REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Caja de Compensación Familiar de Boyacá (en adelante COMFABOY) Demandado: Corporación Autónoma Regional de Boyacá (en adelante CORPOBOYACÁ) Radicación: 15001 23 33 000 2022 00424 00 La Sala emite sentencia en primera instancia dentro del asunto de la referencia, sin que se observe causal de nulidad que vicie lo actuado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Tesis de la parte demandante 1. COMFABOY demandó la nulidad de la Resolución N.º 1447 del 27 de agosto de 2020, por medio de la cual se le declaró responsable administrativamente dentro del proceso sancionatorio ambiental OOCQ-0295/11, junto con el Informe Técnico de Criterios KT- 025/19 de 13 de agosto de 2020 el cual hace parte integral de este acto administrativo y de la Resolución N.º 2389 del 9 de diciembre de 2021, que resolvió el recurso de reposición en su contra. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) el archivo definitivo del expediente sancionatorio, ii) la renovación de la concesión de aguas termominerales y el permiso de vertimientos, iii) se levanten las medidas cautelares en procesos coactivos y iv) se condene a la demandada al pago de los perjuicios por daño material y lucro cesante causados al Hotel Panorama de Paipa por el sellamiento de sus servicios desde el 14 de septiembre de 2017. 3.
Como hechos en que sustentaron las pretensiones se indicó que: - COMFABOY, caja de compensación familiar de derecho privado sin ánimo de lucro, es propietaria del Hotel Panorama en Paipa, Boyacá, donde prestaba servicios de piscinas con aguas termominerales a sus trabajadores afiliados. Para operar, requería concesión de aguas y permiso de vertimientos otorgados por CORPOBOYACÁ, autoridad ambiental regional. - En el año 2011, CORPOBOYACÁ abrió un proceso sancionatorio contra COMFABOY por uso ilegal de aguas termominerales y vertimientos sin permiso, imponiéndole medida de amonestación escrita y formulándole cargos.
Tras un largo período probatorio, mediante la Resolución N.º 1252/13, se declaró a COMFABOY administrativamente responsable y se le impuso una multa de aproximadamente ciento dos millones de pesos ($ 102.000.000). [2] - Contra dicha determinación COMFABOY interpuso recurso de reposición, pero sin resolverlo, CORPOBOYACÁ revocó directamente todos los actos del proceso sancionatorio mediante la Resolución N.º 2305/14 e inició un nuevo proceso por las mismas conductas.
Luego de casi dos años de inactividad, en junio de 2016, la autoridad ambiental formuló nuevos cargos en contra de la actora, fundamentados en el Decreto 1076 de 2015, por hechos ocurridos en anualidades anteriores, a los que COMFABOY presentó descargos solicitando una visita técnica que le fue negada. - Tras otro período de casi cuatro años, mediante la Resolución No 1447/20 se impuso una nueva sanción en la modalidad de multa de seiscientos diez millones de pesos ($610.000.000).
COMFABOY interpuso recurso de reposición -único procedente conforme al mismo acto-, que fue resuelto en sentido confirmatorio a través de la Resolución No 2389/21. Paralelamente, en agosto de 2021 se ordenó el sellamiento de las piscinas y jacuzzi del hotel, sin que COMFABOY fuera notificada del acto que lo ordenó. - Desde septiembre de 2017, vencida la concesión y sin que CORPOBOYACÁ resolviera las solicitudes de renovación ni el permiso de vertimientos, COMFABOY se vio obligada a suspender definitivamente el servicio de aguas termominerales en el Hotel Panorama, lo que generó pérdidas económicas, daño al buen nombre institucional y la privación del servicio a los trabajadores afiliados. 4.
En criterio del demandante los actos demandados adolecen de nulidad debido a: - Falta de competencia: La Resolución sancionatoria y la que resolvió el recurso de reposición fueron expedidas por el Subdirector de Administración de Recursos Naturales de CORPOBOYACÁ, cuando esta función le correspondía al Director General o, en su defecto, a la Secretaría General y Jurídica.
La delegación contenida en el Acuerdo 09 de 2016 no comprendía la instrucción ni el impulso procesal del expediente radicado en Paipa, y los estatutos de la Corporación establecen que solo procede el recurso de apelación cuando el acto es expedido por funcionarios distintos al Director General, garantía que fue ignorada al concederse únicamente el recurso de reposición. Añadió que el mismo funcionario que sancionó a COMFABOY por no tener permiso de vertimientos es quien debía otorgarlo, lo que compromete gravemente los principios de imparcialidad e independencia. Adicionalmente, para el momento en que se profirió la decisión de fondo, la autoridad ya había perdido competencia por haber dejado vencer en exceso el plazo legal de quince días contados desde el cierre del período probatorio, pues la sanción se impuso más de tres años después de ese término. - Expedición en forma irregular: El procedimiento surtido después de la revocatoria directa de 2014 adolece de graves irregularidades: primero, el impulso procesal estuvo a cargo de la Subdirección de Administración de Recursos Naturales, dependencia que carecía de delegación para ese municipio; segundo, las pruebas técnicas que sirvieron de fundamento a la sanción fueron recaudadas sin cumplir los requisitos de la norma internacional ISO/IEC 17025-2005 exigida para laboratorios ambientales acreditados por el IDEAM; tercero, dichas pruebas habían quedado sin eficacia jurídica por efecto de la revocatoria directa, pues lo accesorio sigue la suerte de lo principal; y cuarto, la autoridad negó arbitrariamente la visita técnica de inspección ocular solicitada por COMFABOY en sus descargos, incorporando en cambio pruebas no aportadas al expediente sancionatorio, como la Consultoría CCC 201401-PROAGUAS. - Infracción de las normas en que deberían fundarse los actos: La multa fue tasada con fundamento en la Resolución 2086 de 2010, metodología que no fue expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tal como lo ordena el Decreto 1076 de [3] 2015, norma que a su vez fue aplicada retroactivamente a conductas anteriores a su vigencia, violando el principio de irretroactividad de la ley punitiva.
La fórmula matemática utilizada para calcular la multa corresponde a la prevista para casos de daño ambiental probado, pero la propia autoridad reconoció que no había daño demostrado, pues confesó desconocer las características físicoquímicas del agua vertida; aun así procedió a monetizar un riesgo hipotético confundiendo ilegalmente las variables del modelo matemático.
Además, el factor de beneficio ilícito fue calculado con base en el impuesto de renta, tributo al que COMFABOY no está sujeta por ser entidad sin ánimo de lucro en régimen tributario especial, y la capacidad socioeconómica fue clasificada como mediana empresa cuando la Caja no puede ser asimilada a esa categoría. Se vulneró también el principio de igualdad, pues COMFABOY fue la única operadora hotelera del sistema termal de Paipa sancionada con multa, mientras que USOCHICAMOCHA, quien administra y opera las dársenas y vierte directamente el recurso al canal de Vargas y al Río Chicamocha, nunca fue investigada ni sancionada, en idénticas o peores condiciones. - Desviación de las atribuciones propias de quien profirió los actos: La indebida concentración de poder en la Subdirección de Administración de Recursos Naturales, que simultáneamente instruye, impulsa, falla el proceso sancionatorio y decide sobre los permisos ambientales, revela una distorsión de las finalidades del ejercicio de la potestad sancionatoria.
Esa concentración ha producido un tratamiento arbitrariamente desigual frente a los demás operadores hoteleros, y la sanción impuesta afecta directamente los recursos parafiscales de COMFABOY, destinados por ley a los programas de seguridad social de los trabajadores afiliados, vulnerando el interés colectivo constitucionalmente protegido. 1.2.
Tesis de la parte demandada 5. CORPOBOYACÁ aceptó la mayoría de los hechos de la demanda como ciertos. Sin embargo, precisó que la concesión de aguas otorgada originalmente mediante Resolución 525 de 1996 había sido concedida a favor de la sociedad Hotel Panorama S.A. y venció el 27 de noviembre de 2001, de modo que COMFABOY operó sin concesión vigente desde esa fecha hasta el 14 de septiembre de 2012. 6.
Negó que la medida de sellamiento Nº 043 hiciera parte del proceso sancionatorio demandado, aclarando que fue una medida independiente adoptada ante una contingencia en agosto de 2021, y que los sellos fueron levantados mediante Resolución 1351 de esa misma fecha. También negó que COMFABOY hubiera dejado de prestar el servicio de piscinas como consecuencia de los actos demandados, pues en ningún momento se ordenó el cierre o clausura del Hotel Panorama. 7.
Frente a la causal de falta de competencia, sostuvo que los actos sancionatorios fueron expedidos por la Subdirección de Administración de Recursos Naturales en ejercicio de sus funciones, con fundamento en el artículo 9 numeral 8 del Acuerdo 013/14, y en virtud de delegación expresa efectuada por el Director General mediante el Acuerdo 009 de junio de 2016 y la Resolución 3893 de noviembre de 2016, actos administrativos que gozaban de presunción de legalidad por no haber sido suspendidos ni declarados nulos por la jurisdicción contenciosa. 8.
Con relación al argumento de la doble instancia, señaló que, al actuar el Subdirector por delegación del Director General, este cumplía funciones de ese nivel directivo, razón por la cual no existía instancia superior ante quien apelar, sin que ello vulnerara el debido proceso. En cuanto a la extemporaneidad de la decisión de fondo, indicó que los términos procesales [4] establecidos en la Ley 1333 de 2009 eran perentorios pero no preclusivos, de modo que su inobservancia no invalidaba la decisión, conforme a jurisprudencia del Consejo de Estado. 9.
Respecto a la causal de expedición en forma irregular, rechazó que la instrucción del proceso debiera estar a cargo de la Secretaría General y Jurídica, pues esa dependencia tenía funciones de asesoría y gestión jurídica, mientras que la Subdirección de Administración de Recursos Naturales era la competente para adelantar procesos sancionatorios.
Sobre las pruebas técnicas cuestionadas, sostuvo que conservaban validez porque la revocatoria directa era una medida de autotutela y saneamiento de la actuación, y porque COMFABOY nunca impugnó judicialmente el acto que la decretó ni presentó recurso de reposición contra el auto que las incorporó al nuevo proceso. 10. En cuanto a la tasación de la multa, precisó que se había evaluado correctamente el criterio de riesgo de afectación mediante la fórmula R = (11.03 x SMMLV) x r, aplicable precisamente cuando no existía afectación ambiental probada, y que dicha metodología estaba autorizada por la Resolución 2086 de 2010 y el artículo 8 de esa misma norma. 11.
Frente a la causal de infracción de las normas en que debían fundarse los actos, argumentó que la Resolución 2086 de 2010 fue expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible en cumplimiento del artículo 11 del Decreto 3678 de 2010, norma que a su vez desarrollaba el parágrafo 2 del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, y que se encontraba vigente tanto al momento de los hechos investigados como al momento de la tasación en 2020. 12.
Sobre la suspensión provisional del artículo 11 del Decreto 3678, aclaró que esa medida cautelar fue revocada en julio de 2014 mediante recurso de súplica. Rechazó la acusación de violación al principio de irretroactividad, señalando que el Decreto 1076 de 2015 era simplemente compilatorio de normas preexistentes. Frente a la alegada vulneración del principio de igualdad, informó que también había adelantado y decidido procesos sancionatorios contra otros operadores hoteleros de Paipa, como el Instituto de Turismo, Inversiones Sochagota, INFIBOY, Hotel Estelar y FIDULCOLDEX, por las mismas conductas. 13.
