SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad Simple Radicación: 23-001-33-33-003-2024-00100-02 Demandante: Devier Acosta Pimienta Demandado: Municipio de Montería-Concejo Municipal Coadyuvante: Miguel Andrés Paternina Urzola Tema: Nulidad de acuerdo que autoriza al alcalde para celebrar contratos Decisión: Revoca sentencia de primera instancia El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de fecha 10 de febrero de 2025 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
I. Antecedentes 1) La demanda. 1.1. Pretensiones. Solicita la nulidad del acuerdo No. 004 del 1 de febrero de 2024 expedido por el concejo municipal de Montería y se ordene la suspensión inmediata y transitoria de todos los efectos derivados del acto, en general de las autorizaciones que otorga. 1.2. Fundamentos fácticos. El demandante relata que el 1 de febrero de 2024 el alcalde municipal de Montería sancionó el acuerdo municipal No. 004, por medio del cual se le autoriza para realizar cesión a título gratuito de bienes fiscales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 780 de 2001, modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y aquellas normas que en adelante lo modifiquen, adiciones, complementen o reglamenten.
Sostiene que los artículos del acuerdo vulneran el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política en su parte temporal y sustancial y el numeral 10 del artículo 150 ibidem, por cuanto no señaló de manera precisa donde se encuentran ubicados los bienes inmuebles fiscales de propiedad del municipio que pretende ceder a título gratuito ni tampoco el número de matrícula inmobiliaria, dimensiones linderos y demás características, ni cuáles son los bienes de esa misma naturaleza de propiedad de las entidades públicas del orden nacional y demás entidades que el municipio recibirá e incorporará a su inventario.
Tampoco se precisa que actos administrativos se van a expedir, cuáles escrituras públicas se van a firmar tendientes a la incorporación, desenglobe, subdivisión y/o loteo de los predios. Por otra parte, considera que, con el artículo cuarto del mencionado acuerdo, el concejo y la administración municipal convierten una facultad temporal en permanente al llevar hasta el límite final del periodo del concejo y del alcalde que empieza el 1 de enero de 2024 y finaliza y 31 de diciembre de 2027. 2) Contestación de la demanda. 2.1.
Municipio de Montería. Se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que lo que consagra el artículo primero es una autorización al alcalde municipal para ceder Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-02 2 a título gratuito bienes inmuebles fiscales de su propiedad.
En consecuencia, al implicar tal acto un desprendimiento del derecho de dominio para la entidad territorial, ésta solicitó la autorización a la corporación pública, en cumplimiento de lo establecido en el numeral 7 del artículo 92 del Decreto 1333 de 1986 y en el numeral 3 del artículo 313 Superior. La finalidad de tal autorización es de estirpe constitucional, toda vez que la cesión a título gratuito de bienes fiscales se hace en cumplimiento del deber superior de garantizar a familias y/o personas de escasos recursos una vivienda digna, en desarrollo de la función social de la propiedad que deben tener los bienes fiscales, y las condiciones para que la igualdad de grupos marginados sea real y efectiva.
Respecto de la interpretación de los numerales 3 del artículo 313 de la Constitución Política y 7 del artículo 92 del Decreto Ley 1333 de 1986 de cara a las autorizaciones contenidas en el acuerdo señaló que no constituyen funciones propias del concejo, sino trámites previos necesarios para que el alcalde pueda ejercer como jefe de la administración local ciertas competencias específicas.
Precisó que el los Alcaldes no requieren ser autorizados para ejercer la facultad general para contratar y solo requieren ser autorizados para celebrar cierto tipo de contratos, los señalados en el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, a saber, contratos de empréstitos, contratos que comprometan vigencias futuras, de enajenación y compraventa de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes y concesiones, casos estos en los que se requiere es una autorización previa a la celebración del contrato, por parte de la corporación edilicia, pero eso no significa que la competencia para celebrar contratos de concesión, enajenación o empréstitos, sea una función del Concejo y que entonces la Corporación Pública se pueda desprender de ella.
Señaló que en el caso particular, las autorizaciones otorgadas al alcalde sí son precisas, toda vez que no existe ambigüedad sobre su contenido ni sobre los fines que la administración persigue pues se refieren a acciones concretas como ceder gratuitamente bienes inmuebles fiscales, recibir la transferencia de dominio de bienes fiscales entre entidades públicas y realizar los trámites administrativos necesarios para ejecutar dichos actos, delimitándose el marco normativo aplicable, por lo que, el hecho que no se identifiquen individualmente los bienes a transferir no la hace imprecisa.
