05001333302220190013401 · Tribunal Administrativo de Antioquia

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PENSIÓN GRACIA – Marco jurídico – Síntesis del caso: La señora L. A. R. H., docente nacionalizada al servicio del Departamento de Antioquia, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, con el fin de obtener la reliquidación de su pensión de jubilación gracia. La demandante alegó que dicha pensión fue reconocida sin incluir la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio previo a su retiro definitivo, y solicitó que se aplicaran las reglas previstas en la Ley 33 de 1985, propias del régimen ordinario pensional.

El Juzgado Veintidós Administrativo Oral del Circuito de Medellín negó las pretensiones, al considerar que la pensión gracia constituye un régimen especial, cuya liquidación debe realizarse conforme a la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 del mismo año, tomando como base los factores salariales del año anterior a la consolidación del derecho pensional y no los del retiro.

Extracto: […] Al respecto, la citada ley consagró como requisitos de obligatorio cumplimiento para acceder a la denominada pensión gracia, los siguientes: i) la prestación de servicios en el magisterio por un término no menor a veinte (20) años, pudiendo ser continuos o discontinuos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3, ii) el desempeño del cargo con honradez y consagración y observando buena conducta, iii) no percibir otra pensión o recompensa de carácter nacional y iv) haber cumplido cincuenta (50) años de edad o sufrir de una incapacidad que le impida obtener lo necesario para su sostenimiento. […] Conforme con lo anterior, las pensiones de régimen especial, como en este caso es la pensión gracia, no pueden ser liquidadas al tenor del ordenamiento establecido en la ley 33 de 1985, en el entendido que no se trata de una pensión ordinaria sino especial, excluida de esta reglamentación por determinación expresa del legislador al tenor de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 1 de la ley 33 de 19855, así como tampoco puede aplicarse lo dispuesto en la ley 62 de 1985, pues ésta solo modificó el artículo 3 y mantuvo incólume el artículo 1, referente al régimen de excepción en su aplicación. […] Con fundamento en lo anterior, es improcedente la reliquidación de la pensión gracia con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, en la medida que para acceder a la pensión gracia es necesario el cumplimiento de todos los requisitos establecidos por el legislador, por lo que su liquidación se debe efectuar teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho, y no es posible reliquidarla por nuevos tiempos de servicios prestados o factores devengados. […] Así mismo, la Sala advierte que la reliquidación de la prestación deprecada por la parte actora incluyendo la totalidad de factores salariales percibidos en el año anterior al retiro definitivo del servicio y la aplicación de la ley 33 de 1985, en efecto, tal como lo señaló el a quo, es improcedente, por cuanto para acceder a la pensión gracia es necesario el cumplimiento de todos los requisitos establecidos por el legislador, por lo que su liquidación se debe efectuar teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho, y no es posible reliquidarla por nuevos tiempos de servicios prestados o factores devengados, de conformidad con la jurisprudencia citada en precedencia, sencillamente, porque la pensión gracia se puede causar y el docente seguir laborando.

Decisión: La Sala confirmó la sentencia de primera instancia y negó el amparo solicitado. Reiteró que la pensión gracia es una prestación de carácter especial, compatible con el salario, que se causa al cumplirse los requisitos de edad y tiempo de servicio, y cuya liquidación debe efectuarse con base en los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus de pensionado.

Precisó que no es jurídicamente procedente reliquidar la pensión gracia con factores salariales posteriores, ni aplicar el régimen ordinario de pensión de jubilación previsto en la Ley 33 de 1985, por cuanto esta norma excluye expresamente las pensiones especiales. En consecuencia, concluyó que los actos administrativos demandados se encontraban ajustados a derecho y confirmó la decisión que negó las pretensiones de la demanda, imponiendo además condena en costas a la parte demandante.

Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA Magistrado Ponente: Daniel Montero Betancur. Medellín, siete (7) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicado 05001 33 33 022 2019 00134 01 Demandante Laura Arminda Rueda Herrera Demandados Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Naturaleza Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral Instancia Segunda Providencia Sentencia 18 de 2025 Temas Reliquidación de pensión de jubilación “gracia”.

Decisión Confirma sentencia Aprobado en acta 11 de 2025 Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 9 de octubre de 2019, por el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín, la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES. 1. La demanda. Mediante escrito radicado el 28 de marzo de 2019 en los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín, la señora Laura Arminda Rueda Herrera formuló demanda, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP).

Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 3 1.1. Las pretensiones. La demandante planteó las siguientes pretensiones (se transcribe textualmente, como aparece a folios 1 y 2): “ A.- Que se decrete la Nulidad total de la resolución No. RDP 047584 del 18 de Diciembre del año 2018 por medio de la cual se niega la reliquidación de una pensión de jubilación gracia por retiro definitivo del servicio docente.