Frente a la causal de desviación de atribuciones, negó que existiera desviación de poder, señalando que la causal solo se configura cuando la administración ejerce sus facultades para fines distintos a los previstos en la ley, y que en este caso la actuación respondió al legítimo ejercicio del ius puniendi ambiental. Rechazó también el argumento de que no debía sancionarse porque para la fecha de apertura del segundo proceso ya existía concesión de aguas, aclarando que la responsabilidad declarada se refería al período comprendido entre el 27 de noviembre de 2001 y el 14 de septiembre de 2012, cuando COMFABOY operó sin dicho permiso.
Reiteró que el proceso se adelantó por realizar vertimientos sin permiso, no por verter sin tratamiento previo, y que la obligación de tramitar el permiso de vertimientos correspondía a quien generaba el vertimiento, es decir a COMFABOY, sin que la administración de las dársenas por USOCHICAMOCHA la eximiera de esa responsabilidad. 14.
Finalmente, planteó como excepciones la legalidad de los actos demandados, la suficiencia de su motivación fáctica y jurídica, la ausencia de cualquier causal de nulidad y la improcedencia del restablecimiento solicitado. Sobre este último punto, argumentó que los trámites de concesión de aguas y permiso de vertimientos eran actuaciones independientes del proceso sancionatorio, y que la eventual nulidad de los actos impugnados no podía extenderse por vía de restablecimiento a obligar a la Corporación a otorgar dichos permisos.
En relación con los perjuicios reclamados, opuso el principio según el cual nadie puede alegar a su favor su propia culpa, señalando que fue la propia [5] desidia de COMFABOY la que generó la situación que ahora pretendía imputar a la autoridad ambiental. 1.3. Fijación del litigio 15. A través de la providencia de 29 de septiembre de 2023, se fijó el litigio1, en los siguientes términos: “Corresponde a la Sala de Decisión determinar si los actos demandados - resolución No. 1447 del 27 de agosto de 2020 y resolución No. 2389 del 9 de diciembre de 2021 - se encuentran viciados de nulidad por vulneración al debido proceso administrativo; al haber sido expedidos sin competencia formal y sustancial por parte de la subdirección de administración de recursos naturales de la Corporación; de forma irregular y con infracción de las normas en que debía fundarse y, finalmente, con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. En caso de prosperar la nulidad invocada, se debe determinar si hay lugar a acceder al restablecimiento del derecho solicitado en la demanda.” 1.4.
Alegatos de conclusión - COMFABOY 16. El apoderado de COMFABOY informó como hecho sobreviniente que, estando en curso el proceso judicial, la Caja tomó la decisión de pagar la totalidad de la multa impuesta en los actos administrativos demandados. El pago se realizó de manera previsiva y con apego a los principios que rigen la administración de los recursos parafiscales, con el propósito de mitigar los riesgos derivados de la generación de intereses y costos en el proceso coactivo.
Como resultado de ese pago, CORPOBOYACÁ expidió la Resolución 2830 del 26 de octubre de 2023, que ordenó la terminación de las diligencias de cobro y el levantamiento de las medidas cautelares que pesaban sobre los recursos de la Caja, por un valor total cancelado de $727.413.025 17. Con fundamento en ese hecho sobreviniente, el apoderado solicitó que, como restablecimiento automático del derecho en caso de prosperar la nulidad, se ordenara a CORPOBOYACÁ reintegrar a COMFABOY la suma pagada, debidamente indexada desde el momento en que se realizó el pago hasta que quedara ejecutoriada la sentencia, invocando para ello jurisprudencia del Consejo de Estado que precisó que la nulidad del acto administrativo extingue la obligación y genera el restablecimiento automático del derecho, con la consecuente obligación de devolver lo cancelado. 18.
Sobre la violación al debido proceso sancionatorio administrativo, el apoderado recordó que el proceso sancionatorio se inició mediante Resolución 1676 del 7 de junio de 2011, pero que los hechos investigados databan del año 2002, de modo que entre la ocurrencia de los hechos y la decisión final de agosto de 2020 transcurrieron aproximadamente dieciocho años.
Señaló que todo el procedimiento estuvo viciado desde su origen, pues los cargos se formularon con fundamento en normas del Decreto 2811 de 1974 correspondientes a temas forestales y de suelos, y no a aguas termominerales, y que las pruebas técnicas de muestreo compuesto de aguas fueron recaudadas sin cumplir los requisitos de la norma internacional ISO/IEC 17025-2005 exigida por el sistema de gestión de calidad de la propia CORPOBOYACÁ. 1 Índice 55 SAMAI [6] 19.
Insistió en que la revocatoria directa aplicada en 2014 fue ilegal, pues habilitó de manera injustificada una segunda formulación de cargos por los mismos hechos, y que el proceso posterior se instruyó y falló por la Subdirección de Administración de Recursos Naturales cuando esa dependencia carecía de delegación para la jurisdicción de Paipa, configurándose la falta de competencia. Señaló además que la decisión sancionatoria de 2020 se profirió cuando la autoridad ya había perdido competencia por vencimiento del plazo legal, y que la metodología de tasación de la multa contenida en la Resolución 2086 de 2010 no era jurídicamente aplicable porque durante la temporalidad de los hechos investigados el artículo 11 del Decreto 3678 de 2010, que le daba sustento, se encontraba suspendido por medida cautelar dentro de un proceso de nulidad simple que cursaba ante el Consejo de Estado. -CORPOBOYACÁ 20.
Solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, tras considerar que los actos administrativos acusados se encuentran ajustados a la legalidad y al ordenamiento jurídico ambiental vigente. Sostuvo que la actuación administrativa se surtió con estricta observancia del debido proceso, el principio de publicidad y el derecho de contradicción, sin que se lograra desvirtuar la presunción de legalidad que ampara a las decisiones sancionatorias. 21.
Defendió la validez del procedimiento administrativo, argumentando que la decisión de acudir a la revocatoria directa de oficio en el año 2014 no constituyó una maniobra irregular, sino una medida necesaria para sanear el proceso y garantizar las garantías procesales de la investigada. En este sentido, afirmó que el reinicio de la actuación se ajustó a los parámetros de la Ley 1333 de 2009, desde la apertura del proceso mediante Resolución 2305/14, pasando por la formulación de cargos mediante Resolución 1949/16, la presentación de descargos por parte de COMFABOY, la apertura del período probatorio mediante Auto 1326 de septiembre de 2016, hasta la decisión de fondo contenida en la Resolución 1447/20, confirmada mediante Resolución 2389/21. 22.
Reiteró que los actos demandados fueron expedidos por la Subdirección de Administración de Recursos Naturales en ejercicio de sus funciones, con fundamento en el numeral 8 del artículo 9 del Acuerdo 013/14 y en virtud de la delegación expresa efectuada por el Director General mediante el Acuerdo 009/16 y la Resolución 3893/16, actos que gozaban de presunción de legalidad por no haber sido suspendidos ni anulados por la jurisdicción contencioso administrativa. 23.
Finalmente, la corporación desestimó la vulneración al derecho a la igualdad, precisando que cada proceso sancionatorio es independiente y se basa en las condiciones fácticas y técnicas particulares de cada infractor. Por lo tanto, concluyó que no existe fundamento jurídico para el restablecimiento del derecho solicitado, toda vez que la sanción pecuniaria fue la consecuencia directa del incumplimiento de las obligaciones ambientales por parte de la entidad demandante.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 24. Esta Corporación es competente para conocer en primera instancia del proceso referenciado, de conformidad con el artículo 152 del CPACA. [7] 2.2. Tesis de la Sala 25. La Sala negará las pretensiones de la demanda, al encontrar probado que la Subdirección de Administración de Recursos Naturales actuó con habilitación legal derivada del Acuerdo No. 013/14, el Acuerdo No. 09/16 y la Resolución No. 3893/16, delegación que cubrió toda la jurisdicción de CORPOBOYACÁ sin restricción territorial, y que al actuar por delegación del Director General, quien carece de superior jerárquico conforme al artículo 74 del CPACA y al artículo 30 de la Ley 1333 de 2009, no existía instancia habilitada para conocer apelación. 26.
Frente a la expedición irregular, se encontró que la revocatoria directa de 2014 fue una medida de saneamiento que no extinguió la eficacia de las pruebas técnicas preexistentes, que la norma ISO/IEC 17025-2005 no era exigible como requisito de validez dentro del proceso sancionatorio, y que la dirección probatoria ejercida por la autoridad se ajustó a las facultades que la ley le confiere.
En cuanto a la tasación de la multa, se advirtió que la Resolución 2086/10 fue expedida por la autoridad competente, que la variable de riesgo de afectación fue correctamente aplicada ante la ausencia de daño ambiental demostrado, y que la clasificación socioeconómica y el cálculo del beneficio ilícito respondieron a la metodología legalmente prevista, sin que COMFABOY hubiera aportado las pruebas necesarias para un tratamiento diferenciado. 27.
Finalmente, se descartó la desviación de poder al verificar que la concentración funcional en la Subdirección responde al diseño institucional de la Corporación, respaldado expresamente en el parágrafo del artículo 2° de la Ley 1333/09, y que no existe prueba alguna de que la autoridad ambiental haya perseguido finalidades distintas a la protección de los recursos naturales y la sanción de las infracciones acreditadas en el expediente OOCQ-00295/11. 2.3.
De la potestad sancionatoria ambiental del Estado 28. El ordenamiento jurídico radica en el Estado la titularidad de la potestad sancionatoria en materia ambiental. El artículo 1° de la Ley 1333 de 2009 establece: "El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y lo ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y Parques Nacionales Naturales de Colombia, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos." 29.
De esta norma se derivan dos consecuencias de orden constitucional. La primera, que la potestad sancionatoria no es atributo personal de un funcionario sino función pública radicada en instituciones determinadas por la ley. La segunda, que su ejercicio está condicionado al estricto respeto de las competencias establecidas por la ley y los reglamentos, lo que excluye cualquier ejercicio arbitrario o desbordado de esa potestad. 30.
Las Corporaciones Autónomas Regionales, como CORPOBOYACÁ, son uno de los canales institucionales a través de los cuales el Estado ejerce esa potestad dentro de su respectiva jurisdicción, de conformidad con lo previsto en el artículo 31 numeral 17 de la Ley 99 de 1993. [8] 2.4. De las funciones de la sanción ambiental 31. La sanción ambiental no constituye un fin en sí mismo.
El artículo 4° de la Ley 1333 de 2009 precisa su finalidad en los siguientes términos: "Las sanciones administrativas en materia ambiental tienen una función preventiva, correctiva y compensatoria, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, los Tratados Internacionales, la ley y el Reglamento." 32.
La función preventiva busca disuadir la comisión de conductas lesivas para el medio ambiente. La función correctiva apunta a conjurar los efectos del daño causado. La función compensatoria procura el resarcimiento del detrimento ambiental generado. Estas tres funciones operan como criterios de legitimación de la sanción impuesta, de manera que toda multa ambiental debe poder anclarse en alguna de ellas para considerarse constitucionalmente válida. 2.5.
De la infracción ambiental y el principio de legalidad 33. El artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 define la infracción ambiental así: "Se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994, las demás normas ambientales vigentes y en los actos administrativos con contenido ambiental expedidos por la autoridad ambiental competente." 34.
