REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026). Radicación: 17 001 33 39 007 2026 00150 01 Clase: Tutela segunda instancia Accionante: Julio Cesar Loaiza Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones – Salud Total E.P.S. Sentencia No. 115 Revisa la Sala por vía de impugnación la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales el día 5 de mayo de 2026, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones incoadas por la parte accionante.
I. Antecedentes 1. La solicitud de tutela. Solicita la parte actora la protección de los derechos de debido proceso; salud; dignidad humana; seguridad social y mínimo vital. En consecuencia, requiere: «(…)
PRIMERO: Solicito respetuosamente a su señoría se TUTELEN mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, a la SALUD, a la CALIFICACIÓN DE PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL Y OCUPACIONAL, a la DIGNIDAD HUMANA, a la SEGURIDAD SOCIAL y al MÍNIMO VITAL, con base en cada uno de los hechos mencionados en la presente acción de tutela.
SEGUNDO: Por lo anterior solicito respetuosamente se ORDENE a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES que en el menor tiempo posible realicen todas las gestiones pertinentes, tendientes a la ASIGNACIÓN DE LA CITA CON MÉDICINA LABORAL y posteriormente a la EMISIÓN DEL DICTAMEN DE PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL debiéndolo notificar en debida forma, con base en cada uno de los hechos mencionados en la presente acción de tutela.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y en caso de ser necesarios, solicito respetuosamente se ORDENE a Salud Total EPS y a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES que de manera conjunta y coordinada me practiquen la TOTALIDAD DE LOS EXAMENES COMPLEMENTARIOS que sean recomendados y enviados por parte de la entidad de seguridad social en pensión CON LAS RESPECTIVAS RECOMENDACIONES que la misma solicite.
CUARTO: Solicito respetuosamente se ORDENE a la ADMINISTRADOR COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES que una vez reciba los resultados de los exámenes complementarios que sean recomendados, sin dilaciones injustificadas proceda a emitir un dictamen de calificación de la pérdida de la capacidad laboral y ocupacional en un término perentorio.
(…)» 2. Sustento fáctico. La parte actora indicó que tiene 53 años y presenta antecedentes médicos relacionados con «coxartrosis izquierda»; «hernia inguinal izquierda»; «disminución de agudeza visual»; «tinnitus»; «vértigo»; «epigastralgia»; «dispepsia»; «reflujo»; «sensación de masa inguinal»; «poliuria»; «nicturia»; «tenesmo»; «polaquiuria»; «dolor claudicante« y «dilatación venosa en miembros inferiores»; «dolor poliarticular principalmente hombro derecho» como patologías que han desestructurado su rol laboral y ocupacional, limitando la capacidad para realizar actividades de la vida diaria.
Agregó que el tratamiento recibido por la E.P.S. ha sido intermitente, generando historia clínica desactualizada y la abstención de ordenes relacionadas con exámenes; diagnósticos y remisiones con especialistas. El día 13 de marzo de 2026, el afiliado solicitó al Fondo de Pensiones calificación de pérdida de capacidad laboral y ocupacional en una primera oportunidad, trámite que radicó ante Salud Total para la programación de citas con especialistas que han tratado las patologías para obtener tratamiento integral y alcanzar la mejoría médica máxima. 3.
Admisión e intervenciones. La solicitud de amparo fue presentada el 20 de abril de 2026, disponiéndose su admisión y notificación a través de decisión de la misma data Con posterioridad, a través de actuación secretarial se surtió la notificación de dicho proveído, con traslado del escrito inicial y de sus anexos. 3.1 Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.
El Fondo Pensional informó que la parte actora radicó solicitud 2026_4937682 de 14 de marzo de 2026 referente a trámite de calificación de la pérdida de capacidad laboral, petición que fue absuelta mediante comunicación del 20 de marzo de 2026 dirigida a correo electrónico de notificaciones. En tal respuesta se le indicó que el actor (i) no ha dado inicio al trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral, (ii) que este no opera de oficio, (iii) que una vez se radique la solicitud se remitirá al área de medicina laboral para validación documental y concluir la pertinencia de solicitar valoraciones y pruebas objetivas, y que (iv) COLPENSIONES no es competente para recurrir ante otras entidades para solicitar citas o procedimientos médicos.
Hace referencia al carácter subsidiario de la acción de tutela, a la inexistencia de un hecho vulnerador, a la improcedencia de la misma por no existir perjuicio irremediable, solicitando negar las pretensiones de la demanda. 3.2 Salud Total E.P.S. La entidad aseguradora indicó que el actor se encuentra afiliado al régimen contributivo en salud, en calidad de cotizante con estado activo, agregando que la entidad procedió a autorizar y programar realización de ecografía articular de hombro, ecografía de Doppler de vasos venosos de miembros inferiores, ecografía de próstata transabdominal, consulta de primer aves por especialista en gastroenterología para el 24 de abril y 15 de mayo de la presente anualidad.