B.- Que se decrete la nulidad de cualquier Acto Administrativo que pudiera llegar a nacer. Que como consecuencia de la anterior declaración, se disponga por el Juzgado el pago de los perjuicios que el acto administrativo acusado a irrogado a mis mandantes, así: 1. nivelar y reliquidar la pensión gracia teniendo en cuenta que para reconocer esta prestación, se tuvo en cuenta los mismos factores salariales que tuvo en cuenta el Departamento de Antioquia para liquidar la prestación económica por intermedio de la Fiduprevisora. 2.

Incluir en su liquidación factores de orden extralegal, devengado en el último año servicio, tal como sueldo nomina, prima anual, prima semestral, prima de navidad, prima de antigüedad, bonificación, recargo de diciembre, prima de vacaciones, subsidio familiar, prima de saturación, auxilio de almuerzo, auxilio de educación, vacaciones tiempo, incremento vacaciones, dominicales, recargo noctumo ordinario, viáticos, 3.

Intereses moratorios del Art. 141 de la Ley 100 de 1993. 4. Costas y Gastos del proceso. 5. Indexación 5. Cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176,177,178 y179 del C.C.A”. 1.2. Los hechos. Los fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 1.2.1. La demandante adujo que ha prestado sus servicios durante más de 20 años, como docente nacionalizado, por lo que se acogió al plan de retiro voluntario por reunir los requisitos para obtener su pensión de jubilación. 1.2.2.

Afirmó que la extinta Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, mediante resolución 54686, de 30 de septiembre de 1992, le reconoció una pensión de Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 4 jubilación a partir del 21 de septiembre de 1989, por valor de $54.452.87, equivalente al 75% del salario promedio mensual durante el último año de servicio. 1.2.3.

Indicó que mediante resolución 3560, de 3 de septiembre de 1990, le fue reconocida la pensión mensual vitalicia de jubilación, a partir del 22 de septiembre de 1989, derecho pensional del cual afirma que se le aplicó el 75% sobre el salario promedio de 12 meses. 1.2.4. Afirmó que es beneficiaria del régimen de transición, por cuanto a la fecha de expedición de la ley 100 de 1993, contaba con más de 35 años de edad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 de la citada ley.

Así mismo, indicó que al momento en el cual se le liquidó la pensión gracia, lo hicieron con un porcentaje inferior, al aplicar de manera errada el decreto 1158 de 1994, y no la ley 33 de 1985. 1.2.5. La parte actora afirmó haber solicitado ante la entidad demandada que le fuera reliquidada la pensión gracia, petición que fue resuelta a través de la resolución RDP 47584, de 18 de diciembre de 2018, contra la cual afirmó haber presentado los respectivos recursos, sin que hubiese recibido respuesta alguna de los mismos. 1.3.

Normas violadas y concepto de violación. En la demanda se relacionan como violadas las siguientes disposiciones: artículos 2, 13, 15, 23, 25, 29, 53, 58, 125 de la Constitución Nacional, ley 33 de 1985, ley 100 de 1993 y demás normas concordantes. La accionante aduce como concepto de violación, que la pensión gracia fue creada por la ley 114 de 1913 como un reconocimiento especial para los docentes de las escuelas primarias oficiales al cumplir 50 años de edad, siempre y cuando hubiesen servido en el magisterio por lo menos durante 20 años y que, además, reúnan los requisitos relativos a la conducta en el desempeño del cargo y a la imposibilidad de proveer lo necesario para su sostenimiento.

Indicó que el artículo 15 de la ley 91 de 1989, derogó la pensión gracia que indica la ley 114 de 1913 y las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, respetando la expectativa Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 5 legítima pensional de aquellos docentes vinculados a una entidad del orden territorial antes del 1 de enero de 1981.

Explicó que la citada ley clasificó a los docentes en: nacionalizados (aquellos vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976), territoriales (aquellos nombrados por medio de una entidad territorial después del 1 de enero de 1976) y nacionales (los vinculados por nombramiento del gobierno nacional). De conformidad con lo anterior, indicó que podrán acceder al reconocimiento de la pensión gracia los docentes que acrediten una vinculación inicial antes del 1 de enero de 1981, de carácter nacionalizado o territorial, siempre y cuando completen 20 años de servicio al magisterio continuo o discontinuo y 50 años de edad para hombres y mujeres.