El principio de legalidad impone que la conducta sancionada esté previamente descrita en la norma, que la norma aplicada haya estado vigente al momento de la comisión de la conducta, y que la decisión sancionatoria guarde correspondencia con los cargos formulados. Estos tres elementos configuran el marco dentro del cual debe evaluarse la validez de todo acto administrativo sancionatorio ambiental. 35.
El parágrafo 1° del mismo artículo agrega que "en las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla, en los términos establecidos en la presente Ley." Esta presunción, leída en conjunto con el artículo 29 de la Constitución Política, no releva a la autoridad ambiental de motivar adecuadamente el acto sancionatorio ni de irrespetar las garantías del debido proceso. 2.6.
Del debido proceso en el procedimiento sancionatorio ambiental 36. El artículo 29 de la Constitución Política establece que "el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas." Esta garantía tiene vigencia en el procedimiento sancionatorio ambiental, aunque con matices propios del derecho administrativo sancionatorio. 37.
El artículo 3° de la Ley 1333 de 2009 dispone que "son aplicables al procedimiento sancionatorio ambiental los principios constitucionales y legales que rigen las actuaciones administrativas." Ello implica que las garantías del debido proceso operan en esta materia, pero con la modulación propia del derecho administrativo sancionador. [9] 38.
La Corte Constitucional, en sentencia C-742/102, precisó que "no necesariamente la imposición de sanciones administrativas debe ceñirse a las reglas del debido proceso que rigen la imposición de sanciones penales", agregando que en el derecho administrativo sancionatorio las garantías "adquieren otros matices." En el mismo pronunciamiento, la Corte clarificó que la Ley 1333 de 2009 "no crea un régimen de responsabilidad objetiva en materia ambiental en estricto sentido, sino un régimen de responsabilidad subjetiva en el que se presume la culpa o dolo del infractor, presunción que puede ser desvirtuada a través de cualquier medio de prueba admitido por la normativa vigente."3 39.
De lo anterior se concluye que el procedimiento sancionatorio ambiental respeta el debido proceso en sus elementos esenciales: competencia del funcionario, motivación del acto, oportunidad de defensa y contradicción probatoria, sin que ello implique trasladar al ámbito administrativo todas las exigencias propias del proceso. 2.7. De la delegación de funciones en las Corporaciones Autónomas Regionales 40.
La delegación de funciones en las entidades públicas es un mecanismo constitucionalmente reconocido. El artículo 211 de la Constitución Política establece: "La ley fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades. La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente." 41.
En el marco de las Corporaciones Autónomas Regionales, el artículo 29 numeral 7 de la Ley 99 de 1993 dispone que es función del Director General "delegar en funcionarios de la entidad el ejercicio de algunas funciones, previa autorización del Consejo Directivo." A su vez, el literal h) del artículo 27 de la misma ley establece como función del Consejo Directivo la de "autorizar la delegación de funciones de la entidad." 42.
De estas disposiciones se desprende que la delegación válida en el marco de las Corporaciones Autónomas Regionales requiere: primero, autorización previa del Consejo Directivo; segundo, acto administrativo motivado del Director General que materialice la delegación; y tercero, que la función delegada corresponda a las previstas en la estructura orgánica de la entidad y en la ley. 43.
El artículo 9° de la Ley 489 de 1998 establece que mediante la delegación se transfiere el ejercicio de funciones a colaboradores o a otras autoridades. El artículo 12 de la misma ley precisa el régimen de los actos del delegatario: estos están sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad delegante y son susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ella.
De estas disposiciones se desprende que el delegante no renuncia a la titularidad de la función, puede reasumir su ejercicio en cualquier momento, conserva la facultad de reformar o revocar los actos del delegatario, y la responsabilidad por los actos proferidos en ejercicio de la delegación recae exclusivamente en el delegatario, conforme al artículo 211 de la Constitución Política. 2 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia C-742 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 3Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-595 de 2010, Magistrada Jorge Iván Palacio Palacio [10] 2.8. Caso Concreto • Primer cargo 44. En este primer cargo, la parte actora agrupa tres subcargos referentes a la falta de competencia, así: 45. El primer subcargo, que refiere a la expedición sin competencia, al confrontar estos argumentos con las pruebas, se encuentra respecto de la delegación que la resolución por medio de la cual se sancionó a Comfaboy - Resolución N.º 1447/20-, de igual manera en la resolución por medio de la cual se confirmó la sanción impuesta por Corpoboyacá - Resolución N.º 2389/21- se impartieron órdenes con fundamento en el Acuerdo 013/144, por medio del cual se determinó la estructura interna de la entidad y a partir de las funciones conferidas a través del Acuerdo No. 09/165 y la Resolución 3893/166. 46.
En efecto, través del Acuerdo No. 13/14, el Consejo Directivo de CORPOBOYACÁ, determinó la estructura interna de entidad, estableciendo las funciones de cada una de las dependencias, en el artículo 4º, se contemplaron como funciones de la Dirección General, las siguientes: “ARTÍCULO 4°. DIRECCIÓN GENERAL. Son funciones de la Dirección General, las señaladas en las leyes, en los reglamentos y en los Estatutos de la Corporación. En particular le corresponden las siguientes: ( ) 7.
Delegar en funcionarios de la entidad el ejercicio de algunas funciones, cuando la Constitución, la ley o los Estatutos lo permitan. (…). 19. Sancionar las infracciones cometidas dentro del área de la jurisdicción de la Corporación, así como imponer las medidas preventivas a que haya lugar por violación de la normatividad".” 47. Igualmente, a través del Acuerdo No. 0009/16, el Consejo Directivo de Corpoboyacá autorizó al Director general de Corpoboyacá para delegar, en funcionarios del nivel directivo, funciones como emitir actos administrativos referentes al inicio, impulso procesal y decisión, entre otros, dentro de los procesos sancionatorios ambientales.
Expresamente se indicó: 4 Folio 284; 4_ED_2ANEXOS_DDA_NYRD_CO(.pdf) NroActua 3 SAMAI 5 Folio 299; 4_ED_2ANEXOS_DDA_NYRD_CO(.pdf) NroActua 3 SAMAI “Por medio del cual se autorizó al director general de la Corporación Autónoma regional de Boyacá – para delegar unas funciones en funcionarios del nivel directivo” 6 Folio 300; 4_ED_2ANEXOS_DDA_NYRD_CO(.pdf) NroActua 3 SAMAI “Por medio del cual se delegan unas funciones en la Subdirección de administración de recursos naturales (…)” - Índice 03, ítem 04 folio 361 y 428 SAMAI [11] 48.
Entre tanto, conforme la Resolución 3893/16, se delegaron algunas funciones en la Subdirección de administración de recursos naturales, así: 49. De manera que, el Acuerdo No. 13/14 del Consejo Directivo de CORPOBOYACÁ atribuyó al Director General la función de sancionar infracciones ambientales en la jurisdicción de la Corporación y, simultáneamente, lo habilitó para delegar en funcionarios de la entidad el ejercicio de algunas funciones, cuando la Constitución, la ley o los Estatutos lo permitieran.
Esta habilitación estatutaria encuentra sustento en el artículo 9° de la Ley 489 de 1998, que consagra la delegación como mecanismo de organización de la función administrativa mediante la transferencia del ejercicio de funciones a colaboradores o a otras autoridades con funciones afines o complementarias, y en el artículo 12 de la misma ley, que establece que los actos expedidos por las autoridades delegatarias están sometidos a los mismos requisitos previstos para su expedición por la autoridad delegante y son susceptibles de los mismos recursos que procederían contra los actos de esta.
Ninguna de estas disposiciones implica que el delegante se desprenda de la titularidad de la función ni que vacíe de contenido el cargo que la ejerce originalmente. 50. Por su parte, con el Acuerdo No. 09/16 el Consejo Directivo materializó esa autorización al habilitar expresamente al Director General para delegar, en funcionarios del nivel directivo, el ejercicio de las funciones concernientes a recepcionar, adelantar, tramitar y emitir los actos administrativos referentes al inicio, impulso procesal y decisión de los trámites misionales, entre los que se incluye expresamente el Proceso Sancionatorio Ambiental (numeral 11).
Esta delegación no fue genérica ni implícita: recayó sobre funciones específicas, dentro de trámites identificados, en favor de cargos del nivel directivo, cumpliendo así los requisitos de precisión y especificidad que exige el régimen de delegación administrativa. 51. Finalmente, la Resolución 3893/16 concretó y perfeccionó esa cadena delegatoria al radicar en cabeza del Subdirector de Administración de Recursos Naturales las funciones relativas a la expedición de actos administrativos que deciden los procesos sancionatorios de carácter ambiental que recaigan sobre el aprovechamiento, manejo y uso de los recursos naturales en la jurisdicción de CORPOBOYACÁ. El Parágrafo de dicha resolución amplió el objeto de la delegación a la resolución de los recursos de reposición y las solicitudes de revocatoria directa contra los actos administrativos sancionatorios, así como las cesaciones, caducidades, archivos, desgloses y acumulación de expedientes. 52.
En consecuencia, cuando el Subdirector de Administración de Recursos Naturales profirió la Resolución No. 1447/20, mediante la cual se sancionó a Comfaboy, y [12] posteriormente la Resolución No. 2389/21, por la cual se confirmó dicha sanción al resolver el recurso de reposición, actuó dentro del marco de una delegación legal, estatutaria y reglamentaria plenamente válida, sin usurpar funciones del Director General ni desbordar el ámbito de las facultades que le habían sido conferidas.
De manera que, el cargo de expedición sin competencia en la decisión carece de sustento probatorio y jurídico. 53. En cuanto a la doble instancia y la procedencia del recurso de apelación, segundo subcargo, la parte demandante sostiene que el Subdirector de Administración de Recursos Naturales violó el principio constitucional de la doble instancia al conceder únicamente el recurso de reposición, desconociendo que tiene superior jerárquico como lo es el Director General de CORPOBOYACÁ. 54.
Del análisis del expediente administrativo OOCQ-0295/11, se verifican los siguientes hechos procesales concretos, determinantes para resolver este cargo: 55. Mediante Resolución No. 1447/20, la Subdirección de Administración de Recursos Naturales de CORPOBOYACÁ impuso sanción pecuniaria a COMFABOY por valor de $610.077.560. Notificado dicho acto, el apoderado de COMFABOY presentó, con radicado No. 022001 del 10 de diciembre de 2020, recurso de reposición contra esa resolución —no recurso de apelación—, en los términos del artículo 74 del CPACA y el artículo 30 de la Ley 1333/09.
La propia parte actora reconoció expresamente, en su escrito impugnatorio, que invocó como fundamentos de derecho los artículos 74 y siguientes del CPACA y el artículo 30 de la Ley 1333/09. 56. Dicho recurso fue resuelto por la Subdirección de Administración de Recursos Naturales mediante la Resolución No. 2389/21, que en su parte resolutiva negó la nulidad solicitada por el recurrente (Artículo Primero), confirmó en su integridad la Resolución No. 1447/20 (Artículo Segundo), y declaró expresamente en su Artículo Sexto: "En contra del presente acto administrativo NO PROCEDE RECURSO ALGUNO, de conformidad con el artículo 75 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo." 57.
El primer argumento para descartar la vulneración de la doble instancia parte de la naturaleza institucional de CORPOBOYACÁ. Conforme al artículo 28 de la Ley 99 de 19937, el Director General de una Corporación Autónoma Regional es su representante legal y primera autoridad ejecutiva, y conforme a la Ley no tiene superior jerárquico. Esta condición tiene una consecuencia procesal directa y expresa en el artículo 74 del CPACA, que en su inciso segundo establece que no habrá apelación de las decisiones de los representantes legales de las entidades descentralizadas, ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos.