Aunado a ello, se establece un límite temporal hasta el 31 de diciembre de 2027, el cual, no contraviene ninguna norma o prohibición legal. 2.2. Concejo Municipal de Montería. No contestó la demanda. 3) La sentencia apelada. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia de primera instancia el día 10 de febrero de 2025, en la cual resolvió declarar la nulidad del acuerdo 004 de 1 de febrero de 2024, transcurridos seis (6) meses posteriores a su sanción y publicación. El A quo argumentó que, de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política y del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, es claro que la autorización que otorga los Concejos Municipales para celebrar contratos no resulta necesaria en todos los casos, sino en aquellos casos que la ley señale, o cuando el propio reglamento del respectivo Concejo así lo señale, delegación que en todo caso debe ser precisa y pro tempore.
Indicó que en el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, se encuentran previstos los contratos que para su celebración por parte del alcalde municipal requieren de la previa autorización por parte del Concejo Municipal, los que en todo caso, como lo contempla la norma, solo pueden otorgarse de manera temporal, tales como los de empréstito, contratos que comprometan vigencias futuras, enajenación y compraventa de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes, concesiones y las demás que determine la ley.
Siendo sin duda esa facultad de autorización para contratar una función propia de los Concejos Municipales y por ende sometida a la temporalidad que la norma contempla. Ahora, en lo que a la facultad pro tempore se refiere el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Nacional, el Consejo de Estado, ha considerado que aquel es de tipo Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-02 3 restrictivo, y que atiende el término previsto en el numeral 10 del artículo 150 de constitucional, que de forma análoga autoriza al gobierno nacional para ejercer funciones propias del Congreso de la República.
Por otra parte, en lo que respecta al alcance de las “precisas funciones” de las que trata el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Nacional, la Corte Constitucional en la sentencia C-738 de 11 de julio de 2001 se evidencia que las “precisas funciones” de las que habla la norma se refieren a las reglas, si bien específicas, no lo son frente a aspectos puntuales de la contratación misma, competencia legal y constitucionalmente atribuida a los alcaldes municipales.
Conforme a lo expuesto, concluye i) es función de los Concejos Municipales autorizar al alcalde municipal para contratar en los casos que la ley o el propio reglamento interno del cabildo así lo señale. ii) tal delegación debe realizarse de forma temporal, so pena de desnaturalizar la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes municipales. iii) al estar legal y constitucionalmente el alcalde municipal para contratar, no son aquellos aspectos propios de la actividad contractual, materia de reglamentación por los Concejos Municipales.
En el caso concreto, visto el acuerdo municipal, es claro que la enajenación y/o compraventa de bienes inmuebles de las que hablan los artículos 1° y 2° del acuerdo municipal son tipos de contratos que, por disposición legal, no puede efectuar el alcalde municipal sin la previa autorización del Concejo Municipal, acuerdos que además reglamentan de manera precisa las características generales de tales bienes inmuebles, tanto los que se entregan a título gratuito como aquellos que han de incorporarse dentro del inventario de propiedad del municipio.
Pese a ello, en uno y otro caso, esto es, respecto a los bienes inmuebles a enajenar a título gratuito, como aquellos a incorporar a sus inventarios, se duele la parte demandante de que no se precise donde se encuentran ubicado, que no se señalen los números de matrícula inmobiliaria, como tampoco se indiquen las dimensiones, linderos y demás características de los bienes inmuebles en cada uno de esos eventos.
En ese contexto y de cara a las normas y a los precedentes judiciales, es claro que los aspectos a los que se refiere la parte demandante tienen relación directa con la actividad contractual propiamente dicha, la cual se encuentra en cabeza por disposición legal y constitucional en cabeza del alcalde municipal, y no en los Concejos Municipales.