Finalmente, explicó que la ley 91 de 1989 limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos establecidos legalmente (50 años de edad y 20 de años de servicio). 2. La actuación procesal de primera instancia. La demanda fue admitida por el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín mediante auto de 30 de abril de 2019 (fl. 46)), providencia que se notificó en debida forma a la parte demandada y al Ministerio Público.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP contestó la demanda (fls. 55 a 63), indicó que es cierto que se reconoció y que se ha venido pagando una pensión gracia a la parte actora. Aclaró que mediante resolución RDP 040969, de 12 de octubre de 2018, se dio cumplimiento a fallo judicial proferido por el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral de Medellín, se suspendió provisionalmente la resolución 32142, de 3 de julio de 2007 y se reliquidó la pensión de jubilación gracia reconocida a Laura Arminda Rueda Herrera, a partir del 21 de septiembre de 1989, con efectos fiscales a partir de 27 de septiembre de 2018, con la inclusión de los factores salariales asignación básica, prima de alimentación, prima de navidad del año 1988, asignación básica y prima de alimentación. Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 6 Explicó que la citada sentencia no fue constitutiva del derecho de la actora a devengar la pensión gracia, sino que las pretensiones de la citada demanda estaban dirigidas a lograr la reliquidación de la pensión gracia con base en la totalidad de los factores salariales, respecto de lo cual arguyó, que es la misma pretensión del caso sub examine.

De conformidad con lo anterior, concluyó que en el presente caso se presenta el fenómeno de la cosa juzgada. En virtud de lo anterior, propuso las excepciones que denominó: i) “cosa juzgada”, ii) “ausencia de vicios en los actos administrativos demandados”, iii) “inexistencia de la obligación”, iv) “prescripción total de los derechos reclamados”. 3.

La sentencia. El Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín, en sentencia de 9 de octubre de 2019 (fl. 75 a 77), negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de lo anterior, indicó que la ley 114 de 1913 reguló la pensión gracia en favor de los maestros de escuelas oficiales de primaria como una prestación nacional por los servicios prestados a los departamentos y municipios.

Señaló que en virtud de la expedición de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, también fueron beneficiarios de dicha pensión los inspectores de instrucción pública, los empleados, los profesores de las escuelas normales y los docentes de secundaria. Explicó que la ley 114 de 1913 consagró en beneficio de los maestros de las escuelas primarias oficiales el derecho a devengar una pensión de jubilación gracia, previo cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para tal efecto.

Adicionalmente, indicó que la liquidación de la pensión gracia debe realizarse en aplicación a lo dispuesto en la ley 4a de 1966, por lo que debe ser liquidada sobre el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicio (año anterior a la adquisición del status pensional), por cuanto los docentes favorecidos Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 7 con dicha ley pudieron continuar recibiendo salario por la docencia y así mismo, cotizar para obtener la pensión ordinaria de jubilación, situación en la cual explicó que no es posible su posterior reliquidación tomando los factores devengados en el año anterior al retiro.

Arguyó que de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia que regula la materia, la pensión gracia de la parte actora debió ser liquidada con los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del status pensional, respecto a lo cual indicó que según el informe expedido por la Dirección de Relaciones Laborales de la Gobernación de Antioquia, en dicho período percibió las primas de alimentación, navidad y carestía, sin que se adviertan acreditados factores salariales adicionales a estos.

De conformidad con lo anterior, consideró que la liquidación de la pensión gracia de la parte actora está ajustada a derecho por cuanto la resolución 32142, de 3 de julio de 2007, que reliquidó la misma, incluyó dichos factores salariales. Por otra parte, en cuanto a la reliquidación de esta prestación, incluyendo la totalidad de factores salariales percibidos en el año anterior al retiro definitivo del servicio y la aplicación de la ley 33 de 1985, señaló que ello no es procedente por cuanto la pensión gracia debe liquidarse únicamente con los factores salariales devengados en el año anterior al cumplimiento de los requisitos exigidos para su causación. Explicó que la ley 33 de 1985 regula el régimen ordinario de pensión de jubilación del sector público y según el inciso 2°, del artículo 1 de la citada norma, de su ámbito de aplicación se excluye la pensión gracia por cuanto obedece a un régimen pensional especial.

Concluyó que la pensión gracia reconocida a Laura Arminda Rueda Herrera fue liquidada correctamente y al respecto, añadió que los actos administrativos demandados se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico sin que se haya desvirtuado la presunción de legalidad de los mismos, en consecuencia, arguyó que no le asiste derecho a la parte actora a la reliquidación deprecada. 4.

El recurso de apelación. Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 8 La parte demandante, en la oportunidad pertinente, presentó escrito de apelación frente al fallo de primera instancia (fls. 82-84), en virtud del cual solicitó revocar dicha sentencia para disponer, en cambio, la prosperidad de las pretensiones deprecadas.

