CESIÓN DE CONTRATO ESTATAL – causales taxativas de terminación unilateral del contrato / EXISTENCIA DE APROPIACIÓN PRESUPUESTAL - Síntesis del caso: La controversia tuvo origen en la ejecución del contrato de obra pública OP-13-07, celebrado el 4 de octubre de 2013 entre el Municipio de Liborina y C. A. Q. A., como resultado de la cesión del contrato inicial OP-11-154346401.
El objeto contractual consistía en la construcción del área múltiple cubierta y la unidad sanitaria de la IER San Diego del municipio de Liborina, con financiación mayoritaria proveniente de un convenio interadministrativo suscrito con el Departamento de Antioquia – Secretaría de Educación. Durante la ejecución del contrato, las partes acordaron suspender la obra debido a que el convenio interadministrativo no había iniciado formalmente y, por ende, no se habían desembolsado los recursos comprometidos.
Posteriormente, mediante las resoluciones 156 del 13 de septiembre de 2014 y 167 del 29 de septiembre de 2014, el municipio dispuso la terminación unilateral y liquidación unilateral del contrato, invocando como fundamento el numeral 1 del artículo 17 de la Ley 80 de 1993, relativo a las “exigencias del servicio público”. El contratista demandó la nulidad de dichos actos y el reconocimiento de perjuicios, alegando falsa motivación y desviación de poder.
En primera instancia, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín negó las pretensiones, al considerar que el demandante conocía la fuente de financiación y los riesgos asociados al convenio interadministrativo. Extracto: […] La cesión del contrato no está definida por el Estatuto de Contratación de las entidades públicas, a pesar de que algunas normas regulan los eventos y los efectos que se derivan de tal acto jurídico (artículos 9 y 41 de la ley 80 de 1993, vigente para la época de celebración del contrato). […] En cuanto a los efectos que tiene la cesión del contrato respecto de la parte contratante, si bien en los contratos regidos por el derecho privado la regla general es que puede operar la cesión sin previa autorización, en lo que tiene que ver con los contratos que se rigen por la ley 80 de 1993, como en el presente caso, debe existir autorización de la otra parte contractual para que pueda darse la cesión del contrato.
Ello en virtud de lo dispuesto en el artículo 41 (inciso tercero) ibídem. […] No obstante, lo que advierte la Sala es que las causales del artículo 17 son taxativas y no habilitan a la entidad a encuadrar como “exigencias del servicio público” una mera dificultad presupuestal o de flujo de recursos por la falta de planeación. Esta lectura ha sido reiterada jurisprudencialmente y enfatiza que la terminación unilateral exige presupuestos de forzosa aplicación, restringidos a los eventos legales. […] Esa discordancia revela una motivación aparente o incongruente respecto de la causal habilitante, lo que conduce a la expedición irregular del acto administrativo contractual, al ejercerse una potestad excepcional por fuera de los supuestos previstos en la ley.
Ese fundamento no equivale a demostrar que, por exigencias del servicio público, la terminación resultaba indispensable; por el contrario, lo que se describe es un riesgo de financiación y una contingencia presupuestal de la entidad. Dado el carácter restrictivo y reglado de la potestad de terminación unilateral, la falta de financiación o confinanciación no puede utilizarse como sustituto argumentativo de la causal legal, so pena de desbordar las causales taxativas, sencillamente porque esa “falta de recursos” no se subsume, por sí sola, en el numeral 1 del citado artículo. […] Así las cosas, terminar unilateralmente un contrato suspendido, como sucedió en el presente caso, sin acreditar hechos nuevos que materialicen la causal del artículo 17, robustece el cargo de falsa motivación y evidencia un uso desbordado de la potestad para resolver una contingencia presupuestal y no una exigencia del servicio. […] En conclusión, del análisis integral de las pruebas se evidencia: i) que la terminación unilateral se sustentó materialmente en una contingencia de financiación ajena al contratista, imputable a la entidad, y que no se subsume en el artículo 17 de la ley 80 de 1993, ii) que el contrato estaba suspendido por razones asociadas a la estructuración administrativa y financiera y iii) que la liquidación unilateral depende de la validez del presupuesto de terminación, la Sala concluye que los actos demandados están viciados de falsa motivación y expedición irregular. […] En consecuencia, la Sala concluye que el municipio de Liborina incurrió en un incumplimiento contractual grave, imputable y jurídicamente relevante, lo cual habilita el análisis de las pretensiones consecuenciales reclamadas, en los términos y con las limitaciones desarrolladas seguidamente. […] De lo anterior se desprende que, en materia de responsabilidad contractual de la administración pública, el contratista tiene derecho a ser indemnizado por la totalidad de los daños derivados del incumplimiento contractual, tanto aquellos que se manifiestan como una disminución patrimonial efectiva, como los que se traducen en la privación de las utilidades o ganancias que esperaba percibir por la imposibilidad de ejecutar total o parcialmente el contrato.
Decisión: La Sala concluyó que la terminación unilateral estuvo falsamente motivada, pues la razón real de la decisión fue la insuficiencia presupuestal derivada de la liquidación del convenio interadministrativo con el Departamento de Antioquia, circunstancia que no se subsume en las causales taxativas del artículo 17 de la Ley 80 de 1993.
Reiteró que dicha potestad excepcional es de interpretación restrictiva y no puede utilizarse para trasladar al contratista riesgos propios de la planeación y financiación estatal. Asimismo, el Tribunal precisó que el contrato se encontraba suspendido al momento de su terminación y que no se acreditaron hechos nuevos que justificaran la invocación de una exigencia del servicio público.
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y estableció que el municipio incurrió en incumplimiento contractual, al celebrar y mantener vigente un contrato sin garantizar una fuente real y eficaz de financiación. Como consecuencia, condenó al municipio de Liborina a pagar, en abstracto, los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, limitados al 5 % de la utilidad dejada de percibir, los cuales deberán liquidarse mediante trámite incidental.
Se negaron las demás pretensiones y se impuso condena en costas a la entidad demandada en ambas instancias. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA Magistrado ponente: Daniel Montero Betancur Medellín, D. E., veintisiete (27) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Radicado 05001 33 33 013 2015 00431 01 Demandante Carlos Alberto Quiceno Acevedo Demandado Municipio de Liborina Naturaleza Controversias contractuales Providencia Sentencia 37 de 2026 Temas Cesión del contrato / liquidación unilateral / incumplimiento contractual Decisión Revoca sentencia / concede parcialmente las pretensiones Aprobado en acta 14 de 2026 Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve1 el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia emitida el 14 de septiembre de 2018, por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES 1.- Demanda Mediante escrito radicado el 25 de marzo de 2015 en los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín (reparto), Carlos Alberto Quiceno interpuso demanda, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales consagrado en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el municipio de Liborina, Antioquia, con el fin de obtener pronunciamiento respecto de las siguientes pretensiones2: 1.1.- Que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las 1 La presente providencia fue revisada en su gramática y ortografía mediante el programa Copilot, incluido en el paquete de Microsoft contratado por la Rama Judicial, conforme a la sentencia T-323 de 2024 y al acuerdo PCSJA24-12243 de 2024, “Por el cual se adoptan lineamientos para el uso y aprovechamiento respetuoso, responsable, seguro y ético de la inteligencia artificial en la Rama Judicial”. 2 Fls. 47 a 51. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 3 resoluciones 156, de 13 de septiembre de 2014 y 167, de 29 del mismo mes y año, mediante las cuales se dispuso la terminación del contrato de obra pública 13-07, celebrado con el municipio de Liborina. 1.2.- Que, como consecuencia de lo anterior, se declare que el municipio de Liborina incumplió el contrato de obra pública 13-07 y se condene al pago de los perjuicios ocasionados, así3 (se transcribe textualmente, como aparece en la demanda): […] por lucro cesante (utilidad dejada de percibir): ciento dos millones ciento cincuenta y ocho mil ochocientos once pesos ($102.158.811) que equivale a las utilidades 10% y administración del contrato 6%, dejados de percibir por la no terminación del contrato, así mismo al pago de la suma de dos millones cuatrocientos cincuenta y nueve mil seiscientos setenta y ocho de (sic) pesos ($2.459.678.00) pago gasto (sic) generados por el contrato (pago pólizas).
Sumas debidamente indexadas conforme al IPC. 1.3.- Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 2.- Hechos Los fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1.- El 3 de octubre de 2011, el municipio de Liborina y Camilo Ernesto Duque celebraron el contrato de obra pública OP-11-154346401, adjudicado mediante la resolución 295, de 1 de octubre de 2011.
