REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintiséis (2026). Magistrado Ponente: OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Radicación: No. 110013335012202600099-01 Demandante: BERENICE TOBÓN SEPULVEDA Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES Y OTROS.
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA – IMPUGNACIÓN FALLO Tema: Revoca parcialmente sentencia impugnada. Decide la Sala la impugnación interpuesta por la señora Berenice Tobón Sepulveda (archivo 024), contra la sentencia del 27 de marzo de 2026, proferida por el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., mediante la cual se dispuso: “RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por la señora BERENICE TOBÓN SEPÚLVEDA contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y la AFP PROTECCIÓN S.A., de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente sentencia en los términos del artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 a las partes.
TERCERO: ADVERTIR a las partes que este fallo puede ser impugnado, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional, si no es apelado, para su eventual revisión.
QUINTO: Una vez regrese el expediente de la Corte Constitucional, y en el evento de haber sido excluido de revisión, sin necesidad de auto adicional, por secretaria del Despacho procédase al archivo definitivo, dejando las respectivas constancias y en el aplicativo SAMAI” (archivo 022). I.
ANTECEDENTES A. La demanda. Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 2 1) La señora Berenice Tobón Sepulveda, interpuso demanda en ejercicio de la acción de tutela contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de La Protección Social- UGPP, con el fin de que, en amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad Social, Mínimo vital, vida en condiciones de dignidad y dignidad humana, se acceda a las siguientes pretensiones: “III.
PRETENSIONES. Con fundamento en los hechos narrados y en los fundamentos jurídicos que se invocarán, respetuosamente solicito señor Juez las siguientes: PRIMERA: TUTELAR mis derechos fundamentales al Mínimo Vital, derecho de petición, Vida en Condiciones de Dignidad, Dignidad Humana, Seguridad Social y demás derechos constitucionales fundamentales concordantes, vulnerados y amenazados por la accionada PROTECCIÓN y MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.
SEGUNDA: Como consecuencia del amparo anterior, ORDENAR al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO se sirva RECONOCER el bono pensional y PAGAR a favor de PROTECCIÓN. TERCERA: En caso de no salir avante las pretensiones sírvase ORDENAR a las entidades realizar la normalización de la afiliación o que pasos se deben realizar, debido a que el afiliado no puede cargar con las dilaciones a las entidades por temas administrativos”.
(Carpeta 002 – archivo Radicación - mayúsculas del original). 2) Efectuado el respectivo reparto (archivo 001), correspondió el conocimiento de la acción de tutela bajo análisis al Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. B. Los hechos Como fundamento fáctico la parte actora expuso, en síntesis, lo siguiente: 1) La demandante manifestó que, tiene 64 años, que laboró para la Caja de Crédito Agrario entre el 2 de noviembre de 1981 al 15 de noviembre de 1991, y se afilió a Protección S.A. 2) Informó que, el 17 de abril de 2024, solicitó ante la UGPP el pago de su bono pensional, petición que fue negada mediante actos administrativos expedidos el 14 de febrero, el 10 de marzo y el 26 de agosto de 2025, Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 3 argumentando que se encontraba afiliada a Protección S.A., pero que tal afiliación era inválida. 3) Comunicó que, el 5 de junio de 2025 radicó petición de devolución de saldos ante Protección S.A., la cual fue negada el 10 de diciembre de 2025 porque, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no accedió a la emisión del bono pensional dada la invalidez de su afiliación. 4) Indicó que, el 5 de enero de 2026 recibió respuesta por parte del ministerio demandado, en la que se le informó que su afiliación era inválida por cuanto tenía consolidado el derecho a la indemnización sustitutiva, razón por la cual debía acercarse a Protección S.A. para regularizar su afiliación y posteriormente obtener su reconocimiento ante la U.G.P.P. 5) Señaló que, el 16 de enero de 2026 pidió a Protección S.A. la rectificación de su afiliación y en respuesta, el 25 de febrero de 2026 le fue informado que dicha vinculación es válida.
Pese a ello, no ha podido acceder a la devolución de sus aportes. C. La actuación en primera instancia. Mediante auto del 12 de marzo de 2026, se admitió la demanda en el proceso de la referencia y se solicitó a las entidades accionadas rendir un informe sobre los hechos que motivaron la presente acción constitucional (archivo 005). Posteriormente, mediante sentencia del 27 de marzo de 2026 (archivo 022), se declaró la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que, acorde con los argumentos expuestos por las accionadas en sus intervenciones procesales, en el caso de la señora Tobón Sepúlveda se avizoran, al menos, dos problemas jurídicos que necesariamente deben ser tramitados ante la jurisdicción ordinaria laboral.