Cosa distinta ocurre, con el plazo otorgado por parte de ese cuerpo colegiado al alcalde municipal, pues de conformidad con la constitución nacional y la ley, así como el entender de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, al formar parte la autorización para celebración de este tipo de contratos - Enajenación y compraventa de bienes inmuebles funciones propias de los Concejos Municipales, solo pueden conferirse de manera pro tempore, de ahí que al haberse autorizado al alcalde municipal para que ejerciera a partir del 1° de abril de 2024, hasta el 31 de diciembre de 2027, es decir, por casi todo su periodo constitucional, sin duda desconoce la temporalidad de la autorización otorgada, tal y como lo prevé el canon constitucional.
En ese contexto, al no prever la norma municipal un término propio, para tales autorizaciones y ante plazo en exceso otorgado por parte del Concejo Municipal, se tiene como ese plazo pro tempore el previsto en el artículo 150, numeral 10 de la constitución nacional, por lo que si bien hay lugar a declarar la nulidad del Acuerdo nro. 004 del 1° de febrero de 2024; ello solo ocurrió a partir de transcurridos seis (6) meses posteriores a su sanción y publicación, por las razones dichas en esta providencia. Lo dicho resulta suficiente para tener por no probada la excepción de “inexistencia de vulneración de normas superiores – excepción de legalidad”, interpuesta por el Municipio de Montería. 4) El recurso de apelación. El municipio de Montería interpuso recurso de apelación contra la sentencia argumentando que el juez de primera instancia no se pronunció sobre los argumentos de defensa relacionados con la interpretación hecha en la sentencia de 18 de abril de 2024 de la sección primera del Consejo de Estado, proceso con radicado 15-001-23-31-001-2010- 01537-01, sobre los numerales 3 del artículo 313 de la Constitución Política y 7 del artículo 92 del Decreto Ley 1333 de 1986, respecto de las autorizaciones que los concejos confieren a los Alcaldes, argumento fundamental de cara a la exigencia de la temporalidad que se Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-02 4 exige solo respecto de las “precisas funciones de las que corresponden al Concejo” y los expuestos por la Corte Constitucional en sentencia C-036 de 2023 también relacionados con el alcance del concepto autorización que las Corporaciones Públicas conceden a los Concejos, término que es distinto al acto de delegación. Razón por la que considera se configura el vicio procesal de incongruencia, lo que implica el quebrantamiento del debido proceso del cual es titular el municipio, pues la sentencia así emitida es contraria a las formas propias de cada juicio.
Es evidente se está frente a un fallo “citra petita” pues el a quo no se pronunció o resolvió sobre los hechos y argumentos aducidos por ambos extremos del litigio en las oportunidades que la ley procesal les otorgó para el efecto, sino que mantuvo y analizó solo el argumento de una de las partes de la litis (la actora), guardando silencio sobre las explicaciones de esta defensa.
Por otra parte, con relación a las facultades pro tempore, que es en últimas el tema central al que se ha circunscrito el debate señaló que existen unas autorizaciones para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes municipales (estas son las que para efectos de este proceso interesan) aluden a funciones que se encuentran en cabeza del Alcalde municipal como jefe de la administración local, representante legal del municipio y director de la acción administrativa en su territorio (artículos 314 y numeral 3 del 315 Constitucional.
También existen unas autorizaciones que versan sobre funciones propias de los concejos, son las que éstos pueden trasladar por un tiempo determinado y por una materia específica a los alcaldes, un ejemplo lo constituyen la determinación de la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, que son una prerrogativa exclusiva del Concejo.
Estas últimas facultades, son las que la jurisprudencia ha denominado las facultades extraordinarias al alcalde por el Concejo y son de las que se predica que sean pro tempore y precisas; pero la exigencia de la temporalidad y precisión no las requiere el constituyente o legislador respecto de aquellas que se encuentran en cabeza del alcalde y que requieren dada su importancia de un acto de autorización del Concejo como son las funciones de enajenar bienes inmuebles.
Así pues se trata de una evolución hermenéutica que sobre los numerales 3 del artículo 313 de la Constitución Política y 7 del artículo 92 del Decreto Ley 1333 de 1986 ha establecido el Consejo de Estado en reciente sentencia, interpretación que se acompasa con los desarrollos jurisprudenciales de la Corte Constitucional, pues esta última ha decantado la diferencia entre el acto de autorización y la delegación de funciones de las corporaciones públicas a los jefes del ejecutivo en el nivel territorial, aspecto que se abordará en el siguiente acápite.