Expresamente, indica la norma: “ARTÍCULO
74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. 7 “ARTÍCULO
28. DEL DIRECTOR GENERAL DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES O DE DESARROLLO SOSTENIBLE. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1263 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> El Director General será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva. Será designado por el Consejo Directivo para un período de cuatro (4) años, contados a partir del 1o de enero de 2012, y podrá ser reelegido por una sola vez.” [13] No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos.
Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial.” 58. La naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, está definida por ser entes corporativos de carácter público, del orden nacional, creados por la ley, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, como se ha definido por el artículo 23 de la Ley 99 de 19938 y sostenido por el Consejo de Estado9, derivada de lo consagrado en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución, mediante el cual, es función del Congreso reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía. 59.
En esa estructura, el Director General ocupa la cúspide de la jerarquía interna sin superior funcional sobre él en materia ambiental sancionatoria. Por tanto, incluso si el Director General hubiera proferido directamente los actos sancionatorios, contra ellos no habría procedido apelación alguna, por mandato expreso del inciso 2 del artículo 74 del CPACA. 60.
El segundo argumento refuerza el anterior. La potestad del Subdirector de Administración de Recursos Naturales para proferir las decisiones sancionatorias tiene fundamento en delegación expresa del Director General mediante el Acuerdo No. 009/16 y de la Resolución No. 3893/16. Conforme a la teoría de la delegación administrativa10 y al artículo 12 de la Ley 489 de 199811, el delegatario actúa en ejercicio de las funciones propias del cargo delegante. 61.
Esto significa que el Subdirector, al decidir los procesos sancionatorios, estaba cumpliendo funciones de Director General. En consecuencia, no existe una instancia jerárquica funcional superior habilitada para conocer un eventual recurso de apelación, puesto que el delegatario actúa en nombre y por autorización del máximo representante de la entidad, quien a su vez carece de superior.
Permitir que el Director General revisara en apelación un acto proferido en ejercicio de su propia delegación implicaría crear una segunda instancia que el ordenamiento jurídico no contempla. Como lo señaló CORPOBOYACÁ en su contestación: "el delegado está cumpliendo funciones de Director General, por ende no existe instancia en la que pueda resolverse un recurso de apelación.". 8 “ARTÍCULO 23.
NATURALEZA JURÍDICA. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.” 9 C.E;
Sección Primera; C.P.: María Claudia Rojas Lasso; Sentencia del 25 de marzo de 2010; Ref. 11001032400020040030601. Actor: Corporación Autónoma Regional de Boyacá. 10 RODRÍGUEZ R., Libardo. Estructura del poder público en Colombia. 15ª ed. Bogotá: Editorial Temis, 2015. Pág. 26 y 27. “Así, según el artículo 8º de la ley 489, la desconcentración 'no implica delegación' y según los términos del artículo 9º ibídem, la delegación administrativa consiste en que las autoridades pueden 'transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias'.
Es decir, que mediante la delegación el funcionario que es titular de una función (delegante) la traslada a otra autoridad (delegatario), para que esta la ejerza en nombre de aquel. La misma ley 489 consagra las principales reglas que regulan la delegación, así: [ ] Los actos expedidos en virtud de la delegación estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y son susceptibles de los recursos que proceden contra los actos de dicha autoridad o entidad (art. 12).” 11 “ARTICULO
12. REGIMEN DE LOS ACTOS DEL DELEGATARIO. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.” [14] 62. En tercer lugar, se tiene que, el artículo 30 de la Ley 1333/0912, norma especial que rige el proceso sancionatorio ambiental, al cual se remitió expresamente la parte actora en su propio recurso, dispone que contra los actos definitivos que impongan sanciones ambientales procede el recurso de reposición "y siempre que exista superior jerárquico, el de apelación".
Esta redacción condiciona la procedencia de la apelación a la existencia de un superior jerárquico, lo que exige determinar si, en el caso concreto, ese superior existe. 63. La respuesta es negativa, por las siguientes razones concurrentes. Primero, como quedó establecido al analizar el primer argumento, el Director General de CORPOBOYACÁ es la máxima autoridad ejecutiva de la Corporación y carece de superior jerárquico en materia sancionatoria ambiental, por mandato del artículo 28 de la Ley 99 de 1993 y del inciso segundo del artículo 74 del CPACA.
Segundo, el Subdirector de Administración de Recursos Naturales no profirió los actos sancionatorios en ejercicio de una jerarquía propia, sino en virtud de delegación expresa del Director General mediante el Acuerdo No. 009/16 y la Resolución No. 3893/16. En el régimen de delegación administrativa, el delegatario no actúa como autoridad autónoma de rango inferior: actúa en nombre y por habilitación del delegante, ejerciendo las funciones de ese cargo.
En consecuencia, para efectos de determinar la procedencia de los recursos, el acto proferido por el Subdirector delegado debe tratarse como si hubiera sido proferido por el propio Director General. 64. Tercero, y como consecuencia lógica de lo anterior, si los actos sancionatorios deben tratarse como actos del Director General —por haber sido proferidos en ejercicio de sus funciones delegadas—, la pregunta relevante no es si el Subdirector tiene superior jerárquico, sino si el Director General lo tiene.
Y la respuesta, como se estableció, es que no. Admitir que el Director General revisara en apelación un acto proferido en ejercicio de su propia delegación implicaría que la misma autoridad delegante revise como superior lo que ella misma autorizó, lo que carece de sustento en el ordenamiento jurídico y desnaturaliza la institución de la delegación. La condición del artículo 30 de la Ley 1333/09 —"siempre que exista superior jerárquico"— no se cumple en este caso, precisamente porque el delegatario actúa en nombre del máximo nivel directivo de la entidad, que no tiene superior. 65.
Finalmente, se advierte que COMFABOY presentó recurso de reposición mediante radicado No. 022001 del 10 de diciembre de 2020, esto es, el recurso que el ordenamiento jurídico tenía previsto para este tipo de actuaciones. En su escrito de recurso, la misma parte actora invocó expresamente los artículos 74 y siguientes del CPACA y el artículo 30 de la Ley 1333/09 como fundamento de derecho, con lo cual reconoció implícitamente el régimen de recursos aplicable. 66.
En suma, el cargo de vulneración a la doble instancia no está llamado a prosperar por cuanto: (i) el artículo 74 del CPACA excluye expresamente la apelación respecto de los actos de representantes legales de entidades descentralizadas y directores de órganos autónomos como CORPOBOYACÁ; (ii) el Subdirector actuó por delegación expresa del Director General y, en ese carácter, ejerció las funciones de ese cargo, sin que exista instancia superior habilitada para conocer apelación alguna;
(iii) el artículo 30 de la Ley 1333/09 condiciona la apelación a la existencia de superior jerárquico, condición que no se cumple cuando el acto es proferido por delegación del máximo nivel directivo de la entidad, que carece de superior en materia sancionatoria ambiental; y (iv) la propia parte actora 12 “ARTÍCULO 30. RECURSOS. Contra el acto administrativo que ponga fin a una investigación sancionatoria ambiental procede el recurso de reposición y siempre que exista superior jerárquico, el de apelación, los cuales deberán ser interpuestos en los términos y condiciones señalados en el Código Contencioso Administrativo.
PARÁGRAFO. Los actos administrativos proferidos en desarrollo del procedimiento sancionatorio ambiental, quedarán en firme de conformidad con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo.” [15] interpuso el recurso de reposición que el ordenamiento preveía, lo sustentó de fondo y no cuestionó en esa oportunidad la ausencia de apelación, con lo cual reconoció implícitamente el régimen de recursos aplicable.. 67.
El tercer subcargo, sobre la pérdida de competencia por expedición extemporánea de la decisión sancionatoria, la parte actora sostiene que al momento de proferirse la Resolución No. 1447/20, CORPOBOYACÁ había perdido la competencia para decidir el proceso sancionatorio por haber dejado transcurrir en exceso el plazo de quince días contados desde el cierre del período probatorio, argumentando que la sanción se impuso más de tres años después de ese término. 68.
Al respecto, se encuentra que la Ley 1333/09 -sin la modificación introducida con el artículo 9º de la ley 2387 de 2024-, norma especial rectora del proceso sancionatorio ambiental, no contiene disposición alguna que establezca que el vencimiento del término del artículo 2713 produzca la pérdida de competencia de la autoridad ambiental ni el surgimiento de silencio administrativo positivo. 69.
El término de quince días hábiles allí previsto es perentorio, y su inobservancia puede eventualmente generar consecuencias disciplinarias para el funcionario, pero no es preclusivo, pues la ley no le asignó ese efecto. La distinción es fundamental: la validez de los actos administrativos se juzga por sus elementos esenciales, competencia, forma, motivos, objeto y finalidad, y la extemporaneidad en su expedición no es causal autónoma de nulidad cuando la norma no lo prevé expresamente. 70.
Es necesario distinguir, además, entre la competencia en sentido material y los términos procesales dentro de los cuales debe ejercerse. CORPOBOYACÁ, a través de su Subdirección de Administración de Recursos Naturales, mantuvo en todo momento la competencia material para conocer y decidir el proceso sancionatorio OOCQ-00295/11, conferida por la Ley 99/93, la Ley 1333/09, el Acuerdo No. 013/14, el Acuerdo No. 009/16 y la Resolución No. 3893/16.
El solo transcurso del tiempo no extinguió esa competencia, pues ninguna de esas normas estableció ese efecto. 71. Por otro lado, el tiempo transcurrido entre el cierre del período probatorio y la expedición de la Resolución No. 1447/20 no fue arbitrario ni injustificado. El expediente OOCQ-00295/11 acumuló una historia procesal de notable complejidad: iniciado en 2011, requirió la revocatoria directa de todas las actuaciones surtidas hasta ese momento mediante la Resolución No. 2305/14, para garantizar el derecho de defensa de COMFABOY, lo que implicó reiniciar íntegramente el proceso sancionatorio. 72.
Formulados los cargos en 2016 y surtida la etapa probatoria, fue necesario elaborar el concepto técnico KT-025/19 del 13 de agosto de 2020, indispensable para individualizar y tasar la sanción conforme lo exige el artículo 3° del Decreto 3678 de 2010. La Resolución sancionatoria se profirió apenas dos semanas después de ese concepto técnico.
Lejos de reflejar desidia, esta cronología evidencia que la actuación se desarrolló respetando las garantías del debido proceso. 13 “ARTÍCULO 27. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de los descargos o al vencimiento del período probatorio, según el caso, mediante acto administrativo motivado, se declarará o no la responsabilidad del infractor por violación de la norma ambiental y se impondrán las sanciones a que haya lugar.
PARÁGRAFO. En el evento de hallarse probado alguno de los supuestos previstos en los artículos 8o y 22 de la presente ley con respecto a alguno o algunos de los presuntos infractores, mediante acto administrativo debidamente motivado se declarará a los presuntos infractores, según el caso, exonerados de toda responsabilidad y, de ser procedente, se ordenará el archivo del expediente.” [16] 73.
Finalmente, cabe destacar que durante el trámite de la vía administrativa, recurso de reposición radicado con el No. 022001/20, COMFABOY no invocó la supuesta pérdida de competencia por extemporaneidad como causal de nulidad, ni en ninguna etapa del proceso sancionatorio planteó este argumento ante la autoridad ambiental para que fuera resuelto en sede administrativa.