El plazo pactado fue de dos meses y el valor de $599’989.371. 2.2.- El contrato fue “suspendido” sin que el demandante tuviera conocimiento del término de dicha suspensión. 2.3.- El 23 de septiembre de 2013, Camilo Ernesto Duque Franco le solicitó al municipio de Liborina la cesión del contrato, la cual fue autorizada mediante la resolución 172, de 26 de septiembre de 2013, a favor del demandante Carlos Alberto Quiceno Acevedo. 2.4.- Como consecuencia de lo anterior, entre el demandante y el municipio se suscribió el contrato de obra pública OP-13-07, de 4 de octubre de 2013, cuyo objeto era construir el “área múltiple cubierta y unidad sanitaria IER San Diego del municipio de Liborina”.
El plazo de ejecución fue de tres meses, contados a partir 3 Fl. 47. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 4 de la suscripción del acta de inicio, y el valor fue de $601’479.801, “ampliado a $638’429.517”. 2.5.- El 16 de octubre de 2013, el municipio de Liborina, la interventoría y el contratista acordaron suspender el plazo de ejecución de la obra.
En ese momento se informó al demandante que los recursos del contrato provenían del convenio interadministrativo 2013-150013, suscrito entre el municipio y el departamento de Antioquia – Secretaría de Educación. 2.6.- Mediante la resolución 156, de 13 de septiembre de 2014, el municipio de Liborina terminó unilateralmente el contrato de obra pública OP-13-07 y ordenó su liquidación. El demandante interpuso recurso de reposición y la entidad lo resolvió a través de la resolución 167, de 29 de septiembre de 2014, confirmando la decisión con el argumento de que “[…] los recursos para el contrato de obra pública provienen del convenio celebrado con la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia y que el Municipio no tiene los recursos para la ejecución del contrato”4. 2.7.- En la resolución 156, de 13 de septiembre de 2014, se dejó consignado que el contrato de obra pública OP-11-154346401 “se reinició” debido a hallazgos de la Contraloría y que “[…] el convenio interadministrativo 2011-CF-15-0198 que al parecer de este provenían los recursos para la obra a ejecutar en el contrato OP- 11-154346401 se había liquidado desde el 12 de octubre de 2012 […]”. 2.8.- El demandante solo tuvo conocimiento de los anteriores hechos el día en que fue notificado del acto mediante el cual se liquidó unilateralmente el contrato. 3.- Concepto de violación Como concepto de violación manifestó lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 50): Los fundamentos de las resoluciones objeto de nulidad no están acorde con la realidad por lo siguiente: Cuando mi mandante celebró el contrato de obra pública #OP13-07 de octubre 4 de 2013 se aumentó su valor en dos oportunidades, se revisó lo ejecutado y nunca el municipio manifestó que habían problemas con contraloría, que habían problemas de financiación de las obras, que dicho contrato estaba supeditado a convenios interadministrativos y demás que aparecen en las consideraciones.
Así mismo los fundamentos legales invocados por el Municipio de Liborina, no son de aplicación al caso que nos ocupa. 4 Fl. 48. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 5 Dentro de las causales de nulidad se encuentran la falsa motivación y el abuso de poder. Establece la ley 80 de 1993 las causales para dar por terminado los contratos y el procedimiento para ello y el Municipio de Liborina, no agoto (sic) el mismo, no tenia (sic) ningún fundamento ni factico (sic) ni legal dar por terminado el mismo.
Es por ello que el MUNICIPIO DE LIBORINA ha incumplido el contrato celebrado y como consecuencia de ello ha causado perjuicios a mi mandante. 4.- Actuación procesal de primera instancia Por auto de 25 de septiembre de 2015, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín admitió la demanda y ordenó la notificación personal de la citada providencia a la demandada y al Ministerio Público5.
Dentro de la oportunidad legal, se presentaron las siguientes intervenciones: 4.1.- El municipio de Liborina6 se opuso a las pretensiones de la demanda. Señaló que actuó conforme a derecho en la ejecución de la convocatoria pública abierta mediante la resolución 288, de 16 de septiembre de 2011. Indicó que dicha convocatoria fue adjudicada mediante la resolución 295, de 1 de octubre de 2011, y que, posteriormente, se suscribieron los contratos de obra pública OP11- 154346401 y OP-13-07, este último con fundamento en la autorización de cesión del contrato concedida mediante la resolución 172, de 26 de septiembre de 2013.
Adujo que durante la ejecución del contrato de obra pública cumplió con todas sus obligaciones y efectuó los trámites que le correspondían. Incluso citó en varias oportunidades al contratista demandante con el fin de suscribir la terminación bilateral del contrato, lo cual no fue posible. Indicó que cuando el departamento de Antioquia se negó a continuar con el convenio interadministrativo suscrito, el municipio de Liborina decidió terminar el contrato de obra pública mediante la resolución 156, de 13 de septiembre de 2014, y explicó que “la necesidad de liquidación se soporta en que el Municipio no cuenta con los recursos para terminar la obra, por cuanto la Secretaría de Educación Departamental aportaría el 95% del total de la obra […]”.
Agregó, además, lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folios 74 y 75): 5 Fl. 57. 6 Fls. 72 a 83. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 6 DE LA FALSA MOTIVACIÓN: la fundamentan en el desconocimiento de su cliente de la cofinanciación con el Departamento, aspecto que por demás, está debidamente probado, como un aspecto conocido por el demandante quien incluso suscribió una de las suspensiones y que por falta de recursos se dieron las suspensiones de obra, de las cuales incluso el demandante suscribió una y su antecesor otra, pero que incluso su desconocimiento no fundamenta una falsa motivación, pues los motivos por los cuales se termina el contrato son reales y generan un cambio en las condiciones.
DEL ABUSO DEL PODER: Lo que el apoderado llama el abuso del poder, son las facultades exorbitantes de las entidades estatales, las cuales son de obligatoria aplicación por parte de los representantes legales. Por tanto, no es un argumento a favor del demandante. DE LA SEGUNDA PRETENSIÓN: Según esta pretensión declarar la nulidad de las resoluciones que terminaron el contrato y resolvieron el recurso, genera la posibilidad de cobrar lucro cesante y daño emergente, lo cual no tiene asidero, pues declarar la nulidad de las mencionadas resoluciones, simplemente genera que el proceso contractual quedaría abierto y por tanto procedería sería la ejecución del mismo y no condena en perjuicios.
No se ve pues la claridad y conexidad de las pretensiones o medios de control. En virtud de lo anterior, propuso las excepciones que denominó: i) “ausencia de incumplimiento contractual”, ii) “incoherencia en la acumulación de pretensiones”, iii) “inexistencia de perjuicios / imposibilidad de cobrar utilidades como indemnización”, iv) “terminación contractual conforme a derecho”, v) “buena fe del municipio de Liborina” y vi) “mala fe del demandante”. 5.- Sentencia El Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín, mediante sentencia de 14 de septiembre de 20187, negó las pretensiones de la demanda.
Como fundamento de su decisión, señaló que para el momento en que el demandante suscribió el contrato de obra OP-13-07 -esto es, el 4 de octubre de 2013-, la obra ya se encontraba en ejecución, pues había sido reiniciada el 20 de septiembre de 2013. Además, precisó que en el acta de reinicio se dejó constancia de la existencia de un presupuesto autorizado, originado en el convenio de asociación 2013-AS-150013, de 26 de junio de 2013, suscrito con el departamento de Antioquia por un valor de $601.479.801.
Por lo anterior, concluyó que no le asiste razón al demandante cuando afirma que “la entidad demandada le habría ocultado de manera intencionada el patrimonio que sería destinado a la financiación de la obra”. 7 Fls. 287 a 300. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 7 Afirmó que en la cláusula sexta del contrato de obra OP-13-07 se estipuló que el municipio asumiría el pago de los gastos derivados de la ejecución del contrato con cargo al rubro 23.01.04.23, aportado por el departamento de Antioquia, y al rubro 24.01.01.06, aportado por el municipio de Liborina, correspondiente a la vigencia fiscal 2013.
En consecuencia, el demandante conocía que parte de los recursos para financiar la obra provenían del departamento de Antioquia. Indicó que el desembolso de los dineros provenientes del convenio interadministrativo 2013-150013 estaba supeditado a los trámites administrativos que debía adelantar el departamento de Antioquia. Debido a la demora en dichos trámites, las partes contractuales, de común acuerdo, decidieron suspender la ejecución de las obras.
Según el a quo, tales causas no eran atribuibles al municipio de Liborina, pues dependían de la gestión administrativa del departamento y concluyó8 (se transcribe textualmente, como aparece en la sentencia): Entonces, nótese que antes de suscribir la cesión del contrato, el contratista inicial sí le había mencionado que la ejecución del contrato se encontraba en vilo debido a problemas de tipo económico e, incluso, tuvo conocimiento de una cifra aproximada de déficit, lo que, adicional al conocimiento del origen de los dineros del contrato, hacen evidenciar que el demandante, contrario a lo argumentado en la demanda, sí era consciente que la ejecución del contrario dependía del cumplimiento de las obligaciones económicas del departamento de Antioquia conforme a la relación jurídica adyacente que tenía que ver con el convenio interadministrativo celebrado entre las dos entidades territoriales.
Finalmente, ha de mencionarse que los perjuicios alegados por activa, tienen que ver con los rendimientos dejados de percibir por la terminación del contrato, sin que se exprese y demuestre fehacientemente que la entidad hubiese quedado en deuda en relación con la obra parcialmente ejecutada, lo que se confirma con el propio escrito de demanda y el interrogatorio de parte, donde reconoció expresamente que firmó un acta de paz y salvo y que los perjuicios tienen relación con la obra no ejecutada.
Por lo expuesto, considera este Despacho que no se demuestra las irregularidades alegadas por el demandante respecto de las actuaciones por parte del municipio de Liborina, lo que obliga a concluir que en el presente asunto la entidad demandada no incurrió en una falsa motivación del acto de terminación y liquidación unilateral del contrato. 6.- Recurso de apelación La parte demandante9 solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las súplicas de la demanda, argumentando que los actos administrativos cuestionados están viciados de nulidad por falsa motivación y desviación de poder. 8 Fl. 300. 9 Fls. 303 y 304. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 8 Para sustentar su afirmación, señaló que al celebrarse el contrato de obra pública OP-13-07, el municipio de Liborina lo indujo en error.
Explicó que, al momento de suscribirse el acta de inicio de obra, la administración municipal le hizo creer que existían los recursos necesarios para la ejecución del contrato. A partir de este hecho, indicó, se configura la falsa motivación del acto administrativo que dio por terminado unilateralmente el contrato, pues desconocía que el departamento de Antioquia y el municipio de Liborina no habían suscrito el acta de inicio del convenio interadministrativo a través del cual se otorgarían los recursos para financiar la obra.
En relación con la desviación de poder, sostuvo que el municipio de Liborina, pese a saber que no se había firmado el acta de inicio del convenio interadministrativo y, por ende, que no existían los recursos para ejecutar la obra, procedió a suscribir el contrato con el demandante. Agregó que posteriormente el municipio liquidó unilateralmente dicho contrato, argumentando que no contaba con los recursos económicos necesarios debido a que el departamento de Antioquia no había autorizado su desembolso.
Agregó, además, lo siguiente10 (se transcribe textualmente, como aparece en el recurso): […] si bien es cierto el convenio # 2013-AS-150013, firmado entre el Municipio de Liborina y el departamento de Antioquia, nació a la vida jurídica, nunca se ejecutó, pues no se firmó acta de inicio y por ende el Departamento de Antioquia no desembolsó los recursos y al momento de firmar el contrato con mi representada era una situación conocida por el municipio de que no tenía los recursos y a sabiendas de ello suscribió el contrato de obra pública y acta de inicio sin tener los recursos y le hizo creer a mi representado que si (sic) existían los recursos para la ejecución del contrato.
Es de anotar que el Departamento de Antioquia y el municipio de Liborina nunca suscribieron el acta de inicio del Convenio #2013-AS-150013. 7.- Trámite en segunda instancia El recurso presentado en los términos expuestos fue admitido por auto de 1 de noviembre de 201811. Posteriormente, se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo12, oportunidad en la que se presentaron las siguientes intervenciones: 10 Fl. 304. 11 Fl. 308. 12 Fl. 310. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 9 7.1.- La parte demandante13 reiteró los argumentos expuestos en su recurso de apelación. 7.2.- La entidad demandada14 señaló que actuó de buena fe en el proceso contractual, pues, agotó todas las etapas pertinentes, informó de las dificultades que se presentaban en el desarrollo del contrato, realzó los pagos parciales de las obras ejecutadas y declaró la terminación unilateral del contrato cuando las circunstancias así lo exigían, con el fin de proteger los recursos públicos e incluso, los del contratista, en la medida que lo liberó de un contrato sin viabilidad financiera. 7.3.- El Ministerio Público guardó silencio.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia emitida el 14 de septiembre de 2018, por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.- Oportunidad de la acción De conformidad con el artículo 164 (numeral 2, literal j) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el término general para demandar en materia de contratos estatales es de dos años, contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
En relación con los contratos que requieren liquidación y esta se realiza de manera unilateral por la administración, la norma dispone (se transcribe textualmente, como aparece en la norma): iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe. 13 Fl. 312. 14 Fls. 313 y 314. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 10 En el caso concreto, mediante la resolución 156 del 13 de septiembre de 2014, el municipio de Liborina liquidó unilateralmente el contrato de obra pública OP-13-07.
Esta decisión quedó en firme el 16 de octubre de 201415, fecha en la cual se notificó al demandante la resolución 167, de 29 de septiembre de 2014, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la decisión contenida en la resolución 156, de 13 de septiembre de 2014”. En consecuencia, el demandante tenía plazo hasta el 17 de octubre de 2016 para interponer la demanda, la cual fue interpuesta el 25 de marzo de 201516.
De lo anterior se concluye que la acción fue interpuesta oportunamente. 3. - Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si los actos administrativos contenidos en las resoluciones 156 y 167 de 13 de septiembre de 2014, por los cuales se decretó la terminación unilateral del contrato OP-13-07 y su liquidación unilateral, se ajustan a los presupuestos materiales y procedimentales del Estatuto General de Contratación, o si adolecen de expedición irregular y falsa motivación, al haberse sustentado realmente en una insuficiencia presupuestal -falta de financiación ante la terminación del convenio interadministrativo suscrito entre el municipio de Liborina y el Departamento de Antioquia-, situación no subsumible en las causales taxativas del artículo 17 de la ley 80 de 1993. 4.- Marco jurídico aplicable 4.1.- De la cesión del contrato estatal El artículo 13 de la ley 80 de 1993 consigna que los contratos que celebran las entidades a que se refiere el artículo 2° de la misma ley se regirán por las disposiciones civiles y comerciales pertinentes, salvo en las materias particulares reguladas en dicha ley.
La cesión del contrato no está definida por el Estatuto de Contratación de las entidades públicas, a pesar de que algunas normas regulan los eventos y los efectos que se derivan de tal acto jurídico (artículos 9 y 41 de la ley 80 de 1993, vigente para la época de celebración del contrato). 15 Fl. 37. 16 Fl. 51. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 11 En ese sentido, si bien prevalecen las disposiciones del Estatuto General de Contratación, para definir la cesión del contrato se debe acudir a las normas civiles o comerciales, según corresponda.
En cuanto a los efectos que tiene la cesión del contrato respecto de la parte contratante, si bien en los contratos regidos por el derecho privado la regla general es que puede operar la cesión sin previa autorización, en lo que tiene que ver con los contratos que se rigen por la ley 80 de 1993, como en el presente caso, debe existir autorización de la otra parte contractual para que pueda darse la cesión del contrato.
Ello en virtud de lo dispuesto en el artículo 41 (inciso tercero) ibídem. Con base en las consideraciones que se acaban de exponer, la Sala decidirá el recurso de apelación, previo recuento de lo probado en el proceso. 4.2.- De las causales taxativas de terminación unilateral del contrato contenidas en el artículo 17 de la ley 80 de 1993 La terminación unilateral es una cláusula excepcional al derecho común que solo procede bajo los eventos previstos por la ley y mediante acto administrativo motivado; su entendimiento es restrictivo por involucrar el ejercicio de poderes exorbitantes.
En ese sentido, el Consejo de Estado17 ha abordado el examen de esta cláusula excepcional destacando que su finalidad es evitar la paralización o afectación grave del servicio y asegurar la prestación adecuada de los servicios a cargo de la entidad respectiva, lo que impone un control estricto de los presupuestos fácticos y jurídicos de proceder (se transcribe textualmente, como aparece en la sentencia): En lo atinente a la terminación unilateral del contrato, si bien la ley otorga a las entidades públicas la potestad de actuar en ejercicio de una facultad exorbitante, les impone el cumplimiento de presupuestos de forzosa aplicación y a la vez restringe la medida a los eventos previstos en la misma.
Efectivamente, para declarar la terminación unilateral se requiere i) que la manifestación de la voluntad de la administración se materialice en un acto administrativo, ii) que dicho acto debe ser el resultado de un análisis soportado en la realidad del contrato, es decir, debe estar debidamente motivado y iii) que la causal que se alegue en la decisión se encuentre enmarcada en los eventos que la ley ha dispuesto. […] 17 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 6 de abril de 2011.
Radicado: 23001-23-31-000-1999-00291-01(19483). 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 12 Sobre la expresión de orden público consignada en el artículo 17 de la Ley 80 al regular una de las prerrogativas de la administración en materia contractual, la Sala ha señalado–se destaca-: “[…] alude a ese orden material y exterior considerado como una situación fáctica que está llamada a mantener la autoridad en orden a garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad y cuyos elementos constitutivos son la tranquilidad, la seguridad y la salubridad públicas y, por lo mismo, más que una facultad de la que puede o no hacer uso a su libre albedrío, es un mandato que impele a la entidad a adoptar esta medida extrema, como que este imperativo deriva claramente de la preeminencia del interés público.
Aunque, como ya se advirtió, no se trata de un poder ilimitado en tanto sólo puede invocarse en casos excepcionales y su uso impone de parte del juez un riguroso control de esta prerrogativa. […] Como ya se indicó el poder exorbitante de terminación unilateral por razones de orden público es de interpretación restrictiva por corresponder a reglas de excepción y por lo mismo para que el uso de este formidable poder sea legítimo, es menester que concurran motivos de entidad suficiente como para extinguir el negocio jurídico […]”18. 5.- De lo probado 5.1.- El 3 de octubre de 2011 se suscribió el contrato de obra pública OP-11- 154346401, entre el municipio de Liborina y Camilo Ernesto Duque Franco, cuyo objeto consistió en “ejecutar para con el municipio, la obra pública relacionada con la ‘construcción de aula múltiple cubierta y unidad sanitaria en la IER San Diego del municipio de Liborina”19.
El acta de inicio allegada al proceso tiene fecha de 29 de noviembre de 2011, pero no está suscrita por las partes20. 5.2.- El 5 de enero de 2012, el municipio de Liborina, la interventoría y el contratista Camilo Ernesto Duque suscribieron el acta de suspensión 1 del contrato de obra pública OP-11-154346401. En dicho documento se consignó lo siguiente21 (se transcribe textualmente, como aparece en el proceso): […] 3.
Que los recursos financieros para el pago del contrato provienen del convenio 2001- CF-15-0198 suscrito por el municipio con la secretaría de educación de la gobernación de Antioquia. 4. Que dicho convenio en la actualidad está en la etapa de liquidación. 5. Que el 01 de enero de 2012 se inició un nuevo período de gobierno tanto en las administraciones departamentales como en las locales. 18 Cita de cita: sentencia de 6 de junio de 2007, radicación 17253. 19 Fls. 118 a 130. 20 Fl. 129. 21 Fl. 131. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 13 6.
Que el departamento ha girado un 50% del valor del convenio y el 50% restante aún no ha dado los lineamientos para proceder a su desembolso, por tanto el municipio no puede garantizar al contratista el pago oportuno de la obra ejecutada, hasta tanto se defina el desarrollo del convenio. 7. Que en la actualidad se lleva un avance del 38%. 8.
Que el municipio en la actualidad no posee la capacidad económica para pagar el contrato en caso de que el departamento no gire los recursos del convenio. […]. 5.3.- El 20 de septiembre de 2013, el municipio de Liborina y Camilo Ernesto Duque suscribieron el acta de reiniciación 1, del contrato OP-11-15434601. En la parte considerativa de dicha acta se dispuso22 (se transcribe textualmente, como aparece en el proceso): […] 4.
Que el contrato de obra fue suspendido el día 05 de enero de 2012. 5. Que el convenio No. 2011-CF-15-0198 fue liquidado el 12 de octubre de 2012. 6. Que una vez liquidado el Convenio, el Contrato de Obra quedó en un 38% de ejecución de las obras. 7. Que se suscribió un nuevo Convenio de Asociación No. 2013-AS-150013 celebrado entre el Departamento de Antioquia – Secretaría de Educación y el municipio de Liborina Antioquia de fecha 26 de junio de 2013, por un valor total de $601.479.801, discriminado así: un 95% aporte del Departamento ($571.479.801) y un 5% aporte del municipio de Liborina ($30.000.000). […]. 5.4.- El 23 de septiembre de 2013, el contratista Camilo Ernesto Duque Franco le solicitó al municipio de Liborina autorización para ceder el contrato de obra pública OP-11-154346401, a favor de Carlos Alberto Quiceno Acevedo23. 5.5.- Mediante la resolución 172, de 26 de septiembre de 2013, el municipio de Liborina autorizó la cesión del contrato OP-11-154346401 a favor de Carlos Alberto Quiceno Acevedo.
En dicho acto administrativo se consignaron, entre otras, las siguientes consideraciones24 (se transcribe textualmente, como aparece en el expediente): […] Parágrafo. El contrato de cesión que se suscriba en desarrollo de esta autorización formara parte del contrato principal, y producirá los mismos efectos jurídicos entre el cesionario y la administración de Liborina en calidad de contratante.
ARTÍCULO SEGUNDO: El contrato de Obra N° OP-11-154346401 deberá cederse en las mismas condiciones en que fue pactado inicialmente. No podrá modificarse en su 22 Fl. 135. 23 Fls. 3 a 5. 24 Fls. 6 a 8 y 136 a 139. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 14 objeto, ni en su naturaleza, ni variarse en términos, salvo los ajustes de plazo y valor en caso de ser necesario. […]. 5.6.- El 4 de octubre de 2013, el municipio de Liborina y Carlos Alberto Quiceno Acevedo suscribieron el contrato de obra pública OP-13-07.
En dicho contrato se pactaron, entre otras, las siguientes cláusulas25 (se transcribe textualmente, como aparece en el expediente): […] hemos acordado celebrar el presente contrato, que se regirá por las cláusulas que a continuación se indican previas las siguientes consideraciones generales: a) Que el presente contrato es fruto de la cesión realizada al Contrato de Obra Pública N° OP-11-154346401 el cual hace parte integral de este cuerpo contractual; por tanto se acuerda el presente contrato consignado en las cláusulas que se pactan a continuación. […] CLÁUSULA SEXTA: SUJECIÓN DEL PAGO A LAS APROPIACIONES PRESUPUESTALES EL MUNICIPIO pagará el gasto que ocasione el presente contrato con cargo al Rubro 23.01.01.04.23 aporte del departamento, 24.01.01.06 aporte del municipio correspondiente a la vigencia fiscal de 2013, de acuerdo con el certificado de disponibilidad presupuestal expedido por la Tesorería Municipal […].
CLÁUSULA DECIMAQUINTA (sic): INTERPRETACIÓN, MODIFICACIÓN Y TERMINACIÓN UNILATERAL cuando surjan motivos posteriores al perfeccionamiento del contrato que hicieren necesaria la interpretación, modificación y terminación unilateral de éste, se dará aplicación a lo dispuesto en los art 15, 16 y 17 de la Ley 80 de 1993. […] CLÁUSULA VIGÉSIMO PRIMERO: LIQUIDACIÓN UNILATERAL Si EL CONTRATISTA no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdo sobre el contenido de la misma, dentro del plazo establecido en la cláusula anterior, será practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición. 5.7.- El 16 de octubre de 2013, el municipio, el contratista y el interventor del contrato de obra pública OP-13-07 suscribieron el acta de suspensión 2.
En este documento se consignó lo siguiente26 (se transcribe textualmente, como aparece en el expediente): En la Secretaría de Planeación Municipal nos reunimos el 16 de octubre de 2013 a las 11:00 a.m. con el propósito de suspender las actividades correspondientes al Contrato de Obra Pública No. OP-13-07 celebrado entre las partes, considerando: 1.
Que el municipio suscribió el contrato de obra pública No. OP-13-07 con CARLOS ALBERTO QUICENO ACEVEDO de fecha 04 de octubre de 2013. 2. Que el contrato se inició el día 09 de octubre de 2013. 25 Fls. 10 a 16. 26 Fls. 17 y 18. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 15 3.- Que los recursos financieros para el pago del contrato provienen del Convenio 2013-15-0013 suscrito entre el Municipio y la Secretaría de Educación de la Gobernación de Antioquia. 4.
Que luego de realizado el comité con el área jurídica de la Gobernación para definir la firma del acta de inicio del Convenio en el cual se determinó entregar nuevos cálculos estructurales, cronograma y flujo de caja para modificar las condiciones de pago del convenio y así poder continuar con la ejecución de la obra. 5. Que una vez entregados los requisitos exigidos por el área jurídica se debe esperar la revisión por parte del Ingeniero Calculista de la Gobernación, como también el concepto jurídico aprobando la modificación al convenio. 6.
Que debido al corto plazo que se tiene para la ejecución de la Obra y con el fin de evitar una modificación en las cláusulas del Contrato de Obra y el de la interventoría. Los allí reunidos resuelven, 1. Suspender las actividades correspondientes al contrato de obra pública No. OP-13- 07 suscrito entre el Municipio de Liborina y CARLOS ALBERTO QUICENO ACEVEDO hasta tanto no se tenga el acta de inicio firmada por las partes, Alcaldía de Liborina y Gobernación de Antioquia. 5.8.- Mediante oficio de 6 de febrero de 2014, el municipio de Liborina citó a Carlos Alberto Quiceno Acevedo con el fin de efectuar la liquidación bilateral del contrato de obra pública OP-13-07 y el de interventoría PC-11-1542035327. 5.9.- Mediante oficio de 19 de mayo de 2014, el municipio de Liborina citó nuevamente a Carlos Alberto Quiceno Acevedo para efectuar la liquidación bilateral del contrato de obra28. 5.10.- Mediante oficio de 8 de julio de 2014, el municipio de Liborina reiteró la citación a Carlos Alberto Quiceno Acevedo, con el fin de efectuar la liquidación bilateral del contrato de obra29. 5.11.- Mediante resolución 156, de 13 de septiembre de 2014, el municipio de Liborina terminó unilateralmente y liquidó de la misma manera el contrato de obra pública OP-13-07, y declaró que, “en virtud de esta liquidación, las partes se encuentran a paz y salvo por prestaciones mutuas derivadas del contrato de obra que se liquida”.
En el acto administrativo se consignaron, entre otros aspectos, los siguientes30 (se transcribe textualmente, como aparece en el expediente): En vista de que la Gobernación de Antioquia se negaba a firmar el acta de inicio al Convenio de Asociación No. 2013-AS-150013, la Administración Municipal de Liborina solicita mediante oficio con radicado No. 201300465351 del 01 de noviembre de 2013, al Doctor FELIPE ANDRÉS GIL BARRERA Secretario de Educación Departamental otro sí 27 Fl. 155. 28 Fl. 161. 29 Fl. 166. 30 Fls. 30 y 31. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 16 de ampliación de plazo de dos meses más con el objeto de poder dar cumplimiento al Objeto del Convenio en mención conforme a lo dispuesto en la Ley 1150 de 2007 y sus Decretos reglamentarios.
Oficios que fueron contestados mediante oficio con radicado 201300180751 del 20 de noviembre de 2013, donde se manifiesta que no es posible la solicitud de Otro sí (sic) puesto que el convenio no se había perfeccionado ni iniciado es decir no ha nacido a la vida jurídica, situación que desde el punto de vista jurídico no tiene asidero por cuanto el convenio aun cuando no se haya suscrito el acta de inicio, si tuvo nacimiento a la vida jurídica. […] No obstante la (sic) gestiones del ejecutivo municipal para lograr que el departamento de Antioquia autorizara el inicio de las obras, ello no fue posible y la gobernación de Antioquia argumentando el final de la vigencia fiscal 2013, solicitó al municipio liquidar bilateralmente el convenio de cofinanciación, con el compromiso de la secretaría de educación de Antioquia de ejecutar las obras en la vigencia 2014.
Esta nueva situación hace que el Municipio de Liborina en consejo de gobierno, tome la decisión de suscribir la liquidación del convenio propuesta por el departamento e inicie acercamientos con el contratista de la obra a fin de liquidar bilateralmente también el contrato de obra. […] Una vez analizadas las cantidades ejecutadas se autoriza por parte de la administración el pago del Acta 2, quedando a paz y salvo con la amortización del anticipo y el valor pagado de más al contratista (se anexa Acta No. 2), para tal efecto se realizó el OTRO SÍ No. 001 del 09 de mayo de 2014 en donde se adiciona la suma de $37’012.770 […] quedando un valor total del contrato de $638.492.571 […]. f) Que el contratista hizo caso omiso a las invitaciones y citaciones realizadas por el Municipio de Liborina para efectuar la liquidación bilateral del contrato. g) Que el municipio de Liborina requiere efectuar la liquidación del contrato toda vez que la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia al liquidar el convenio interadministrativo que origina el contrato de obra, no ha suscrito un nuevo convenio, lo que hace que el Municipio de Liborina no cuente con los recursos propios necesarios para cumplir con la ejecución de la obra. h) Que la necesidad de liquidación se soporta en que el Municipio no cuenta con los recursos para terminar la obra, por cuanto la Secretaría de Educación Departamental aportaría el 95% del total de la obra, y al liquidar el convenio, sin ser una causa imputable a la entidad territorial del municipio de Liborina, este no cuenta con recursos financieros para apalancar el valor que aportaría al convenio el departamento y hace que se presente una causal insuperable para la entidad que amerita invocar la cláusula exorbitante del Estatuto General de Contratación Pública consagrada en el artículo 17 de la ley 80 de 1993, que consagra: […] 1º.
Cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga. […] j) que de no darse por terminado y liquidarse el contrato, la entidad puede tener un perjuicio por cuanto no cuenta con los recursos para ejecutar las obras, lo que de continuar sería además de perjudicial, irresponsable por parte del municipio mantener el compromiso contractual. […]. 5.12.- Mediante la resolución 167, de 29 de septiembre de 2014, el municipio de Liborina resolvió el recurso de reposición interpuesto por Carlos Alberto Quiceno 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 17 Acevedo, en contra de la resolución 156, de 13 de septiembre de 2014, confirmando lo decidido.
En la parte motiva de la decisión se consignó lo siguiente31 (se transcribe textualmente, como aparece en el expediente): […] Frente a la tesis de que el Municipio de Liborina indujo al error al señor CARLOS ALBERTO QUICENO ACEVEDO al aceptar la cesión del contrato a sabiendas de que esta entidad territorial ya había liquidado de manera bilateral el convenio interadministrativo que lo originaba en la gobernación de Antioquia, existen suficientes elementos como actas de reuniones, comunicados cruzados, correos electrónicos cruzados, etc.
Que permiten inferir que el Municipio de Liborina NUNCA indujo al error para aprovecharse de él recurrente y que para la fecha de la cesión, esto es septiembre de 2013, el Municipio si tenía suscrito convenio con el Departamento de Antioquia para la ejecución de las obras que dieron origen al contrato cedido. Si acusa el recurrente alguna inducción al error, esta deberá predicase de con quien acordó libre y voluntariamente la cesión del contrato y no del Municipio de Liborina que siempre y como lo constatan el expediente contractual y de lo que es testigo directo el recurrente, trató hasta último momento que el Departamento de Antioquia no lo llevara a la liquidación del convenio; pero ante la posición del departamento en ese sentido, no tuvo más posición ni alternativa jurídica que tratar de terminar y liquidar de mutuo acuerdo el contrato con el recurrente y que ante sus continuas negativas y con fundamento en el numeral 1º del Artículo 17 de la ley 80 de 1993, se vio en la imperiosa necesidad de terminar unilateralmente el contrato de obra fruto de la cesión celebrada por el recurrente y liquidarlo de manera unilateral en el estado en que se encuentra […].
La debida motivación del Acto que se recurre se dio de manera clara, leal y trasparente frente a la real situación del contrato de obra y del convenio interadministrativo con el Departamento de Antioquia del que se derivó su origen; máxime si se tiene presente que el ejercicio de la función pública tiene arraigo el principio de la prevalencia del interés público sobre el individual y que para ello de manera taxativa dispuso como causal de terminación unilateral de los contratos las exigencias del servicio público o la situación de orden público lo impongan, causal que se cumple al dedillo para este caso. […]. 5.13.- El 14 de agosto de 2017, se practicó el interrogatorio de parte a Carlos Alberto Quiceno Acevedo, de la cual se resalta lo siguiente (se transcribe lo que se escucha en el audio contenido en el cd que obra a folio 251, record min. 00:13:05): Preguntado: indíquele al despacho si usted tenía conocimiento de dónde provenían los recursos financieros del contrato de obra pública que celebró el municipio con usted, en calidad de cesionario, el 4 de octubre del año 2013.
Contestó: conocimiento como tal, no, pero cuando uno firma el contrato, en el contrato aparece quiénes son los que están poniendo el dinero, entonces en el contrato figura que eran unos aportes del departamento y los otros son unos aportes del municipio […]. 6.- Del asunto sub examine 31 Fls.38 a 45. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 18 Se encuentra acreditado dentro del proceso que el municipio de Liborina y Carlos Alberto Quiceno Acevedo suscribieron el contrato de obra pública OP-13-07 el 4 de octubre de 2013, derivado de la cesión del contrato OP-11 154346401; el contrato incluyó la cláusula de sujeción del pago a apropiaciones presupuestales (rubros departamental y municipal) y remitió expresamente a los artículos 15, 16 y 17 de la ley 80 de 1993 para la interpretación, modificación y terminación unilateral del contrato.
El contrato OP-13-07 fue suspendido mediante acta de 16 de octubre de 2013 “hasta tanto no se tenga el acta de inicio firmada” del convenio interadministrativo que soportaba la cofinanciación; no obstante, mediante la resolución 156, de 13 de septiembre de 2014, el municipio dispuso en el mismo acto la terminación unilateral y la liquidación unilateral del contrato, afirmando que la razón determinante era que, al liquidarse el convenio interadministrativo del cual provenía la mayor parte de los recursos (95%), la demandada no contaba con recursos propios para continuar y por ello “amerita invocar” la cláusula excepcional del artículo 17 de la ley 80 de 1993, citando el numeral 1.
La anterior decisión fue confirmada por la resolución 167, de 29 de septiembre de 2014, reiterando como fundamento la imposibilidad del municipio de cumplir los compromisos económicos del contrato por la situación del convenio con el departamento. No obstante, lo que advierte la Sala es que las causales del artículo 17 son taxativas y no habilitan a la entidad a encuadrar como “exigencias del servicio público” una mera dificultad presupuestal o de flujo de recursos por la falta de planeación. Esta lectura ha sido reiterada jurisprudencialmente y enfatiza que la terminación unilateral exige presupuestos de forzosa aplicación, restringidos a los eventos legales. 6.1.- Falsa motivación y expedición irregular Sobre la falsa motivación, el Consejo de Estado ha indicado lo siguiente32 (se transcribe textualmente, como aparece en la sentencia): […] esta "causal autónoma e independiente se relaciona directamente con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa.
(Subraya propia). 32 Consejo de Estado, sentencia de 26 de julio de 2017. Radicado 11001-03-27-000-2018 00006-00 (22326). 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 19 Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación, la Sala ha señalado que "es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente".
En el asunto analizado, el propio contenido de los actos administrativos enjuiciados evidencia que la causal formal invocada fue “exigencias del servicio público” contenida en el artículo 17, numeral 1, de la ley 80 de 1993, pero el motivo real fue la insuficiencia presupuestal o, lo que es lo mismo, la falta de recursos por liquidación del convenio interadministrativo y la imposibilidad del municipio de financiar el 95% que provenía del departamento de Antioquia para culminar la obra.
Esa discordancia revela una motivación aparente o incongruente respecto de la causal habilitante, lo que conduce a la expedición irregular del acto administrativo contractual, al ejercerse una potestad excepcional por fuera de los supuestos previstos en la ley. Ese fundamento no equivale a demostrar que, por exigencias del servicio público, la terminación resultaba indispensable; por el contrario, lo que se describe es un riesgo de financiación y una contingencia presupuestal de la entidad.
Dado el carácter restrictivo y reglado de la potestad de terminación unilateral, la falta de financiación o confinanciación no puede utilizarse como sustituto argumentativo de la causal legal, so pena de desbordar las causales taxativas, sencillamente porque esa “falta de recursos” no se subsume, por sí sola, en el numeral 1 del citado artículo.
De manera que se configura un primer indicador de falsa motivación, al existir desconexión entre la causal invocada -exigencias del servicio público- y el motivo determinante real -déficit presupuestal por liquidación del convenio-. 6.2.- Existencia de apropiación presupuestal: el riesgo presupuestal no es imputable al contratista El contrato OP-13-07 contempló rubros y sujeción del pago a apropiaciones presupuestales33, incluso la adición presupuestal posterior (Otrosí 001 por 33 La cláusula sexta del contrato de OP-13-07 estableció que el gasto que ocasione el presente contrato se pagaría con cargo al rubro “23.01.01.04.23 aporte del departamento”. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 20 $37.012.770), lo cual evidencia que la entidad asumió el deber de estructurar la financiación conforme a la planeación del gasto y a compromisos presupuestales.
La jurisprudencia del Consejo de Estado34 ha diferenciado la disponibilidad presupuestal del registro o compromiso presupuestal, resaltando que su inobservancia genera responsabilidades para el funcionario o la entidad, pero no convierte automáticamente las contingencias presupuestales en una “causal legal” para terminar unilateralmente el contrato por la vía del pluricitado artículo 17 (se transcribe textualmente, como aparece en la sentencia): […] antes de iniciar el proceso -incluida la contratación directa- es necesario contar con disponibilidad presupuestal.
La finalidad es garantizar que las entidades públicas cuenten con los recursos necesarios para asumir las obligaciones pecuniarias, exigencia que sirve a la administración ya que la obliga a actuar con responsabilidad económica, y a los contratistas, parque les garantiza que las entidades tendrán recursos para pagar sus créditos. […] la reserva presupuestal no necesariamente corresponde al presupuesto oficial del proceso de selección –como sucede con la disponibilidad presupuestal-, sino al valor de las prestaciones al momento de celebrar el contrato, más el estimativo de los ajustes resultantes de la aplicación de la cláusula de actualización de precios.
Esto significa que el monto varía - normalmente sucede- porque la oferta adjudicada, que es la que define el valor del contrato, tiene un precio que normalmente oscila alrededor del presupuesto oficial, pero difícilmente es idéntico. Por esta razón, el registro presupuestal se corresponde con el valor de la oferta adjudicada. Asimismo, esa Corporación35 ha insistido en que el principio de planeación es exigencia perentoria en contratación estatal y su vulneración trae consecuencias jurídicas relevantes, incluso la nulidad absoluta en ciertos escenarios, precisamente, porque la contratación no puede ser fruto de improvisación financiera o falta de estructuración (se transcribe textualmente, como aparece en la sentencia): […] De acuerdo con el deber de planeación, los contratos del Estado “deben siempre corresponder a negocios debidamente diseñados, pensados, conforme a las necesidades y prioridades que demanda el interés público; en otras palabras, el ordenamiento jurídico busca que el contrato estatal no sea el producto de la improvisación ni de la mediocridad.
La ausencia de planeación ataca la esencia misma del interés general, con consecuencias gravosas y muchas veces nefastas, no sólo para la realización efectiva de los objetos pactados, sino también para el patrimonio público, que en últimas es el que siempre está involucrado en todo contrato estatal. Se trata de exigirles perentoriamente a las administraciones públicas una real y efectiva racionalización y organización de sus acciones y actividades con el fin de lograr los fines propuestos por medio de los negocios estatales.
Si bien es cierto que el legislador no tipifica la planeación de manera directa en el texto de la Ley 80 de 1993, su presencia como uno de los principios rectores del contrato estatal es inevitable y se infiere […]. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 12 de agosto de 2014. Radicado: 05001-23-31-000- 1998-01350-01(28565). 35 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 24 de abril de 2013.
Radicado: 68001-23-15-000-1998- 01743-01(27315). 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 21 En esta perspectiva, la planeación y, en este sentido, la totalidad de sus exigencias constituyen sin lugar a dudas un precioso marco jurídico que puede catalogarse como requisito para la actividad contractual. Es decir que los presupuestos establecidos por el legislador, tendientes a la racionalización, organización y coherencia de las decisiones contractuales, hacen parte de la legalidad del contrato y no pueden ser desconocidos por los operadores del derecho contractual del estado.
En otras palabras, la planeación tiene fuerza vinculante en todo lo relacionado con el contrato del Estado. De lo anterior se desprende que el municipio no podía trasladar al contratista un riesgo de financiación derivado de su relación interadministrativa -convenio 2013- AS-150013 con el departamento de Antioquia- para justificar una terminación unilateral por una causal no sustentada legalmente.
El motivo económico exhibe más bien un déficit de planeación o gestión presupuestal, pero no una exigencia del servicio público, como lo pretende hacer ver la entidad demandada, que viola, además, el principio confianza legítima del contratista. 6.3.- Terminación del contrato estando suspendido: debilita la supuesta “exigencia del servicio público” Está probado que el contrato OP-13-07 fue suspendido el 16 de octubre de 2013 “hasta tanto” se firmara el acta de inicio del convenio interadministrativo que soportaba los recursos.
Sobre este respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado36 ha señalado que la suspensión temporal del contrato, aunque no está expresamente regulada en la ley 80, exige un análisis cuidadoso de su alcance y de las consecuencias patrimoniales y de gestión pública (se transcribe textualmente, como aparece en el concepto): Dado el interés público que gravita sobre la contratación estatal, las partes contratantes al decidir sobre la suspensión deberán: (i) ponderar que la naturaleza y el contenido del contrato estatal admita la posibilidad de suspenderlo, (ii) verificar que lo que se pacte no esté prohibido expresamente en la ley ni resulte contrario al orden público y a las buenas costumbres, (iii) garantizar que la suspensión tenga por objeto la consecución del interés general y el cumplimiento de los fines estatales; y (iv) demostrar y justificar que su ocurrencia obedece a razones de fuerza mayor, o caso fortuito, o que procura la satisfacción del interés público.
En este caso, si el contrato se encontraba suspendido por falta de condiciones administrativas y financieras, resulta aún más exigente demostrar que emergió una exigencia del servicio público que hiciera necesaria la terminación unilateral y esa demostración no aparece, pues el propio acto reconoce que la razón fue la 36 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil, sentencia de 5 de julio de 2016. Radicado: 11001-03-06-000-2016- 00001-00(2278). 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 22 terminación del convenio y la ausencia de recursos37 (se transcribe textualmente, como aparece en la sentencia): En estos términos la administración municipal infringió la norma que obliga a las entidades públicas a motivar debidamente los actos administrativos que terminan de manera unilateral los contratos estatales.
Es de anotar que la terminación unilateral, como facultad exorbitante que concede la ley a las entidades públicas, es una potestad reglada que sólo procede en casos excepcionales, por lo que se impone la manifestación expresa de los motivos que dieron lugar al acto que pone fin anticipadamente al contrato. Si bien el interés público o general reclama el uso de este tipo de medidas extraordinarias su interpretación, ha dicho la Sala, es restrictiva por corresponder a reglas de excepción. Así las cosas, terminar unilateralmente un contrato suspendido, como sucedió en el presente caso, sin acreditar hechos nuevos que materialicen la causal del artículo 17, robustece el cargo de falsa motivación y evidencia un uso desbordado de la potestad para resolver una contingencia presupuestal y no una exigencia del servicio. 6.4.- Terminación y liquidación en el mismo acto administrativo Se observa que la resolución 156, de 13 de septiembre de 2014, dispuso conjuntamente la terminación y la liquidación unilateral del contrato OP-13-07 y declaró a las partes “a paz y salvo”.
En este sentido, si bien la jurisprudencia no prohíbe de manera absoluta que la terminación y la liquidación se hagan en un mismo acto administrativo, en los términos del artículo 60 de la ley 80 de 1993, la liquidación busca establecer el estado de ejecución, el balance económico y el reconocimiento a que haya lugar, pues “En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”, luego solo se liquida un contrato que previamente ha terminado.
En este caso, el contrato no se hallaba terminado para el momento de la liquidación, pues, al hacerlo en un mismo momento, aún no había cobrado ejecutoria el acto de terminación unilateral y, por lo mismo, no podía ser liquidado de manera simultánea. Pese a lo anterior, en el caso concreto, el reproche central no es la simultaneidad, sino que la liquidación se apoya en una terminación unilateral cuya causal legal no quedó demostrada y se usa para cerrar la relación negocial pese a que el motivo real fue la falta de recursos derivada de un convenio interadministrativo ajeno al 37 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 6 de abril de 2011.
Radicado: 23001-23-31-000-1999-00291-01(19483). 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 23 contratista, de manera que se vulneró el debido proceso contractual al liquidar definitivamente un contrato suspendido y controvertido, sin que existiera una causal legal válida de terminación. Así las cosas, la liquidación unilateral queda afectada por el mismo vicio que compromete la terminación, en tanto depende de la legalidad del presupuesto habilitante para terminar.
En conclusión, del análisis integral de las pruebas se evidencia: i) que la terminación unilateral se sustentó materialmente en una contingencia de financiación ajena al contratista, imputable a la entidad, y que no se subsume en el artículo 17 de la ley 80 de 1993, ii) que el contrato estaba suspendido por razones asociadas a la estructuración administrativa y financiera y iii) que la liquidación unilateral depende de la validez del presupuesto de terminación, la Sala concluye que los actos demandados están viciados de falsa motivación y expedición irregular.
Por lo anterior, se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declara la nulidad de las resoluciones 156 de 13 de septiembre de 2014 y 167 del 29 de septiembre de 2014, por las cuales el municipio de Liborina dispuso la terminación y liquidación unilateral del contrato OP-13-07. 6.5.- De las pretensiones consecuenciales El demandante solicita que se declare que el municipio de Liborina incumplió el contrato de obra pública 13-07 y, en consecuencia, que se condene a la entidad al pago de los perjuicios causados, en los siguientes términos38 (se transcribe textualmente, como aparece en la demanda): […] por lucro cesante (utilidad dejada de percibir): ciento dos millones ciento cincuenta y ocho mil ochocientos once pesos ($102.158.811) que equivale a las utilidades 10% y administración del contrato 6%, dejados de percibir por la no terminación del contrato, así mismo al pago de la suma de dos millones cuatrocientos cincuenta y nueve mil seiscientos setenta y ocho de (sic) pesos ($2.459.678.00) pago gasto (sic) generados por el contrato (pago pólizas).
Sumas debidamente indexadas conforme al IPC. En su recurso, el accionante sostuvo que el municipio de Liborina, con pleno conocimiento de la inexistencia de recursos y de la ausencia de acta de inicio del convenio interadministrativo, “firmó un contrato de obra, exigió garantías y de manera legal hizo uso de las cláusulas exorbitantes establecidas y dio por terminado un contrato argumentando que el municipio no contaba con los recursos (y reitero 38 Fl. 47. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 24 sabía que no tenía los mismos) pues el departamento de Antioquia no los desembolsó”.
Del examen del contrato OP-13-07 y de la actuación administrativa desplegada por la entidad, la Sala identifica que el municipio incumplió de manera directa y relevante las siguientes cláusulas contractuales: […] CLAUSULA SEXTA: SUJECIÓN del PAGO A LAS APROPIACIONES PRESUPUESTALES EL MUNICIPIO pagará el gasto que ocasione el presente contrato con cargo al Rubro 23.01.01.04.23 aporte del departamento, 24.01.01.06 aporte del municipio correspondiente a la vigencia fiscal de 2013, de acuerdo con el certificado de disponibilidad presupuestal expedido por la Tesorería Municipal.
Mediante esta estipulación, el municipio asumió la obligación de asegurar la financiación del contrato con cargo a los rubros allí definidos, respaldados por el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal. El incumplimiento de esta cláusula no se concreta únicamente en la ausencia material de recursos, sino en el hecho -jurídicamente relevante- de que la entidad celebró y mantuvo vigente un contrato de obra sin contar con una fuente real y eficaz de financiación, trasladando al contratista un riesgo que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado -citada en párrafos anteriores-, es propio de la administración y no del contratista. […] CLAUSULA OCTAVA: SUSPENSIÓN TEMPORAL, Por circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito se podrá de común acuerdo entre las partes suspender temporalmente la ejecución del contrato mediante la suscripción de un acta donde conste tal evento, sin que para los efectos del plazo extintivo se compute el tiempo de la suspensión. En este caso EL CONTRATISTA prorrogará la vigencia de la garantía única por un término igual al de la suspensión. En el acta de suspensión se expondrán los motivos que hayan dado lugar a la misma, la obligación de EL CONTRATISTA de prorrogar la vigencia de la garantía única por un término igual al de la suspensión y se fijará la fecha en la cual se reiniciará la obra.
La cláusula octava autorizaba la suspensión de común acuerdo del contrato, por circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito, exigiendo, además: i) la fijación de una fecha cierta de reinicio y ii) la adopción de medidas razonables para la continuación del contrato. En este caso, si bien se formalizó la suspensión del contrato, esta se prolongó - aunque fuera por poco tiempo- de manera indefinida, sin que la entidad desplegara actuaciones eficaces para remover la causa de la suspensión o definir oportunamente la suerte del contrato, situación que la jurisprudencia ha calificado como incumplimiento por inactividad administrativa. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 25 La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado39 ha precisado que la suspensión del contrato no exonera a la administración de sus obligaciones contractuales, ni la habilita para mantener indefinidamente en incertidumbre al contratista, pues el vínculo jurídico permanece vigente y exige una actuación diligente de la entidad.
En consecuencia, la Sala concluye que el municipio de Liborina incurrió en un incumplimiento contractual grave, imputable y jurídicamente relevante, lo cual habilita el análisis de las pretensiones consecuenciales reclamadas, en los términos y con las limitaciones desarrolladas seguidamente. En relación con la reclamación por daño emergente -entendido como la disminución patrimonial sufrida- y lucro cesante -concebido como la privación de las utilidades o ganancias esperadas-, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que dichos perjuicios son, en principio, indemnizables en materia de responsabilidad contractual, siempre que se encuentren debidamente acreditados dentro del proceso40 (se transcribe textualmente, como aparece en la sentencia): […] Cuando la administración pública incumple sus obligaciones, es responsable de los perjuicios que cause al contratista que si cumplió con las suyas, con fundamento en el art. 50 de la ley 80 de 1993 según el cual "las entidades responderán por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y que causen perjuicios a sus contratistas", eventos en los que "deberán indemnizar la disminución patrimonial que se ocasione, la prolongación de la misma y la ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista".
De ahí que en materia de responsabilidad contractual de la administración pública, el contratista tiene derecho a que la administración le indemnice la totalidad de los daños derivados del incumplimiento contractual, tanto los que se manifiestan como una disminución patrimonial (daño emergente), como los que se traducen en la privación de las utilidades o ganancias que esperaba percibir por la imposibilidad de ejecutar total o parcialmente el proyecto (lucro cesante).
De lo anterior se desprende que, en materia de responsabilidad contractual de la administración pública, el contratista tiene derecho a ser indemnizado por la totalidad de los daños derivados del incumplimiento contractual, tanto aquellos que se manifiestan como una disminución patrimonial efectiva, como los que se traducen en la privación de las utilidades o ganancias que esperaba percibir por la imposibilidad de ejecutar total o parcialmente el contrato.
En el caso concreto, se observa que el valor total del contrato OP-13-07 ascendió a la suma de $638.492.57141, y que la utilidad propuesta por el cedente correspondía 39 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 5 de julio de 2016. Radicado: 11001-03-06-000-2016- 00001-00(2278). 40 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 13 de abril de 2011, radicado: 25000-23-26-000-1998- 03040-01(18878). 41 “[…] para tal efecto se realizó el OTRO SÍ No. 001 del 09 de mayo de 2014 en donde se adiciona la suma de $37’012.770 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 26 al 5%42 de dicho valor; no obstante, el demandante cesionario solicitó el reconocimiento de una utilidad del 10%, equivalente a $63.849.257.
Sobre este punto, conviene precisar que el contrato cedido es el mismo contrato principal y, en consecuencia, genera los mismos efectos jurídicos. Así las cosas, la Sala considera lo siguiente: a) Valor de la propuesta inicial El valor de la propuesta inicial del contrato de obra pública OP-11-154346401, de 3 de octubre de 2011, fue de $599.989.371; sin embargo, el costo directo ascendió a $462.687.003, cifra resultante una vez descontados los costos de administración (15,5%), los imprevistos (3,00%), la utilidad (5.00%) y el impuesto de seguridad ($28.570.922) que también debía restarse43 (se transcribe textualmente, como aparece en el expediente): VALOR COSTO DIRECTO $462.687.003 A (15.5.%) $71.716.485 I (3.00%) $13.880.610 U (5.00%) $23.134.350 TOTAL AIU (23.5%) $108.731.445 IMPUESTO SEGURIDAD: $28.570.922 VALOR TOTAL PROPUESTA $599.989.371 Lo anterior permite concluir que la utilidad corresponde al 5.00% del costo directo del contrato. b) Inexistencia de prueba del acta 2 Si bien en la resolución 156, de 13 de septiembre de 201444, la entidad afirmó, respecto del contrato OP-13-07, que “una vez analizadas las cantidades ejecutadas se autoriza por parte de la administración el pago del Acta 2, quedando a paz y salvo con la amortización del anticipo y el valor pagado de más al contratista”, dicha acta no obra como prueba dentro del proceso, de manera que para la Sala no hay certeza sobre los pagos efectivamente realizados al demandante ni sobre el saldo pendiente. c) Dictamen pericial […] quedando un valor total del contrato de $638.492.571 […]”. 42 Fls. 84. 102 y 123. 43 Fl. 84. 44 Fls. 19 a 35. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 27 Dentro del proceso obra el dictamen pericial de 21 de diciembre de 201645, cuyo objeto fue calcular los perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) derivados de la no terminación del contrato de obra pública OP–13-07.
El perito señaló, entre otros aspectos, lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece en el proceso): A la fecha, se han abonado, por diferentes conceptos; Anticipo ($ 59.998.937), valor pagado según Acta 1 ($ 143.356.784) y valor pagado según Acta 2 ($67.012.769,52), para un total abonado al contrato de $ 270.368.491 (El 45 % del contrato).
Por lo tanto, se resta del contrato: $ 331.111.310,5 (El 55 % del contrato). En la audiencia de pruebas46, el perito indicó que los montos anteriores fueron extraídos del expediente, pero no relacionó los documentos soporte de cada concepto; no obstante, la Sala observa que tales cifras fueron referenciadas en la resolución 172 de 201347, “Por la cual se autoriza la cesión del contrato de obra Nro.
OP-11-154346401” y a folio 3 de la resolución 156 de 2014, “Por medio de la cual se dispone la terminación unilateral del contrato de obra pública OP 13-07 y se ordena su liquidación” (se copian las capturas de pantalla, como aparece en el proceso): 45 Fls. 235 a 238. Corregida a folios 257 a 262. 46 Cd. 5, archivo digital 05001333301320150043100. 47 Fls. 136 a 139. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 28 De manera que dichos valores no corresponden al objeto del dictamen -el cálculo de los perjuicios derivados del contrato OP-13-07-, sino al contrato OP-11-154346401; además, reflejan únicamente el valor inicial del contrato OP-13-07 ($601.479.801), sin considerar la adición en dinero ($37’012.770), por lo que no será tenido como prueba para efectos de liquidar los perjuicios reclamados.
En consecuencia, la Sala condenará en abstracto al municipio de Liborina, Antioquia, únicamente respecto del 5% de la utilidad correspondiente al contrato OP-13-07, calculada sobre el costo directo del contrato y sobre el saldo que resulte pendiente de pago por parte del municipio. Asimismo, en caso de que la entidad hubiese efectuado algún pago por concepto de anticipo, dicho monto deberá ser descontado.
Lo anterior se dispone de conformidad con lo previsto en el artículo 193 de la ley 1437 de 2011, para que la liquidación de los perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, se realice mediante el trámite incidental correspondiente. Ahora bien, la Sala no accederá a la pretensión relacionada con los gastos por concepto de administración, en tanto dicha erogación no fue debidamente acreditada dentro del proceso.
En igual sentido, se negará el reconocimiento de los gastos asumidos por el contratista para la constitución de las pólizas, habida cuenta de que la finalidad de las garantías otorgadas a favor de la entidad es amparar el cumplimiento de todas las obligaciones derivadas de la celebración y ejecución del contrato OP-13-07, de modo que para obtener la utilidad debía incurrir en dicho gasto.
Por tal razón, dicha pretensión no está llamada a prosperar. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 29 7.- Condena en costas El recurso de apelación se presentó antes de la entrada en vigencia de la ley 2080 de 2021, de modo que, para efectos de la condena en costas, se seguirán las reglas existentes a la fecha de interposición del recurso, tal como lo contempla el artículo 86 (inciso final) de la misma ley 2080 de 2021.
Sobre la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
El Código de Procedimiento Civil fue derogado por el Código General del Proceso, de esta forma se debe entender que la remisión que hace el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es a la normativa procesal vigente y, particularmente, al artículo 365 que es del siguiente tenor literal (se transcribe textualmente, como aparece en la norma): Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. […] 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión (subrayas fuera de texto). En relación con la liquidación de las agencias en derecho, el artículo 366 del Código General del Proceso estipula (se transcribe textualmente, como aparece en la norma): Artículo 366.
Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 30 única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 4.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia se revocará, la Sala condenará en costas, en ambas instancias, a la parte demandada. Las costas serán liquidadas de forma concentrada en el juzgado de primera instancia, el cual fijará, además, las agencias en derecho que correspondan. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA CUARTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. – REVÓCASE la sentencia emitida el 14 de septiembre de 2018, por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín, por las razones expuestas en la parte motiva y, en su lugar, DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 156, de 13 de septiembre de 2014, y 167, de 29 de septiembre de 2014, emitidas por el municipio de Liborina, Antioquia, dentro del contrato de OP-13-07.
SEGUNDO. – DECLÁRASE el incumplimiento del contrato OP-13-03 por parte del municipio de Liborina, Antioquia. En consecuencia, CONDÉNASE al municipio de Liborina, Antioquia, en abstracto, a pagar a Carlos Alberto Quiceno Acevedo los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, únicamente respecto del 5% de la utilidad dejadas de percibir, que sean liquidados a través del trámite incidental correspondiente, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO. – NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO. – CONDÉNASE en costas en ambas instancias a la parte demandada, las cuales serán liquidadas en el juzgado de origen, el cual fijará, además, las agencias en derecho que correspondan. 05001 33 33 013 2015 00431 01 Controversias contractuales 31 QUINTO. – NOTÍFIQUESE la presente providencia de conformidad con lo previsto en el artículo 203, en armonía con el artículo 205, de la ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEXTO. – EJECUTORIADA la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS, DANIEL MONTERO BETANCUR MARTHA CECILIA MADRID ROLDÁN CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ Esta providencia podrá consultarse en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, para lo cual deberá indicar el número de radicación del proceso.