Afirmó que le asiste el derecho a la liquidación de su pensión de jubilación gracia con el 75% del promedio de lo devengado en el último año anterior al que adquirió el status de pensionada, y que, para su cuantificación, deben incluirse todos los factores salariales. Respecto a la reliquidación de la pensión gracia conforme a lo devengado al momento de adquirir el status de pensionada, arguyó que ha sido un tema de mucho manejo por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado a través de la cual se ha establecido que la pensión de jubilación gracia, como pensión especial, se debe liquidar con base en la remuneración, es decir, todo lo que devengue el trabajador con ocasión de la relación laboral, mas no con base en aportes.

Al respecto, trajo a colación la sentencia del Consejo de Estado con radicado 05001 23 31 000 2006 00074 01, a través de la cual se indicó entre otras cosas, lo siguiente: “La pensión gracia se debe liquidar con base en el salario básico y todos los demás factores devengados por el docente a la fecha de adquirir el status. Si no se liquida de esta forma, el docente puede en cualquier tiempo hacer la petición de liquidación, para que se le incluyan los factores no tenidos en cuenta.

La pensión gracia no se reliquida para la fecha del retiro, pues es al momento de la adquisición del status de pensionado que se consolida la situación pensional”. Explicó que el artículo 4 de la ley 4a de 1966 establece que, a partir de la vigencia de dicha ley, las pensiones de jubilación e invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público se liquidarán y pagarán tomando como base el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicio.

Finalmente, adujo que la pensión gracia le fue reconocida sin tener en cuenta todos los factores salariales devengados al momento de adquirir el status de pensionada, por lo que arguyó que se debe reconocer la pensión de jubilación gracia teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados al momento Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 9 en que adquirió el status de pensionada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del decreto 1743 de 1966. 5.

Los alegatos de conclusión de segunda instancia. 5.1.- La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, en su escrito de alegaciones (fls. 92 a 96), indicó que como entidad demandada no ostenta la obligación de reliquidar la pensión mensual vitalicia de jubilación reconocida a la actora por concepto de indexación de la primera mesada, por cuanto no existe norma en el ordenamiento jurídico que regule la materia dentro del régimen de excepción que prevé el reconocimiento del derecho a acceder a la pensión gracia. Al respecto, indicó que la normatividad alegada por la parte actora no le es aplicable de conformidad con el principio de inescendibilidad normativa.

Concluyó que en el caso sub examine la parte actora pertenece a un régimen de excepción que consagra requisitos especiales para acceder al derecho a la pensión gracia, por lo que no se aplican las normas generales previstas en el sistema general de seguridad social de la ley 100 de 1993, sino las normas propias de su régimen de manera excluyente. 5.2.- La parte demandante, en su escrito de alegaciones (fls. 97 a 99), reiteró los argumentos expuestos en el recurso de alzada. 5.3.- El Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 1. Competencia. La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 9 de octubre de 2019 por el Juzgado Veintidós Administrativo Oral del Circuito de Medellín, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 de la ley 1437 de 2011. 2.

Cuestión previa. Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 10 Se advierte que el artículo 18 de la ley 446 de 1998 impone a los jueces la obligación de proferir sentencias en el orden en que cada uno de los procesos que han venido tramitando hayan pasado al despacho para tal efecto, sin que hubiere lugar a alterarse dicho orden.

No obstante, lo anterior, el legislador mediante la ley 1285 del 22 de enero de 2009, por la cual se reformó la ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, en su artículo 16 estableció la posibilidad de que el Consejo de Estado, en sus Salas o Secciones, sometieran a estudio y aprobación los proyectos de sentencia con carácter preferente, esto es, sin atender el estricto orden de entrada al despacho, cuando la decisión adoptada entrañe únicamente reiteración de su jurisprudencia. Teniendo en cuenta que esta Corporación ya ha resuelto con antelación asuntos cuyo problema jurídico guarda identidad con el que hoy formula la parte demandante, en el caso concreto, se entrará a resolver el recurso de apelación, sin atender el orden y fecha en que el presente asunto entró para fallo al despacho. 3.

El problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar cuáles son los factores salariales que se deben tener en cuenta para calcular la pensión de jubilación “gracia” del personal docente, con el propósito de establecer si resulta procedente o no, declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, en caso positivo, ordenar la reliquidación de la pensión. Para resolver el problema jurídico se analizarán las normas que gobiernan el régimen pensional del personal docente, en particular aquellas que determinan los factores salariales a tener en cuenta para la liquidación de la pensión de jubilación “gracia”, a la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado. 4.