Introducirlo directamente ante la jurisdicción contenciosa sin haberlo debatido previamente evidencia su carácter sobreviniente y, en todo caso, carece de sustento normativo, pues la ley no estableció consecuencia alguna de invalidez derivada del vencimiento del término para decidir. De manera que el cargo no prospera. • Segundo cargo 74.
Referente a la presunta expedición irregular, la parte actora agrupa en este cargo cuatro irregularidades procesales, así: i) el impulso procesal estuvo a cargo de la Subdirección de Administración de Recursos Naturales, dependencia que carecía de delegación para ese municipio; ii) las pruebas técnicas que sirvieron de fundamento a la sanción fueron recaudadas sin cumplir los requisitos de la norma internacional ISO/IEC 17025-2005 exigida para laboratorios ambientales acreditados por el IDEAM; iii) dichas pruebas habían quedado sin eficacia jurídica por efecto de la revocatoria directa, y iv) la autoridad negó arbitrariamente la visita técnica de inspección ocular solicitada por COMFABOY en sus descargos, incorporando en cambio pruebas no aportadas al expediente sancionatorio, como la Consultoría CCC 201401-PROAGUAS. 75.
Sobre el primer subcargo, la competencia de la Subdirección de Administración de Recursos Naturales para impulsar el proceso después de la revocatoria directa, se tiene que, el artículo 9°, numeral 8° del Acuerdo No. 013/1414, norma de estructura orgánica de la Corporación, atribuye a la Subdirección de Administración de Recursos Naturales la función de atender el proceso sancionatorio por las infracciones cometidas dentro de la jurisdicción de la Corporación, sin distinción alguna por municipio ni por territorio. 76.
Esta función no deriva de una delegación específica por localidad, sino de la estructura orgánica de la entidad, que radicó en esa dependencia la función sancionatoria de manera general para toda la jurisdicción de CORPOBOYACÁ, que comprende el departamento de Boyacá en su integridad, incluido el municipio de Paipa. Expresamente señala: 14 Folio 284, 4_ED_2ANEXOS_DDA_NYRD_CO(.pdf) NroActua 3 SAMAI [17] 77.
La confusión de la parte actora proviene de mezclar dos regímenes distintos: el de la estructura funcional ordinaria establecida en el Acuerdo 013/14, que asignó a la Subdirección la función sancionatoria desde ese año, y el régimen de delegación específica contenido en la Resolución No. 3893/16, que vino a reforzar y precisar esa atribución para efectos de la expedición de actos administrativos decisorios. 78.
En efecto, a través de la Resolución No. 3893/16, expedida por el Director General de CORPOBOYACÁ con fundamento en el Acuerdo No. 009/16 y el Acuerdo No. 013/14, distribuyó las funciones delegadas entre cuatro destinatarios: la Subdirección de Administración de Recursos Naturales, la Subdirección de Ecosistemas y Gestión Ambiental, y las Oficinas Territoriales de Pauna, Soatá, Miraflores y Socha. 79.
El análisis de lo delegado a cada uno revela la siguiente estructura. En el artículo primero, se delegó a la Subdirección de Administración de Recursos Naturales, la función de expedir actos administrativos de impulso procesal y comunicaciones oficiales concernientes a trámites ambientales de carácter permisivo. En el artículo segundo, se le delegó también la función de impulso procesal y decisión de fondo en otros trámites permisivos. 80.
Entre tanto, en el artículo tercero, como ya se analizó en el párrafo 48, se delegó a la Subdirección de Administración de Recursos Naturales el proceso sancionatorio ambiental y esta delegación no contiene ninguna restricción territorial. No se limita a determinados municipios, ni excluye al municipio de Paipa ni a ningún otro dentro de la jurisdicción del departamento de Boyacá. La expresión "en la jurisdicción de CORPOBOYACÁ" es comprensiva de la totalidad del territorio que la Corporación administra, que abarca los 123 municipios del departamento.
Luego, el cargo no prospera. 81. El segundo subcargo, la parte actora sostiene que los conceptos técnicos SS-0020- 2011 y LAB-003-2012 carecen de valor probatorio por no haber sido producidos por laboratorios acreditados bajo la norma ISO/IEC 17025-2005. El cargo no prospera. 82. La norma ISO/IEC 17025-200515 establece requisitos generales de competencia para laboratorios de ensayo y calibración. Su exigencia está prevista para efectos específicos: la obtención de permisos ambientales y el reporte de información al IDEAM en el marco de trámites permisionarios, conforme al Decreto 1076 de 2015 y a las resoluciones del IDEAM que regulan las redes de monitoreo y la información ambiental.
Esa exigencia opera, en consecuencia, en el ámbito de las obligaciones del titular de un permiso frente a la autoridad, no como requisito de validez de las actuaciones de control y seguimiento que la propia autoridad ambiental adelanta en ejercicio de sus funciones legales. 83. La Ley 1333 de 2009, que regula el procedimiento sancionatorio ambiental, no exige que las visitas de inspección ocular ni los conceptos técnicos elaborados por funcionarios de la autoridad ambiental estén respaldados por acreditación ISO/IEC 17025.
Imponer ese requisito, por vía interpretativa, equivale a exigir una formalidad que la ley no consagra, lo que viola el principio de legalidad que rige la actividad administrativa sancionatoria. En materia sancionatoria, las restricciones a la potestad punitiva del Estado deben estar expresamente previstas en la ley; no pueden crearse por vía de interpretación analógica o extensiva de normas técnicas internacionales. 15 NORMA INTERNACIONAL;
ISO/IEC; 17025; Segunda edición; 2005-05-15 [18] 84. Conforme con ello, se tiene que, los conceptos técnicos SS-0020-2011 y LAB-003- 2012 fueron elaborados por funcionarios competentes de CORPOBOYACÁ en ejercicio de sus funciones de seguimiento y control ambiental, dentro de visitas de inspección ocular legalmente practicadas. Su valor probatorio dentro del proceso sancionatorio fue sometido a contradicción, como lo demuestra el hecho de que COMFABOY tuvo oportunidad de controvertirlos en sus descargos y en el recurso de reposición, lo que descarta cualquier nulidad por esta causa. 85.
En cuanto al tercer subcargo, referente a la pérdida de eficacia jurídica de las pruebas por efecto de la revocatoria directa de 2014, señalando que, las pruebas recaudadas antes de la revocatoria directa quedaron sin eficacia jurídica, bajo la premisa de que lo accesorio sigue la suerte de lo principal. Este argumento es jurídicamente incorrecto por las razones que se exponen a continuación. 86.
La revocatoria directa contenida en la Resolución No. 2305 del 16 de septiembre de 201416 fue adoptada como medida de autocontrol administrativo, con el propósito de sanear las irregularidades formales de notificación que afectaban las actuaciones surtidas hasta ese momento, para garantizar el derecho de defensa y contradicción de COMFABOY.
Se trató de una medida de saneamiento procesal, no de una declaratoria de nulidad. 87. Así entonces, es indispensable distinguir dos categorías conceptualmente diferentes que el argumento de la parte actora confunde: los actos administrativos, que son las decisiones formales de la autoridad que impulsan el procedimiento sancionatorio, y los medios de prueba, que son los documentos, conceptos técnicos e informes que recogen hechos verificados en ejercicio de funciones de inspección, vigilancia y control.
La revocatoria directa contenida en la Resolución 2305/14 recayó exclusivamente sobre los primeros, es decir, sobre las actuaciones procesales que adolecían de irregularidades formales de notificación. No recayó, ni podía recaer, sobre los segundos, pues los medios de prueba no son actos administrativos sino documentos técnicos cuya existencia, contenido y valor probatorio son independientes del proceso en que se incorporan. 88.
De acuerdo con ello, los conceptos técnicos SS-0020-2011 y LAB-003-2012 fueron elaborados por funcionarios de CORPOBOYACÁ en ejercicio de sus funciones legales de inspección, vigilancia y control ambiental. Su existencia no depende del procedimiento sancionatorio: existirían con independencia de que este se hubiera iniciado o no, pues responden a la función permanente de la autoridad ambiental de verificar el cumplimiento de las normas ambientales.
En esa medida, revocar las actuaciones procesales no extingue ni invalida los documentos técnicos producidos en ejercicio de esas funciones. 89. Adicionalmente, la revocatoria directa de 2014 no fue una declaratoria de nulidad de todo lo actuado, sino una medida de saneamiento formal orientada exclusivamente a corregir irregularidades de notificación. Esta distinción es decisiva: la nulidad opera retroactivamente y borra los efectos del acto desde su origen; la revocatoria opera hacia el futuro y deja intactas las situaciones no dependientes del acto revocado.
Por ello, la Resolución 2305 de 2014 no tenía la virtualidad de extinguir retroactivamente documentos técnicos cuya validez nunca dependió de los actos procesales saneados. 90. La incorporación de esos documentos al nuevo procedimiento mediante la Resolución 1326 de 2016 fue, además, la respuesta jurídicamente correcta al mandato del numeral 11 del artículo 3° del CPACA, que ordena a las autoridades conservar las actuaciones válidas y sanear las irregularidades procedimentales en procura de la efectividad del derecho 16 Folio 398, 4_ED_2ANEXOS_DDA_NYRD_CO(.pdf) NroActua 3 SAMAI [19] material.
La autoridad actuó, por tanto, en estricta sujeción a ese principio y con pleno respeto del derecho de defensa de COMFABOY, al precisar que el concepto SS-0020-2011 solo sería valorado en sus aspectos técnicos, excluyendo los criterios de tasación de la multa de la actuación anterior. 91. Se tiene que, COMFABOY no interpuso recurso de reposición contra la Resolución 1326 de 2016, que dispuso expresamente la incorporación de dichas pruebas.
Esa omisión produjo dos consecuencias jurídicas: primera, la ejecutoriedad del auto de pruebas, que cerró definitivamente la oportunidad para cuestionar esa decisión en sede administrativa; y segunda, la operancia del consentimiento tácito respecto de la incorporación de los documentos, reconocida por la propia Resolución 2389 de 2021. 92.
En cuanto al cuarto subcargo, referente a la negativa a practicar la visita técnica de inspección ocular, es preciso señalar que la autoridad ambiental ejerce la dirección del proceso sancionatorio y tiene la facultad de decretar únicamente las pruebas que sean conducentes, pertinentes y útiles para la decisión del asunto. El artículo 2617 de la Ley 1333/09 no impone a la autoridad la obligación de decretar todas las pruebas solicitadas por el investigado, sino aquellas que sean necesarias para el esclarecimiento de los hechos. 93.
En ese marco, la negativa a practicar una visita técnica adicional no configura por sí sola una vulneración al derecho de defensa, máxime cuando el expediente contaba ya con material probatorio suficiente, visitas técnicas previas, conceptos técnicos, información de otras entidades, para determinar la responsabilidad ambiental de COMFABOY.
El investigado que considera injusta la negativa del decreto de una prueba tiene a su disposición el recurso de reposición contra el auto que la niega (parágrafo artículo 26 de la Ley 1333/09), recurso del que COMFABOY disponía y cuya interposición no consta en los términos que habrían dado lugar a una eventual reposición de esa decisión. 94.