Propuso excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva» frente al trámite de calificación de invalidez. 4. Fallo de primera instancia. Mediante fallo del 5 de mayo de 2026, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales resolvió la presente litis, en los siguientes términos. «[…]
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales constitucionales de petición y seguridad social del señor JULIO CESAR LOAIZA, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a COLPENSIONES que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, proceda a dar inicio al proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral solicitado por el accionante desde el 14 de marzo de 2026, emitiendo los pronunciamientos de fondo a que haya lugar, sin que pueda indicarse que la petición no se radicó por los canales dispuestos para el efecto.
TERCERO: NEGAR las demás solicitudes plasmadas en el escrito de tutela, por lo expuesto. […]» Como sustento de la decisión, la a quo acreditó que en el asunto el derecho de petición del actor no se encuentra satisfecho en la respuesta contenida en oficio BZ2026_4937682 del 20 de marzo de 2026, pues a pesar de reconocer que el trámite fue radicado por otro «flujo correspondiente» ante la administradora, dicha entidad debió remitir al área competente en cumplimiento de lo expuesto en el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1.º de la Ley 1755 de 2015.
Frente a la E.P.S. y comoquiera que la entidad autorizó y programó exámenes requeridos por el actor, se especifica que el Fondo Pensional no ha dado inicio al trámite y por ende, no se ha delimitado si la administradora requerirá o no exámenes complementarios, sin que exista denegación expresa de Salud Total 5. Impugnación. La entidad accionada impugnó el fallo a través del cual reiteró argumentos expuestos en la contestación precisó que la parte actora desnaturalizó el mecanismo de protección de carácter subsidiario y residual frente a derechos invocados cuando no han sido sometidos a procedimientos pertinentes e idóneos para su solución, desconociendo así la norma de rango constitucional.
Sobre el caso, la apoderada judicial del Fondo Pensional evidencia que la Dirección de Medicina Laboral mediante oficio núm. 2026_4937682 de 20 de marzo de 2026, emitió repuesta informando que revisada la base de datos y aplicativos de Colpensiones y en respuesta a petición, no se evidenció el inicio de trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral por el flujo correspondiente ante la Administradora.
Así las cosas, resaltó el carácter subsidiario de la calificación por vía constitucional y su improcedencia como mecanismo transitorio por la falta de radicación de formularios para el estudio de calificación; la inexistencia del hecho vulnerador, entre otros aspectos. 6. Informe cumplimiento La entidad accionada a través de memorial con radicado núm. 2026_8052141_2026_7948294 del 19 de mayo de los corrientes, informó sobre la reapertura manual del trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral correspondiente al señor Julio Cesar Loaiza, a quien se asignó cita el 10 de mayo de los corrientes.
Adjunto a dicho documento, se integró dictamen núm. 6028220 del 21 de mayo de la presente anualidad, por medio del cual, el equipo interdisciplinario de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, emitió concepto final equivalente al 26.25% con respectiva notificación al correo electrónico del afiliado Julio Cesar Loaiza Loaiza.
II. Consideraciones de la Sala 1. Problema jurídico. En el presente caso habrá de resolver la Sala, conforme al argumento de la impugnación, el siguiente problema jurídico: ¿Se configura la vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social, y al debido proceso del señor Julio Cesar Loaiza Loaiza ante la dilación del trámite correspondiente a la calificación de pérdida de capacidad laboral (PCL) ante la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones-? 2.
Procedencia de la acción de tutela. Frente a la procedencia de la acción de tutela en este caso concreto se revisará el cumplimiento de los requisitos de legitimación por activa, legitimación por pasiva, inmediatez y la subsidiariedad. 2.1. De la Legitimación por activa. El artículo 86 de la Constitución y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, contemplan que la acción de tutela sea instaurada en todo momento y lugar, por cualquier persona directamente afectada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales.
En este preciso asunto, el señor Loaiza Loaiza se encuentra legitimado en la causa por activa, ejerciendo la acción tuitiva para solicitar la protección de sus derechos al debido proceso y seguridad social. 2.2. De la legitimación por pasiva. La Corte Constitucional ha previsto que, para satisfacer el requisito de la legitimación en la causa por pasiva, resulta necesaria la acreditación de los siguientes elementos:1 (i) que se trate de uno los sujetos respecto de los cuales procede el amparo; y (ii) que la conducta que genera la vulneración o amenaza del derecho se pueda vincular, directa o indirectamente, con su acción u omisión. En el presente asunto, se encuentra acreditado dicho requisito, toda vez que la tutela fue presentada en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones, de quien pretende surta trámite de calificación de PCL en primera oportunidad. 2.3.
De la Inmediatez. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede interponerse en todo momento y lugar. Sin embargo, según la Corte Constitucional ha manifestado que “debe existir una correlación temporal entre la solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales2lo anterior, en razón a que dicha acción constitucional tiene como finalidad conjurar situaciones urgentes que requieren de la actuación rápida de los jueces.3“ En el caso objeto de revisión y frente a la actual incertidumbre sobre la inconformidad planteada por la accionante, la vulneración se torna continuada. 2.4.
De la subsidiaridad. 1 T-118 de 2023. 2 Sentencia SU-241 de 2015. 3 Sentencia T- 038 de 2017. De igual manera, el artículo 86 de la Constitución Política establece que la tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” y, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció como causal de improcedencia de esta acción la existencia de otros recursos o medios de defensa judicial, sin perjuicio de la posibilidad de acudir a ella como mecanismo transitorio para impedir un perjuicio irremediable.
En dicho sentido la Corte Constitucional ha considerado4: “La jurisprudencia ha entendido que el requisito de subsidiariedad exige que el peticionario despliegue de manera diligente las acciones judiciales que estén a su disposición, siempre y cuando ellas sean idóneas y eficaces para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados o amenazados.
También ha sostenido que, en este contexto, un proceso judicial es idóneo cuando es materialmente apto para producir el efecto protector de tales derechos, y es eficaz cuando está diseñado para protegerlos de manera oportuna5. Entre las circunstancias que el juez debe analizar para determinar la idoneidad y eficacia de los recursos judiciales, se encuentran las condiciones de la persona que acude a la tutela.” Asimismo, el Máximo Órgano de Cierre Constitucional6 indicó que, para la resolución de controversias relacionadas con la prestación de los servicios de seguridad social, el legislador ha previsto, en principio, mecanismos judiciales ante la jurisdicción ordinaria laboral, conforme lo establece el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
En consecuencia, dicha Corporación ha reiterado que la acción de tutela no constituye el mecanismo principal para dirimir disputas en materia de seguridad social. No obstante, dicha regla general admite excepciones, particularmente cuando los medios ordinarios carecen de idoneidad o eficacia, en especial si la falta de reconocimiento de una prestación afecta o amenaza de manera directa derechos fundamentales.
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el juez de tutela puede flexibilizar el análisis del requisito de subsidiariedad cuando se trate de garantizar derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional, como personas en situación de discapacidad o en condiciones de extrema pobreza. Conforme a lo expuesto, en el presente caso el actor solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso, con el fin de que se garantice la continuidad del trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral.
En consecuencia, se estima que el señor Loiza Loaiza se encuentra amparado por este mecanismo constitucional, toda vez que su condición de debilidad manifiesta, derivada de su situación médica alegada lo ubica en una situación vulnerable que exige especial protección. 3. Derecho a la seguridad social. La Corte Constitucional ha definido la naturaleza constitucional del derecho a la seguridad social con fundamento en el artículo 48 de la Constitución Política, al establecer que debe garantizarse a todos los habitantes como un derecho irrenunciable7.
“… una vez ha sido provista la estructura básica sobre la cual ha de descansar el sistema de seguridad social, lo cual, además de los elementos ya anotados – prestaciones y autoridades responsables-; a su vez supone el establecimiento de una ecuación constante de asignación de recursos en la cual están llamados a participar los beneficiarios del sistema y el Estado como último responsable 4 T – 569 de 15 de diciembre de 2023.
MP. Dr. Miguel Polo Rosero. Exp. T – 8.793.903. 5 Corte Constitucional, sentencia T-211 de 2009. 6 T-427 de 2018 y T-301 de 2021. 7 Sentencia T – 1318 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. reiterado en sentencia T – 468 de 2007 con ponencia del mismo Magistrado. Ver también sentencia T – 760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. de su efectiva prestación; la seguridad social adquiere el carácter de derecho fundamental, lo cual hace procedente su exigibilidad por vía de tutela…” En relación con el derecho a la seguridad social como fundamental y de la procedencia de la acción de tutela para garantizar su protección, la Corte Constitucional haciendo referencia a los Convenios Internacionales suscritos por Colombia que lo contemplan como un derecho inalienable, ha señalado: “El Estado colombiano, al ser un Estado Social de Derecho, cuenta con la obligación de asegurar la eficacia de los principios y derechos que se encuentran inmersos en la Carta Política.
Este deber no solo se dirige a evitar la vulneración de derechos, sino también a “tomar todas las medidas pertinentes que permitan la efectiva materialización y ejercicio” de los mismos. El derecho a la seguridad social “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos subjetivos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo”.