Marco jurídico aplicable. 4.1. Marco normativo: La ley 114 de 1913 creó a favor de los maestros de escuelas primarias de carácter público una pensión de carácter nacional por servicios prestados a los departamentos y municipios, dicha pensión tenía como finalidad otorgar un reconocimiento a la labor desarrollada por los docentes y, a su vez, se consagró Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 11 como una contraprestación por la baja remuneración que percibían en comparación con otro tipo de docentes.

Al respecto, la citada ley consagró como requisitos de obligatorio cumplimiento para acceder a la denominada pensión gracia, los siguientes: i) la prestación de servicios en el magisterio por un término no menor a veinte (20) años, pudiendo ser continuos o discontinuos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3, ii) el desempeño del cargo con honradez y consagración y observando buena conducta, iii) no percibir otra pensión o recompensa de carácter nacional y iv) haber cumplido cincuenta (50) años de edad o sufrir de una incapacidad que le impida obtener lo necesario para su sostenimiento.

Posteriormente, el legislador, a través de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, hizo extensivo el beneficio de la pensión gracia a otros docentes, al permitir la posibilidad de computar los años laborados en la educación secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública. Más adelante, con la ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.

Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado4, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: “(…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 12 nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.

(…)” Ahora bien, las pensiones reguladas por regímenes especiales se rigen por las normas aplicables a ellas, para el caso de la pensión gracia, el artículo 2 de la ley 114 de 1913, estableció que “La cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos.” Con la expedición de la Ley 4ª de 1966, se modificó el monto y el promedio, y en el artículo 4 ibídem, no excluyó ninguna pensión de las percibidas por los servidores oficiales; dicha normatividad fue reglamentada mediante el decreto 1743 de 1966, el cual en el artículo 5, estableció: “A partir del veintitrés (23) de abril de 1960 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.” (Resalta la Sala) Conforme con lo anterior, las pensiones de régimen especial, como en este caso es la pensión gracia, no pueden ser liquidadas al tenor del ordenamiento establecido en la ley 33 de 1985, en el entendido que no se trata de una pensión ordinaria sino especial, excluida de esta reglamentación por determinación expresa del legislador al tenor de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 1 de la ley 33 de 19855, así como tampoco puede aplicarse lo dispuesto en la ley 62 de 1985, pues ésta solo modificó el artículo 3 y mantuvo incólume el artículo 1, referente al régimen de excepción en su aplicación. Así las cosas, se debe tener en cuenta lo establecido en el régimen anterior y el especial, es decir, el regulado en la ley 4a de 1966 y en su decreto reglamentario 1743 del mismo año, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios, en donde este último año de servicios se refiere al año anterior a la consolidación del derecho, en la medida en que es ese momento a partir del cual se empieza a devengar, admitiendo compatibilidad con Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 13 el salario, bajo el entendido que no es necesario acreditar el retiro definitivo del servicio, para percibir la pensión gracia. Con fundamento en lo anterior, es improcedente la reliquidación de la pensión gracia con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, en la medida que para acceder a la pensión gracia es necesario el cumplimiento de todos los requisitos establecidos por el legislador, por lo que su liquidación se debe efectuar teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho, y no es posible reliquidarla por nuevos tiempos de servicios prestados o factores devengados.

Al respecto, el Consejo de Estado1 puntualizó lo siguiente: “Así mismo se impone reiterar que el reajuste del valor de la pensión gracia se hace sobre los factores devengados en el año inmediatamente anterior al que se causó dicha prestación. Tratándose de esta pensión especial que se adquiere por los servicios docentes, el último año que sirve de fundamento para su liquidación es aquel en el cual se adquirió el derecho, por haber reunido los requisitos de edad y tiempo de servicio.

No es dable, por lo tanto, pretender en esta prestación especial la aplicación del artículo 9 de la Ley 71 de 1988 sobre reliquidación de la pensión con base en el salario devengado en el último año de servicio, pues la situación que contempla dicha preceptiva comporta una situación diferente, como quiera que se trata de empleados del régimen prestacional común, para los cuales no está permitido el goce simultáneo de pensión y sueldo.

La Reliquidación de la pensión en este caso tiene como claro fundamento la fecha en la cual se entra a percibir la prestación; por ello, resulta lógico que se reliquide la pensión que ha sido decretada más no percibida, situación ésta que no se da en el caso de la pensión gracia, pues, se repite, la percepción de ésta es compatible con la del sueldo.” 4.2.