Finalmente, en cuanto a la incorporación de la Consultoría CCC 201401-PROAGUAS, contratada por CORPOBOYACÁ con la Fundación PROAGUAS, su referencia en el concepto técnico KT-025/19 y en la Resolución No. 1447 de 2020 se utilizó como elemento de contexto técnico para sustentar la variable de probabilidad de ocurrencia de la afectación al Río Chicamocha, dentro del análisis del riesgo de afectación al recurso hídrico. 95.
Dicha consultoría, al haber sido contratada por la propia Corporación, es información institucional de la que la autoridad ambiental puede valerse en el ejercicio de sus funciones de evaluación y control, sin que su incorporación como elemento de soporte técnico, no como prueba autónoma de cargo, configure una irregularidad invalidante.
En todo caso, la sanción no descansó exclusivamente en esa consultoría, sino en el conjunto del acervo probatorio del expediente, que incluía las visitas técnicas de 2011 y 2012, los conceptos técnicos debidamente incorporados y el concepto de criterios KT-025/19. 96. En suma, los cuatro cargos agrupados bajo la causal de expedición en forma irregular carecen de la entidad necesaria para configurar la nulidad de los actos administrativos demandados.
La Subdirección de Administración de Recursos Naturales tenía plena competencia funcional para impulsar y decidir el proceso sancionatorio en toda la jurisdicción de CORPOBOYACÁ. Las pruebas técnicas son válidas y no estaban sujetas a requisitos de acreditación ISO para su producción dentro del proceso sancionatorio. La revocatoria directa de 2014 no extinguió la eficacia jurídica del material probatorio técnico 17 “ARTÍCULO
26. PRÁCTICA DE PRUEBAS. Vencido el término indicado en el artículo anterior, la autoridad ambiental ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad. Además, ordenará de oficio las que considere necesarias” [20] recaudado. Y la negativa a decretar pruebas adicionales, así como la incorporación de información técnica institucional, se ajustaron a las facultades de dirección probatoria que la Ley 1333/09 confiere a la autoridad ambiental. • Tercer cargo 97.
En lo que tiene que ver con el tercer cargo de infracción de las normas en que deberían fundarse los actos, este cargo agrupa seis subcargos, así: 98. El primer y segundo subcargos refieren a la validez de la Resolución 2086 de 2010 como metodología aplicable, la parte actora sostiene que la Resolución 2086 de 2010 no fue expedida por la autoridad que ordena el Decreto 1076 de 2015 y que su aplicación al caso implica una violación al principio de irretroactividad de la ley punitiva.
Ninguno de los dos subcargos prospera. 99. En cuanto a la competencia, la cadena normativa es clara y no admite discusión. El parágrafo 2° del artículo 40 de la Ley 1333/09 ordenó al Gobierno Nacional definir mediante reglamento los criterios para la imposición de sanciones ambientales. Expresamente indicó: “PARÁGRAFO 2o. El Gobierno nacional definirá mediante reglamento los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el presente artículo, definiendo atenuantes y agravantes contemplados en la ley.
Se tendrá en cuenta la magnitud del daño o afectación ambiental, y las capacidades socioeconómicas del infractor sea persona natural o jurídica, de acuerdo con lo establecido en el presente artículo”. En cumplimiento de ese mandato, el Gobierno expidió el Decreto 3678 de 201018, cuyo artículo 1119 ordenó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) la elaboración y adopción de una metodología para la tasación de multas. 100.
En ejecución de esa orden ministerial se expidió la Resolución 2086 del 25 de octubre de 201020, que adoptó dicha metodología. La competencia para expedir esa resolución radicaba, por tanto, en el Ministerio de Ambiente, por expresa delegación del Decreto 3678 de 2010, y fue ese mismo Ministerio quien la expidió, lo que satisface plenamente el principio de legalidad en materia de competencia. No existe irregularidad alguna en la autoridad que la emitió. 101.
En cuanto a la supuesta violación del principio de irretroactividad fundada en la referencia al Decreto 1076 de 2015, el argumento carece de sustento por una razón elemental: este Decreto es un decreto de naturaleza estrictamente compilatoria, como lo reconocen sus propias consideraciones. Su artículo 2.2.10.1.2.8 reproduce textualmente el contenido del artículo 11 del Decreto 3678 de 2010, sin modificarlo, adicionarlo ni suprimirlo.
La referencia a ese decreto en los actos administrativos demandados no constituye aplicación de una norma nueva posterior a los hechos, sino simple alusión al texto compilado que reproduce una norma vigente desde 2010, esto es, desde antes de que se iniciara el procedimiento sancionatorio contra COMFABOY. 102. A lo anterior se suma que, incluso analizando el principio de irretroactividad en su dimensión más estricta, la Resolución 2086 de 2010 fue expedida el 25 de octubre de 2010 y los hechos objeto del proceso sancionatorio son posteriores a esa fecha.
La norma 18 “Por el cual se establecen los criterios para la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 40 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009 y se toman otras determinaciones” 19 “Artículo Décimo Primero: Metodología para la tasación de multas. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, deberá elaborar y adoptar una metodología a través de la cual se desarrollen los criterios para la tasación de las multas, los cuales servirán a las autoridades ambientales para la imposición de dichas sanciones.” 20 “Por el cual se adopta la metodología para la tasación de multas consagradas en el numeral 1º del artículo 40 de la ley 1333 de 21 de julio de 2009 (…)” [21] metodológica estaba, pues, vigente al momento en que ocurrieron las conductas investigadas, lo que descarta cualquier aplicación retroactiva con independencia del debate compilatorio. 103.
Finalmente, sobre la suspensión provisional del artículo 11 del Decreto 3678 de 2010 decretada por el Consejo de Estado mediante auto del 8 de marzo de 2012, es necesario precisar que dicha medida cautelar fue revocada por esa misma corporación mediante providencia del 10 de julio de 201421, y que las pretensiones del proceso fueron negadas mediante sentencia del 20 de junio de 2024.
En consecuencia, la norma mantuvo su plena vigencia y eficacia jurídica durante todo el trámite del proceso sancionatorio adelantado contra COMFABOY. La suspensión provisional, por su naturaleza cautelar y temporal, no tiene efectos de nulidad ni genera vacíos normativos definitivos; su revocatoria implica que la norma nunca debió considerarse suspendida con efectos permanentes, y la sentencia desestimatoria confirma que el artículo 11 del Decreto 3678 de 2010 se ajustaba al ordenamiento jurídico. 104.
En conclusión, la Resolución 2086 de 2010 fue expedida por la autoridad competente en virtud de una cadena normativa habilitante clara; su aplicación no vulnera el principio de irretroactividad porque estaba vigente antes de los hechos investigados y porque el Decreto 1076 de 2015 es meramente compilatorio; y la suspensión provisional de su norma habilitante fue revocada y las pretensiones en su contra negadas, con lo cual la base normativa de la metodología de tasación se mantuvo incólume durante todo el procedimiento. 105.
El tercer subcargo, refiera a la fórmula matemática utilizada y la supuesta confusión de variables, la parte actora afirma que CORPOBOYACÁ aplicó la fórmula prevista para daño ambiental probado, cuando la propia autoridad reconoció no tener certeza sobre las características fisicoquímicas del vertimiento. Este argumento parte de una confusión entre dos variables distintas del modelo matemático de la Resolución 2086 de 2010 y no prospera. 106.
La fórmula general de tasación establecida en la Resolución 2086 de 2010, es la siguiente: 107. Dicha Resolución 2086 prevé, en su artículo 8°, dos variables alternativas para cuantificar el componente de afectación ambiental dentro de la fórmula general de tasación: la importancia de la afectación (I), monetizada como i = (22.06 × SMMLV) × I, aplicable cuando la infracción se concretó en un impacto ambiental demostrado; y el riesgo de afectación (R), monetizado como R = (11.03 × SMMLV) × r, aplicable cuando la infracción no produjo impacto ambiental concreto pero genera un riesgo potencial.
Ambas variables son mutuamente excluyentes y responden a supuestos de hecho distintos. 21 C.E. Seccion Primera; C.P. Guillermo Vargas Ayala, Auto de 10 de julio de 2014; Radicación número: 11001-03-24-000-2011- 00330-00. [22] 108. En otras palabras: la variable i puede tomar dos formas: (i) la importancia de la afectación (I), aplicable cuando la infracción se concretó en un impacto ambiental demostrado, cuya fórmula de monetización es i = (22.06*SMMLV)*I; o (ii) el riesgo de afectación (R), aplicable cuando la infracción no se concretó en impacto ambiental pero genera un riesgo potencial, cuya fórmula de monetización es R = (11.03*SMMLV)*r. El artículo 8° de la Resolución 2086 de 2010 y su parágrafo segundo del artículo 9° regulan expresamente esta segunda variable para infracciones sin afectación ambiental demostrada. 109.
El informe KT-025/1922 aplicó expresamente la variable de riesgo (R), no la de importancia de la afectación (I). Así lo confirma el documento: ante la imposibilidad de determinar con exactitud las características fisicoquímicas del vertimiento, la autoridad evaluó la probabilidad de ocurrencia de la afectación (o = 0.6, clasificada como moderada) y la magnitud potencial (m = 35, nivel leve), obteniendo un riesgo r = o × m = 21, monetizado mediante la fórmula R = (11.03 × $877.803) × 21 = $203.325.509.
El coeficiente utilizado, 11.03, es exactamente la mitad del previsto para daño efectivo, 22.06, lo que demuestra que la autoridad aplicó conscientemente el escenario de riesgo y no el de daño probado. No existe, por tanto, confusión de variables. Expresamente se indicó: 22 Folio 351-360, 4_ED_2ANEXOS_DDA_NYRD_CO(.pdf) NroActua 3 SAMAI [23] 110.
De manera que, CORPOBOYACÁ no aplicó la variable de importancia de la afectación (I), que correspondería al escenario de daño probado, sino la variable de riesgo de afectación (R), precisamente porque reconoció que no contaba con material probatorio suficiente para acreditar afectación concreta al Río Chicamocha. Esta distinción no fue un error ni una confusión: fue la aplicación correcta y técnicamente justificada del modelo, que diferencia ambos escenarios con fórmulas y multiplicadores distintos, el coeficiente para riesgo (11.03) es exactamente la mitad del previsto para daño efectivo (22.06), lo que demuestra que el sistema regulatorio prevé expresamente esta situación y la trata de manera diferenciada.
No existe, pues, confusión de variables ni aplicación de una fórmula distinta a la que corresponde al supuesto de hecho verificado. 111. El hecho de que la autoridad reconociera no conocer con exactitud las características fisicoquímicas del vertimiento no la obligaba a abstenerse de sancionar: esa incertidumbre es precisamente el fundamento del modelo de riesgo.
La infracción consistió en verter sin permiso ambiental, hecho probado e incontrovertido, y ese vertimiento sin evaluación previa ni medidas de manejo genera objetivamente un riesgo al recurso hídrico receptor, con independencia de que no se haya cuantificado el impacto específico. El propio informe KT-025/19 lo explicó con precisión: la ausencia del permiso de vertimientos impide determinar con confiabilidad las características del efluente, lo que convierte la conducta en un riesgo de afectación de alto potencial para el Río Chicamocha.
Aplicar el modelo de riesgo en esas circunstancias es la respuesta técnica y jurídicamente correcta. 112. El cuarto subcargo tiene que ver con el cálculo del beneficio ilícito con base en el impuesto de renta, la parte actora sostiene que el factor de beneficio ilícito fue calculado incorrectamente porque se utilizó el impuesto de renta, tributo al que COMFABOY no está sujeta por ser una entidad sin ánimo de lucro en régimen tributario especial. 113.