D. La posición de las entidades accionadas. 1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 4 Mediante memorial radicado por correo electrónico el 18 de marzo de 2026 (archivo 007), el Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrati1va Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, rindió el informe requerido en el auto admisorio de la demanda, manifestando, en síntesis, lo siguiente: Informó que, por medio de las Resoluciones RDP 000977 del 11 de febrero de 2025, RDP 011018 del 26 de agosto de 2025 y RDP 012089 del 1° de septiembre de 2025, negó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez solicitada por la actora, decisión sustentada en que, de acuerdo con el formato CETIL del 14 de enero de 2021, no se efectuaron aportes a pensión durante el periodo que la actora laboró para la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero en Liquidación. Mencionó que, la prestación reclamada se fundamenta en los aportes realizados al Sistema de Seguridad Social, tal como lo prescriben los artículos 37 y 49 de la Ley 100 de 1993, de allí que, uno de los requisitos esenciales para acceder a la indemnización es haber cotizado al sistema pensional, ante la ausencia de aportes pensionales, la actora puede solicitar el reconocimiento de una pensión sanción ante su ex empleador, o la realización de una liquidación del cálculo actuarial para que, los dineros que surjan de dicha operación sean remitidos a COLPENSIONES, y sea esa entidad la que reconozca la prestación pedida.
Solicitó se declare la improcedencia de la tutela por cuanto, la accionante tiene a su alcance el medio de defensa ordinario para lograr el amparo de sus derechos fundamentales, porque esta acción no es la vía adecuada para reclamar el reconocimiento de prestaciones económicas, y porque no está demostrada la configuración de un perjuicio irremediable. 2.
AFP Protección S.A. Mediante memorial radicado por correo electrónico el 18 de marzo de 2026 (archivo 007), la AFP Protección S.A., rindió el informe requerido en el auto admisorio de la demanda, manifestando, en síntesis, lo siguiente: Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 5 Manifestó que, la demandante se encontraba afiliada a COLPENSIONES y desde el 1° de agosto de 2022, se encuentra afiliada al régimen de ahorro individual con solidaridad.
Informó que, de acuerdo con la consulta efectuada en el Sistema de Información de los Afiliados a los Fondos de Pensión - SIAFP, la afiliación de la actora es válida. Indicó que, el 24 de abril de 2025, la accionante solicitó la devolución de saldos y para ordenar tal devolución, debe contar con el bono pensional emitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tal como lo ordena el artículo 68 de la Ley 100 de 1993, sin embargo, se presenta una detención manual en la Oficina de Bonos Pensionales relacionada con la afiliación de la actora: «4447- AFILIACION INVALIDA - AFILIACION TARDIA SE AFILIO DESPUES DE CUMPLIR LA EDAD PARA CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS».
Precisó que, la detención en comento debe ser gestionada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual es competente para determinar si procede o no la redención del bono pensional y una vez el ministerio inactive la glosa, Protección S.A. podrá reconocer la prestación correspondiente. Agregó que, el 18 de marzo del año en curso resolvió de fondo una petición presentada por el apoderado de la demandante, respuesta que fue notificada al correo abogado.seguridadsocial2@ballesterosabogados.co, motivo por el cual, se configuró un hecho superado.
Finalmente, la AFP demandada solicitó se declare la improcedencia de la acción por no satisfacer el requisito de subsidiariedad. La actora cuenta con mecanismos judiciales idóneos y no acreditó la configuración de un perjuicio irremediable. 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Mediante memorial radicado por correo electrónico el 18 de marzo de 2026 (índice SAMAI 0008), el citado ministerio, rindió el informe requerido en el auto admisorio de la demanda, manifestando, en síntesis, lo siguiente: Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 6 Indicó que, la accionante ya había radicado una acción de tutela, conocida por el Juzgado Cincuenta Civil del Circuito de Bogotá y que se identifica con la radicación 2024-00670, esa acción finalizó con la sentencia del 17 de enero de 2025, en la cual se amparó el derecho de petición de la actora y se ordenó a la UGPP dar respuesta de fondo a la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional o indemnización elevada el 17 de julio de 2024, por lo que, se configura una actuación temeraria.
Expuso que, de acuerdo con la información que reposa en el Sistema Interactivo de la Oficina de Bonos Pensionales, la actora nació el 6 de noviembre de 1961, de modo que, para el 21 de junio de 2022, fecha de su afiliación al RAIS, tenía más de 57 años. Teniendo en cuenta que, los únicos tiempos con los que contaba la accionante antes de afiliarse al RAIS son los prestados a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, tenía derecho a solicitar la pensión o su indemnización a los 57 años.
