Auto interlocutorio con estado — Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Notas al pie · 9

1. 2.El trámite procesal. Revisado el expediente, se encuentra que la demanda se radicó ante un Juzgado Administrativo de Bogotá el 15 de abril de 2024 (acta de reparto), y el conocimiento del asunto le correspondió después de trámite de descongestión, al Juzgado Décimo Administrativo de Bogotá, que mediante auto del 18 de septiembre de 2025, rechazó la demanda por caducidad. 3.3. En este tipo de proceso, que trata sobre la reclamación de recobros o reintegro de gastos no POS, se ha presentado un cambio de jurisprudencia (Corte Constitucional, Auto 389, 22 de julio de 2021; Consejo de Estado, M.P. Guillermo Sánchez Luque, 20 de abril de 2023, rad. 250002326000 20120029101, 55085) respecto de la jurisdicción que debe decidirlo, lo que a su vez ha generado circunstancias problemáticas frente a derechos que puedan reclamar prestadores de servicios de salud. No obstante, el estado de la cuestión se definió por la Corte Constitucional mediante el Auto 1942 del 23 de agosto de 2023, a través del cual estableció reglas de transición, “40. Visto el anterior panorama, en especial las dificultades que ha generado el cambio de jurisprudencia del Auto 389 de 2021 para aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años), la Sala Plena estima no solo necesario, sino también prudente, adoptar una decisión con efectos temporales que facilite la transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud (Auto 389 de 2021).
2. 41.Lo anterior, con la finalidad de evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa a la parte demandante en este tipo de procesos, especialmente en lo que respecta a sus derechos al debido proceso, de 7 Proceso: 11001 3334 004 2024 00222 01 Demandante: Salud Total EPS S.A. acción y de acceso a la jurisdicción, así como a las garantías de confianza legítima, seguridad jurídica y la prevalencia del derecho sustancial como fin principal de la administración de justicia; mandatos superiores que, según lo expuesto en los párrafos 10 a 12 de la presente providencia, pueden resultar menoscabados con la eventual inadmisión o rechazo de la demanda derivados del incumplimiento de los presupuestos de procedencia y del término de caducidad o, con la expedición de decisiones inhibitorias”. Y estableció: “57. De acuerdo con lo expuesto, es necesario fijar unas reglas de transición para un universo determinado de casos, es decir, las demandas que: (a) Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 de la presente providencia. (b) Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 de la presente providencia. (c) Se formularon ante la jurisdicción contencioso administrativa con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y fueron inadmitidas o rechazadas por incumplir con los requisitos de procedibilidad según el medio de control elegido por el accionante. (d) Se formularon ante la jurisdicción contencioso administrativa con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y se encuentran en trámite al momento de la expedición de la presente providencia y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 de la presente providencia. (e) Se inicien hasta seis (6) meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura que se dispondrá en la parte resolutiva”. También determinó entre otros aspectos que obligan a los Jueces: “79. Realizadas las anteriores consideraciones y precisiones, la Sala Plena establece las siguientes reglas de transición para el universo de casos señalado en el fundamento 57 de este auto: i) Agotamiento de los recursos administrativos obligatorios como requisito de procedibilidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…) ii) Agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad (…) iii) Contabilización de términos de caducidad del medio de control
3. 97.Conforme al artículo 164, numeral 2, del CPACA, el computo del término de caducidad del medio de control tramitado ante la jurisdicción de lo contencioso 8 Proceso: 11001 3334 004 2024 00222 01 Demandante: Salud Total EPS S.A. administrativo es cuatro (4) meses para nulidad y restablecimiento y dos (2) años para reparación directa.
4. 98.En el presente asunto, como se expuso en precedencia, la Corte observa que concurren razones que justifican la no comparecencia oportuna de los accionantes a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El cambio jurisprudencial incorporado en el Auto 389 de 2021, sin lugar a duda constituye un hecho no imputable a las partes que acceden a la administración de justicia, de manera que el término de caducidad en ningún caso puede computárseles a partir de la decisión del Estado de no cancelar los costos asociados a las prestaciones excluidas o no incluidas en el antiguo POS (hoy PBS). Lo anterior, comoquiera que se encontraban sometidos únicamente a las reglas de prescripción de la jurisdicción ordinaria.