La fórmula del beneficio ilícito prevista en la Resolución 2086 de 2010 responde a la siguiente estructura: B = Y1 + Y2 + Y3 114. Donde cada componente captura una dimensión distinta del aprovechamiento económico obtenido por el infractor: Y1 — Ingresos directos: corresponde a los ingresos generados directamente por la producción, explotación o aprovechamiento expresamente prohibido por la ley, o que se ejecute sin cumplir las condiciones legales.
Se calcula como Y1 = Y × (1−p)/p, donde p es la capacidad de detección de la conducta por parte de la autoridad ambiental. En este caso, Y = 0 porque COMFABOY no obtuvo ingresos directos derivados específicamente del vertimiento ilegal, de modo que Y1 = 0. Y2 — Costos evitados: es el beneficio económico obtenido por el infractor al no incurrir en las inversiones o trámites que la ley exige para prevenir la afectación ambiental.
Se calcula como Y2 = Ce × (1 − Tx), donde Ce es el costo evitado y Tx es la tasa del impuesto de renta. La lógica de esta fórmula es la siguiente: el costo evitado (Ce) representa el ahorro bruto del infractor; sin embargo, ese ahorro, de haberse obtenido lícitamente, habría estado sujeto a tributación, de modo que el beneficio neto real equivale al ahorro después de impuestos, esto es, Ce × (1 − Tx).
En el presente caso, el costo evitado identificado fue el valor mínimo del trámite del permiso de vertimientos —$150.856—, con una tasa Tx = 0.33, lo que arrojó Y2 = $150.856 × (1 − 0.33) = $101.073. [24] Y3 — Ahorros de retraso: corresponde a la utilidad obtenida por el infractor derivada del retraso en realizar las inversiones exigidas por la ley.
Para este caso no se evidenciaron costos o ahorros de retraso, de modo que Y3 = 0. Aplicando la fórmula: B = $0 + $101.073 + $0 = $101.073. 115. De manera que, el beneficio ilícito total fue, en consecuencia, de apenas $101.073, cifra que representa una fracción mínima e insignificante frente al monto total de la multa de $610.077.560, cuyo componente determinante fue el valor monetario del riesgo R = $203.325.509.
Anular o corregir la variable Tx no alteraría de manera sustancial el resultado final de la sanción, lo que descarta que el eventual error tenga trascendencia anulatoria. Expresamente se indicó: [25] 116. Con esa base, el argumento de la parte actora sobre el uso del impuesto de renta (Tx = 0.33) debe leerse en su correcta dimensión, incluso si la tasa aplicable a COMFABOY fuera cero por su régimen tributario especial, el resultado sería Y2 = $150.856 × (1 − 0) = $150.856, es decir, una diferencia de apenas $49.783 respecto del valor calculado por la autoridad.
Esa diferencia no tiene ninguna incidencia apreciable sobre el monto total de la multa de $610.077.560, cuyo componente determinante fue el valor monetario del riesgo de afectación R = $203.325.509. 117. En todo caso, la carga de acreditar el régimen tributario especial recaía sobre COMFABOY. La Resolución 2086 de 2010 prevé la tasa de impuesto de renta (Tx) como variable de cálculo de los costos evitados para personas jurídicas en general.
Si COMFABOY consideraba que su condición de entidad sin ánimo de lucro en régimen tributario especial justificaba aplicar una tasa diferente —o incluso Tx = 0—, debió acreditarlo mediante certificación tributaria durante el trámite administrativo, en la oportunidad procesal pertinente. Al no haberlo hecho, la autoridad aplicó correctamente la variable prevista en la metodología para personas jurídicas 118.
El quinto subcargo, que refiere a la clasificación de COMFABOY como mediana empresa para efectos de la capacidad socioeconómica, la parte actora alega que dicha clasificación es errónea por cuanto la naturaleza jurídica de las cajas de compensación familiar impediría asimilarlas a la categoría de empresa en los términos de la Ley 905 de 2004.
Este argumento no prospera por las razones que se exponen a continuación. 119. La Resolución 2086 de 2010, de aplicación obligatoria para todas las autoridades ambientales en virtud del numeral 1° del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, establece en su artículo 10° que el factor de ponderación de la capacidad socioeconómica de las personas jurídicas se determina conforme a la clasificación por activos totales prevista en el artículo 2° de la Ley 905 de 2004.
Disposiciones que, expresamente señalan: [26] (…) “ARTÍCULO 2o. El artículo 2o de la Ley 590 de 2000 quedará así: Artículo 2o. Definiciones. Para todos los efectos, se entiende por micro incluidas las Famiempresas pequeña y mediana empresa, toda unidad de explotación económica, realizada por persona natural o jurídica, en actividades empresariales, agropecuarias, industriales, comerciales o de servicios, rural o urbana, que responda a dos (2) de los siguientes parámetros: 1.
Mediana empresa: a) Planta de personal entre cincuenta y uno (51) y doscientos (200) trabajadores, o b) <Ajuste de salarios mínimos en términos de UVT por el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006. El texto con el nuevo término es el siguiente:> Activos totales por valor entre 100.000 a 610.000 UVT. 2. Pequeña empresa: a) Planta de personal entre once (11) y cincuenta (50) trabajadores, o b) Activos totales por valor entre quinientos uno (501) y menos de cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes o, 3.
Microempresa: a) Planta de personal no superior a los diez (10) trabajadores o, b) Activos totales excluida la vivienda por valor inferior a quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes” 120. De donde se desprende que la norma diferencia exclusivamente entre personas naturales, personas jurídicas y entes territoriales, sin establecer subdistinciones por naturaleza jurídica, régimen de lucro o sector de actividad.
COMFABOY es una persona jurídica; en consecuencia, la autoridad ambiental no solo estaba facultada sino obligada a aplicarle dicha metodología, sin que le fuera dable crear categorías intermedias no contempladas en la regulación. 121. En aplicación de esa metodología, el informe KT-025/19, tomó como dato de referencia el valor de adquisición del Hotel Panorama —$5.000.000.000—, suma que, incluso como activo parcial, encuadra en el rango de activos totales entre 100.000 y 610.000 UVT asignado a las medianas empresas por la Ley 905 de 2004, con el factor de ponderación de 0.75 previsto en la Resolución 2086 de 2010.
Expresamente se indicó: [27] 122. Al respecto, CORPOBOYACÁ reconoció en la contestación que ese valor corresponde solo a una parte de los activos totales de COMFABOY, no al total, con lo cual si algo puede reprocharse al cálculo es que fue conservador a favor de la sancionada; pues se reitera, se tomó únicamente el valor de una parte de sus activos y no del total de estos, ya que no se contaba con esta información. También precisó que fue a la persona jurídica COMFABOY contra quien se surtió el procedimiento sancionatorio objeto de debate, no el Hotel Panorama. 123.
De manera que, la utilización de ese valor parcial no vicia el procedimiento sancionatorio. Por el contrario, operó en beneficio de COMFABOY, pues si se hubieran considerado la totalidad de sus activos, como correspondía en rigor, la clasificación podría haber resultado menos favorable para la sancionada. En todo caso, si COMFABOY consideraba que sus activos totales la ubicaban en una categoría diferente, tenía la carga procesal de acreditarlo mediante sus estados financieros durante el trámite administrativo.
Al no haberlo hecho, no puede ahora alegar en sede judicial una circunstancia que le era perfectamente conocida y que omitió demostrar oportunamente. 124. En conclusión, CORPOBOYACÁ actuó en estricta sujeción al marco normativo aplicable: la Resolución 2086 de 2010 y el artículo 2° de la Ley 905 de 2004. La clasificación de COMFABOY como mediana empresa no constituye un error de calificación jurídica, sino la aplicación literal de la metodología que el legislador y el regulador impusieron con carácter vinculante para todas las autoridades ambientales. 125.
Finalmente, el sexto subcargo, sobre la vulneración del principio de igualdad frente a USOCHICAMOCHA y otros operadores hoteleros, la parte actora sostiene que COMFABOY fue la única operadora sancionada con multa, mientras que USOCHICAMOCHA, quien administra y vierte directamente al Canal Vargas y al río Chicamocha, nunca fue investigada ni sancionada.
El cargo no prospera por las razones fácticas y jurídicas que se exponen a continuación. 126. Desde el punto de vista fáctico, CORPOBOYACÁ acreditó en su contestación que adelantó y decidió procesos sancionatorios en contra de otros operadores hoteleros del sistema termal de Paipa; identificados con los expedientes OOCQ-00294/11, OOCQ- 00296/11, OOCQ-00297/11 y OOCQ-00299/11, en contra del Instituto de Turismo de Paipa, Inversiones Sochagota, INFIBOY, Hotel y Centro de Convenciones Estelar y FIDULCOLDEX, con resoluciones sancionatorias entre las que se encuentran las Resoluciones 873 y 874 de 2021.
COMFABOY no fue, por tanto, la única operadora investigada y sancionada, con lo cual la premisa fáctica del cargo queda desvirtuada desde su base. [28] 127. Desde el punto de vista jurídico, quien alega vulneración del principio de igualdad debe acreditar que ante situaciones iguales se está otorgando un trato diferente sin justificación, o que a situaciones distintas se les da un trato igual.
Quien alega su vulneración en sede judicial no puede limitarse a señalar que otros actores se encuentran en "idénticas condiciones": debe acreditar, con prueba concreta, que esos terceros generaban vertimientos sin permiso en las mismas circunstancias de modo, tiempo y lugar; que la autoridad tenía conocimiento de ello; y que, pese a ese conocimiento, se abstuvo deliberadamente de investigarlos sin justificación. Ninguno de esos tres elementos fue demostrado por la parte actora en este proceso. 128.
Adicionalmente, es jurídicamente inaceptable el argumento según el cual la eventual impunidad de un tercero, USOCHICAMOCHA, legitima la conducta infractora de COMFABOY o enerva la validez del acto sancionatorio que la afecta. El principio de igualdad no opera como un mecanismo para extender la inactividad administrativa a todos los infractores: su lógica es exactamente la inversa, pues lo que el ordenamiento jurídico ordena es que la autoridad investigue y sancione a quienes incumplan la normativa ambiental, no que se abstenga de sancionar a unos porque no ha investigado a otros.
Aceptar esa tesis implicaría, en la práctica, que cualquier infractor podría eludir su responsabilidad con solo demostrar que existe otro infractor no investigado. 129. Si bien la parte actora solicitó el testimonio de Sandra Milena Ríos Ravelo, gerente de USOCHICAMOCHA, y prueba documental consistente en oficiar a esa entidad, precisamente con el propósito de demostrar que sus condiciones de vertimiento eran iguales o peores a las de COMFABOY y que, pese a ello, no había sido investigada ni sancionada; mediante auto del 29 de septiembre de 2023 se resolvió negar su decreto por cuanto, primero, el objeto que con ellas se pretendía acreditar ya estaba incorporado al expediente a través del material documental obrante, incluida la respuesta que la propia USOCHICAMOCHA dio al derecho de petición formulado por la demandante; y segundo, la situación jurídica de USOCHICAMOCHA frente al régimen de permisos de vertimientos no constituye un hecho relevante para resolver la legalidad de los actos sancionatorios demandados contra COMFABOY, por la razón elemental de que la validez de un acto administrativo se examina a la luz de los hechos y normas que le son propios, no en función de lo que la autoridad haya hecho o dejado de hacer respecto de terceros en situaciones distintas.
