró en cuarentena al vivero La 40, ubicado en la vereda La Isla del Municipio de Anserma, por el término de 90 días, con posibilidad de prorrogarse, ante la presencia de los patógenos phytophthora sp y cylindrocladium sp.
Lo anterior, con el fin de evitar la diseminación de la enfermedad en la zona y garantizar la calidad fitosanitaria de los materiales de propagación de frutales producidos y distribuidos. Ordenó adoptar medidas sanitarias durante la cuarentena y prohibió la movilización del material vegetal del predio y la multiplicación de semillas. ▪ Según consta en el Acta de Visita a Predios del 24 de marzo de 2017113, al entregársele al propietario del vivero La 40 la resolución de cuarentena, aquel decidió descartar los colinos de aguacate, manifestando que quería renovar el proceso del material de siembra sano, y así lo hizo en presencia del funcionario del ICA. ▪ Tal como se indica en el Acta de Sellado de Semillas, Cultivos, Cosechas y/o sus Productos del 4 de abril de 2017114, el vivero La 40 fue sellado por el ICA por problemas fitosanitarios por la presencia de los patógenos phytophthora sp y cylindrocladium sp. ▪ Por Resolución nº 00004770 del 25 de abril de 2017115, el ICA levantó la cuarentena al vivero La 40, ya que en la diligencia de sellamiento preventivo, el propietario descartó en presencia de funcionario del ICA, el material vegetal afectado. cc) Dando cumplimiento a prueba decretada en primera instancia, el ICA informó a través de Oficio nº 17.2.18 del 26 de noviembre de 2019116, que durante los años 2016 y 2017, y por presencia del patógeno phytophthora sp, no se había ordenado la disposición final de material de propagación de aguacate en viveros productores y distribuidores de Caldas diferentes al de La María. 112 Páginas 3 y 4 del archivo nº 009 del expediente digital, en concordancia con las páginas 8 a 10 del archivo nº 021 ibidem. 113 Página 5 del archivo nº 009 del expediente digital. 114 Páginas 7 a 9 del archivo nº 009 del expediente digital. 115 Páginas 10 a 12 del archivo nº 009 del expediente digital, en concordancia con las páginas 11 a 14 del archivo nº 021 ibidem. 116 Página 15 del archivo nº 021 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 30 dd) La parte actora aportó dictamen pericial rendido por el ingeniero agrónomo Juan Felipe Arango Vélez, en relación con el daño emergente y el lucro cesante ocasionados al vivero La María, a raíz de la disposición final del material de propagación de aguacate117. De dicha experticia se extrae lo siguiente: ▪ El ICA no realizó en detalle un diagnóstico de la sintomatología de la parte aérea de las plántulas y una revisión rigurosa del sistema de raíces de las mismas. ▪ No se hizo alusión alguna a la especie cinnamomi del género phytophthora, lo cual era de vital importancia para dar con mayor certeza un dictamen preciso del patógeno. ▪ El género phytophthora es un habitante natural del suelo y puede presentarse en sus diferentes especies. ▪ No se reportaron el número de colonias del patógeno o grado de virulencia que le permitiera al ICA tener fundamento concreto para aplicar la medida fitosanitaria. ▪ Todos los muestreos realizados a los diferentes viveros del Departamento de Caldas arrojaron positivo para los patógenos phytophthora sp y cylindrocladium sp. ▪ La decisión del ICA fue drástica y ocasionó graves pérdidas al propietario del vivero La María. ▪ La medida arbitraria del ICA generó la disposición final de 8.900 colinos injertados y 9.000 patrones, para una pérdida de $120’600.000. ▪ Además de la pérdida del material vegetal mencionado, también hubo pérdida de lo invertido en la infraestructura del vivero, que asciende a la suma de $11’950.000. ▪ Como consecuencia de la drástica resolución emitida por el ICA, el vivero La María ha sufrido la pérdida de dos ciclos de producción, para un total de $194’400.000. ee) Para contradecir el dictamen allegado por la parte actora, el ICA aportó concepto técnico de la ingeniera agrónoma María Rosmira Rivero Cruz118, del cual se extraen las siguientes conclusiones: ▪ Las enfermedades limitantes en plántulas de aguacate en vivero se inician por el cuello y por la raíz, pues es allí donde se alojan e infectan los principales agentes patógenos. En ese sentido, las muestras para análisis de laboratorio deben tomarse precisamente 117 Archivo nº 020 del expediente digital. 118 Páginas 8 y 10 del archivo nº 022 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 31 de la base de la planta y de las raíces. Los síntomas en la parte aérea sólo son consecuencia del daño que patógenos como phytophthora y cylindrocladium están haciendo a los órganos inferiores de la planta. ▪ Es necesario muestrear plantas aparentemente sanas para descartar la presencia del patógeno, ya que el momento y aparición e intensidad de los síntomas que presentan las plántulas dependen en gran medida de la cantidad de inóculo (estructuras del patógeno) que llegue al patio de infección de las plántulas. ▪ Si bien la especie phytophthora cinnamomi es la más conocida y asociada con aguacate, lo cierto es que no es la única que se ha registrado afectando ese cultivo, pues se han identificado otras como la phytophthora heveae y la phytophthora citrícola. ▪ El valor comercial de una planta afectada por un patógeno es cero. ▪ Las instalaciones del vivero y el uso de ella no están condicionados al aguacate, por lo que se pueden destinar a otras actividades similares. ff) De la diligencia de contradicción del dictamen pericial rendido por el ingeniero agrónomo Juan Felipe Arango Vélez119, se extrae lo siguiente: ▪ En los muestreos sólo se indica que se halló phytophthora, pero no se especifica la especie, ya que según tiene entendido, la especie cinnamomi del género phytophthora es la que realmente es devastadora en el cultivo de aguacate. ▪ En el momento en que se selló el vivero, había 8.900 plantas para salir a campo y 9.000 plantas para patronaje.
Entre el sellamiento y la fecha en que se realizó la disposición final pasó prácticamente un año, durante el cual el propietario dejó de vender ese material y también de producir dos ciclos de plantas de aguacate. ▪ El vivero estaba muy bien establecido. ▪ A lo dejado de percibir se le restó el costo de producción que se tasó en un 40%. ▪ Como el vivero quedó prácticamente destruido se entró a evaluar la infraestructura del mismo. gg) A la diligencia de contradicción del dictamen pericial compareció como testigo técnico la señora María Rosmira Rivero Cruz120, quien al respecto de las manifestaciones hechas por el ingeniero agrónomo Juan Felipe Arango Vélez, sostuvo lo siguiente: 119 Minuto 9:32 a 33:45 del archivo nº 024 del expediente digital. 120 Minuto 9:32 a 33:45 del archivo nº 024 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 32 ▪ No es cierto que la única especie que representa un problema para el cultivo de aguacate es la phytophthora cinnamomi, ya que cualquier especie del género phytophthora es patógeno de plantas. Para el cultivo de aguacate en Colombia la más frecuente es la phytophthora cinnamomi, pero no quiere decir que sea la única o la más agresiva, ya que también se ha identificado a la phytophthora heveae y la phytophthora citrícola, que causan los mismos síntomas: pudrición de raíces y necrosis que llevan al marchitamiento y a la muerte de plántulas o de árboles. ▪ Cualquier phytophthora es peligrosa para cualquier cultivo, y para el de aguacate es potencialmente grave, y la recomendación sería la disposición final del material vegetal. ▪ La phytophthora es uno de los patógenos de plantas más agresivos y para los que se tiene más precaución y más medidas de manejo. ▪ El patógeno cylindrocladium es un problema con un efecto más inmediato en el cultivo, porque las plantas se mueren a corto plazo. ▪ Una planta puede tener un valor comercial determinado, pero está en función de su calidad y de su sanidad, de manera que cuando esa planta es portadora de un patógeno, el valor comercial de esa planta es cero. ▪ No cree que en el proceso de disposición final se hubiere afectado la estructura del vivero, por lo que ésta es aprovechable para cualquier otro sistema productivo, e incluso para el aguacate, si se hace el manejo riguroso y se previene la infección de los patógenos. ▪ Como se trata de material de propagación de plantas que va a sembrarse posteriormente, la medida fitosanitaria que debe adoptarse cuando tienen patógenos es la más estricta (destrucción), porque ello constituye la fuente de multiplicación de los problemas de un cultivo. hh) Se recibieron los testimonios de las siguientes personas, de los cuales se extrae lo que se indica en seguida: ▪ Mario de Jesús Arteaga Muñoz121 (agricultor y comerciante): - Participó de una alianza con el Departamento de Caldas, en la que manejó un grupo de agricultores de aguacate en 120 fincas. - Estuvo presente en la destrucción de los árboles por solicitud que hizo el ICA. - En la diligencia se solicitó explicación acerca de la razón por la cual se estaban destruyendo los árboles, ya que eran totalmente aptos y óptimos para la siembra.
De hecho, 121 Minuto 35:11 a 42:13 del archivo nº 024 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 33 acababan de hacer unas siembras grandes por materiales de ese vivero y no había ni han tenido problemas con éstos. Acotó que tienen 92 fincas con aguacate del vivero La María, en las que la mortandad es mínima, no era ni un 2% de mortandad normal. - El ICA iba a destruir 12 o 14 viveros (cuyos nombres no recuerda), pero al final sólo destruyeron el de La María. - La phytophthora es una enfermedad que tiene prácticamente la tierra, que se previene o se cura.
Se da por la humedad de la tierra. - La phytophthora existe en todos los cultivos. - En el vivero La 40 no se ha hechos destrucción del material de propagación. ▪ Óscar Javier Dix Luna122 (licenciado en biología y química, director técnico de análisis y diagnóstico agrícola del ICA): - Sólo conoce que hay reportes de resultados sobre los patógenos en el vivero La María. - El ICA tiene separados dos procesos: la toma de muestras y el análisis de esas muestras.
Luego pasa para que se adopte la decisión correspondiente. - El ICA garantiza la confiabilidad del resultado de las muestras que procesa por el talento humano capacitado con el que cuenta y, además, porque tienen implementado un sistema de gestión de calidad. - Con los análisis fitopatológicos se busca identificar el agente causante de la enfermedad que se pueda presentar. 4.
Acreditación de los elementos del régimen de responsabilidad aplicable al caso concreto Se recuerda que los presupuestos que permiten endilgar responsabilidad bajo el título de imputación por daño especial se concretan en: i) que el hecho administrativo que causa el daño provenga de una actuación legítima de la administración amparada por la normatividad legal vigente o la misma Constitución, que rompe la igualdad frente a las cargas públicas que deben soportar determinados administrados; ii) que se concrete un daño que lesiona un derecho jurídicamente tutelado el cual debe revestir las condiciones de cierto, concreto y particular; y iii) el nexo causal entre el hecho administrativo legal y el perjuicio ocasionado.
La configuración de tales aspectos en el sub examine se analiza a continuación. 122 Minuto 43:24 a 51:08 del archivo nº 024 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 34 Al respecto, este Tribunal advierte que la causa del daño que se alega en la demanda, tal como se precisó en el acápite de determinación de la fuente del daño invocado, está constituida por un acto administrativo de contenido particular, puntualmente la Resolución nº 00012254 del 14 de septiembre de 2016, con la cual el ICA ordenó la disposición final de todo el material de propagación de aguacate existente en el vivero propiedad del accionante.
Partiendo de lo ya precisado en el acápite mencionado, a través de este medio de control puede discutirse de manera excepcional el daño que un acto administrativo puede llegar a causar a un particular, siempre y cuando no se cuestione la legalidad de dicha actuación en el curso del proceso, y se parta de que estuvo ajustada al ordenamiento jurídico, pese a lo cual generó un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas que deben soportar todos los ciudadanos. Para el caso concreto, y aun cuando, como se dijo en su momento, se evidencia que el accionante emite argumentos que pretenden controvertir la decisión administrativa adoptada por el ICA, este Tribunal, en aras de evitar un inhibitorio, estudiará de fondo el asunto partiendo de la base de que el demandante no reprocha el acto administrativo causante del acto, sino que considera que el mismo le causó un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad frente a las cargas públicas.
Resulta entonces improcedente analizar temas tales como la manera correcta de realizar el muestreo, si el patógeno phytophthora encontrado realmente afectaba el cultivo de aguacate, o si se justificaba la medida de erradicación de las plantas que estaban afectadas por los patógenos hallados. Ello es así, en tanto tales aspectos atacarían el acto administrativo en cuestión. Debe entonces inicialmente esta Sala analizar si la actuación legítima de la administración supuestamente causó un daño especial, anormal, considerable, que rompió la igualdad frente a las cargas públicas que deben soportar determinados administrados.
Tal como se extrae del acápite de hechos probados, con la decisión del ICA de ordenar la disposición final de todo el material de propagación de aguacate que tenía el accionante en el vivero La María, evidentemente eso implicó un daño patrimonial para el demandante. Sin embargo, este Tribunal considera que el mismo no puede calificarse de especial, anormal, excepcional o superior, al punto de romper el equilibrio de las cargas públicas que Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 35 específicamente en materia de medidas fitosanitarias respecto de la producción y distribución de aguacate, deben soportar los propietarios de otros viveros en Caldas por parte del ICA.
Se explica. A lo largo del proceso el demandante ha insistido en que, pese a que en los demás viveros de Caldas se detectó en su material vegetal de propagación de aguacate la presencia de los patógenos que se encontraron en el vivero La María, sólo éste fue objeto de la medida de disposición final de dicho material, esto es, de su destrucción, lo que, en su criterio, constituye un rompimiento de las cargas públicas y la producción de un daño especial.
Sin embargo, esta Sala considera que el demandante no probó la situación que alega, pues no está claro que los demás viveros de Caldas autorizados para la producción y distribución de aguacate se encontraran en iguales o similares condiciones fácticas y jurídicas que el vivero del demandante, y que, aún así, el manejo dado por el ICA en cada caso fue diferente, afectando sobre manera al actor.
En efecto, está acreditado que durante el último trimestre del año 2016, varios viveros de Caldas fueron sometidos a análisis fitopatológicos para determinar la presencia de patógenos en su material vegetal, encontrando en algunos de ellos, no en todos ni en la totalidad de las muestras, la existencia de phytophthora sp y cylindrocladium sp.
Ahora, más allá de esa situación, no existe prueba alguna en relación con el manejo dado al tema por el ICA y por los mismos propietarios, salvo en lo que respecta al vivero La 40, en el cual su dueño decidió destruir y renovar su material vegetal, superando así la medida de cuarentena que le había sido impuesta. Por lo demás, se desconoce si los propietarios de cada vivero que dio positivo en phytophthora sp y cylindrocladium sp, adoptaron la misma medida del vivero La 40, o realizaron acciones de manejo tendientes a que aquellos patógenos desaparecieran con éxito de su material vegetal.
Ahora, no sólo no existe claridad de que todos los viveros estuvieran en la misma situación fáctica, sino que además se observa que en el vivero La María su propietario agravó el riesgo sanitario que existía, pues según consta en el acto administrativo que ordenó la disposición final del material de propagación, aquel desatendió la orden que se le había dado de abstenerse de vender sus plantas hasta tanto se resolviera la problemática fitosanitaria que se presentaba, generando tal vez con ello la adopción de la medida más drástica que resultaba ser la más adecuada y proporcional en ese momento.
Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 36 No se advierte entonces la supuesta ruptura del equilibrio ante las cargas públicas que redundara a su vez en la generación de un daño especial al accionante. Por lo contrario, se observa que el actor se encontraba en la obligación jurídica de soportar la medida fitosanitaria impuesta por el ICA y, en ese sentido, la lesión al patrimonio que se invoca en la demanda no resulta ser antijurídica ni susceptible de ser indemnizada.
Conclusión Según quedó analizado a lo largo de esta providencia, el daño que se dice padecido por el demandante no reviste la calidad de especial ni de antijurídico, de manera que habrá de confirmarse la providencia objeto de apelación en tanto negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones que aquí se han expuesto. Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 8 del artículo 365 del CGP, esta Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas, como quiera que no observa que las mismas se hayan causado en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia del tres (3) de mayo de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del proceso de reparación directa promovido por el señor Óscar Ortiz Quiceno contra el ICA, pero por las razones expuestas en esta providencia. Segundo. ABSTIÉNESE de condenar en costas de segunda instancia, por lo brevemente expuesto.
Tercero.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Exp. 17001-33-33-003-2018-00497-02 37 Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en la plataforma SAMAI. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.