5. 99.Se recuerda que no ha sido extraño en la jurisprudencia del Consejo de Estado y de este tribunal constitucional inaplicar el término de caducidad cuando se advierte que la no comparecencia dentro de los lapsos establecidos legalmente se encuentra cimentada en razones contundentes. Ello, porque en aplicación de los principios constitucionales se ha entendido que dicho conteo no puede aplicarse de forma inflexible o rígida, sino que en ciertas ocasiones se pueden admitir flexibilizaciones “necesarias para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia”.
6. 100.En los eventos conocidos en esta ocasión, si los demandantes eventualmente formularon su reclamo judicial superados cuatro meses o dos años, fue bajo la convicción dada por la jurisprudencia de que el ordenamiento procesal fijaba la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral, como la competente para solucionar el conflicto y, por ende, que las reglas para demandar en tiempo eran las propias del procedimiento laboral y de la seguridad social, y no las de la reparación directa o nulidad y restablecimiento del derecho (CPACA). En ese sentido, si no se considerara ninguna medida para evitar que el cambio de jurisdicción impacte directamente en los plazos de presentación de los medios de control como consecuencia del criterio competencial anterior, se podría conducir a la obstrucción del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y a soluciones contrarias a principios como el pro actione.
7. 101.Visto lo anterior, toda vez que los demandantes, más allá del cambio de jurisdicción, no deben soportar la obstaculización de sus derechos por la aplicación inflexible del término de caducidad, se estima que la medida constitucional con enfoque fundado en la salvaguarda de los derechos fundamentales que se debe adoptar para el conjunto de casos del párrafo 57 de la presente providencia consiste en contabilizar en cada caso el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda”. 3.4. De conformidad con lo que se expuso y se demostró en los acápites precedentes, se establece que el presente caso se enmarca dentro del escenario 57.e del Auto 1942 de 2023 -Se inició hasta seis (6) meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura- efectuada ya desde el mes de su inserción en su página web como es el criterio mayoritario -6 de mayo de 2024-, ya desde cuando expidió la respectiva certificación como es el del Magistrado Sustanciador -8 de mayo de 2024-, por lo cual le es aplicable a su vez, las reglas 97-99 trascritas sobre el término de caducidad del CPACA. No obstante, para el caso sí le era aplicable a la Eps la regla 98 en cuanto a la caducidad de la acción laboral, pues como lo señala de manera concreta la Corte Constitucional, “Lo anterior, comoquiera que se encontraban 9 Proceso: 11001 3334 004 2024 00222 01 Demandante: Salud Total EPS S.A. sometidos únicamente a las reglas de prescripción de la jurisdicción ordinaria”; que era de tres años para demandar. De ahí que si bien no cubre a la Eps demandante la caducidad de cuatro meses ni la de dos años que contempla el CPACA, sí la cobijaba y obligaba el lapso de tres años fijado en los artículos 488, CST, 151, CPTSS y el entonces vigente artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 (Este último fue modificado por el artículo 152 de la Ley 2294 de 2023, que después la redujo a 18 meses). Y así, se establece que a partir de los oficios demandados UTF2014-OPE- 14960 del 2 de noviembre de 2016, UTF2014-OPE-15416 del 5 de diciembre de 2016, UTF2014-OPE-15481 del 10 de diciembre de 2016 y UTF2014-OPE-16422 del 27 de diciembre de 2016, transcurrieron casi siete años y medio -Superó con creces los tres años legales-, ya que la demanda se radicó en la jurisdicción contencioso administrativa, el 15 de abril de 2024. Por lo tanto, no prospera el recurso de apelación que se radicó. De manera que en este caso específico y particular, se demostraron los elementos (Acápite 3.1 de estas consideraciones) de la figura jurídica judicial procesal de la caducidad, pues Salud Total, a). Tenía el derecho de acción o medio de control judicial al aducir decisiones desfavorables en su contra; b). Existía un lapso para hacer uso del derecho, que era de tres años como se expuso; c). El transcurso del tiempo legal se interrupción cuando se radicó la demanda; d). No ejerció el derecho a demandar en vía judicial dentro del tiempo legal establecido, esto es, no radicó la demanda en forma oportuna, como se acaba de demostrar. Por lo tanto, la demanda se radicó por fuera del plazo perentorio y preclusivo de que se disponía; y se concluye conforme con lo que se expuso y acreditó, que ha tenido ocurrencia el fenómeno judicial de la caducidad del medio de control instaurado en este proceso, incluso con la aplicación de las reglas de favorabilidad y transición fijadas por nuestras Altas Cortes. Cuando ocurren situaciones como la que se acaba de demostrar, se presenta una de las decisiones menos queridas por la Rama Judicial; no obstante, se deja la precisión expresa y clara que en este caso ello ocurre, no por falencias procesales de la Administración de Justicia, sino porque la parte demandante no cumplió con una obligación jurídica que le correspondía, ni ejerció en tiempo oportuno su derecho a demandar. Y no es factible evitar la excepcionalísima decisión que se adopta, pues es insuperable la causa que la motiva; y ni siquiera en ayuda de impedir su aplicación –Pues en dado caso podría recurrirse a los poderes y a los deberes del Juez, artículos 42 y 43, CGP-, tampoco acuden los principios pro personae (Preferir la interpretación que mejor proteja a la persona, jurídica en este caso, independiente de lo que resuelva el Juez), pro damato (Criterio restrictivo al analizar los plazos extintivos de derechos) y pro actione (El defecto no debe impedir que se decida el caso), ni el derecho de acceso a la administración de Justicia (Artículo 229, C.Po), pues se trata 10 Proceso: 11001 3334 004 2024 00222 01 Demandante: Salud Total EPS S.A. de un imperativo requisito legal de obligatorio cumplimiento. Y se reitera que como se expuso en consideraciones precedentes, la caducidad se aplica de pleno derecho, de oficio por el Juez, y no requiere petición de parte. De igual forma, frente al argumento consistente en que debe tenerse en cuenta para el cómputo del término de caducidad, la suspensión de los términos judiciales dada por el Consejo Superior de la Judicatura por motivos de salubridad pública y fuerza mayor con ocasión a la pandemia COVID-19, se establece que a través del Acuerdo PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020 el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales, por motivos de salubridad pública, decisión que se mantuvo mediante los Acuerdos PCSJA20-11518, PCSJA-11519, PCSJA- 11521, PCSJA20-11526, PCSJA-11527, PCSJA-11528, PCSJA11529, PCSJA-11532, PCSJA-11546, PCSJA-11549, PCSJA-11556 y PCSJA-11567. Posteriormente, a través del Acuerdo PCSJA-11581 del 27 de mayo de 2020, se dispuso la reanudación de términos judiciales, a partir del 1 de julio de 2020. En el presente caso, por los oficios demandados de 2016, la presentación de la demanda debía hacerse antes del 22 de diciembre de 2019, fecha para la que entonces, no había ocurrido la pandemia Covid-19, y mucho antes del 16 de marzo de 2020 cuando se suspendieron los términos de caducidad para efectos de presentar las demandas judiciales por virtud de los Acuerdos previamente indicados. Y se reitera, fue solo el 15 de abril de 2024 cuando se presentó ante los Juzgados Administrativos de Bogotá. En consecuencia, este argumento propuesto en el recurso de apelación tampoco prospera. Así mismo, en el recurso de apelación, se cuestiona también que la EPS Sanitas presentó la reclamación a la que se refiere el artículo 489 mencionado, en consecuencia, con la presentación de dicha reclamación se interrumpió el término de prescripción por lo cual contaba con un nuevo plazo y no operó la caducidad y pide que se apliquen las reglas de transición fijadas por la Corte Constitucional e invoca el numeral 57.e; Para decidir, se toma uno de los tres Autos de Unificación sobre el tema, proferidos por nuestra Subsección el 24 de septiembre de 2025, todos con M.P. Luis Norberto Cermeño, este de rad. 110013334005 2024 00224
8. 01.“Se pone de presente que se hace necesario reiterar (Acápite 3.1 de estas consideraciones, las que son constantes por el Sustanciador al abordar el asunto) que en la jurisdicción ordinaria el tema de la caducidad está regulado en el Código Civil, en el cual se denomina “prescripción de acciones judiciales” (art. 2536 y ss), e igual en el Código Procesal del Trabajo “Prescripción” (Artículo 151) y en el Código Sustantivo del Trabajo “Prescripción de acciones” (Artículo 488); es claro que la prescripción de derechos es distinta a la caducidad (Tiempo para demandar) y no se pueden confundir por el nombre dado en el derecho privado, pues es caducidad. 11 Proceso: 11001 3334 004 2024 00222 01 Demandante: Salud Total EPS S.A. Esta situación la decantó la Corte Constitucional en el citado Auto 1942 de 2023, donde estableció: “102. Sobre este punto, se debe precisar que la presente regla de transición no implica que la Corte realice una equivalencia de la prescripción y la caducidad. Si bien las dos figuras “están íntimamente relacionadas por la comunidad de finalidades que persiguen”, presentan características que las distinguen y les otorgan identidad propia. Al respecto, en la Sentencia C- 574 de 1998, esta corporación señaló que: “La caducidad está unida al concepto de plazo extintivo, es decir, al término prefijado para intentar la acción judicial, de manera que una vez transcurrido éste se produce fatalmente el resultado de extinguir dicha acción. Por ello, la caducidad debe ser objeto de pronunciamiento judicial oficioso cuando aparezca establecida dentro de la actuación procesal. […] La prescripción requiere, al contrario de la caducidad, alegación de parte y, en tal virtud, no puede ser declarada de oficio por el juez. Además, puede ser objeto de suspensión (…), a diferencia de la caducidad que no la admite. La prescripción es renunciable una vez ocurrida, mientras que el juez no podría jamás aceptar tal determinación de las partes con relación a la caducidad”. “103. No obstante, pese a que se trata de instituciones jurídicas distintas, ambas convergen en que parten de la consideración de dos elementos primordiales: el tiempo transcurrido y la posibilidad práctica de ejercer o reclamar un derecho. En ese orden, estas instituciones, con significaciones claramente disímiles, en la práctica implican que una determinada acción o derecho se debe ejercer -para su efectividad- dentro de un plazo establecido; en otras palabras, la caducidad y la prescripción conllevan un límite temporal de cara a la posibilidad de acceso a la jurisdicción o de la efectividad de la reclamación. De ahí que, solo para efectos de la presente regla de transición, la prescripción pueda usarse para efectos de valorar la diligencia de la parte al momento de presentar su reclamación judicial, en tanto que implica la expiración de un plazo con la finalidad de garantizar la seguridad jurídica y el interés general”. La distinción resalta cuando en el artículo 151, CPT, se establece que “Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual”. Resaltado fuera del original. Es así que dicha norma jurídica restringe la figura jurídica de la prescripción solo y exclusivamente, a derechos laborales del trabajador ante el patrono (Empleador), y no se refiere al derecho procesal a demandar, Caducidad de la acción, pues este solo se plantea ante una autoridad judicial y no ante “el patrono”. 12 Proceso: 11001 3334 004 2024 00222 01 Demandante: Salud Total EPS S.A. La situación en ese asunto de derechos laborales, se corrobora en el CST que determinó: “ARTICULO
9. 489.INTERRUPCION DE LA PRESCRIPCION. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el {empleador}, acerca de un derecho debidamente determinado, interrumpe la prescripción por una sola vez, la cual principia a contarse de nuevo a partir del reclamo y por un lapso igual al señalado para la prescripción correspondiente”. Resaltado fuera del original. A lo anterior se suma que como bien lo determinó y aclaró la Subsección (M.P. Fabio Iván Afanador García, 13 de agosto de 2025, rad. 1100133340022023 0000601), “Dicha posición se sustentó en que las referidas controversias no se relacionan con la prestación de los servicios de la seguridad social, debido a que los litigios se plantean entre las entidades administradoras y se circunscriben a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores”. Y aquí no se demanda por un derecho laboral de trabajador. De lo expuesto, se establece que la “interrupción de la prescripción” de derechos laborales, no es aplicable a la caducidad de la acción judicial en ninguna jurisdicción, ni contencioso administrativa, ni laboral, ni civil u otra, pues la caducidad solo se interrumpe con la radicación de la demanda. Y para el caso del presente litigio, la discusión que se plantea no es sobre derechos laborales de algún o varios trabajadores que reclaman ante un empleador, con lo que se ratifica que no es aplicable duplicar el beneficio del plazo de caducidad en este caso, pues dicha garantía solo favorece a la parte débil de la relación laboral por sus derechos laborales, el trabajador, ante un empleador al que se le reclama un derecho fundamental laboral, tema que no es el planteado en la demanda. Y se agrega que no es jurídico y no lo hizo la Corte Constitucional -Por el contrario las diferenció-, homologar las figuras jurídicas señaladas y de ahí que la reclamación que se hace ante una entidad administrativa, no equivale a algún trámite judicial que interrumpa o suspenda el término de caducidad de la acción. Y como también lo precisó la Alta Corte, en tratándose de caducidad, debe aplicarse de pleno derecho, en forma obligatoria, oficiosa, por el Juez, mientras que la prescripción de un derecho que sí debe ser alegado por la parte interesada. Estos temas de caducidad se han decidido en este mismo sentido en otros procesos similares en la Subsección (M.P. Ana Margoth Chamorro Benavides, 12 de febrero de 2025, rad. 11001334106820230008801; M.P. Luis Norberto Cermeño, 28 de agosto de 2024, rad. 11001333400220230032401, entre otros), si bien no ha sido pacífico ni unánime el criterio adoptado (M.P. Fabio Iván Afanador García, 13 de agosto de 2025, rad. 110013334002 20230000601, entre otros). No obstante, se adopta por la Sala a partir de la fecha, en el sentido expuesto en la presente providencia”. Por lo tanto, en este caso la reclamación a la que se refiere el artículo 489, que radicó la demandante el 5 de febrero de 2015, ni suspendió ni 13 Proceso: 11001 3334 004 2024 00222 01 Demandante: Salud Total EPS S.A. interrumpió, ni amplió o duplicó el lapso de caducidad. En consecuencia y con los mismos criterios expuestos de los Autos de Unificación, no se acoge el planteamiento del recurso sobre este tema. Por último, se determina que la naturaleza de los recursos no son los sustanciales para aplicar la caducidad, pues esta se establece sobre los actos administrativos que se pretenden demandar; y tampoco es jurídico aceptar en este caso como lo propone la EPS, que para aplicar la caducidad de la acción judicial ordinaria laboral de tres años, se debe tener en cuenta el trámite que la hoy demandante adelantó con una inicial demanda que se le rechazó el 23 de enero de 2024, toda vez que dicho proceso culminó en todos sus efectos, excepto el de cosa juzgada, con el rechazo de la demanda, porque no hubo continuidad del mismo proceso, circunstancia que es permitida pero ante decisiones de excepciones previas de falta de competencia o de jurisdicción, en las cuales el proceso es el mismo sin solución de continuidad; pero además, como los oficios demandados fueron notificados en diciembre de 2016, para la fecha de radicación de esa demanda -3 de octubre de 2022-también ya había transcurrido los tres años de caducidad y de igual forma, tuvo ocurrencia y se constituyó esa figura jurídica. 3.5. En consecuencia, ante el problema jurídico planteado, se responde que no procede revocar la providencia de primera instancia, por las razones aquí expuestas. En su lugar, se confirmará. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la providencia de primera instancia, proferida el 18 de septiembre de 2025 por el Juzgado Décimo Administrativo de Bogotá. SEGUNDO: ORDENAR que en firme esta providencia, se devuelva el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones de rigor. La presente providencia se aprobó por la Sala en sesión de la fecha. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica LUIS NORBERTO CERMEÑO Magistrado Firma electrónica FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado Firma electrónica ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma electrónica del Consejo de Estado denominada SAMAI, en consecuencia, se garantiza autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.