Las pruebas rechazadas eran, en consecuencia, inútiles e inconducentes. 130. En cuanto a USOCHICAMOCHA específicamente, la responsabilidad de esa entidad por los vertimientos que realiza desde las dársenas al Canal Vargas y al Río Chicamocha es una cuestión jurídica independiente del proceso sancionatorio adelantado contra COMFABOY. 131.
Como lo señaló CORPOBOYACÁ, el deber de obtener permiso de vertimientos es personal de quien genera el vertimiento: el artículo 2.2.3.3.5.1 del Decreto 1076 de 2015, compilatorio del artículo 41 del Decreto 3930 de 2010, establece que toda persona cuya actividad genere vertimientos a aguas superficiales deberá solicitar y tramitar ante la autoridad ambiental el respectivo permiso. 132.
COMFABOY generó el vertimiento de las aguas termominerales usadas en su actividad hotelera al verterlas a la dársena sin contar con permiso: ese hecho quedó probado y la responsabilidad que de él se deriva es propia e intransferible, sin que la situación de USOCHICAMOCHA la atenúe o extinga. La posible responsabilidad ambiental de USOCHICAMOCHA, de existir, abriría un proceso sancionatorio independiente, pero no [29] tiene incidencia alguna sobre la validez del proceso adelantado contra COMFABOY ni sobre la legalidad de la sanción impuesta. 133.
Finalmente, la violación del principio de igualdad por sí misma no comporta infracción autónoma de normas en sentido técnico-jurídico y no constituye, sin más, causal de nulidad de los actos administrativos demandados. Para que esa vulneración diera lugar a la nulidad, debería demostrarse que la actuación de CORPOBOYACÁ estuvo motivada por un propósito discriminatorio, lo cual no fue acreditado. 134.
En suma, los seis subcargos agrupados bajo la causal de infracción de las normas en que deberían fundarse los actos carecen individualmente y en conjunto de la entidad necesaria para configurar la nulidad de las Resoluciones No. 1447 de 2020 y 2389 de 2021. La metodología de tasación fue correctamente aplicada; la variable de riesgo de afectación fue la procedente dado que no hubo daño ambiental demostrado; el beneficio ilícito, aunque susceptible de discusión en su cálculo, tuvo un impacto mínimo en el monto total de la multa; la clasificación socioeconómica siguió la metodología legalmente prevista ante la ausencia de prueba financiera aportada por la propia sancionada; y la alegada vulneración del principio de igualdad no fue acreditada probatoriamente ni tiene la entidad jurídica para invalidar el acto. • Cuarto cargo 135.
Al respecto, se identificaron cuatro subcargos. El primero, refiere a la desviación de las atribuciones propias de quien profirió los actos, se encuentra que, la desviación de poder es una causal de nulidad de los actos administrativos consagrada en el artículo 137 del CPACA, que se configura cuando la administración, actuando dentro de sus atribuciones formales y con las formalidades debidas, ejerce esa potestad persiguiendo finalidades distintas a las que el ordenamiento jurídico le ha asignado, esto es, cuando el acto sirve a intereses particulares o arbitrarios en lugar del interés general que justifica la función pública23. 136.
La jurisprudencia del Consejo de Estado24 ha precisado de manera reiterada que esta es una de las causales más difíciles de acreditar en el proceso contencioso, precisamente porque exige penetrar en la intención del funcionario que expidió el acto para demostrar que esta se alejó de la finalidad del buen servicio. Demostrar la desviación de poder implica llevar al juzgador a la convicción plena de que quien profirió el acto actuó con un propósito ilegal, utilizando la competencia formal para obtener resultados contrarios al mejoramiento del servicio y al interés general.
Situación que, según lo expuesto hasta esta altura de la providencia, no se advierte. 137. En cuanto a la concentración de funciones en la Subdirección no constituye desviación de poder, segundo subcargo, la parte actora construye su argumento de desviación de poder sobre la premisa de que la Subdirección de Administración de Recursos Naturales concentra indebidamente las funciones de instrucción, impulso, decisión del proceso sancionatorio y otorgamiento de permisos ambientales. 23 C.E. Sección Segunda, Subsección A;
C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Sentencia de 9 de julio de 2020; Radicación número: 66001-23-33-000-2014-00137-01(5272-16) 24 Ibidem “Por su parte, la jurisprudencia ha manifestado en cuanto a este vicio de legalidad, que «demostrar la causal de desviación de poder implica llevar al juzgador a la convicción plena de que la intención de quien profirió el acto se alejó de la finalidad del buen servicio y se usó con fines distintos a los previstos por la norma.
Cuando se invoca este vicio, necesariamente, la prueba ha de encontrarse en circunstancias anteriores a la determinación que se acusa, pues se trata de establecer, precisamente, la intención del funcionario que expide el acto, que es previa a la toma de la decisión»” [30] 138. Sin embargo, esa concentración no es una distorsión arbitraria ni un vicio del ejercicio de la potestad sancionatoria, es el diseño institucional que el Consejo Directivo de CORPOBOYACÁ adoptó mediante el Acuerdo No. 013 del 7 de octubre de 201425 y que el Director General concretó a través de la Resolución No. 3893 del 28 de noviembre de 201626. 139.
En efecto, el artículo 9°, numeral 8° del Acuerdo No. 013 de 2014 atribuyó a la Subdirección de Administración de Recursos Naturales la función de atender el proceso sancionatorio ambiental en toda la jurisdicción de la Corporación, mientras que el Artículo Tercero de la Resolución No. 3893 de 2016 delegó en esa misma subdirección la expedición de los actos administrativos que deciden esos procesos y la resolución de los recursos interpuestos contra ellos. 140.
Esa atribución normativa tiene respaldo en el artículo 20927 de la Constitución, que permite la delegación como mecanismo de organización de la función administrativa, y en el parágrafo28 del artículo 2° de la Ley 1333/09, que establece que la autoridad ambiental competente para otorgar o negar permisos y concesiones lo es también para el ejercicio de la potestad sancionatoria. 141.
La unidad funcional entre la autoridad ambiental competente para otorgar la respectiva licencia ambiental y la sancionatoria no es, pues, una concentración arbitraria: es una opción de diseño institucional expresamente prevista por el legislador, que busca que la misma entidad que conoce el estado de los recursos naturales y de los permisos otorgados sea también la que investigue y sancione las infracciones que recaigan sobre ellos. 142.
De otra parte, tercer subcargo, la presunta arbitrariedad en el trato frente a otros operadores hoteleros no configura desviación de poder. La parte actora vincula la desviación de poder con el argumento de trato desigual frente a otros operadores hoteleros, señalando que la concentración de funciones en la Subdirección habría producido ese tratamiento arbitrariamente diferenciado.
Este argumento fue abordado y desvirtuado al resolver el cargo de violación al principio de igualdad (párrafo 125 y ss), pero conviene precisar su relación con la desviación de poder. 143. Para que el trato diferenciado configure desviación de poder, no basta con señalar que otros actores no fueron sancionados: es necesario demostrar que la razón por la cual se sancionó a COMFABOY y no a otros fue un propósito oculto, arbitrario o caprichoso, ajeno a la finalidad de proteger los recursos naturales y sancionar las infracciones ambientales.
Esa demostración no fue realizada. Por el contrario, como quedó acreditado, CORPOBOYACÁ adelantó procesos sancionatorios contra otros operadores del sistema termal de Paipa, lo que desvirtúa cualquier intención selectiva o discriminatoria. 144. El proceso contra COMFABOY fue iniciado a partir de una visita de seguimiento y control realizada el 30 de noviembre de 2011, que detectó el uso de aguas termominerales sin concesión y el vertimiento sin permiso, es decir, actuó la autoridad ambiental en ejercicio de sus funciones ordinarias de inspección, vigilancia y control, no a partir de un propósito oculto. 25 Folio 284, 4_ED_2ANEXOS_DDA_NYRD_CO(.pdf) NroActua 3 SAMAI 26 Folio 300, 4_ED_2ANEXOS_DDA_NYRD_CO(.pdf) NroActua 3 SAMAI 27 “ARTICULO 209.
La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”. 28 “PARÁGRAFO. En todo caso las sanciones solamente podrán ser impuestas por la autoridad ambiental competente para otorgar la respectiva licencia ambiental, permiso, concesión y demás autorizaciones ambientales e instrumentos de manejo y control ambiental, previo agotamiento del procedimiento sancionatorio.” [31] 145.
Ahora bien, el último argumento del cargo -cuarto subcargo- señala que la sanción impuesta afecta directamente los recursos parafiscales de COMFABOY, destinados por ley a los programas de seguridad social de los trabajadores afiliados, vulnerando el interés colectivo constitucionalmente protegido. 146. Al respecto se tiene que, la naturaleza jurídica de los recursos que administra COMFABOY y su destinación legal no son un escudo que la exima de responsabilidad ambiental ni que neutralice la potestad sancionatoria de la autoridad ambiental.
El artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 -antes de la modificación introducida por el artículo 6 de la Ley 2387 de 2024 – establecía que son sujetos de la potestad sancionatoria ambiental quienes, por acción u omisión, violen las normas ambientales, sin distinción de su naturaleza jurídica ni del origen de sus recursos. 147. COMFABOY es una persona jurídica de derecho privado que desarrolla actividades económicas a través del Hotel Panorama, genera ingresos provenientes de las tarifas cobradas al público en general por servicios recreativos y hoteleros, y está obligada como cualquier otra persona jurídica a cumplir las normas ambientales que regulan el uso de los recursos naturales.
El hecho de que parte de sus ingresos provengan de aportes parafiscales no la convierte en una entidad intangible frente a la autoridad ambiental. 148. En suma, el cargo de desviación de las atribuciones propias de quien profirió los actos no está llamado a prosperar. La parte actora no aportó prueba alguna de que la Subdirección de Administración de Recursos Naturales haya actuado con una finalidad distinta a la de proteger los recursos naturales y sancionar las infracciones ambientales verificadas en el proceso OOCQ-00295/11.
La concentración funcional en esa dependencia es el resultado del diseño institucional adoptado por los órganos competentes de CORPOBOYACÁ, con respaldo en la Ley 1333/09, y no constituye en sí misma desviación de poder. El trato diferenciado frente a otros operadores fue desvirtuado con las pruebas documentales aportadas por CORPOBOYACÁ. Y el impacto sobre los recursos parafiscales de COMFABOY es una consecuencia del ejercicio legítimo de la potestad sancionatoria, no un indicio de finalidades ilegales. 149.
En suma de todo lo expuesto, al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos acusados, ni acreditado vicio alguno que afecte su validez, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia. III. COSTAS EN PRIMERA INSTANCIA 150.
De acuerdo con el artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en concordancia con los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del CGP, no se condena en costas en esta instancia, pues no se evidencia su causación. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, [32]
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Reconocer personería jurídica a la abogada Andrea Katherine Quintero Engativá, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.049.629.681 y portadora de la Tarjeta Profesional No. 269718 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada especial de la Corpoboyacá. Lo anterior, en los términos y para los efectos del poder especial otorgado por la ingeniera Yeimy Liseth Echeverría Reyes, en su calidad de Directora General y representante legal de la referida corporación.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVENSE LAS DILIGENCIAS, dejando las constancias y anotaciones de rigor en SAMAI. El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada