1 SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, diecinueve (19) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Reparación Directa Radicación: 23001333301120250016401 Demandantes: Carmen María Pérez Burgos Demandado: Departamento de Córdoba I. OBJETO DE LA DECISIÓN El Tribunal procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de fecha 22 de agosto de 2025, emitido por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Montería, en virtud del cual rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control.
II.
ANTECEDENTES a). Lo pretendido en la demanda1 En ejercicio del medio de control de reparación directa, la parte actora solicita que se declare responsable a la entidad demandada por los daños y perjuicios de carácter moral, con ocasión de la responsabilidad directa en la violación al deber objetivo del cuidado en cuanto a la dilatación de no dar cumplimiento a una orden administrativa en el plazo pactado.
En consecuencia, se condene al Departamento de Córdoba al pago de 100 SMLMV por el concepto de daño moral, actualizado de conformidad con lo previsto por el artículo 170 del CPACA. b). Auto apelado2 Mediante providencia del 22 de agosto de 2025, el A quo rechazó de plano la demanda al estimar que había caducado la oportunidad para el ejercicio del medio de control.
Para sustentar la decisión, indicó que el literal i) del numeral 2.º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 dispone que, cuando se ejercite el medio de control de reparación directa, la demanda debe incoarse dentro del término de dos años, contabilizados a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión generadora del daño, o desde el momento en que la parte demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo; evento este último que, de ser posterior, impone la carga de acreditar la imposibilidad de haber conocido el daño en la fecha de su acaecimiento. 1 PDF nro. 01 C01.
En adelante, las demás referencias a PDF se refieren al expediente digital. 2 PDF nro. 05 del C01. Medio de Control: Reparación Directa Expediente nro. 23001333301120250016401 2 Para dotar de fuerza su posición, evocó una sentencia del Consejo de Estado donde indica que cuando se demande la reparación de un daño derivado de una omisión del Estado, el cómputo del término de caducidad del medio de control no se aplaza de forma indefinida durante el tiempo que dure dicha omisión, sino que se computa desde el momento en que se puede apreciar que se origina la inactividad a partir de la cual se produce el daño demandado.
En particular, desde que surge el derecho de pago y la administración no cumple dentro del plazo señalado. Por lo anterior, al realizar un análisis del objeto de la demanda, el juzgado estableció que el Departamento de Córdoba el día 23 de noviembre de 2009 se acogió al Acuerdo de Reestructuración de Pasivos según la Ley 550 de 1999, y que en la cláusula novena de ese acuerdo se señalaron las clases de acreedores y reglas generales para el pago de las acreencias.
Así mismo, para el 31 de julio de 2015 se modificó dicho acuerdo y dentro de los ajustes realizados se indicó que el ente territorial estableció como plazo para realizar el pago de las acreencias laborales la vigencia del año 2015. Por lo tanto, el juzgado consideró que el término de caducidad del medio de control en el presente caso debió contarse desde el momento en que se incumplió la obligación legal, esto es, el 31 de diciembre de 2015, siendo esta la fecha límite que se dispuso en la modificación del acuerdo del 31 de julio de 2015 para pagar las acreencias laborales, por lo que es desde esa fecha que se deben contabilizar los 2 años.
En consecuencia, indicó que la demandante tenía hasta el 31 de diciembre de 2017 para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio del medio de control de reparación directa y, comoquiera que la demanda se presentó en el 2025, es claro que se encontraba ampliamente vencido el término. Igualmente, señaló que la conciliación extrajudicial fue presentada en vigencia del año 2025, por lo que no se logró interrumpir (sic) el término de caducidad. c).
Recurso de apelación3 Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, argumentando que la interpretación que realizó el A quo relativa a que el término de caducidad de la acción debe contarse desde el momento que se incumplió la obligación legal es errada, alega que la norma que regula la caducidad no excluye los actos administrativos como posibles causas del daño, siempre y cuando no se esté cuestionando la legalidad del mismo, sino los efectos dañosos que este ha generado.
En consecuencia, pretende la demandante amparar su tesis conforme a los dichos de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso de radicado nro. 05001-23-31-000- 2004-00300-01 (2008), en la que se sostiene que: "Cuando lo que se cuestiona no es la legalidad del acto administrativo, sino los efectos dañosos que este ha producido la acción procedente es la de reparación directa, cuyo término de caducidad se cuenta desde la fecha en que se consolidó el daño” Partiendo de lo anterior, explicó que en el presente caso sí existe un acuerdo de pago de pasivos entre un ente territorial y sus acreedores, y, si bien el acto se expidió en una 3 PDF nro. 07 del C01.
Medio de Control: Reparación Directa Expediente nro. 23001333301120250016401 3 fecha determinada, el término de caducidad empieza a contar desde que la afectada tuvo conocimiento del daño, pues al incumplirse el plazo pactado para pagar las acreencias – esto es, 3 meses siguientes a la firma del acuerdo – dio lugar a que los perjuicios ocasionados se contabilizaran desde el pago de la obligación, agregó que en cualquier etapa del plazo no se podía probar el incumplimiento, ya que no había una ejecución de la voluntad administrativa que es el acto administrativo, así mismo, indicó que no se ataca la validez del acto, sino que se demanda por el daño causado a través de la omisión por no cumplimiento del término pactado entre el departamento y sus acreedores.
Finalmente, solicitó que se revoque el auto de fecha 22 de agosto de 2025, y en su lugar, se admita la demanda por el cumplimiento de los requisitos legales. d). Trámite del recurso El Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante auto adiado 12 de septiembre de 20254 concedió el recurso de apelación en efecto suspensivo y, ordenó remitir el expediente a esta Corporación. III.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a) Competencia Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra el auto de primera instancia dictado en el proceso de la referencia por un Juzgado Administrativo del Circuito Judicial de Montería, según lo establecido en el artículo 1535 de la Ley 1437 de 2011. b) Problema jurídico Para resolver el asunto sometido a consideración judicial, conforme las competencias del Juez de Segunda Instancia, previstas en los artículos 3206 y 3287 del Código General del 4 PDF nro. 08 del C01. 5 ARTÍCULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 6 ARTÍCULO 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. 7 ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. Medio de Control: Reparación Directa Expediente nro. 23001333301120250016401 4 Proceso, normas aplicables por remisión expresa del artículo 3068 de la Ley 1437 de 2011, la Sala deberá establecer si en el sub examine la acción promovida por la parte actora se encuentra o no afectada por la caducidad.
De la respuesta al problema jurídico dependerá la confirmación o derogatoria de la providencia impugnada. c) Solución del caso De acuerdo con el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, el recurso de apelación procede, entre otras providencias, contra el auto emitido en primera instancia que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo - numeral 1.º -.
En cuanto a su trámite, en artículo 244 ibidem señala lo siguiente:
ARTÍCULO 244. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTOS. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1. La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2.
Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.
Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.
Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4.
Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano. En consonancia con lo anterior, en el sub lite se tiene que el recurso de apelación fue interpuesto oportunamente, pues se presentó dentro de los 3 días siguientes a la notificación por estado del auto escrito recurrido9. 8 ARTÍCULO 306.
ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el [Código General del Proceso] en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Medio de Control: Reparación Directa Expediente nro. 23001333301120250016401 5 En ese contexto, es pertinente recordar que, de conformidad con lo regulado en el artículo 320 del Código General del Proceso, el objeto del recurso de apelación consiste en que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante.
En armonía con lo anterior, el artículo 328 ibidem establece que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. En el caso sub-judice el A quo dispuso el rechazo de la demanda al considerar configurado el fenómeno de la caducidad del medio de control incoado.
Para el despacho el cómputo del término de caducidad inició desde el 31 de diciembre de 2015 -fecha límite de pago-, mientras que la parte opuesta estima que no se debe realizar la contabilización desde el momento en que se incumplió con el pago, sino desde que la administración expidió el acto administrativo ordenando reconocer y pagar los valores adeudados, ya que solo a partir de ese momento se materializó el incumplimiento de la obligación y como consecuencia, se causaron los perjuicios que se hoy se reclaman.
Para resolver la controversia resulta menester precisar que el literal i) del numeral 2.º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 dispone que cuando se ejerza el medio de control de reparación directa, la demanda deberá presentarse «dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia».
(negrillas para resaltar) De esta forma, el medio de control de reparación directa se encuentra sometido a un término de caducidad de dos años; empero, dicho lapso no se inicia de forma invariable en todos los supuestos fácticos, pues, corresponde al juez efectuar un análisis atendiendo a las particularidades del caso concreto. En efecto, la regla general dispone que el cómputo del término se realice a partir del día siguiente a la ocurrencia del hecho, acto u omisión generadora del daño. No obstante, de manera excepcional, el legislador ha previsto que dicho término pueda contabilizarse desde el momento en que la demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño, siempre y cuando se acredite de forma suficiente la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su acaecimiento.
La anterior disposición normativa ha sido analizada en múltiples ocasiones por el Consejo de Estado; y de manera reciente el 18 de junio de 202510, precisó que, “basta verificar el día en que ocurrió el hecho, omisión y operación administrativa para contabilizar el plazo señalado, a menos que el perjudicado no hubiera podido conocer el daño en esa fecha (…) Así, aunque los efectos del año perduren en el tiempo, el conteo del término de caducidad para demandar inicia desde que se produjo la conducta dañosa¨.