Marco jurisprudencial: Respecto a la reliquidación de la pensión gracia el H. Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “A”, en providencia de 6 de septiembre de 2006, expediente 0185-2001, expresó: “Así mismo se impone reiterar que el reajuste del valor de la pensión gracia se hace sobre los factores devengados en el año inmediatamente anterior al que se causó dicha prestación. Tratándose de esta pensión especial que se adquiere por los servicios docentes, el último año que sirve de fundamento para su liquidación es aquel en el cual se adquirió el derecho, por haber reunido los requisitos de edad y tiempo de servicio.

No es dable, por lo tanto, pretender en esta prestación especial la aplicación del artículo 9 de la Ley 71 de 1988 sobre reliquidación de la pensión con base en el salario devengado 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, providencia del 16 de agosto de 2018, expediente 54001233300020130004701.

Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 14 en el último año de servicio, pues la situación que contempla dicha preceptiva comporta una situación diferente, como quiera que se trata de empleados del régimen prestacional común, para los cuales no está permitido el goce simultáneo de pensión y sueldo.

Así mismo, en providencia del 10 de abril de 20082, indicó lo siguiente: “En síntesis, las normas especiales que rigen el reconocimiento de la pensión gracia (artículo 4° de la Ley 4a de 1966 y el artículo 5° del Decreto 1743 de 1966), se aplican bajo el entendido de que el setenta y cinco (75%) del promedio obtenido en el último año de servicios, es el año inmediatamente anterior a aquél a la consolidación del status de pensionado.

Siguiendo las anteriores directrices, es claro que en la liquidación de la pensión gracia se deben incluir todos los factores salariales percibidos por la demandante, durante el año inmediatamente anterior a aquél en que cumplió con los requisitos de tiempo y edad, vale decir los que regían para el momento en que consolidó el derecho.

En otras palabras, la liquidación de la pensión gracia sólo es posible respecto de factores devengados al momento de la consolidación del status pensional y no de la época del retiro, como sí ocurre en las pensiones ordinarias, en cuyo caso existe afiliación y, por ende, aportes que llevan a la mejora en el monto de la pensión al momento de la desvinculación”.

La misma Corporación, en providencia del 14 de abril de 2016, con radicado 66001- 23-33-000-2012-00160-02(0633-14), dispuso lo siguiente “Precisa la Sala que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios se refiere al año anterior a la adquisición o consolidación del derecho, pues ese es el momento a partir del cual empieza a devengarse, por su carácter especial, el cual admite su compatibilidad con el salario, esto es que para percibirla no es necesario el retiro definitivo del servicio.

En ese orden, es razonable la improcedencia de la reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, pues el derecho a la pensión gracia se perfecciona con el cumplimiento de todos los requisitos que estableció el legislador y constituye un derecho invariable, salvo los ajustes anuales de ley, por lo que se impone liquidarla con todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho pensional, y no es posible reliquidarla por nuevos tiempos de servicios prestados o factores devengados”.

Como se puede observar, la posición respecto a la liquidación de la pensión “gracia”, se ha venido manteniendo a lo largo de los años y resulta indiscutible que corresponde a la posición vigente por parte del órgano de cierre respecto a la interpretación que ha de darse al conjunto normativo citado en precedencia, para 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, providencia del 10 de abril de 2008, expediente 250002325000200504220 01.

Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 15 concluir que la reliquidación de la pensión gracia no procede al momento del retiro definitivo del servicio, sino al momento de adquisición del status. 5. El caso concreto.

De las pruebas que obran en el expediente la Sala encuentra acreditado: 5.1. Que Laura Arminda Rueda Herrera nació el 21 de septiembre de 1939. 5.2. Que según el “FORMATO No. 1 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL”, expedido por el departamento de Antioquia el 31 de enero de 2017, Laura Arminda Rueda Herrera estuvo vinculada como docente en la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia desde el 8 de junio de 1959 hasta el 31 de diciembre de 2002, con 39 días de interrupción (fl. 28). 5.3.

Que la parte actora adquirió el status de pensionada el día 21 de septiembre de 1989. 5.4. Según expediente administrativo3 la parte actora devengó las primas de carestía, alimentación y navidad en los años 1988 y 1989. 5.5. Que mediante resolución 6672 de 30 de septiembre de 1992, se reconoció y ordenó pagar a Laura Arminda Rueda Herrera una pensión de jubilación gracia, efectiva a partir del 21 de septiembre de 1989 (fls. 24 Y 25). 5.6.