Para el caso concreto se tiene de la lectura del Acuerdo acusado que las autorizaciones otorgadas por el Concejo municipal de Montería al alcalde en el Acuerdo 004 de 2024, encuadran dentro de lo prescrito en la primera parte del numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política y del numeral 7 del artículo 92 del Decreto Ley 1333 de 1986, es decir que son funciones propias de los Alcaldes pero que requieren para materializarlas un trámite administrativo previo ante el Concejo: El acto de autorización. No encuadran estas autorizaciones, como lo consideró el a quo, dentro de la categoría de funciones propias del Concejo Municipal, toda vez que no es atribución del Concejo celebrar contratos en nombre del ente territorial y enajenar, a título gratuito u oneroso, bienes municipales, pues estas son funciones de la primera autoridad municipal, como jefe de la administración local, representante legal del municipio y director de la acción administrativa del municipio (artículos 314 y numeral 3 del 315 Constitucional).
De cara al caso concreto, se itera, pese a que no existe la exigencia constitucional o legal de la temporalidad respecto de la autorización para enajenar bienes, el artículo cuarto del Acuerdo 004 de 2024 concedió las facultades estableciendo un plazo, hasta el 31 de diciembre de 2027, es decir sin superar el actual periodo de gobierno y ello obedece a razones de eficiencia administrativa, en la medida en que la cesión gratuita de inmuebles fiscales que ha proyectado la actual administración se estima en 2.562 de acuerdo a los indicadores del Plan de Desarrollo Municipal “Una Sola Montería” 2024-2028 (Programa 17: Acceso a Soluciones de Vivienda, del Sector de vivienda, ciudad y territorio contenido en los Programas del Eje 2 Circuito para la Equidad).
Por su parte, el Concejo Municipal del Montería interpuso recurso de apelación argumentando que, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba al Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-02 5 resolver la apelación del auto que concedió la medida cautelar solicitada por la parte demandante dentro de este mismo proceso, revocó tal decisión con base en que al ser la enajenación de bienes una competencia a nivel territorial propia de los gobernadores y alcaldes, el límite temporal de 6 meses establecido en el numeral 10 del artículo 152 de la Carta Política, no resulta aplicable al caso objeto de estudio, pues no se dio una transferencia de una función propia del Concejo de Montería al alcalde de dicho municipio, sino que está ejercitando una propia que requiere autorización del concejo municipal.
En consecuencia, tanto la decisión de conceder la medida cautelar, como el decreto de nulidad del acuerdo demandado, al estar motivadas bajo el mismo ropaje jurídico (ausencia de límite temporal de la autorización otorgada), merecen el mismo reproche y por ende idéntica solución jurídica, es decir, su revocatoria por parte del superior.
De manera concreta y específica, el sustento de este recurso consiste en resaltar la confusión que el juzgador A quo cometió al asimilar las figuras de la autorización y la delegación de funciones, las dos, parte de las funciones del concejo municipal, pero con una naturaleza diametralmente diferentes en cuanto a su contenido y alcances.
Vale decir que, cuando se refiere a las autorizaciones que le corresponde otorgar el concejo al mandatario local, se está frente a un ejercicio discrecional en el cual no existe un despojo de las funciones propias de la corporación, sino una forma de controlar y supervisar una atribución que por Ley le compete al alcalde; mientras que la delegación implica un desprendimiento de una facultad propia del cabildo que, para impedir su desnaturalización, necesariamente requiere un límite temporal preciso.
Dentro del presente expediente se encuentra suficientemente demostrado que, la cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, en los términos de la Ley 708 de 2001, es una función que le compete al alcalde y no al concejo, por lo tanto, la única conclusión posible respecto a su forma de ser autorizada es la ausencia de necesidad de un límite temporal. 5) Trámite en segunda instancia. El recurso de apelación presentado por la parte demandada fue admitido mediante auto de fecha 27 de mayo de 2025.
La parte demandante, demandada y el agente del Ministerio Público, guardaron silencio en esta etapa procesal. II. Consideraciones del Tribunal a) La competencia. El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia emitida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico. Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de la parte recurrente, corresponde a este Tribunal resolver: - Si hay lugar a declarar la nulidad del Acuerdo No. 004 de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Montería, por conferir facultades pro tempore al alcalde municipal, excediendo el término de 6 meses previsto en el numeral 10 del artículo 152 de la Constitución Política.
Resuelto lo anterior, corresponde determinar si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-02 6 Así las cosas, para dar respuesta a los problemas jurídicos planteados se procederá a analizar los siguientes puntos: i) del límite temporal para otorgar autorizaciones a los alcaldes para contratar, enajenar bienes fiscales y ejercer pro tempore funciones que les corresponden a los concejos municipales. i) Del límite temporal para otorgar autorizaciones a los alcaldes para contratar, enajenar bienes fiscales y ejercer pro tempore funciones que les corresponden a los concejos municipales.
El artículo 313 numeral 3 de la Constitución Política establece: “Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…)” El artículo 315 de la Constitución Política en su numeral 3 señala que es atribución del alcalde, “Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo” y en su numeral 9 señala “Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto …” Por su parte, el Decreto 1333 de 1986 “por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, en su artículo 92 señala: Artículo 92.
Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: 1º Ordenar por medio de acuerdos, lo conveniente para la administración del Distrito; 2º Votar, en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales; 3º Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; 4º Crear, a iniciativa del alcalde, los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales, conforme a las normas que determine la ley; 5º Expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del municipio, con base en el proyecto presentado por el alcalde; 6º Elegir Personeros y Contralores Municipales cuando las normas vigentes lo autoricen, y los demás funcionarios que la ley determine; 7º Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos, y 8º Ejercer las demás funciones que la ley le señale.
(Artículo 197 de la Constitución Política). Por su parte, la Ley 80 de 1993 en su artículo 11 establece lo siguiente: “ARTICULO
11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o.: (…) 3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-02 7 (…) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.
(…)” A su turno, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 señala: “Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.
(…) Parágrafo 4°. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” Por su parte, la Ley 708 de 2001 “por la cual se establecen normas relacionadas con el subsidio Familiar para vivienda de interés social y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 14 modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 dispuso: “Artículo 14.
Cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales. Las entidades públicas podrán transferir mediante cesión a título gratuito la propiedad de los bienes inmuebles fiscales o la porción de ellos, ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo.
La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, será plena prueba de la propiedad. En ningún caso procederá la cesión anterior tratándose de inmuebles con mejoras construidas sobre bienes de uso público o destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o zonas de alto riesgo no mitigable o en suelo de protección, de conformidad con las disposiciones locales sobre la materia.
Parágrafo 1°. Para bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras que no cuenten con destinación económica habitacional, procederá la enajenación directa del predio fiscal por su valor catastral vigente a la fecha de la oferta. El Gobierno nacional reglamentará la materia. Parágrafo 2°. Para los procesos de cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, no aplicarán las restricciones de transferencia de derecho real o aquella que exige la residencia transcurridos diez (10) años desde la fecha de la transferencia, establecidas en el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-02 8 Parágrafo 3°. En las resoluciones administrativas de transferencia mediante cesión a título gratuito, se constituirá patrimonio de familia inembargable. Parágrafo 4°. La cesión de la que trata el presente artículo solo procederá siempre y cuando el beneficiario asuma y acredite el cumplimiento de las obligaciones fiscales pendientes de pago con la entidad territorial, generadas por el inmueble a titular por concepto de impuesto predial.
Parágrafo 5°. Las administraciones municipales o distritales podrán suprimir de los registros y cuentas de los contribuyentes de su jurisdicción mediante los procedimientos de saneamiento contable, las deudas a cargo del cedente por conceptos de tributos a la propiedad raíz respecto al bien cedido en el marco de este artículo.” Sobre la transferencia de bienes inmuebles fiscales entre entidades, cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente, el Decreto 1077 de 20151 en su artículo 2.1.2.2.1.32 modificado por el Decreto 523 de 2021, estableció que los representantes legales de las entidades públicas o sus delegados deberán estar facultados para la transferencia de bienes inmuebles fiscales entre entidades, cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente.
Sobre el particular, resulta pertinente traer a colación lo expresado por el Consejo de Estado en la sentencia de fecha 18 de abril de 20243, en la cual distinguió entre la autorización al alcalde para celebrar contratos y la autorización para ejercer pro tempore funciones precisas de las que corresponden al Concejo, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política.