En esa medida, para el momento de su afiliación a dicho régimen, ya había consolidado su derecho pensional, por lo tanto, le correspondía radicar ante la Caja Agraria la petición de reconocimiento del respectivo derecho. Consideró que, al aceptar la afiliación de la actora al RAIS, Protección S.A. causó la afectación de recursos públicos y la vulneración a la sostenibilidad financiera del sistema pues, con dicha afiliación, lo que se busca es cambiar el valor de la indemnización sustitutiva por un bono pensional, el cual es un beneficio superior en dinero al que tendría si se reconoce la indemnización. Afirmó que, de acuerdo con el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2° de la Ley 797 de 2003, está prohibido el traslado de régimen pensional cuando al afiliado le faltaren 10 años o menos para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez, prohibición en la que incurrió la demandante.
Esta situación debía ser oportunamente explicada por la AFP accionada cuando la actora solicitó su afiliación al RAIS, tal como lo dispuso la Corte Constitucional en la sentencia T-427 de 2022. Adujo que, el procedimiento legal a seguir es: (i) la anulación de la afiliación suscrita por la actora en 2022 por violación directa de la prohibición en comento;
(ii) actualizar la información en el SIAFP; y (iii) que la demandante Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 7 retorne al régimen de prima media con prestación definida. Estas problemáticas suponen un estudio minucioso y de fondo, el cual debe surtirse en el curso de un proceso ordinario laboral y no en ejercicio de la acción de tutela.
Por todo lo anterior, solicitó desestimar las pretensiones invocadas en la demanda. E. La sentencia impugnada. El Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., mediante sentencia del 27 de marzo de 2026 (archivo 022), declaró la improcedencia de la acción de tutela, por las siguientes razones: En primer lugar, el a quo analizó si la accionante incurrió en actuación temeraria, teniendo en cuenta que, según la información suministrada por el ministerio accionado, la señora Tobón Sepúlveda interpuso una acción de tutela contra la UGPP con la finalidad de obtener el amparo de su derecho fundamental de petición, acción que fue tramitada por el Juzgado Cincuenta Civil del Circuito de Bogotá bajo el radicado No. 2024-00670 y finalizó con la sentencia del 17 de enero de 2025, en la cual se concedió la protección reclamada y se ordenó a la UGPP responder de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional o indemnización sustitutiva presentada por la actora el 17 de junio de 2024.
En criterio del juez de primera instancia, no se configura la actuación temeraria alegada, de una parte, porque el Ministerio de Hacienda no arribó la copia completa del fallo proferido por el mencionado Juzgado, lo que imposibilita determinar con certeza si, además de la UGPP, las demás entidades que aquí fungen como demandadas también fueron vinculadas en la tutela primigenia y tampoco pudo establecerse si los hechos en que se fundan las acciones sean los mismos.
Frente a las pretensiones, se tiene que la reclamación elevada en la tutela No. 2024-00670 estaba encaminada a obtener respuesta de fondo frente a una petición de reconocimiento de derechos pensionales; mientras que, en este asunto, la solicitud tutelar está dirigida a obtener el pago de un bono pensional, es decir, son pretensiones que, si bien guardan similitud, no gozan de la identidad requerida.
Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 8 En segundo lugar, el a quo analizó la procedencia de la acción de tutela frente a reclamaciones de tipo laboral o pensional, advirtiendo que la Corte ha señalado que no es procedente pues, el escenario idóneo para conocer de estos asuntos es la jurisdicción ordinaria laboral, mediante el ejercicio del medio judicial respectivo.
Sin embargo, dicha Corporación ha admitido la procedencia excepcional de la acción cuando se trata de la protección de derechos de contenido prestacional, como son las acreencias pensionales, bien sea como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o como medio principal cuando las vías de defensa judicial ordinarias no resultan idóneas ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales trasgredidos.
Indicó que, no debe pasarse por alto que, para la Corte Constitucional la condición de vulnerabilidad o la calidad de sujeto de especial protección constitucional del interesado no son suficientes para que, solo por esa circunstancia, la tutela sea procedente en materia pensional. Por ello, se han establecido unas reglas para estudiar las pretensiones que implican otorgar una prestación pensional por vía de la tutela.
Procedió el juez de primera instancia, a analizar si la actora satisface las reglas jurisprudenciales para ordenar el reconocimiento de un bono pensional, teniendo en cuenta lo siguiente: Condición de sujeto de especial protección constitucional: Según la copia de la cédula de ciudadanía aportada (fl. 24 archivo 01), la accionante nació el 6 de noviembre de 1961.
Es decir que, a la fecha de interposición de esta acción, esto es el 12 de marzo de 2026, cuenta con 64 años. Precisó que, de acuerdo con la tesis de vida probable que la Corte Constitucional ha aplicado en casos similares y que reconoce la distinción entre adultos mayores e individuos de la tercera edad, las personas que hayan superado la esperanza de vida certificada por el DANE, que es de 76 años, son catalogadas como de la tercera edad y, por ende, se les otorga la especial protección emanada del ordenamiento superior.
Por lo anterior, la actora no puede ser considerada como sujeto de especial protección constitucional por su edad. Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 9 Explicó que, la señora Tobón Sepúlveda aduce ostentar tal condición dada su calidad de madre cabeza de familia.
