TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUB-SECCIÓN B Bogotá D. C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: PATRICIA AFANADOR ARMENTA Referencia: Acción de tutela Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionado: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Expediente: 110013335012-2026-00042-01 IMPUGNACIÓN DE FALLO DE PRIMERA INSTANCIA SENTENCIA 1.
La Sala decide la impugnación interpuesta por ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ, contra el fallo de tutela proferido el 17 de febrero de 2026 por el Juzgado Doce Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, por medio del cual se rechazó la acción de tutela por temeridad.
ANTECEDENTES DEMANDA 2. La señora ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ presentó acción de tutela contra la SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR, SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES, para obtener la protección de los derechos fundamentales a la salud, vida digna, seguridad social, igualdad y mínimo vital. 3.
La accionante formuló las siguientes pretensiones: “VI. PRETENSIONES Solicito al despacho judicial que se sirva: 1. TUTELAR los derechos fundamentales a la salud, vida digna, seguridad social, igualdad y mínimo vital de los accionantes. 2. ORDENAR a la Secretaría Distrital de Planeación – Sisbén que, de manera inmediata, realice la revisión, corrección y actualización de la información socioeconómica del núcleo familiar, asignándonos el grupo que realmente corresponda (B5) conforme a nuestra realidad. 3.
ORDENA R a la EPS Sanitas que de manera inmediata autorice y programe la cita de control postquirúrgico por conización de cuello Expediente 110013335012-2026-00042-01 2 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo uterino, así como todos los exámenes y tratamientos requeridos, sin interrupciones. 4.
ORDENA R a la EPS Compensar garantizar la continuidad de los controles, autorizaciones y tratamientos oncológicos del señor LEOVIGILDO COMBITA SÁNCHEZ. 5. ORDENAR a las entidades accionadas que se abstengan de imponer barreras administrativas que trasladen al usuario cargas que no le corresponden. 6. Adoptar cualquier otra medida que el despacho considere necesaria para la protección integral de los derechos vulnerados”. 4.
El 3 de febrero de 2026, se repartió al Juzgado Doce Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, quien la admitió mediante auto del 5 de febrero de 2026. En el ordinal quinto de dicha providencia, requirió a la accionante para que presentara escritos separados de las pretensiones formuladas en favor de su padre y su hermana. 5.
El 9 de febrero de 2026, aportó en escritos separados las pretensiones correspondientes a Paula Fernanda Combita Ortiz (hermana) y Leovigildo Combita Sánchez (padre), en las que expuso: “PRETENSIONES EN FAVOR DE LEOVIGILDO COMBITA SÁNCHEZ 1. Tutelar los derechos fundamentales a la salud, a la vida digna, a la seguridad social, a la igualdad y al mínimo vital del señor LEOVIGILDO COMBITA SÁNCHEZ, adulto mayor de 70 años y sujeto de especial protección constitucional. 2.
Ordenar a la EPS COMPENSAR que garantice de manera inmediata, continua e integral la prestación de los servicios de salud requeridos por el señor LEOVIGILDO COMBITA SÁNCHEZ, incluyendo: Controles oncológicos. Autorizaciones médicas pendientes. Exámenes, tratamientos y procedimientos derivados de su diagnóstico de cáncer de próstata y prostatectomía total. 3.
Ordenar a la Secretaría Distrital de Planeación – SISBÉN que realice la revisión, corrección y actualización de la clasificación socioeconómica del señor LEOVIGILDO COMBITA SÁNCHEZ, asignándole el grupo que corresponda conforme a su realidad económica y social, garantizando su acceso efectivo al Sistema General de Seguridad Social en Salud. 4.
Ordenar a las entidades accionadas abstenerse de imponer barreras administrativas que interrumpan, limiten o retrasen la continuidad del tratamiento médico del accionante, dada su condición de salud y su calidad de adulto mayor. 5. Adoptar cualquier otra medida que el despacho considere necesaria para la protección integral y efectiva de los derechos fundamentales del señor LEOVIGILDO COMBITA SÁNCHEZ”.
“PRETENSIONES EN FAVOR DE PAULA FERNANDA COMBITA ORTIZ 1. Tutelar los derechos fundamentales a la salud, a la seguridad social, a la igualdad y al mínimo vital de la señora PAULA FERNANDA COMBITA ORTIZ. Expediente 110013335012-2026-00042-01 3 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo 2.
Ordenar a la Secretaría Distrital de Planeación – SISBÉN que realice la revisión, corrección y actualización de la información socioeconómica de la señora PAULA FERNANDA COMBITA ORTIZ, asignándole el grupo que corresponda conforme a su realidad económica y social. 3. Ordenar a las entidades competentes del Sistema General de Seguridad Social en Salud garantizar su afiliación y acceso efectivo a los servicios de salud, sin imposición de barreras administrativas. 4.
Ordenar a las entidades accionadas abstenerse de exigir trámites, requisitos o cargas desproporcionadas que impidan el acceso oportuno al sistema de salud de la accionante. 5. Adoptar cualquier otra medida que el despacho considere necesaria para la protección efectiva de los derechos fundamentales de PAULA FERNANDA COMBITA ORTIZ”. 6.
A efectos de que se acceda a sus pretensiones narró los siguientes:
HECHOS 7. La accionante, ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ, hace parte de un núcleo familiar conformado por su padre, LEOVIGILDO COMBITA SÁNCHEZ, su hermana PAULA FERNANDA COMBITA ORTIZ, quienes residen en la Calle 43 Sur No. 89C- 06, barrio Dindalito Las Vegas, localidad de Kennedy, Bogotá, en en un inmueble arrendado que consta de dos habitaciones.
El grupo familiar pertenece al estrato socioeconómico 2, carece de bienes y no cuenta con ingresos estables. 8. Hasta hace poco tiempo, el núcleo familiar se encontraba clasificado dentro del grupo B5 del Sisbén, condición que les permitía acceder al régimen subsidiado de salud y a otros servicios sociales esenciales. 9. De manera repentina y sin que mediara notificación previa, visita domiciliaria o explicación administrativa, al verificar la información en la plataforma del Sisbén se evidenció que todo el grupo familiar había sido reclasificado al grupo D1, clasificación que no corresponde con su realidad socioeconómica. 10.
Como consecuencia directa de dicha reclasificación arbitraria e injustificada, el grupo familiar quedó excluido del régimen subsidiado de salud, situación que los deja en estado de desprotección frente al acceso a servicios médicos. 11. El señor Leovigildo Combita Sánchez, padre de la accionante, es un adulto mayor de 70 años, desempleado y sin pensión, quien padece cáncer de próstata.
Fue sometido a cirugía de extirpación de tumor maligno de próstata, según consta en el historial médico que se adjunta, y actualmente tiene controles oncológicos y Expediente 110013335012-2026-00042-01 4 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo autorizaciones médicas pendientes, las cuales se encuentran en riesgo debido a la situación administrativa descrita. 12.
Por su parte, la accionante ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ fue sometida a una conización de cuello uterino por diagnóstico de precáncer de células escamosas, procedimiento realizado el 24 de noviembre de 2025. A la fecha, transcurridos aproximadamente dos meses desde la intervención, presenta sangrado anormal persistente, sin que se haya realizado la correspondiente cita de control postquirúrgico, pese a la urgencia médica. 13.
En los últimos cinco días, la accionante ha presentado sangrado vaginal abundante y persistente, acompañado de dolor al orinar y al sentarse, situación que genera alarma médica, dolor, afectación física y emocional, así como un riesgo grave para su salud e integridad. 14. Al solicitar atención médica mediante petición formal radicada ante la EPS Sanitas, debido al sangrado anormal derivado de su condición ginecológica, la entidad negó la prestación del servicio, indicando que la accionante se encuentra desafiliada del régimen contributivo desde el 30 de enero de 2026, pese a que en el sistema de ADRES aún figura como activa, situación que la deja en un limbo administrativo. 15.
Ante la negativa de la EPS, la accionante radicó queja ante la Superintendencia Nacional de Salud, exponiendo su situación clínica, el riesgo en que se encuentra y la omisión en la prestación del servicio de salud por parte de la EPS Sanitas, sin que hasta la fecha se haya garantizado la atención requerida. 16. La accionante se encuentra desempleada desde el 30 de enero de 2026, reside en estrato socioeconómico 2, no percibe ingresos y además es la cuidadora principal de su padre, adulto mayor con diagnóstico oncológico.
Por esta razón intentó realizar el traslado inmediato al régimen subsidiado, trámite que resultó imposible debido a la errónea reclasificación del núcleo familiar en el Sisbén grupo D1, a pesar de cumplir con los requisitos para pertenecer al grupo B5. 17. La conducta de la EPS Sanitas y la falta de corrección por parte del Sisbén han generado una vulneración grave, continua y actual de los derechos fundamentales a la salud, a la vida digna y a la seguridad social de la accionante, exponiéndola a un riesgo inminente, dadas las complicaciones posteriores a una cirugía por una condición precancerosa.
Expediente 110013335012-2026-00042-01 5 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo 18. Finalmente, la hermana de la accionante, PAULA FERNANDA COMBITA ORTIZ, también se encuentra desempleada y sin acceso a servicios médicos, lo cual agrava aún más la situación de vulnerabilidad del núcleo familiar. 19.
En consecuencia, la falta de acceso a atención médica pone en riesgo inminente la vida, salud e integridad de los integrantes del grupo familiar, especialmente la del señor LEOVIGILDO COMBITA SÁNCHEZ, adulto mayor con cáncer, y la de la accionante ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ, quien enfrenta un riesgo ginecológico de carácter oncológico.
ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA 20. Por acta de reparto del 3 de febrero de 2026, se asignó la acción constitucional al Juzgado Doce Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 5 de febrero de 2026, el juzgado admitió la demanda y ordenó notificar por el medio más expedito a la SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS y ADRES, para que en el término de dos días rindieran informe sobre los hechos que originaron el mecanismo constitucional.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Secretaría Distrital de Planeación – Sisbén 21. Alegó que la accionante actuó con temeridad, por cuanto los mismos hechos y pretensiones ya habían sido objeto de otra acción de tutela presentada ante el Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá. Por ende, la acción de tutela es improcedente al desconocer el principio de cosa juzgada constitucional y el deber de lealtad procesal previsto en el Decreto 2591 de 1991. 22.
La Secretaría Distrital de Planeación solicita que se declare la improcedencia del amparo o, en subsidio, se nieguen las pretensiones, pues no ha vulnerado derechos fundamentales de los accionantes y carece de legitimación en la causa por pasiva. 23. Adujo que su competencia se limita a la aplicación de la encuesta Sisbén (que en febrero de 2021 se aplicó de forma válida al hogar de Leovigildo Combita Sánchez) y a la administración operativa de la base de datos distrital, sin que tenga facultad para asignar, modificar o validar la clasificación socioeconómica, función que corresponde exclusivamente al Departamento Nacional de Expediente 110013335012-2026-00042-01 6 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo Planeación (DNP) mediante procesos técnicos y automatizados, incluidos los cruces con registros administrativos. 24.
Precisó que el cambio de clasificación Sisbén se debió a procesos de validación y cotejo de información adelantados por el DNP, en ejercicio de sus competencias legales. De manera que la clasificación Sisbén se obtiene a partir de un análisis integral de las condiciones de vida del hogar, no depende del estrato socioeconómico, no evalúa la condición de víctima y no puede ser modificada discrecionalmente por la entidad territorial ni por el ciudadano. 25.
Añadió que determinada clasificación o inclusión en el SISBEN no otorga derechos adquiridos ni garantiza por sí misma el acceso a programas sociales o al régimen subsidiado de salud, pues estas decisiones corresponden exclusivamente a las administradoras de cada programa. En tal sentido, la SDP no tiene injerencia alguna en la afiliación, desafiliación o prestación de servicios de salud, ni en las condiciones del aseguramiento, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva frente a los hechos alegados.
ADRES 26. Argumentó que carece de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no presta servicios de salud, no autoriza ni niega atenciones médicas y no interviene en los trámites de afiliación o desafiliación, los cuales son de competencia exclusiva de las EPS. 27. Señaló que su función se circunscribe a la administración, verificación y giro de los recursos del sistema de salud, por lo que no puede ser responsable de eventuales fallas en la continuidad del servicio ni de barreras administrativas en la atención. Por lo tanto, considera que no existe conducta atribuible a la entidad que configure una vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante.
EPS Sanitas 28. Argumentó que se debe negar el amparo, porque no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante. No existe prueba de una negación arbitraria de servicios, la programación de citas depende de las IPS de la red prestadora y no se evidencia una orden médica vigente para control especializado en los términos alegados.
Expediente 110013335012-2026-00042-01 7 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo 29. Expuso que las situaciones relacionadas con la afiliación o desafiliación corresponden a trámites administrativos que no pueden imputársele como una vulneración directa, y que ha actuado conforme a la normativa del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 30. El Juzgado Doce Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá – Sección Segunda decidió en primera instancia: “PRIMERO: RECHAZAR la acción de tutela instaurada por la señora ERIKA XIOMARA CÓMBITA ORTIZ en contra de la SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, la EPS SANITAS y ADRES, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente sentencia en los términos del artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 a las partes.
TERCERO: ADVERTIR que este fallo puede ser impugnado, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, sin perjuicio de su cumplimiento.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional, si no es impugnado, para su eventual revisión […]”. 31. Afirmó que la presente acción constitucional tiene identidad de objeto, partes, fundamentos fácticos y causa con otra acción de tutela que radicó la accionante ante el Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Bogotá. Por lo tanto, ante la ausencia de hechos nuevos, rechazó la presente acción constitucional por temeridad.
ARGUMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 32. El 18 de febrero de 2026, mediante correo electrónico, la accionante informó que radicó dos veces la tutela porque no sabía manejar el aplicativo. Por esta razón, afirmó que no se han amparado sus derechos fundamentales, ni los de su padre, a la salud y a la vida. TRÁMITE PROCESAL 33. La presente impugnación fue asignada por reparto del 27 de febrero de 2026 al despacho de la magistrada sustanciadora e ingresado al despacho el 2 de marzo del mismo año. II.
CONSIDERACIONES Expediente 110013335012-2026-00042-01 8 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo COMPETENCIA 34. Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Decreto 1983 de 2017.
PROBLEMA JURÍDICO 35. En los términos de la impugnación1, la Sala determinará si es procedente revocar el fallo proferido por el Juzgado Doce Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, mediante el cual se rechazó la acción de tutela por temeridad. 36. En primer lugar, se estudiará si se configuró la cosa juzgada frente al fallo emitido el 17 de febrero de 2026 por el Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Bogotá, que rechazó la acción de tutela presentada por Erika Xiomara Combita Ortíz. En caso de prosperar, se analizará si la accionante actuó con temeridad al interponer dos acciones de tutela con identidad de partes, pretensiones, objeto y fundamentos. 37.
En caso negativo, se estudiará si se vulneraron los derechos fundamentales de Erika Xiomara Combita Ortíz, de su hermana, Paula Fernanda Combita Ortiz, y de su padre, Leovigildo Combita Sánchez, en tanto fueron clasificados en el SISBEN erróneamente al no considerar su contexto socioeconómico. 38. Adicionalmente, se analizará si se vulneró el derecho a la salud porque i) la EPS Sanitas no le ha autorizado la cita de control postquirúrgico por conización de cuello uterino, así como todos los exámenes requeridos, a la señora Erika Xiomara Combita Ortíz; ii) la EPS Compensar no ha garantizado la continuidad de las autorizaciones y tratamientos oncológicos del señor Leovigildo Combita Sánchez; y iii) se debe garantizar la afiliación y acceso efectivo al sistema de salud de Paula Fernanda Combita Ortiz.
MARCO FUNDAMENTAL 39. Con el fin de resolver el problema jurídico, la Sala hará referencia a las siguientes consideraciones de orden Constitucional, legal y jurisprudencial sobre la cosa juzgada constitucional y la temeridad en la acción de tutela. 1 Se aclara que, al estudiar el contenido del escrito de impugnación, la accionante justificó que por error radicó dos veces la tutela.
No obstante, mediante auto del 26 de febrero de 2026, el juez de primera instancia le dio trámite de impugnación y por esta razón se estudiará. Expediente 110013335012-2026-00042-01 9 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo Cosa Juzgada Constitucional 40.
La cosa juzgada se ha definido normativa y jurisprudencialmente como una institución que garantiza la seguridad jurídica y el respeto al derecho fundamental al debido proceso. 41. El artículo 303 del Código General del Proceso establece que: La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. 42.
La Corte Constitucional, en sentencias C-774 de 2001 y T-249 de 2016, definió la cosa juzgada como una “institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas (…)”. 43. En ese sentido, presentar múltiples tutelas sobre el mismo asunto puede constituir una actuación temeraria y afectar la cosa juzgada constitucional, lo anterior, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, representa un uso desleal de la acción y compromete los principios de economía procesal, eficiencia y eficacia. 44.
Según la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional existe cosa juzgada constitucional cuando, tras la ejecutoria de un fallo de tutela, se inicia otro proceso con identidad de partes, objeto y causa. 45. En sentencia T-380 de 2013, que citó la sentencia C-774 de 2001, la Corte Constitucional estableció los elementos que se deben tener en cuenta para analizar la cosa juzgada constitucional, los cuales coinciden con aquéllos que deben identificarse para estudiar la temeridad, estos son: -Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. -Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. Expediente 110013335012-2026-00042-01 10 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo -Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.
Cuando la cosa juzgada exige que se presente la identidad de partes, no reclama la identidad física sino la identidad jurídica. (Negrita fuera de texto) 46. No obstante, la Corte Constitucional ha precisado que es posible desvirtuar la configuración de la cosa juzgada en casos excepcionales, entre estos, cuando se presentan hechos nuevos, aun cuando se verifique la identidad de partes, objeto y pretensiones.
Temeridad en los procesos de tutela 47. La Corte Constitucional, en sentencia T-001 de 20162, consideró que la actuación temeraria es aquella que vulnera el principio de buena fe, “[…] asumiendo una actitud indebida para satisfacer un interés individual a toda costa y que expresa un abuso del derecho cuando deliberadamente y sin tener razón se instaura nuevamente una acción de tutela”.
Además, precisó que habrá temeridad cuando se busque ocultar la identidad entre ellas mediante estrategias argumentales. LO PROBADO 48. En atención al material probatorio traído al plenario y a los hechos constatados por la Sala de decisión, se tienen los siguientes hechos probados: 49. La señora Erika Xiomara Combita Ortiz presentó acción de tutela contra la SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR, SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES, para obtener la protección de los derechos fundamentales a la salud, vida digna, seguridad social, igualdad y mínimo vital. 50.
Mediante auto del 2 de febrero de 2026, el Juzgado Diecinueve (19) Civil del Circuito de Bogotá consideró que la acción de tutela presentada por la señora Erika Xiomara Combita Ortiz (radicado 11001310301920260005600) se dirigió a entidades del orden municipal. En consecuencia, la remitió para su reparto entre los Juzgados Civiles Municipales de Bogotá3. 51.
El 3 de febrero de 2026, se repartió la acción de tutela al Juzgado 1 de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Bogotá, quien la admitió mediante auto del 3 de febrero de 20264, providencia que se notificó al día siguiente. 2 M.P: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 3 Expediente juzgado 1 de pequeñas causas y competencias múltiples Págs. 48-49. 4 Expediente juzgado 1 de pequeñas causas y competencias múltiples Págs. 50-52.
Expediente 110013335012-2026-00042-01 11 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo 52. El Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá, mediante fallo del 17 de febrero de 2026, declaró improcedente el amparo solicitado por Erika Xiomara Combita Ortíz, a nombre propio y de su grupo familiar.
Caso concreto 53. De acuerdo con las pruebas que obran en la demanda, la Sala determinará si se configuró la cosa juzgada y la temeridad frente al fallo emitido el 17 de febrero de 2026 por el Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá, que rechazó la acción de tutela presentada por Erika Xiomara Combita Ortíz. 54.
Al comparar el proceso de la referencia con el tramitado en el Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá (radicado110014103001 20260010300), se observa que tienen identidad de partes. En los dos procesos, la acción de tutela fue instaurada por Erika Xiomara Combita Ortíz (en nombre propio, de su hermana, Paula Fernanda Combita Ortiz, y de su padre, Leovigildo Combita Sánchez) y se dirige contra la SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR, SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES. 55.
Existe identidad de objeto, pues en ambos casos las pretensiones están orientadas al amparo de los mismos derechos fundamentales —salud, seguridad social, igualdad y mínimo vital— y a que se realice la revisión, corrección y actualización de la información socioeconómica de la accionante y de su núcleo familiar (hermana y padre) para que se le asigne al grupo (B5) del SISBEN que realmente corresponda. 56.
Adicionalmente, en los dos casos, se formularon las siguientes pretensiones particulares: i) que se ordene a la EPS Sanitas que autorice y programe la cita de control postquirúrgico por conización de cuello uterino, así como todos los exámenes requeridos, a la señora Erika Xiomara Combita Ortíz; y ii) que se ordene a Compensar EPS garantizar la continuidad de las autorizaciones y tratamientos oncológicos del señor Leovigildo Combita Sánchez. 57.
También se evidencia identidad de causa petendi porque la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada se sustenta, exactamente, en los mismos fundamentos fácticos, que a continuación se resumen: Expediente 110013335012-2026-00042-01 12 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo i) la accionante y su grupo familiar no pueden acceder al régimen subsidiado de salud porque fueron reclasificados del grupo B5 al D1 en el Sisbén IV, sin considerar su contexto socioeconómico. ii) El señor Leovigildo Combita Sánchez, adulto mayor de 70 años, padece cáncer de próstata, fue sometido a cirugía y actualmente tiene controles oncológicos y autorizaciones médicas pendientes. iii) Erika Xiomara Combita Ortíz fue sometida a una conización de cuello uterino por pre-cáncer de células escamosas y no se le ha realizado cita de control postquirúrgico, a pesar de que presenta síntomas que afectan su salud física y psicológica.
La EPS SANITAS le ha negado la prestación del servicio, se encuentra desafiliada del régimen contributivo y la Superintendencia Nacional de Salud desatendió una queja en la que expuso su situación clínica. 58. Ahora bien, al revisar el fallo proferido el 17 de febrero de 2026, se observa que el Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá declaró improcedente la acción de tutela instaurada por Erika Xiomara Combita Ortíz, porque: i) no se cumplió el requisito de subsidiariedad pues no ha iniciado el trámite administrativo para solicitar su reclasificación y la de su núcleo familiar en el SISBEN; y ii) Compensar EPS no ha vulnerado el derecho a la salud de Leovigildo Combita Sánchez, pues está incluido en el programa de oncología de la EPS (con valoración reciente) y tiene varias citas médicas programadas. 59.
Precisado lo anterior, una vez verificados los dos expedientes, se concluye que la presente acción de tutela y la tramitada en el Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá (radicado110014103001 20260010300), cumplen con los requisitos para declarar la existencia de la cosa juzgada, pues cuentan con identidad de partes, objeto y causa petendi (fundamentos fácticos). 60.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha considerado que la cosa juzgada se puede desvirtuar y es posible reabrir el debate cuando surgen las siguientes circunstancias excepcionales: i) la Corte ha proferido una sentencia de unificación cuyos efectos son extensibles a un grupo en igualdad de condiciones; ii) ocurren hechos nuevos que ameritan volver a estudiar el asunto; y iii) cuando se demuestra que en el proceso anterior el juez no emitió un pronunciamiento de fondo.
Expediente 110013335012-2026-00042-01 13 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo 61. En este caso, se observa que no existe una sentencia de unificación de la Corte Constitucional que sea aplicable a este asunto, ni se verifica que haya surgido un hecho nuevo que justifique volver a analizar el caso, pues los supuestos fácticos que sustentaron las dos acciones de tutela coinciden plenamente. 62.
Sin embargo, al estudiar el fallo emitido el 17 de febrero de 2026 por el Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá, se evidencia que el juez no resolvió las pretensiones de Erika Xiomara Combita Ortíz, relativas a ordenar a la EPS Sanitas que autorice y programe la cita de control postquirúrgico por conización de cuello uterino, así como todos los exámenes requeridos. 63.
En ese contexto, en el presente asunto, se configura únicamente la cosa juzgada respecto de las pretensiones relacionadas con la reclasificación en el SISBEN de la accionante y de su núcleo familiar, así como de aquellas concernientes a que se garantice la continuidad de las autorizaciones y tratamientos oncológicos del señor Leovigildo Combita Sánchez. 64.
Por lo anterior, ante la ausencia de un pronunciamiento de fondo sobre una de las pretensiones de Erika Xiomara Combita Ortíz, se desvirtuó la cosa juzgada frente a su derecho fundamental invocado. En efecto, la Sala estudiará si se le vulneró su derecho a la salud porque la EPS SANITAS no ha autorizado ni programado la cita de control postquirúrgico por conización de cuello uterino, así como todos los exámenes requeridos.
Derecho a la salud 65. La Corte Constitucional ha definido el derecho a la salud como la “facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como en el plano de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser”5. 66.
El artículo 49 de la CP establece que “[l]a atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud”. Además, dispone que “[c]orresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad” y 5 Corte Constitucional sentencias T-597 de 1993;
T-454 de 2008; T-566 de 2010 y T-185 de 2024. Expediente 110013335012-2026-00042-01 14 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo “establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control”. 67.
La jurisprudencia constitucional ha considerado que la salud tiene doble connotación: (i) derecho fundamental y (ii) servicio público esencial obligatorio. Sobre la primera connotación “se reconoce a la salud como un derecho fundamental autónomo e irrenunciable que protege múltiples ámbitos de la vida humana y que debe ser prestada de manera oportuna, eficiente y con calidad, de conformidad con los principios de continuidad, integralidad e igualdad (…)”; y respecto de la segunda se ha precisado que “la salud debe atender a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad (…)”. 68.
El legislador, mediante la Ley 1751 de 2015, reguló el derecho fundamental a la salud y estableció una serie de obligaciones del Estado como responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo de ese derecho6. 69. Además, en la Ley 1751 de 2015 se estableció que el derecho fundamental incluye elementos esenciales interrelacionados como disponibilidad, aceptabilidad, accesibilidad, y calidad e idoneidad profesional; y comporta principios como la universalidad, pro homine, equidad, continuidad, oportunidad, prevalencia de derechos, progresividad, libre elección, sostenibilidad, solidaridad, eficiencia, interculturalidad, protección a los pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palanqueras -art. 6-. 70.
El principio de continuidad implica que “[l]as personas tienen derecho a recibir los servicios de salud de manera continua. Una vez la provisión de un servicio ha sido iniciada, este no podrá ser interrumpido por razones administrativas o económicas” -art. 6, lit. d) de la Ley 1751 de 2015-. 71. La Corte Constitucional ha reconocido el “vínculo del derecho a la salud con el principio de continuidad y han coincidido en que, en el caso de los sujetos de especial protección constitucional, adquiere mayor relevancia y exige mayor protección, con el fin de que los servicios se suministren de manera prioritaria, preferencial e inmediata (…)”7. 6 Ley Estatutaria 1751 de 2015.
Artículo 2. “Naturaleza y contenido del derecho fundamental a la salud. El derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo individual y en lo colectivo. Comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud. El Estado adoptará políticas para asegurar la igualdad de trato y oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las personas.
De conformidad con el artículo 49 de la Constitución Política, su prestación como servicio público esencial obligatorio, se ejecuta bajo la indelegable dirección, supervisión, organización, regulación, coordinación y control del Estado”. 7 Corte Constitucional sentencia T-005 de 2023 Expediente 110013335012-2026-00042-01 15 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo 72.
Por su parte, el principio de oportunidad se refiere a que “los servicios y tecnologías de salud deben proveerse sin dilaciones” -art. 6, lit. e) de la Ley 1751 de 2015-; por consiguiente, “el paciente debe recibir los medicamentos o cualquier otro servicio médico que requiera a tiempo y en las condiciones que defina el médico tratante, a fin de garantizar la efectividad de los procedimientos médicos.
Esto, debido a que la prestación tardía del servicio puede agravar las patologías del paciente o incluso, poner en riesgo su vida”8. Resolución del caso 73. La señora Erika Xiomara Combita Ortíz narró que le practicaron una cirugía de conización de cuello uterino por pre-cáncer de células escamosas y no se le ha realizado la cita de control postquirúrgico, a pesar de que presenta síntomas que afectan su salud física y psicológica.
Añadió que la EPS SANITAS le ha negado la prestación del servicio, se encuentra desafiliada del régimen contributivo y la Superintendencia Nacional de Salud desatendió una queja en la que expuso su situación clínica. 74. La EPS SANITAS aseguró que no se evidencia orden para control o seguimiento, por la especialidad tratante, del procedimiento que se le realizó hace más de 3 meses, pues solo registra la programación de una cita de medicina general para el 13 de febrero de 2026. 75.
Agregó que la EPS no tiene injerencia en la función de las IPS de asignar y programar consultas e intervenciones quirúrgicas, por lo que la cita de control depende únicamente de la IPS, institución encargada de materializar los servicios de salud. En este sentido, señaló que SANITAS EPS cumplió con sus obligaciones legales y no vulneró los derechos fundamentales de la accionante. 76.
En este caso, se observa que, el 24 de noviembre de 2025, la señora Erika Xiomara Combita Ortiz fue sometida al procedimiento quirúrgico de conización cervical y legrado uterino ginecológico, como consta en su historia clínica: 8 Corte Constitucional sentencia T-121 de 2015. Expediente 110013335012-2026-00042-01 16 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo Expediente 110013335012-2026-00042-01 17 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo 77.
Luego, el 30 de enero de 2026, la señora Erika Combita solicitó a la EPS SANITAS que le programara control de la cirugía de cuello de útero. La EPS, el 1 de febrero del mismo año, le respondió que la “[…] paciente presenta novedad en contrato y se confirma que la cobranza fue cerrada de acuerdo con la novedad de retiro reportada en el aporte del periodo 1/2026, por lo anterior, es necesario que se radique soporte donde se reporte la novedad de reingreso para garantizar la cita mencionada”9. 78.
Ahora bien, el 17 de marzo de 2026, se contactó por vía telefónica a la accionante Erika Combita, quien manifestó que asistió a cita de medicina general y le expidieron la siguiente orden de ginecología del 18 de febrero de 2026: 79. Se evidencia que, desde el 30 de enero de 2026 (fecha de afiliación) y hasta la actualidad, la señora Erika Xiomara Combita Ortiz se encuentra afiliada en 9 Indíce 2 de SAMAI.
Anexos de la demanda, pág. 26. Expediente 110013335012-2026-00042-01 18 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo estado activo en la EPS SANITAS, como consta en la siguiente consulta del RUAF (Registró Único de Afiliados) realizada el 17 de marzo de 2026: 80.
Por lo anterior, si bien la EPS SANITAS afirma que […] NO SE EVIDENCIA ORDEN PARA CONTROL/SEGUIMIENTO POR LA ESPECIALIDAD TRATANTE (EL PROCEDIMIENTO FUE REALIZADO HACE MAS DE 3 MESES)”, lo cierto es que, según las pruebas que obran en el expediente, sí conoció la solicitud del 30 de enero de 2026 y, hasta la fecha, no ha programado la cita de control postoperatorio, pues solo hasta el 18 de febrero de este año emitió la orden médica para consulta de ginecología. 81.