Así señaló, el Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo: “91. Como se indicó supra, el artículo 313, numeral 3, de la Constitución Política, establece que corresponde a los Concejos: “[…] 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo […]”. Por su lado, el numeral 7º del artículo 92 del Decreto Ley 1333 de 1986, determina que es atribución de los concejos municipales “[…] 7º Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar, empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos […]”. 92.
De las disposiciones antes transcritas se desprende que existen dos clases de autorizaciones bien diferenciadas que los Concejos Municipales pueden conferir a los alcaldes, por un lado, para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes municipales y, por otro lado, para ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden a los Concejos.
En cuanto a las primeras, las normas en comento no señalan exigencias especiales, no establecen si dicha autorización debe ser general o específica, ni hace distinción alguna, en tanto que, respecto de las segundas, exigen que deben ser precisas y limitadas en el tiempo. 93. En lo que tiene que ver con las autorizaciones que los Concejos Municipales otorgan a los alcaldes para contratar, conforme al artículo 313, numeral 3, de la Constitución Política, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente: “[…] De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y por ende se obligue en el campo contractual.
Sin embargo, la Carta no autoriza que el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización 1 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio. 2 Artículo 2.1.2.2.1.3. Atribuciones y facultades. De acuerdo con lo dispuesto en el presente capítulo el representante legal o su delegado, de las entidades públicas del orden territorial deberán estar facultados para la transferencia de bienes inmuebles fiscales entre entidades, cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente.
Parágrafo transitorio. Las facultades a que se refiere el presente artículo, conferidas con fundamento en el Decreto 149 de 2020 continuarán vigentes hasta la finalización del trámite. 3 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera, sentencia de fecha 18 de abril de 2024 C.P. Hernando Sánchez Sánchez proferida dentro del radicado 15-001-23-31-001-2010-01537-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-02 9 del Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa.
Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la Constitución". “El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma acusada.
Por lo mismo, no podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta” […]” Conforme a lo anterior, la interpretación armónica de las normas referenciadas con el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, se tiene que, corresponde a los concejos autorizar al alcalde para celebrar contratos, lo que no puede comprender todos los contratos que deba suscribir el alcalde, sino únicamente y de manera excepcional los que la corporación disponga mediante un reglamento razonable y que se ajuste a la Constitución Política y la Ley.
Asimismo, le corresponde a dicha corporación autorizar a los alcaldes para enajenar bienes inmuebles y transferir bienes fiscales, sin que dicha autorización deba entenderse como un desconocimiento de las competencias dadas por el legislador al representante del ente territorial, quien es el facultado para comprometer y disponer de los bienes del municipio.
Respecto de la delegación pro tempore de funciones propias de los concejos a los alcaldes, resulta aplicable las consideraciones dadas por la Corte Constitucional en la sentencia C- 036 de 2023 al referirse a las facultades de las Asambleas Departamentales para delegar a los Gobernadores la competencia sobre modificación del presupuesto departamental.
Sostuvo el máximo órgano constitucional que: “(…) 51. La facultad que tienen las asambleas departamentales de despojarse de sus competencias para delegarlas a los gobernadores está sujeta a dos presupuestos que se derivan directamente del tenor literal del artículo 300.9 de la Constitución, a saber: el criterio temporal y el criterio de precisión4.
El primero implica que la asamblea no puede delegar sus funciones por un tiempo indeterminado, sino que debe establecer un periodo específico para que el gobernador ejerza las competencias respectivas; el segundo se refiere a que las facultades delegadas al gobernador deben ser determinadas y concretas. En relación con la posibilidad de delegación, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la separación de funciones es uno de los principios medulares de la organización del Estado Social de Derecho5.
Esta separación funcional pretende evitar la concentración del poder político en una persona o institución, que lo ejerza de manera abusiva o arbitraria, bajo el entendido de que “[s]ólo la restricción o limitación en el ejercicio del poder político permite superar el peligro inherente a un gobierno de hombres y no de leyes”6. Por lo tanto, la posibilidad de delegación de competencias está sometida a límites temporales y sustanciales, y no puede implicar en ningún caso el vaciamiento de las competencias asignadas directamente en la Constitución Política, pues la separación de funciones garantiza el correcto funcionamiento del aparato estatal, y el ejercicio de controles recíprocos7. 52.