Para respaldar su afirmación aportó copia del certificado obtenido a través de la Base de Datos Única de Afiliados – BDUA, en la que están consignados los siguientes datos (fl. 71 archivo 01): Aseguró que, la afiliación de la actora en el régimen subsidiado de salud como cabeza de familia finalizó en el año 2015, es decir, hace más de diez años.
Bajo estas circunstancias, no es posible determinar si, a la fecha en que se profiere esta sentencia, la demandante aún conserva esa condición. La existencia de una situación de vulnerabilidad económica que no le permite garantizar el mínimo vital: La actora mencionó que, las actuaciones desplegadas por las entidades demandadas perjudican gravemente su congrua subsistencia, y que el dinero que tiene ahorrado es usado para su sostenimiento.
Sin embargo, no se aportaron pruebas que den cuenta (i) de su imposibilidad de obtener los recursos necesarios para sufragar los gastos en comento, y (ii) que su núcleo familiar no cuente con otros ingresos económicos para tal fin. Concluyó el juez de primera instancia que, no está debidamente acreditada la situación de vulnerabilidad económica de la demandante.
En relación con las últimas dos reglas establecidas por la jurisprudencia constitucional traída en cita, relacionadas con la actividad desplegada por la actora ante las enjuiciadas y con la idoneidad del medio de control ordinario, el a quo encontró probados los siguientes hechos: -Por medio de las Resoluciones RDP 000977 del 11 de febrero de 2025, RDP 011018 del 26 de agosto de 2025 y RDP 012089 del 1° de septiembre de 2025, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez solicitada por la actora.
Tal negativa está sustentada en que, de acuerdo con el formato CETIL No. 202101899999028000880102 Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 10 del 14 de enero de 2021, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, en su condición de empleador, no realizó aportes a pensión durante la vinculación laboral de la actora. - Mediante comunicación del 8 de diciembre de 2025, la AFP Protección S.A. negó la devolución de los aportes pedida por la actora.
Lo anterior porque, la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público consideró que, el traslado al régimen de ahorro individual con solidaridad que la accionante solicitó en el año 2022 es inválido. Contra esta decisión la actora formuló reconsideración. - La señora Berenice Tobón presentó petición ante el Ministerio de Hacienda, tendiente a que se emita bono pensional en su favor y a través del Oficio No. 2-2026-000264 del 5 de enero de 2026, la entidad negó dicha reclamación porque, al solicitar su traslado al RAIS incurrió en la prohibición prevista en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, según la cual, el afiliado no podrá trasladarse de régimen cuando le faltaren 10 años o menos para lograr la edad de reconocimiento de la pensión de vejez. - En escrito presentado el 16 de enero de 2026, la demandante solicitó a Protección S.A. la anulación de su afiliación al RAIS y mediante oficio del 20 de febrero de 2026, la AFP accionada indicó que su afiliación se encuentra normalizada en el SIAFP.
El juez de primera instancia señaló que, es evidente que, la demandante ha desplegado un actuar administrativo ante las tres entidades demandadas, con el ánimo de obtener el reconocimiento del bono pensional que reclama en esta tutela. Sin embargo, acorde con los argumentos expuestos por las accionadas en sus intervenciones procesales, en el caso de la señora Tobón Sepúlveda se avizoran, al menos, dos problemas jurídicos que necesariamente deben ser tramitados ante la jurisdicción ordinaria laboral.
Indicó que, está planteada la falta de aportes pensionales derivados de la relación laboral con la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, que existió entre el 2 de diciembre de 1981 al 15 de noviembre de 1991 y que, de acuerdo con las resoluciones expedidas por la UGPP, ese impago de aportes fue la causa para negar el reconocimiento de la indemnización Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 11 sustitutiva de la pensión de vejez pedida por la actora.
Al conocer estas razones, la actora podía solicitar ante su ex empleador el reconocimiento de una pensión sanción, previo cumplimiento de los requisitos legales y jurisprudenciales y, en caso de ser denegada, acudir al juez laboral para controvertir esa decisión. Sin embargo, al plenario no se arribaron pruebas que den cuenta de haber elevado peticiones en ese sentido.
Advirtió la posible configuración de una irregularidad en la afiliación de la demandante al RAIS a través de Protección S.A y que esta situación cobra especial relevancia en el caso de la actora, por cuanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público negó la emisión del bono pensional que reclama al considerar que su traslado al RAIS es inválido por incurrir en la prohibición de que trata el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, y el análisis jurídico de esta afiliación debe adelantarse ante el juez laboral, máxime cuando la parte demandante no demostró siquiera sumariamente que, el proceso ordinario laboral no sea idóneo y eficaz para acceder a sus pretensiones.
F. La impugnación de la sentencia. Por medio de memorial radicado el 8 de abril de 2026, la señora Berenice Tobón Sepulveda, impugnó el fallo de primera instancia (archivo 024), recurso que fue concedido por el a quo en auto del día 13 de abril de 2026 (archivo 027); los argumentos de la impugnación presentada fueron, en síntesis, los siguientes: Señaló que, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, indica en el numeral 1° que la acción de tutela se torna improcedente cuando existen otros mecanismos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Advirtió que, existen ciertos factores que pueden llegar a ser particularmente representativos en la determinación de un estado de debilidad manifiesta, tales como: (i) la edad del sujeto, (ii) su desocupación laboral, (iii) la circunstancia de no percibir ingreso alguno que permita su subsistencia y la de su familia e impida las cotizaciones al régimen de seguridad social y (iv) la condición médica sufrida por el actor o por quien depende de este.
Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 12 Señaló que, en su caso, cuenta con 64 años de edad, lo que me ubica dentro del grupo poblacional de personas mayores, titulares de una protección reforzada por parte del Estado en virtud de los principios de dignidad humana y de igualdad material, de conformidad con los artículos 13, 46 y 48 de la Constitución Política.
En este contexto, la acción de tutela no solo es procedente, sino necesaria y prioritaria, puesto que aspectos como la expectativa de vida, la estabilidad económica y el acceso real a una pensión tienen incidencia directa en la dignidad humana. Someter a una persona mayor a cargas procesales excesivas o a litigios de extensa duración constituye, en la práctica, una denegación de justicia. Si bien, existe formalmente la posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria laboral, dicho mecanismo no es idóneo ni eficaz en este asunto, debido a que se trata de un proceso conocido por su prolongada duración, lo cual resulta incompatible con la urgencia y gravedad de la situación que enfrenta.
Ello impide obtener una solución pronta y adecuada, y conjura el perjuicio irremediable que continúa generándose día tras día. Informó que, actualmente no tiene trabajo, por ello tiene imposibilidad de seguir cotizando, o de interponer una demanda, además se vería vulnerado su derecho al mínimo vital y vida en condiciones dignas, al no tener una fuente de ingresos para la vejez, solo por la arbitrariedad del fondo de pensiones, y las entidades por actuaciones interadministrativas.
Por otra parte, ha realizado las gestiones pertinentes, con todas las entidades para poder obtener su amparo prestacional sin éxito. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración, con el siguiente derrotero: A) la finalidad de la acción de tutela, y B) el caso concreto.
A. La finalidad de la acción de tutela Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 13 Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones éstas que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario, cuyo objeto es proteger, de manera inmediata y eficaz, los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular, pero, que no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir recursos ordinarios o extraordinarios, tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos, ni para revivir con ella términos precluidos o acciones caducadas.
B. El caso concreto En el caso que ocupa la atención de la Sala, se demanda por esta vía constitucional a la Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales-UGPP, a la AFP Porvenir y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de que, se le amparen los derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital, el derecho de petición, vida en Condiciones de dignidad- dignidad humana y seguridad social, presuntamente vulnerados por las accionadas al no reconocer y pagar el bono pensional en favor de la demandante.
El juez de primera instancia declaró la improcedencia de la acción de tutela con el alcance antes transcrito, al considerar que, se avizoran, al menos, dos problemas jurídicos que necesariamente deben ser tramitados ante la jurisdicción ordinaria laboral. La accionante Berenice Tobón Sepulveda, no está acuerdo con el fallo de primera instancia ya que es una persona de la tercera edad y por lo tanto es titular de protección reforzada y si bien, existe formalmente la posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria laboral, dicho mecanismo no es idóneo ni eficaz en este asunto, debido a que se trata de un proceso conocido por su prolongada duración, lo cual resulta incompatible con la urgencia y gravedad de la situación que enfrenta, pues en la actualidad se encuentra desempleada, por ello tiene imposibilidad de seguir cotizando, o de interponer una demanda, además se vería vulnerado su derecho al mínimo vital y vida en condiciones dignas, al no tener una fuente de ingresos para Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 14 su vejez, solo por la arbitrariedad del fondo de pensiones, y las entidades por actuaciones interadministrativas.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala revocará parcialmente y confirmará en lo demás, la sentencia impugnada, por las siguientes razones: 1) Dentro del presente asunto se encuentra acreditado lo siguiente: a. Mediante la Resolución RDP 000977 del 11 de febrero de 2025, proferida por la UGPP se negó la Indemnización Sustitutiva de la pensión de vejez solicitada por la señora Berenice Tobón Sepulveda (archivo 008). b. A través de la Resolución RDP 011018 del 26 de agosto de 2025 y RDP 012089 del 1° de septiembre de 2025, la UGPP confirmó la resolución que negó la pensión sustitutiva a la accionante, en consideración a que de acuerdo con el formato CETIL No. 202101899999028000880102 del 14 de enero de 2021, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, en su condición de empleador, no realizó aportes a pensión durante la vinculación laboral de la actora (archivo 009). c. Mediante la Resolución RDP 012089 de 1° de septiembre de 2025, la UGPP confirmó en todas y cada una de sus partes la Resolución No. 977 de 11 de febrero de 2025 (archivo 010). d. Mediante comunicación del 8 de diciembre de 2025, la AFP Protección S.A. negó la devolución de los aportes pedida por la actora, porque, la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público consideró que, el traslado al régimen de ahorro individual con solidaridad que la accionante solicitó en el año 2022 es inválido (fl. 36 archivo Anexos).
Contra esta decisión la actora formuló reconsideración (fls. 37 a 40 ibidem). e. La señora Berenice Tobón presentó petición ante el Ministerio de Hacienda, tendiente a que se emita bono pensional en su favor y a través del Oficio No. 2-2026-000264 del 5 de enero de 2026, la entidad negó dicha reclamación porque, al solicitar su traslado al RAIS incurrió en la prohibición Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 15 prevista en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, según la cual, el afiliado no podrá trasladarse de régimen cuando le faltaren 10 años o menos para lograr la edad de reconocimiento de la pensión de vejez.
El ministerio explicó que, a los 60 años de edad, la accionante ya contaba con los requisitos exigidos por el Régimen de Prima Media con Prestación Definida para haber obtenido la Indemnización Sustitutiva, es decir, ya tenía un derecho adquirido y omo consecuencia, de ello, su afiliación al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad a través de la AFP PROTECCIÓN es inválida.
(fl. 44 ibidem). f. En escrito presentado el 16 de enero de 2026, la demandante solicitó a Protección S.A. la anulación de su afiliación al RAIS (fl. 47 ibidem) y mediante oficio del 20 de febrero de 2026, la AFP accionada indicó que su afiliación se encuentra normalizada en el SIAFP. 2) Respecto de la procedencia del reconocimiento de prestaciones pensionales, a través de acción de tutela la Corte Constitucional en Sentencia T-469 de 2022, precisó lo siguiente: “(…) A fin de determinar si se cumple … el requisito de subsidiariedad en asuntos relacionados con el reconocimiento y pago de prestaciones pensionales, conviene al juez constitucional valorar, entre otras cosas: (i) la edad del accionante;
(ii) su estado de salud y las condiciones de vulnerabilidad en las que pueda encontrarse; (iii) la composición de su núcleo familiar; (iv) las circunstancias económicas que lo rodean; (v) el agotamiento de cierta actividad administrativa y judicial tendiente a obtener el reconocimiento del derecho; (vi) el tiempo transcurrido entre la primera solicitud y el momento de interposición del amparo constitucional;
(vii) el grado de formación escolar del actor y el posible conocimiento que tenga sobre la defensa de sus derechos; y (viii) un cierto nivel de convicción sobre la titularidad de las prestaciones reclamadas. 3) En ese orden, la Sala analizará si procede excepcionalmente el reconocimiento del pago del bono pensional solicitado por la accionante, por vía de tutela, teniendo en cuenta los requisitos que ha establecido la Corte Constitucional. i) Edad de la accionante.
Contrario a lo señalado por el a quo constatada la cédula de ciudadanía de la accionante, se observa que tiene 64 años de Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 16 edad, ya que nació el día 6 de noviembre de 19611, por lo que se trata de un adulto mayor de conformidad con el artículo 3° de la Ley 1251 de 27 de noviembre de 20082. ii) Estado de salud y las condiciones de vulnerabilidad en las que pueda encontrarse.
Al respecto se tiene que, en el escrito de tutela, no señaló y tampoco se acreditó que la señora Berenice Tobón Sepulveda, sufra de alguna enfermedad o se encuentre en condiciones de vulnerabilidad por su estado de salud. iii) La composición de su núcleo familiar. Es del caso advertir que la accionante no allegó al expediente información respecto de la composición de su núcleo familiar. iv) Circunstancias económicas que lo rodean.
Sobre este punto, ante el juez de primera instancia la señora Tobón Sepúlveda argumentó ostentar su condición de madre cabeza de familia. Para respaldar su afirmación aportó copia del certificado obtenido a través de la Base de Datos Única de Afiliados – BDUA, en la que están consignado, que, la afiliación de la actora en el régimen subsidiado de salud como cabeza de familia finalizó el 31 de agosto de año 20153, es decir, hace más de diez años.
En ese orden, frente a este requisito se observa que al expediente no se allegó información o prueba que permita verificar las condiciones económicas en las cuales se encuentra la accionante, esto es que se encuentre en una situación económica precaria o que no cuente con los medios económicos para subsistir. Bajo estas circunstancias, no es posible determinar si, a la fecha en que se profiere esta sentencia, la demandante aún conserva esa condición. v) El agotamiento de cierta actividad administrativa y judicial tendiente a obtener el reconocimiento del derecho.
Frente a este requisito se tiene que a la señora Berenice Tobón Sepulveda, mediante las 1 Folio 1 Anexos. 2 “(…) Adulto mayor. Es aquella persona que cuenta con sesenta (60) años de edad o más”. 3 Folio 52 Archivo ANEXOS. Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 17 Resoluciones RDP 000977 del 11 de febrero de 2025, RDP 011018 del 26 de agosto de 2025 y RDP 012089 del 1° de septiembre de 2025, la UGPP y RDP 012089 de 1° de septiembre de 2025, la UGPP, se le negó la pensión sustitutiva.
Asimismo, mediante comunicación del 8 de diciembre de 2025, la AFP Protección S.A. negó la devolución de los aportes pedida por la actora, porque, la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público consideró que, el traslado al régimen de ahorro individual con solidaridad que la accionante solicitó en el año 2022 es inválido.
De igual manera el Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante oficio No. 2-2026-000264 del 5 de enero de 2026, negó la emisión de bono pensional de la demandante porque, al solicitar su traslado al RAIS incurrió en la prohibición prevista en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, ya que tenía un derecho adquirido y como consecuencia, de ello, su afiliación al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad a través de la AFP PROTECCIÓN es inválida. vi) El tiempo transcurrido entre la primera solicitud y el momento de interposición del amparo constitucional.
En ese sentido, contrario a lo señalado por la accionante, se tiene que han trascurrido cinco (5) meses desde que se presentó la solicitud de emisión del bono pensional a su favor ante al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual se resolvió mediante oficio No. No. 2-2026-000264 del 5 de enero de 2026. vii) El grado de formación escolar del actor y el posible conocimiento que tenga sobre la defensa de sus derechos.
Es del caso advertir que la accionante en la impugnación reconoce que existe formalmente la posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria laboral, pero a su juicio dicho mecanismo no es idóneo ni eficaz en este asunto, debido a que se trata de un proceso conocido por su prolongada duración, lo cual resulta incompatible con la urgencia y gravedad de la situación que enfrenta. viii) Un cierto nivel de convicción sobre la titularidad de las prestaciones reclamadas.
Frente a este requisito comparte la Sala lo expresado por el a quo cuando afirmó que, se avizoran, al menos, dos Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 18 problemas jurídicos que necesariamente deben ser tramitados ante la jurisdicción ordinaria laboral, así: -Falta de aportes pensionales derivados de la relación laboral con la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, que existió entre el 2 de diciembre de 1981 al 15 de noviembre de 1991.
De acuerdo con las resoluciones expedidas por la UGPP, ese impago de aportes fue la causa para negar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez pedida por la actora. -La posible configuración de una irregularidad en la afiliación de la demandante al RAIS a través de Protección S.A., por cuanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público negó la emisión del bono pensional que reclama al considerar que su traslado al RAIS es inválido por incurrir en la prohibición de que trata el artículo 13 de la Ley 100 de 1993. 4) Sobre la procedencia de la acción de tutela en un caso similar al que se estudia la Corte Constitucional en Sentencia T- 486 de 2025, precisó: “(…) 38.
En el caso del señor Miguel, la controversia se origina en el cuestionamiento sobre la validez del traslado que realizó en el año 2012 desde el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) al Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM), que administra Colpensiones, así como en la posterior anulación unilateral de dicho traslado por parte de la entidad.
Este tipo de disputas, relacionadas con la legalidad de las actuaciones administrativas en materia pensional y con la determinación de los efectos jurídicos de un cambio de régimen, deben tramitarse ante la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conforme a lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. 39.
Esta norma asigna expresamente a dicha jurisdicción la competencia para conocer de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. En consecuencia, las reclamaciones destinadas a definir la validez o nulidad de un traslado entre regímenes pensionales, así como las que buscan el reconocimiento de las prestaciones derivadas de este, deben ventilarse ante los jueces laborales, quienes cuentan con las herramientas procesales idóneas para garantizar un debate probatorio amplio, el pleno ejercicio del derecho de contradicción y la adopción de decisiones definitivas y vinculantes. 5) De conformidad con lo expuesto, la acción de tutela de la referencia, sería improcedente al no cumplirse el requisito de procedibilidad de subsidiariedad, puesto que, pese a que la accionante es una adulta mayor y Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 19 adelantó actuaciones administrativas para el reconocimiento en su momento de la pensión sustitutiva y de la emisión del bono pensional, pero no se acreditaron los demás requisitos señalados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para entender superado el requisito.
Sin perjuicio de lo anterior y si bien, la actora cuenta con otro mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial consagrado en el ordenamiento jurídico para plantear la situación que, a su juicio, es irregular, como es el proceso ordinario laboral, la Sala considera que las accionadas ante su falta de coordinación han impuesto barreras administrativas frente a la resolución de la normalización de su afiliación y sobre este preciso aspecto accederá al amparo de tutela, con la salvedad de que la acción de tutela es improcedente para el reconocimiento del bono pensional.
Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia T-241 de 2025, ha precisado lo siguiente: “(…) 67. Lo anterior da cuenta de la imposición de una barrera administrativa injustificada a la actora para obtener, por varios meses, incluso años, el reconocimiento de su pensión de vejez. Esta omisión y la falta de diligencia en la corrección de la historia laboral de la accionante vulneró los derechos a la vida en condiciones dignas, a la integridad personal, a la seguridad social y al mínimo vital de la accionante, al dilatar de manera injustificada el pago de su pensión a la que tenía derecho considerando el tiempo laborado en el Hospital y que es la fuente única de ingreso propio de la accionante, como mujer, adulta mayor, para atender con autonomía sus necesidades. 68.
La situación también pone en evidencia la falta de comunicación efectiva entre las entidades involucradas en el contrato de concurrencia y las administradoras de fondos de pensiones, quienes no adelantaron actuaciones coordinadas para el giro del título de pensional de la actora. A pesar de la existencia de un mecanismo claramente establecido para el manejo de los recursos, la falta de gestión conjunta y la omisión de Colpensiones en verificar los recursos disponibles para la cobertura de las obligaciones pensionales del sector salud, generó confusión y retrasos para la accionante.
Esta falta de colaboración entre las partes no solo obstaculizó el reconocimiento de la pensión solicitada, sino que también reflejó un problema en la administración y coordinación de los recursos destinados al pago de las deudas prestacionales, afectando a los beneficiarios del Fondo del Pasivo Pensional del Sector Salud del Hospital Rafael Henao Toro. 69.
El cumplimiento de los fines del Estado y el ejercicio coordinado de la acción administrativa no depende de la interposición de la acción de tutela, pues la garantía y la eficacia de los derechos fundamentales es un deber de las entidades públicas y de los particulares que tienen incidencia en su garantía, especialmente frente a quienes prestan un servicio público o colaboran en la administración de aquel.
Colpensiones y las entidades concernidas en este caso están dotados de los medios jurídicos, físicos y operativos para llevar a cabo acciones de cara a resolver los asuntos que se ponen en su conocimiento, con mayor razón si se trata de problemas altamente técnicos que dificultan que el ciudadano – sujeto de Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 20 especial protección constitucional como en este caso -entienda la entidad a la que debe acudir. 70.
Lo anterior, resalta la necesidad de que las entidades fortalezcan su relacionamiento y comunicación, así como la actualización y capacitación de sus equipos de trabajo para, de esta forma, evitar que existan vacíos de información y errores que afecten a los beneficiarios del sistema y vulneren sus derechos fundamentales”. En ese orden, la Sala acoge el criterio jurisprudencial antes transcrito y reitera que, las accionadas han impuesto barreras administrativas, a la actora para obtener el bono pensional, ante la falta de definición frente a la normalización de su afiliación, dejándola en estado de indefensión, para acceder al bono pensional por ella solicitado.
Así las cosas, se revocará parcialmente la sentencia proferida el 27 de marzo de 2026, proferida por el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., respecto de amparar el derecho fundamental a la seguridad social de la señora Berenice Tobón Sepulveda, y en consecuencia, se les ordenará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la AFP Porvenir que de manera coordinada procedan a definir a aclarar la normalización de la afiliación de la señora Berenice Tobón Sepulveda, la lo cual se les concederá el término de quince (15) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia y se confirmará la sentencia de primera instancia en el sentido de indicar que la acción de tutela es improcedente, para el reconocimiento del bono pensional solicitado por la accionante.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. F A L L A 1°) Revócase parcialmente la sentencia proferida el 27 de marzo de 2026, por el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., en el sentido de amparar el derecho fundamental a la seguridad social de la señora Berenice Tobón Sepulveda y en consecuencia, ordenáseles a la Expediente No. 110013335012202600099-01 Actor: Berenice Tobón Sepulveda Acción de tutela – Impugnación fallo 21 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la AFP Porvenir que dentro del término de quince (15) días contados a partir de la notificación de esta providencia de manera coordinada procedan a definir a aclarar la normalización de la afiliación de la señora Berenice Tobón Sepulveda. 2º) Confímase en lo demás la sentencia proferida el 27 de marzo de 2026, por el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese esta decisión personalmente a las partes electrónicamente en aplicación de lo dispuesto por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 205 de la Ley 1437 de 2011. 3°) Comuníquesele este fallo al juez de primera instancia y remítasele copia de la misma. 4º) Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. Acta No. OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado Firmado electrónicamente MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado Firmado electrónicamente CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado Firmado electrónicamente Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que conforman la Sala de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1487 de 2011.