Adicionalmente, se advierte que la EPS negó la solicitud de programación y de continuidad de los exámenes pese a que, como se evidenció en la consulta del RUAF del 17 de marzo de 2026, la accionante ya se encontraba en estado de afiliación activa desde el 30 de enero de 2026, fecha que es anterior a la respuesta de SANITAS EPS que negó dicha solicitud. 82.
Por lo tanto, al desatender la solicitud de la accionante (cuando ya estaba activa) y aceptar que han transcurrido más de 3 meses desde que se llevó a cabo el procedimiento, se ordenará a SANITAS EPS que programe la cita de control post quirúrgico de la cirugía de conización cervical, máxime cuando ya existe una orden médica de ginecología expedida el 18 de febrero de 2026. 83.
Finalmente, contrario a lo afirmado por el juez de primera instancia, no se evidencia que la accionante haya actuado con temeridad por el solo hecho de interponer dos acciones de tutela con identidad de partes, objeto y causa petendi, pues, como ha sostenido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, “[…] es necesario demostrar que el actor ha obrado con mala fe, deslealtad procesal o si su Expediente 110013335012-2026-00042-01 19 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo actuación infringe el deber de moralidad procesal”10, aspectos que no fueran acreditados por el juez de primera instancia al rechazar la acción de tutela. 84.
Por las razones expuestas, se revocará el fallo proferido el 17 de febrero de 2026 por el Juzgado Doce Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, que rechazó la acción de tutela instaurada por la señora Erika Xiomara Combita Ortiz. 85. En consecuencia, se declarará improcedente la presente acción de tutela porque se configuró la cosa juzgada constitucional, respecto de las pretensiones relacionadas con la reclasificación en el SISBEN de la accionante y de su núcleo familiar, así como de aquellas concernientes a que se garantice la continuidad de las autorizaciones y tratamientos oncológicos del señor Leovigildo Combita Sánchez. 86.
Por otra parte, se amparará el derecho a la salud de la señora Erika Xiomara Combita Ortíz y, en efecto, se ordenará a la EPS SANITAS que en el plazo de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia programe la cita de control post quirúrgico de la cirugía de conización cervical, de acuerdo con la orden médica expedida el 18 de febrero de 2026.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley; FALLA PRIMERO: REVOCAR el fallo expedido el 17 de febrero de 2026 por el Juzgado Doce Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá – Sección Segunda. En su lugar: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la señora Erika Xiomara Combita Ortiz, en nombre propio, de su hermana, Paula Fernanda Combita Ortiz, y de su padre, Leovigildo Combita Sánchez, porque se configuró la cosa juzgada constitucional, respecto las pretensiones relacionadas con la reclasificación en el SISBEN de la accionante y de su núcleo familiar, así como de aquellas concernientes a que se garantice la continuidad de las autorizaciones y tratamientos oncológicos del señor Leovigildo Combita Sánchez, por las razones expuestas”.
SEGUNDO: AMPARAR el derecho a la salud de la señora Erika Xiomara Combita Ortiz, por los motivos expuestos. 10 Sentencia. T-504 de 2024. M.P. Vladimir Fernández Andrade. Expediente 110013335012-2026-00042-01 20 Accionante: ERIKA XIOMARA COMBITA ORTIZ Accionada: SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – SISBÉN, EPS SANITAS, EPS COMPENSAR SUPERINTENDENCIA DE SALUD y ADRES Acción de Tutela – Fallo TERCERO: ORDENAR al representante legal de la EPS SANITAS que programe la cita de control post quirúrgico de la cirugía de conización cervical, según la orden médica emitida el 18 de febrero de 2026.
SEGUNDO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Notifíquese a las partes.
CUARTO: Enviar copia de esta providencia al Juzgado Doce Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, a la siguiente dirección de correo electrónico: admin12bt@cendoj.ramajudicial.gov.co. Las Magistradas, Firmado electrónicamente PATRICIA AFANADOR ARMENTA Firmado electrónicamente LINA ÁNGELA MARÍA CIFUENTES CRUZ Firmado electrónicamente CARMEN AMPARO PONCE DELGADO Con aclaración de voto CONSTANCIA: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha.
La presente providencia fue firmada electrónicamente por las Magistradas integrantes de la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Plataforma de la Corporación denominada SAMAI. Se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, conforme a los artículos 186 del CPACA y 62 de la Ley 2430 de 2024.