(…) 9 La providencia impugnada fue notificada por estado el día 25 de agosto de 2025 y el recurso fue interpuesto el 26 de agosto de 2025. 10 Sentencia del 18 de junio de 2025, Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección C, rad: 25000-23-36-000-2018- 00693-01(65591). M.P. William Barrera Muñoz. Medio de Control: Reparación Directa Expediente nro. 23001333301120250016401 6 Ahora bien, conforme a las pruebas obrantes en el plenario, la providencia emitida en primera instancia, mediante la cual se rechazó de plano la demanda bajo el medio de control de reparación directa debe ser confirmada por las razones que se exponen subsiguientemente.
Vale precisar que la parte actora cataloga a los perjuicios que reclama, como una secuela del incumplimiento al deber objetivo de cuidado que le asistía a la entidad, el cual estaba en la obligación de garantizar el pago oportuno de las acreencias laborales al finalizar la vigencia del año 2015. Es por ello, que a su criterio, la prolongación en el tiempo en que se debía cumplir con la obligación -2015-, corresponde al hecho generador de los perjuicios que pretende hacer valer la accionante.
En ese orden de ideas, se advierte que, conforme el libelo demandatorio, el 23 de noviembre del 200911, la entidad demandada y sus acreedores -dentro de los que se encuentra el demandante- definieron las condiciones para el pago de las acreencias de orden laboral adeudadas por la entidad territorial. De la misma forma, se allegó la modificación hecha al respectivo acuerdo el día 31 de julio de 201512; en dicha documentación se dejó plasmado de forma expresa que “Las acreencias laborales se pagarán en la vigencia del 2015”.
En ese contexto, la Sala considera que la fecha a partir de la cual debe contabilizarse el término de caducidad del medio de control de reparación directa es el 1° de enero de 2016, por tratarse del día siguiente a la fecha límite establecida -31 de diciembre de 2015- para el pago de las referidas acreencias laborales. En consecuencia, la demandante disponía hasta el 1° de enero de 2018 para la presentación de la demanda.
Sin embargo, acudió al trámite de conciliación extrajudicial el 4 de marzo del 2025 cuando el término de caducidad se hallaba ampliamente fenecido. Ahora bien, teniendo en cuenta que el daño alegado por la demandante se fundamenta en el incumplimiento del Departamento de Córdoba en el pago oportuno de las acreencias laborales, resulta claro que el perjuicio invocado y el nexo de causalidad emanan de un presunto retardo en el cumplimiento de una actuación administrativa consistente en el pago oportuno de la acreencia. En tal sentido, no resulta tener como punto de partida una fecha posterior, correspondiente a un supuesto pago tardío efectuado en el año 2023, ni aquella en la que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago de las acreencias, como lo sostiene la parte recurrente, puesto que el daño se origina en el momento en que se configuró el incumplimiento de la obligación, entendido como la omisión en el pago, que, según plantea la propia demandante estructura el perjuicio reclamado.
De otra parte, aunque se indique que el pago de las acreencias laborales se haya efectuado en forma tardía, no conduce por sí solo a concluir que el daño alegado sea de carácter continuado. Si bien el incumplimiento se extendió en el tiempo, lo cierto es que dicha prolongación recae sobre las consecuencias económicas derivadas de la omisión 11 PDF 01 (págs. 11 a 40) C01. 12 PDF 01 (págs. 43 a 69) C01.
Medio de Control: Reparación Directa Expediente nro. 23001333301120250016401 7 administrativa. En ese sentido, el hecho generador del daño se concreta en un momento determinado, esto es, en el momento en que se incumplió con la obligación de pago. Llegados a este punto, conviene señalar que el Consejo de Estado13 ha mantenido de forma pacífica que a pesar de que “los efectos perjudiciales del daño se extiendan indefinidamente en el tiempo, no tiene la virtualidad de evitar que el término de caducidad, el cual opera por ministerio de la ley, comience a correr (…) En otras palabras, la caducidad no puede quedar suspendida permanentemente con el argumento de que su iniciación está condicionada a la cesación de los perjuicios reclamados”.
Por consiguiente, ante la falta de prosperidad del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, esta Corporación procederá a confirmar el auto emitido el 22 de agosto de 2025 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Montería. En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto del 22 de agosto de 2025, emitido por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Montería, de acuerdo con lo considerado en esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, (Firmado electronicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA MARÍA VIRGINIA LORDUY VILLARREAL La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Magistrado del Despacho 005 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 13 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C. Consejo Ponente: William Barrera Muñoz, 18 de junio de 2025.
Radicado No. 25000-23-36-000-2018-00693-01 (65591)