En lo que respecta a la facultad de delegación temporal de competencias por parte de los concejos y los alcaldes, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el constituyente separó estrictamente las funciones del control político y de administración o gestión pública, lo cual significa que únicamente de forma excepcional, las corporaciones administrativas pueden autorizar, por un tiempo definido, al jefe del gobierno departamental o local para que ejerza precisas funciones de las que son titulares8.
En este sentido, las asambleas y concejos no tienen permitido delegar funciones de las que no son titulares, como la función 4 El artículo 300.9 de la Carta Política reza: “Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (…) 9. Autorizar al Gobernador del Departamento para (…) ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a las Asambleas Departamentales.” 5 Sentencia C-082 de 1996, reiterada por la sentencia C-518 de 2007. 6 Sentencia C-082 de 1996. 7 Sentencia C-082 de 1996. 8 Sentencia C-082 de 1996, reiterada por la sentencia C-518 de 2007.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-02 10 administrativa o de gestión, por vía de la designación de delegados en las juntas directivas de las entidades descentralizadas9. Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la delegación de funciones de asambleas a gobernadores cuenta con tres limitantes, a saber: (i) una de orden temporal, que implica que la asamblea no puede habilitar indefinidamente al gobernador para ejercer las funciones, sino que en la ordenanza debe determinarse el plazo en el que el gobernador puede actuar;
(ii) una de carácter sustancial, que exige que el otorgamiento de la facultad se haga de forma detallada y precisa, de tal manera que no haya duda sobre su contenido y de que “por fuera de lo encomendado, no le es permitido al ejecutivo local pronunciamiento alguno”10, y (iii) que la asamblea solo puede delegar funciones que efectivamente le correspondan y solo puede hacer esa delegación una única vez, sin que haya lugar a prórrogas o ampliaciones11. 53.
A partir de todo lo anterior, se puede concluir que los órganos colegiados de representación plural y elección directa tienen la facultad de delegar funciones precisas en las autoridades administrativas por un tiempo determinado. Esta posibilidad se prevé tanto en el nivel nacional, como en el departamental y el municipal, y está sujeta a importantes restricciones que buscan garantizar el principio de separación de poderes y el respeto por las competencias definidas directamente por la Carta Política.” De lo anterior se concluye que, la delegación de las funciones que le son propias de los concejos municipales que se realice de forma pro tempore al alcalde debe tener un plazo máximo dentro del cual ha de ejercerse la potestad delegada, la cual expira vencido el mismo, pues no puede entenderse que la delegación se puede hacer por tiempo indeterminado, pues ello conllevaría a desconocer la distribución de competencias establecidas por el constituyente y el legislador entre las corporaciones administrativas y el administrador territorial y además, conllevaría a que se dé un vaciamiento de las funciones propias de las primeras.
En tal sentido, atendiendo a los principios que se pretenden proteger con la limitación temporal de funciones propias de las corporaciones administrativas al ejecutivo, por analogía resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, el cual prescribe: Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia publica lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
(…) Es decir que de la misma forma en que se estableció para el nivel nacional, por analogía la posibilidad de delegación de funciones propias de los concejos municipales en los alcaldes, debe darse hasta por seis meses para no desnaturalizar la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes y superado dicho término esas facultades se revierten automáticamente al concejo, perdiendo el alcalde competencia sobre los asuntos que le fueron delegados. c) Caso concreto.
Hechos relevantes probados: Mediante Acuerdo No. 004 de 01 de febrero de 2024 el Concejo Municipal de Montería autorizó al alcalde de dicho municipio para realizar la cesión a título gratuito de bienes 9 Sentencia C-082 de 1996, reiterada por la sentencia C-518 de 2007. 10 Consejo de Estado, sentencia del 21 de febrero de 2011. Radicación: 2007-00011 (34756).
C.P. Enrique Gil Botero. Reiterada por la sentencia del 16 de febrero de 2012. Radicación: 05001-23-31-000-2004-03952-01. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 11 Consejo de Estado, sentencia del 12 de abril de 2012. Radicación: 23001-23-31-000-1999-01518-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-02 11 fiscales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 708 de 2001, modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y aquellas normas que en adelante lo modifiquen, adicionen, complementen o reglamenten, disponiendo lo siguiente: De acuerdo con lo anterior, se procede a resolver el problema jurídico planteado.
Al respecto se tiene que, el juez de primera instancia consideró procedente declarar la nulidad del acuerdo demandado transcurridos seis (6) meses posteriores a su sanción y publicación, bajo el entendido que vulneró el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, toda vez que la autorización dada al alcalde municipal para la celebración de contratos de enajenación y compraventa de bienes inmuebles solo puede conferirse de manera pro tempore y al haberse autorizado desde el 1º de abril de 2024 hasta el 31 de diciembre de 2027 por casi todo el periodo constitucional, funciones propias de los Concejos Municipales, sin duda desconoce la temporalidad de la autorización otorgada, tal y como lo prevé el canon constitucional.
En ese orden, atendiendo a lo resuelto por el juez de primera instancia y a los argumentos de los recursos de apelación, la Sala se limitará a estudiar si el término de seis (6) meses al que hace referencia el numeral 10 del artículo 152 de la Carta Política es aplicable al Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-02 12 presente caso, para lo cual debe tenerse en cuenta que conforme al marco normativo y jurisprudencial expuesto en el acápite anterior, con el fin de garantizar la distribución de competencias entre las corporaciones administrativas y el ejecutivo dadas por la constitución y la ley, se permite que por analogía resulte aplicable el aludido término de seis (6) meses previsto en el numeral 10 del artículo 152 de la Carta Política para el nivel nacional, a las corporaciones administrativas del orden territorial, concretamente a los concejos municipales cuando delegan de forma pro tempore funciones que le son propias al alcalde municipal.
Sin embargo, ello no tiene aplicación cuando se está ante funciones que son propias del mandatario municipal como lo es la celebración de contratos o la cesión o enajenación gratuita de bienes fiscales, pues dicha competencia a nivel territorial está dada en los gobernadores y alcaldes. En aplicación de lo anterior, si bien conforme al artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 y al artículo 2.1.2.2.1.3 del Decreto 1077 de 2015 modificado por el Decreto 523 de 2021, para la cesión o enajenación gratuita de bienes fiscales que hagan parte del patrimonio del municipio, el alcalde requiere autorización previa del concejo municipal, ello no implica que se esté ante una función propia de los concejos municipales sino que se trata de una autorización o trámite administrativo, para cuyo ejercicio no se requieren exigencias especiales.
En efecto, la función de celebrar contratos y enajenar bienes del municipio no le está atribuida a los concejos municipales, sino que por el contrario su competencia recae en el representante legal del ente territorial quien asume la responsabilidad y compromiso sobre la administración de los bienes, por lo que no puede entenderse que se está ante la transferencia de una función propia de la corporación administrativa, las cuales de manera excepcional y bajo los criterios de precisión y temporalidad y sin que implique una ruptura del principio de separación de funciones, pueden llegar a ser objeto de delegación y estarían sometidas por analogía al numeral 10 del artículo 152 de la Carta Política.
Así las cosas, para la Sala al ser la enajenación de bienes una competencia a nivel territorial propia de los gobernadores y alcaldes, el límite temporal de 6 meses establecido en el numeral 10 del artículo 152 de la Carta Política que señala el juez de primera instancia no resulta aplicable al caso objeto de estudio, pues no se dio una transferencia de una función propia del Concejo de Montería al alcalde de dicho municipio, sino que se está ejercitando una propia que requiere autorización del concejo municipal.
En ese sentido, al indicarse en el Acuerdo 004 de febrero 1° de 2024 que las autorizaciones se conferían hasta el treinta y uno (31) de diciembre del año dos mil veintisiete (2027), lo que excede el término de seis meses, no desconoce lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 152 de la Constitución Nacional como lo consideró el juez de primera instancia, por lo que se revocará la sentencia de fecha 10 de febrero de 2025 y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda. d) Costas.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en el presente caso no hay lugar a imponer en costas en segunda instancia, toda vez que se está ante el medio de control de nulidad en el que se persigue un interés público. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley Falla Primero: Revocar la sentencia de fecha 10 de febrero de 2025 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que declaró la nulidad del Acuerdo 004 de 1° de febrero de 2024, transcurridos seis (6) meses posteriores a su sanción y publicación. En su lugar, negar las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2024-00100-02 13 Segundo: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa.
Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (En comisión de servicios) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Sexta del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.