Que mediante resolución 32142 de 3 de julio de 20074, se reliquidó la prestación reconocida a Laura Arminda Rueda Herrera incluyendo factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del status, efectiva a partir del 21 de septiembre de 1989. A través de la citada resolución la entidad reliquidó la pensión gracia de la parte actora teniendo en cuenta los factores salariales del período que se detalla a continuación: 3 Ver expediente digital -carpeta “segunda instancia”, subcarpeta “003Folios 108-204.pdf”, fl. 25. 4 Ver expediente digital -carpeta “segunda instancia”, subcarpeta “09.1 expediente05001333302920180028200” archivo PDF “003Folios 108-204.pdf”, fl. 25.

Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 16 Reliquidación que se efectuó en atención a escrito presentado por la parte actora el 14 de diciembre de 2004 ante la extinta Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, según se evidencia de la parte considerativa de la resolución 32142 de 3 de julio de 20075. 5.7.

Que en el mes de julio de 2018 la UGPP- presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – lesividad en contra de Laura Arminda Rueda Herrera, con solicitud de medida cautelar, en cuyo caso la entidad demandó su propio acto (resolución 32142 de 3 de julio de 2007), por considerar que el citado acto administrativo afectaba el derecho pensional de Laura Arminda Rueda Herrera. 5.8.

Que el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Medellín, a través de auto interlocutorio 306, de 27 de septiembre de 20186, resolvió medida cautelar, en cuya parte resolutiva dispuso, entre otras cosas, suspender provisional y parcialmente, respecto al reconocimiento de la prima de vida cara, la resolución 32142 de 3 de julio de 2007, por considerar que la citada resolución resulta contraria a las disposiciones de orden constitucional y legal que rigen la inclusión de los factores a efectos de la liquidación de las pensiones, al no ser viable jurídicamente incluir el factor salarial "prima de vida cara" en la reliquidación de la pensión gracia efectuada a favor de Laura Arminda Rueda Herrera. 5 Ver expediente digital -carpeta “segunda instancia”, subcarpeta “09.1 expediente05001333302920180028200” archivo PDF “003Folios108-204.pdf”, fl. 24. 6 Ver expediente digital -carpeta “segunda instancia”, subcarpeta “09.1 expediente05001333302920180028200” archivo PDF “005CuadMedidaCautelar.pdf”, fls. 13 a 17.

Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 17 5.9. Que la UGPP en cumplimiento de la decisión proferida por el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral de Medellín, expidió la resolución RDP 040969 de 12 de octubre de 20187, a través de la cual suspendió provisional y parcialmente la resolución 32142 de 3 de julio de 2007, en lo que respecta únicamente al reconocimiento y pago de la prima de vida cara y, en consecuencia, reliquidó la prestación sin la inclusión de dicho factor, con los siguientes factores salariales: Factores Año Asignación básica mes 1988 Prima alimentación 1988 Prima Navidad 1988 Asignación básica mes 1989 Prima alimentación 1989 5.10.

Que mediante resolución 47584 de 18 de diciembre de 2018, la UGPP negó la reliquidación de la pensión de jubilación gracia por retiro definitivo del servicio docente, solicitada por la parte actora. 5.11. Que de la citada acción de lesividad conoció en primera instancia el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Medellín, bajo radicado 05001333302920180028200, quien a través de sentencia de 10 de junio de 20198, concedió parcialmente las pretensiones deprecadas, en el siguiente sentido: “…PRIMERO: DECLÁRESE probada la excepción de buena fe e imprósperas las excepciones de caducidad, prescripción, falta de causa para pedir y derechos adquiridos, propuesta por la parte demandada, conforme las razones antes expuestas.

“SEGUNDO: DECLÁRESE la nulidad parcial de la Resolución No. 32142 del tres (3) de julio de 2007, mediante la cual la extinta CAJANAL reliquidó la pensión gracia de la señora LAURA ARMINDA RUEDA HERRERA incluyendo la prima de carestía única v exclusivamente en lo que se refiere a la suma o porcentaje liquidado por concepto de PRIMA DE VIDA CARA, de acuerdo a la parte considerativa de esta providencia. “TERCERO: ORDÉNESE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL YCONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, reliquidar la pensión gracia de la señora LAURA ARMINDA RUEDA HERRERA, SIN INCLUIR EL CONCEPTO DE PRIMA DE VIDA CARA, en los términos previstos en el inciso 1 del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.

“CUARTO: ORDÉNESE mantener la orden impartida en el auto de fecha veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) (Fls. 2 a 5 del cuaderno de medida cautelar), mediante el cual se concedió la medida 7 Ver expediente digital -carpeta “segunda instancia”, subcarpeta “09.1 expediente05001333302920180028200” archivo PDF “005CuadMedidaCautelar.pdf”, fls. 3 a 10. 8 Ver expediente digital -carpeta “segunda instancia”, subcarpeta “003Folios 108-204.pdf”, fls. 76 a 102.

Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 18 provisional, hasta tanto la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL YCONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, de cumplimiento a la presente sentencia…” De conformidad con lo anterior, la Sala coincide con el a quo, al afirmar que la liquidación de la pensión gracia de la parte actora está ajustada a derecho por cuanto, tal como se indicó en precedencia, a través de la resolución 32142 de 3 de julio de 2007, se reliquidó dicha prestación con los factores salariales devengados por la parte actora en el año anterior a la adquisición del status pensional, esto es, prima de alimentación y prima de navidad.

Así mismo, la Sala advierte que la reliquidación de la prestación deprecada por la parte actora incluyendo la totalidad de factores salariales percibidos en el año anterior al retiro definitivo del servicio y la aplicación de la ley 33 de 1985, en efecto, tal como lo señaló el a quo, es improcedente, por cuanto para acceder a la pensión gracia es necesario el cumplimiento de todos los requisitos establecidos por el legislador, por lo que su liquidación se debe efectuar teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho, y no es posible reliquidarla por nuevos tiempos de servicios prestados o factores devengados, de conformidad con la jurisprudencia citada en precedencia, sencillamente, porque la pensión gracia se puede causar y el docente seguir laborando.

Ahora bien, en el caso sub examine, según el acervo probatorio allegado al expediente, la Sala observa que la pensión de jubilación “gracia” de la parte actora ha sido reliquidada en dos ocasiones, a saber: la primera, a través de la resolución 32142 de 3 de julio de 2007, en atención a escrito presentado por la parte actora el 14 de diciembre de 2004 ante la extinta cajanal, y la segunda, a través de la resolución RDP 040969 de 12 de octubre de 2018, en cumplimiento de una orden judicial proferida por el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Medellín según lo expuesto anteriormente, de modo que la pensión fue liquidada con la totalidad de los factores devengados desde el año anterior a la fecha de causarse el derecho (1988 y 1989) excluyendo la prima de vida cara y aplicando un factor de reemplazo del 75% tal como lo contempla la ley y lo ha explicado ampliamente la jurisprudencia. Al respecto, el mismo apelante citó la sentencia del Consejo de Estado con radicado 05001 23 31 000 2006 00074 01, a través de la cual se indicó entre otras cosas, lo siguiente: Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 19 “La pensión gracia se debe liquidar con base en el salario básico y todos los demás factores devengados por el docente a la fecha de adquirir el status.

Si no se liquida de esta forma, el docente puede en cualquier tiempo hacer la petición de liquidación, para que se le incluyan los factores no tenidos en cuenta. La pensión gracia no se reliquida para la fecha del retiro, pues es al momento de la adquisición del status de pensionado que se consolida la situación pensional”. (Negrilla fuera de texto) Por lo anterior, se CONFIRMARÁ la sentencia de 9 de diciembre de 2019 mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 6.

La condena en costas. Sobre la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo disponía lo siguiente: “Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

En razón a que el Código de Procedimiento Civil fue derogado por el Código General del Proceso, debe entenderse que la remisión que hace el C.P.A.C.A., es a la normativa procesal vigente de aplicación inmediata y que para el asunto que nos ocupa es el artículo 365, disposición que introdujo un criterio eminentemente objetivo para determinar la procedencia de la condena en costas9.

Sin embargo, el artículo 188 del C.P.A.C.A. fue adicionado por el artículo 47 de la ley 2080 de 2021, en los siguientes términos: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal” Lo anterior supone que se mantuvo el criterio objetivo que pregonaba la ley 1437 de 2011 para su imposición en procesos distintos a aquellos en lo que se ventile un interés público y previó un criterio subjetivo en relación con estos últimos de para su condena. 9 En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.

Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Laura Arminda Rueda Herrera Demandado: UGPP Radicado: 05001 33 33 022 2019 00134 01 20 Teniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia se confirmará en todas sus partes, se condenará a la parte vencida al pago de las costas de esta instancia. Las costas serán liquidadas de forma concentrada en el juzgado de primera instancia, el cual fijará, además, las agencias en derecho que correspondan.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFÍRMASE, por las razones expuestas en precedencia, la sentencia proferida el 9 de octubre de 2019 por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. CONDÉNASE en costas en esta instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas en el juzgado de origen, incluyendo las agencias en derecho de esta instancia que serán fijadas por el a quo.

TERCERO. Ejecutoriada la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS, DANIEL MONTERO BETANCUR MARTHA CECILIA MADRID ROLDÁN CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