De la lectura del artículo 48 de la Constitución Política, se logra inferir, que el derecho a la seguridad social denota una doble acepción. En primer lugar, como un “servicio público de carácter obligatorio” el cual su dirección, coordinación y control, estará a cargo del Estado, bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Y en segundo lugar, como un derecho irrenunciable, garantizado a todos los habitantes del Estado. El artículo 16 de la Declaración Americana de los Derechos de la Persona, establece que: “Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilidad física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.” La Corte Constitucional ha señalado que la seguridad social hace referencia a los medios de protección que brinda el Estado para salvaguardar a las personas y sus familias de las contingencias que afectan la capacidad que estos tienen para generar ingresos suficientes para vivir en condiciones dignas y confrontar circunstancias como la enfermedad, la invalidez o la vejez.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General No. 19 destacó: “El derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo.” En Sentencia T-777 de 2009 esta Corporación determinó los objetivos de la seguridad social, en los siguientes términos: “Los objetivos de la seguridad social que deben comprender a todo el conglomerado social, guardan necesaria correspondencia con los fines esenciales del Estado social de derecho como el servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios y derechos constitucionales, promover las condiciones para una igualdad real y efectiva, adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados, proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta; y reconocer sin discriminación alguna la primacía de los derechos inalienables de la persona como sujeto, razón de ser y fin último del poder político, donde el gasto público social tiene prioridad sobre cualquier otra asignación.” La importancia de este derecho se basa en el “principio de la dignidad humana y en la satisfacción real de los derechos humanos”, puesto que las personas podrán asumir las situaciones difíciles que obstaculizan el desarrollo de actividades laborales y la recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos.” 9 En el sistema universal de protección de derechos humanos se ha establecido en el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), la garantía del derecho a la seguridad social: “… el derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo” 10 La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, en el artículo XVI establece el derecho a la seguridad social como: “ la protección contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.” En el numeral 1° del artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Interamericana de Derechos Humanos, se estableció que el derecho a la seguridad social tiene como finalidad proteger a las personas contra las consecuencias de la vejez y la incapacidad física o mental, que obstaculiza la obtención de medios para llevar una vida digna y decorosa.
En ese orden de ideas, puede señalarse que la protección del derecho a la seguridad social se concreta específicamente con la asegurabilidad y circunstancias de protección de las desavenencias que tienen origen en la vejez, enfermedad, e incapacidad física o mental que impidan unas condiciones probas de vida. 4. El debido proceso en el procedimiento de calificación de pérdida de capacidad laboral por parte de Colpensiones como administradora de fondo de pensiones.
La capacidad laboral se encuentra definida en el Decreto 1507 de 2014 “Por el cual se expide el manual único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional”, como el “conjunto de habilidades, destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social” y que permiten a una persona desempeñarse en su trabajo, capacidad que puede verse mermada o alterada por la ocurrencia de una enfermedad o un accidente de cualquier origen.
En tal virtud, cuando ello acontece, el Sistema de Seguridad Social dispone de regímenes para cubrir dichas contingencias, a saber: Régimen de Salud, de Pensiones o de Riesgos Laborales; y dicha determinación depende del origen de calificación de la enfermedad o el accidente que afecta a la persona. Asimismo, el marco jurídico que regula los procedimientos de la calificación de invalidez está contenido en los artículos 38 a 43 de la Ley 100 de 1993, y el Decreto Ley 019 de 2012 que en su artículo 142 determina: “…Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP), a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud (EPS), determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.” /rft/ Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha sido igualmente diáfana al explicar la importancia de la valoración de la pérdida de la capacidad laboral de las personas, como pauta determinante de las garantías fundamentales que dependen de ella. En tal virtud, las entidades encargadas de calificar la pérdida de capacidad laboral en los términos descritos, les asiste este deber con la finalidad de poder determinar si una persona tiene derecho al reconocimiento de alguna de las prestaciones asistenciales o económicas; como consecuencia, dicha calificación de la pérdida de capacidad laboral, se constituye esencialmente en un mecanismo que fija el porcentaje de afectación del “conjunto de las habilidades, destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social, que le permiten al individuo desempeñarse en un trabajo habitual”.11 Sobre el procedimiento para calificar el estado de invalidez de una persona, la Corte Constitucional, explicó: “El Decreto 1295 de 1994 estableció en su artículo 12 el procedimiento para calificar el estado de invalidez de una persona, al respecto dispuso que: “Toda enfermedad o patología, accidente o muerte, que no hayan sido clasificados o calificados como de origen profesional, se consideran de origen común. La calificación del origen del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional será calificado, en primera instancia por la institución prestadora de servicios de salud que atiende al afiliado.
El médico o la comisión laboral de la entidad administradora de riesgos laborales determinarán el origen en segunda instancia. Cuando surjan discrepancias en el origen, éstas serán resueltas por una junta integrada por representantes de las entidades administradoras de salud y de riesgos laborales. De persistir el desacuerdo, se seguirá el procedimiento previsto para las juntas de calificación de invalidez definido en los artículos 41 y siguientes de la ley 100 de 1993 y sus reglamentos.” Así mismo, el artículo 6 del Decreto 2463 de 2001, señaló que “el origen del accidente o de la enfermedad, causantes o no de pérdida de la capacidad laboral o de la muerte, será calificado por la institución prestadora de servicios de salud que atendió a la persona por motivo de la contingencia en primera instancia y por la entidad administradora de riesgos laborales en segunda.
Cuando se presenten discrepancias por el origen, éstas serán resueltas por la junta integrada por representantes de las entidades administradoras de salud y riesgos laborales. Las instituciones prestadoras de servicios de salud y entidades promotoras de salud, deberán conformar una dependencia técnica o grupo interdisciplinario que adelante el procedimiento de determinación del origen y registrarla ante las secretarías de salud.
Las administradoras de riesgos laborales adelantarán el procedimiento por intermedio del grupo interdisciplinario previsto en el artículo 5º del presente decreto. Cada una de las citadas entidades, así como la junta integrada por las entidades promotoras de salud y administradoras de riesgos laborales, contarán con un plazo máximo de treinta (30) días calendario para cumplir el procedimiento descrito y comunicar su decisión sobre el origen de la contingencia al empleador, al trabajador y a los demás interesados.
PARAGRAFO 1 º. Las controversias que surjan con ocasión de los conceptos o dictámenes emitidos sobre el origen o fecha de estructuración, serán resueltas por las juntas regionales de calificación de invalidez. (…). En consecuencia, la calificación del origen de la contingencia debe realizarse de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 12 del Decreto 1295 de 1994, el artículo 6º del Decreto 2463 de 2001, los lineamientos descritos en la Ley 776 de 2002 y el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el Decreto 19 de 2012; con el objetivo de garantizar el debido proceso al paciente.
Por tanto, les corresponde al Instituto de Seguros Sociales, a la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Laborales - ARL, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, calificar, en primera instancia, el estado de invalidez, y, en segunda, a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
La inconformidad sobre el dictamen proferido en primera instancia deberá plantearse dentro de los 10 días siguientes a la notificación del mismo. Respecto de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, la Corte Constitucional la ha considerado como un derecho que tiene toda persona, el cual cobra gran importancia al ser el medio para la realización efectiva de otras garantías fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo vital, en tanto que permite determinar a qué tipo de prestaciones tiene derecho el afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común. Frente a ello, esta Corporación ha dicho: “Dentro del derecho a la pensión de invalidez cobra gran importancia el derecho a la valoración de la pérdida de la capacidad laboral, ya que ésta constituye un medio para garantizar los derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital.
Lo anterior por cuanto tal evaluación permite determinar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que asegure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le permita acceder a un sustento. Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista médico especificar las causas que originan la disminución de la capacidad laboral.
Es precisamente el resultado de la valoración que realizan los organismos médicos competentes el que configura el derecho a la pensión de invalidez, pues como se indicó previamente, ésta arroja el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y el origen de la misma. De allí que la evaluación forme parte de los deberes de las entidades encargadas de reconocer pensiones, pues sin ellas no existiría fundamento para el reconocimiento pensional”.
En consecuencia, “teniendo en cuenta la trascendencia de la valoración, esta Corporación ha señalado que la lesión de las garantías fundamentales de la persona, se genera i) por la negación del derecho a la valoración o ii) por la dilación de la misma, pues de no practicarse a tiempo, en algunas ocasiones puede ocasionar el empeoramiento de la condición física o mental del asegurado.
Así, ambas circunstancias transgreden los derechos fundamentales de los trabajadores, toda vez que someten a una situación de indefensión a quien requiere la calificación para conocer cuáles son las causas que determinan la disminución de la capacidad laboral, y con esto precisar cuál entidad es la encargada de asumir el pago de las prestaciones económicas y asistenciales derivadas de su afección.”12 Igualmente, dicho órgano de cierre de la jurisdicción constitucional ha precisado sobre la responsabilidad de las entidades encargadas de los procesos de calificación, señalando que estos deben ser expeditos: “…envuelve gran trascendencia al momento de garantizar los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital del trabajador que sufre un accidente o enfermedad que lo inhabilita para desempeñarse en condiciones normales, razón por la que no solo están en la obligación de adelantar el procedimiento, considerando todo el material probatorio que se relacione con las deficiencias diagnosticadas, sino también en no demorar la realización del mismos.
En suma, la calificación por pérdida de capacidad laboral en el marco del Sistema Integral de Seguridad Social, constituye a la vez, un derecho autónomo de todos los afiliados al mismo, y una garantía de enlace para acceder a otras prestaciones asistenciales y económicas contempladas por la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones complementarias.
Al contribuir con la realización de otros derechos fundamentales como la dignidad humana y la vida, las entidades obligadas a efectuar dicha calificación deben observar rigurosamente las pautas éticas y técnico-científicas dispuestas por el legislador a lo largo del proceso de valoración, comprendiendo la enfermedad o el accidente del afiliado desde sus consecuencias, esto es, desde los verdaderos factores que alteran su entorno y que varían desde los puramente personales y económicos hasta los ambientales u ocupacionales.
Asimismo, las solicitudes de los afiliados deben atenderse con prontitud por estas entidades. De lo contrario, la mora en la expedición del dictamen puede ocasionar la violación de otras garantías constitucionales, puesto que aquel se constituye en una condición indispensable para el ejercicio de otros derechos como los pensionales, más aún si se tiene en cuenta el estado de debilidad en el que se encuentra un ciudadano que sufre de cierto grado de discapacidad o posiblemente invalidez.
(…)”13 Finalmente, no debe perderse de vista que las personas que deben someterse a estas valoraciones de la capacidad laboral para determinar el grado de invalidez son sujetos de especial protección, como consecuencia, se hace necesario brindarles una protección especial, por cuanto se encuentran en una indeterminación frente a su situación laboral y pensional, teniendo en cuenta que, dependiendo del dictamen, se verán afectados como trabajador o para adquirir el estatus de pensionado por invalidez.
Por ende, en aras de garantizárseles los derechos fundamentales que devienen de la pérdida de su capacidad laboral, se debe observar el procedimiento establecido por el Decreto 1352 de 2013, “Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones"9, compilado por el Decreto 1072 de 2015, el cual regula lo siguiente: “Artículo 38.
Sustanciación y Ponencia. Recibida la solicitud por el médico ponente se procederá de la siguiente manera: a) El Director Administrativo y Financiero de la junta citará al paciente por cualquier medio idóneo dentro de los dos (2) días hábiles siguientes de lo cual se dejará constancia en el expediente; b) La valoración al paciente o persona objeto de dictamen deberá realizarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes; c) En caso de no asistencia del paciente a la valoración, en el término anterior, al siguiente día el Director Administrativo y Financiero de la junta citará nuevamente por correo físico que evidencie el recibido de la citación para la valoración, esta última deberá realizarse dentro de los quince (15) días calendarios siguientes al envío de la comunicación; d) En caso de no asistencia del paciente a la valoración, en el término anterior, al siguiente día luego del paso anterior, el Director Administrativo y Financiero de la junta dará aviso por escrito a la Administradora de Riesgos Laborales o Administradora del Sistema General de Pensiones de acuerdo a si la calificación en primera oportunidad fue de origen común o laboral, cuya constancia debe reposar en el expediente, indicándole la nueva fecha y hora en la que se debe presentar el paciente para que esta lo contacte y realice las gestiones para su asistencia. La valoración de la persona se deberá realizar dentro de los quince (15) días calendarios siguientes al recibo de la comunicación escrita a las Entidades anteriormente mencionadas; e) Dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la valoración del paciente, el médico ponente estudiará las pruebas y documentos suministrados y radicará la ponencia; f) Cuando el médico ponente solicite la práctica de pruebas o la realización de valoraciones por especialistas, este las registrará en la solicitud de práctica de pruebas que las ordena señalando el término para practicarlas de conformidad con el presente decreto; g) Recibidos los resultados de las pruebas o valoraciones solicitadas, el médico ponente radicará el proyecto de dictamen dentro de los dos (2) días hábiles a su recibo y se incluirá el caso en la siguiente reunión privada de la junta; h) Una vez radicada la ponencia el Director Administrativo y Financiero procederá a agendar el caso en la siguiente audiencia privada de decisión, que en todo no caso no podrá ser superior a cinco (5) días hábiles.
Parágrafo 1°. De conformidad con el artículo 142 del Decreto 19 de 2012 la Junta Nacional deberá decidir la apelación que haya sido impuesta, en un término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la radicación de la ponencia. Parágrafo 2°. De comprobarse la imposibilidad de asistir a la cita de la persona a valorar, el médico ponente se trasladará para su valoración salvo que se demuestre la imposibilidad de traslado por caso fortuito o fuerza mayor, evento en el cual, se podrá dictaminar de acuerdo a las pruebas allegadas a la junta.
En todo caso la suspensión del trámite de valoración no podrá ser superior a sesenta (60) días calendario. Parágrafo 3°. Si la persona objeto de valoración no asiste a la cita fijada por el Director Administrativo y Financiero de la junta, una vez se surta el procedimiento descrito en el literal a), c) y d) del presente artículo este dará aviso por escrito a las partes interesadas, cuya constancia debe reposar en el expediente y se procederá a emitir el dictamen con lo que repose en el expediente.
Parágrafo 4°. Para realizar las valoraciones de la persona objeto de dictamen está prohibida que se realice de manera simultánea para varios pacientes ya que esta debe ser de manera individual. Parágrafo 5°. Los términos de tiempo establecidos en el presente artículo serán sucesivos entre un trámite y el que le sigue. … Artículo 41. Notificación del dictamen.
Dentro de los dos (2) días calendarios siguientes a la fecha de celebración de la audiencia privada, la Junta Regional de Calificación de Invalidez citará a través de correo físico que deje constancia del recibido a todas las partes interesadas para que comparezcan dentro de los cinco (5) días hábiles al recibo de la misma para notificarlas personalmente.
Vencido el término anterior y si no es posible la notificación, se fijará en un lugar visible de la sede de la junta durante diez (10) días hábiles, indicando la fecha de fijación y retiro del aviso. De todo lo anterior, deberá reposar copia en el respectivo expediente, y en todo caso se deberán indicar los recursos a que tienen derecho las partes.
En los casos de apelación, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez dentro de los dos (2) días calendario siguientes a la fecha de celebración de la audiencia privada comunicará el dictamen por correo físico que deje constancia de su entrega a la persona objeto del dictamen y a las demás personas interesadas. El Director Administrativo y Financiero una vez tenga la constancia de entrega de la comunicación a todas las partes interesadas, por quedar ya el dictamen en firme, remitirá el expediente a la Junta Regional para su respectivo control y custodia.
Parágrafo. En los casos en los que la solicitud de dictamen sea realizada a través de la inspección de trabajo del Ministerio del Trabajo, autoridades judiciales o administrativas, actuando como peritos las Juntas de Calificación de Invalidez, la notificación o comunicación según sea el caso se surtirá en sus respectivos despachos. Para tal efecto, la junta remitirá solamente el dictamen a dichas entidades, las cuales se encargarán de la notificación o comunicación según sea el caso de conformidad con lo establecido en este artículo, posteriormente, el inspector de trabajo deberá devolver debidamente notificado el dictamen.” De las normas transcritas, se colige que, recibida la solicitud por el médico ponente, se citará al paciente por cualquier medio idóneo dentro de los dos (2) días hábiles siguientes, de lo cual se dejará constancia en el expediente; la valoración al paciente o persona objeto de dictamen deberá realizarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes; dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la valoración del paciente, el médico ponente estudiará las pruebas y documentos suministrados y radicará la ponencia; cuando el médico ponente solicite la práctica de pruebas o la realización de valoraciones por especialistas, este las registrará en la solicitud de práctica de pruebas que las ordena señalando el término para practicarlas de conformidad con el presente decreto; recibidos los resultados de las pruebas o valoraciones solicitadas, el médico ponente radicará el proyecto de dictamen dentro de los dos (2) días hábiles a su recibo y se incluirá el caso en la siguiente reunión privada de la junta y una vez radicada la ponencia el Director Administrativo y Financiero procederá a agendar el caso en la siguiente audiencia privada de decisión, que en todo no caso no podrá ser superior a cinco (5) días hábiles.
Y el canon 41 ibidem, relacionado con la notificación del dictamen, establece que dentro de los dos (2) días calendarios siguientes a la fecha de celebración de la audiencia privada, la Junta Regional de Calificación de Invalidez, citará a través de correo físico que deje constancia del recibido a todas las partes interesadas para que comparezcan dentro de los cinco (5) días hábiles al recibo de la misma para notificarlas personalmente y vencido el término anterior y si no es posible la notificación, se fijará en un lugar visible de la sede de la junta durante diez (10) días hábiles, indicando la fecha de fijación y retiro del aviso.
Conforme lo descrito, el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral, se encuentra reglado en etapas y tiempos determinados principalmente en el artículo 38 del Decreto 1352 de 2013, normativa que si bien regula el funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, en criterio de este Despacho, puede aplicarse cuando la calificación está siendo adelantada por las entidades habilitadas conforme el canon 41 de la Ley 100 de 1993, como lo es la Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES, en tanto resulta necesario -a fin de garantizar los derechos fundamentales de los usuarios-, determinar un tiempo razonable de cumplimiento de deberes y de resolución de estas situaciones.
Adicionalmente, se considera pertinente precisar que, la mencionada normativa no tuvo ninguna modificación con la expedición del Decreto 514 de 2025, la cual en el artículo 2.2.4.13.8 señaló que el dictamen de pérdida de capacidad laboral u ocupacional será emitido conforme al Manual Único de Calificación de Invalidez vigente. 3. Caso concreto.
El señor Julio Cesar Loaiza Loaiza estima que se han vulnerado sus derechos fundamentales a la seguridad social y debido proceso, pues el Fondo Pensional no ha garantizado el trámite de calificación de la pérdida de capacidad laboral u ocupacional de primera oportunidad, radicado por el actor por medio de buzón electrónico tramitescolpesniones@infosyc.co con radicado núm. 2026-4937682 y acuse de recibo automático emanado del Fondo Pensional.
Ante las actuales condiciones de salud que aquejan al afiliado, el señor Julio Cesar Loaiza Loaiza inició proceso de pérdida de calificación de invalidez ante la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, entidad que en su esquema de defensa advirtió que dicho trámite no se reportaba en la base de datos de la entidad, por lo que ante la radicación pertinente se remitiría al área de medicina laboral para validación documental y conclusión de pertinencia sobre solicitud de valoraciones y pruebas objetivas.
En contraste, la impugnación de la entidad accionada no planteó una refutación expresa a la radicación del trámite por canal digital señalado y, por ende, el Fondo Pensional no propuso oposición sobre la constancia de acuse de recibo del mensaje de datos que fue incorporado al escrito, dentro del cual se mencionó solicitud adjunta de formularios exigidos por el Fondo Pensional.
De acuerdo con la posición de las partes, se encuentra acreditado que el afiliado radicó documento con relación de anexos asociados a «Formulario de determinación de pérdida de capacidad laboral debidamente diligenciado»; «Formulario de autorización de notificación por correo electrónico debidamente diligenciado»; «Copia de historia clínica en formato CD», entre otros, solicitud que fue efectivamente remitida por medio de buzón electrónico como consta en acuse de recibido de la misma entidad, conforme al número de radicado asignado 2026_4937682 del 14 de marzo de 2026.
En este sentido, las afirmaciones de la apoderada judicial del Fondo Pensional no tienen asidero frente a la acreditación efectiva de radicación del trámite, pues como se ha sostenido por parte de la Corte Constitucional8, las autoridades no pueden abstenerse a recibir y tramitar peticiones que sean formuladas ante ellas a través de mensaje de datos, a partir de cualquier tipo de plataforma tecnológica que habilite comunicación bidireccional entre el particular y la entidad.
En ese orden de ideas, se concluye que, en principio le asiste razón a la a quo sobre vulneración del derecho fundamental de petición radicado por la parte actora, frente a la inicial abstención del trámite relacionado con calificación de la pérdida de capacidad laboral del actor, a partir de la cual se adoptó orden constitucional sobre el inicio del proceso con radicación fechada el 14 de marzo de 2026.
En línea con el pronunciamiento de la Juez Constitucional y en el curso de la impugnación interpuesta, se detecta que la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones presentó memorial de cumplimiento sin perjuicio de la impugnación, a través del cual se acreditó el trámite de calificación de pérdida de la capacidad laboral por medio de memorial con radicado núm. 2026_8052141_2026_7948294 del 19 de mayo de los corrientes, en virtud del cual se informó sobre la reapertura manual del trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral correspondiente al señor Julio Cesar Loaiza, a quien se asignó cita el 10 de mayo de los corrientes, garantizando el amparo sobre los derechos fundamentales del actor Adjunto a dicho documento, se insertó dictamen núm. 6028220 del 21 de mayo de la presente anualidad, por medio del cual, el equipo interdisciplinario de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, emitió concepto final equivalente al 26.25% con respectiva notificación al correo electrónico del afiliado Julio Cesar Loaiza Loaiza, como elemento que en esta sede recrea un nuevo evento con incidencia en las ordenes adoptadas por el Juzgado de origen.
Carencia actual de objeto por hecho superado. La Corte Constitucional en sentencia T-234 de 2018, señala que: “[…] La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha indicado que la carencia actual de objeto se configura cuando frente a las pretensiones esbozadas en la acción de tutela, cualquier orden emitida por el juez no tendría algún efecto o simplemente “caería en el vacío7.
Específicamente, esta figura se presenta en aquellos casos en que tiene lugar un daño consumado, un hecho superado o cuando se derive alguna otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto sea inocua.8 Por ser pertinente para el caso concreto, se hará referencia a la carencia actual de objeto por hecho superado, la cual se presenta cuando se ha satisfecho la pretensión que motivó la solicitud de amparo, y en tal sentido no tendría efecto alguno la orden emitida por el juez9. 3.2.
El fin de la acción de tutela gira en torno a la protección inmediata de los derechos fundamentales, por tanto, el juez debe emitir las órdenes orientadas al cese de la vulneración y el goce efectivo del derecho reclamado, una vez comprobada tal afectación. El papel del juez versa en la verificación de la presunta afectación y el nexo con el supuesto hecho vulnerador de tal forma que sus órdenes sean congruentes y satisfagan lo pretendido por el peticionario. […]” En la sentencia T-275 de 2023, la Corte Constitucional menciona que: “[…] En reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha expresado que existen tres hipótesis en las que se configura el fenómeno de la carencia actual de 8 Corte Constitucional.
Sentencia Referencia: T-230/20 Expediente T-7.040.21. Asunto: Acción de tutela instaurada por el señor Christian Fernando Joaqui Tapia en contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Popayán. Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ. Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veinte (2020). objeto: (i) cuando se presenta un daño consumado;
(ii) cuando existe un hecho superado; y (iii) cuando ocurre un hecho sobreviniente que hace inocuo el objetivo de la sentencia. En particular, el daño consumado se presenta cuando se ejecuta el daño o la afectación que se pretendía evitar con la acción de tutela. De esta manera, el juez constitucional no puede dar una orden al respecto con el fin de hacer que cese la vulneración o impedir que se materialice el peligro. […]” La carencia actual de objeto en la acción de tutela ocurre cuando el juez no puede emitir una orden con efecto debido a que el daño ya está consumado, el hecho ya ha pasado o un nuevo evento ha hecho innecesaria la orden, lo que hace que la acción de tutela carezca de objeto y no pueda avanzar.
En ese orden y dada la acreditación de elaboración y notificación del dictamen sobre la pérdida de capacidad laboral y ocupacional del actor dentro del curso de impugnación, se advierte que la amenaza sobre la petición y debido proceso del afiliado se encuentra superada y por ende, es procedente la declaratoria sobre la carencia actual de objeto.
Por lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. Falla Primero: Confirmar la sentencia de 5 de mayo de 2026 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, conforme a lo brevemente expuesto.
Segundo: Declarar carencia actual de objeto por hecho superado, por lo brevemente expuesto. Tercero: Notifíquese este proveído en la forma ordenada por el Artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 5º del Decreto 306 de 1992. Cuarto: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Discutida y aprobada en Sala de Decisión realizada en la fecha.
Notifíquese y cúmplase Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.