SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, cinco (05) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicado 68001233300020250024100 Medio de control Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o de Actos Administrativos Demandante Centro de Bienestar del Anciano San Pedro Claver de San Gil actuando a través de su representante legal Luz Angela Barrera Barrera cbasanpedrosangil@hotmail.com Demandado Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Notificaciones.Juridica@ProsperidadSocial.gov.co Providencia Cumplimiento del requisito de renuncia. Improcedencia del medio de control para exigir el cumplimiento de normas de orden constitucional.
Mandato imperativo e inobjetable Procede la Sala a decidir el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos de que trata el artículo 146 de la Ley 1437 de 2011, interpuesto por la Representante Legal del Centro de Bienestar del Anciano San Pedro Claver de San Gil contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DAPS).
I. LA ACCIÓN La señora Luz Angela Barrera Barrera actuando en su condición de Representante Legal del Centro de Bienestar del Anciano San Pedro Claver de San Gil – en adelante CBASPC de San Gil- interpone acción de cumplimiento contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DAPS) con miras a que se ordene acatar lo dispuesto en los artículos 13, 46, 58, 87 y 209 de la Constitución Política, el decreto 1833 de 2016 en sus artículos 2.2.14.1.1, 2.2.14.1.32, 2.2.14.1.37, 2.2.14.1.38 y 2.2.14.1.28, la Ley 393 de 1997 y la Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007. 1.
Hechos. Relata que el CBASPC de San Gil durante tres vigencias fiscales ha mantenido relación contractual con la demandada ejecutando en la modalidad indirecta el programa de Colombia Mayor con 62 cupos asignados para adultos mayores. Expresa que, durante los años 2022, 2023 y 2024 se presentaron demoras significativas por parte del DAPS en la gestión contractual afectando la oportunidad de los giros y generando incertidumbre en la continuación del programa. 2 Que el 17 de febrero de 2025 en respuesta a la constitución de renuencia presentada por la representante legal de la parte accionante, el DAPS negó la solicitud de trámite directo para la continuidad, supeditando la suscripción del convenio 2025 a la participación y selección en convocatoria general.
Sostiene que transcurrido más de cuatro meses de la vigencia fiscal año 2025, el DAPS no ha formalizado los convenios de continuidad con las instituciones como la actora, pese a tratarse de una necesidad previsible pues afecta directamente los derechos fundamentales de los beneficiarios del programa y alega que se desconoce la tradición contractual, la confianza legitima, los derechos adquiridos, el fuero constitucional especial y el trato diferencial positivo. 2.
Pretensiones. La lectura de la demanda permite sintetizar sus pretensiones así: Se ordene al DAPS que de forma inmediata dé cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 13, 46, 58, 87 y 209 de la Constitución Política, el decreto 1833 de 2016 en sus artículos 2.2.14.1.1, 2.2.14.1.32, 2.2.14.1.37, 2.2.14.1.38 y 2.2.14.1.28, la Ley 393 de 1997 y la Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007 y se suscriba convenio con el CBASPC de San Gil para el programa Colombia Mayor en la modalidad indirecta desde el 01 de enero de 2025, sin exigencia adicional para los beneficiarios de la institución ni agotar el proceso de convocatoria general. 3.
Tramite Mediante providencia de fecha 19 de mayo de 2025 se admitió la demanda1, ordenando en tal sentido, la notificación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DAPS), así mismo, se les advirtió, conforme al artículo 17 de la Ley 393 de 1997, que debían allegar las pruebas que tuvieran en su poder. Ahora bien, teniendo en cuenta el trámite preferencial de que goza la acción constitucional de cumplimiento, donde se establece que los términos para su decisión son perentorios e improrrogables (artículo 11 de la Ley 393 de 1997), y atendiendo a los principios de celeridad y debido proceso (artículo 29 Constitucional), se procederá a proferir la decisión que en derecho corresponda, como quiera que las pruebas documentales aportadas, son suficientes para decidir la controversia y tampoco existen solicitudes probatorias pendientes de decisión. De las anteriores actuaciones convienen destacar las siguientes: 1 Índice Samai 0005 3 4.
Contestación. Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Solicita se declare la improcedencia del medio de control toda vez pues a su modo de ver la parte actora debe acudir al juez de lo contencioso administrativo a través del medio de control contractual o de nulidad y restablecimiento del derecho frente al lesión a los derechos que alega para obtener las restituciones a que haya lugar ello previo debate de la legalidad de los actos administrativos proferidos por el DAPS esto es el contenido en el Acto No. E-2025-0007-018425 de fecha 17 de febrero de 2025.
Agrega que el tenor literal de los dispuesto en el artículo 2.2.14.1.33 del Decreto 1833 de 2016 es de carácter optativo para la entidad pública que lidere el programa de Colombia Mayor, por lo que considera no existe vulneración alguna a la norma mencionada. Con sustento en los expuesto por la Oficina Jurídica en memorando M-2025- 4422-024119 de fecha 2025-05-2022 sostiene que no se constituyó en renuencia a la entidad por cuanto se está evaluando la oportunidad y pertinencia de realizar una nueva convocatoria.
Expresa además que en forma alguna se configura la renuencia de la entidad frente al cumplimiento de lo ordenado en el artículo 2.2.14.1.28 del Decreto 1833 de 2016 por cuanto allí no se ordena la suscripción del convenio con los demandantes para la prestación del servicio indirecto del programa de Adulto Mayor. Finalmente agrega que en el escrito de demanda no se argumenta en debida forma la materialización o inminencia de un perjuicio grave e irremediable actual o inminente I. CONSIDERACIONES. 1.
Competencia. Conforme a lo dispuesto en el artículo 152 numeral 16 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer en primera instancia de la acción de cumplimiento interpuesta contra autoridades del orden nacional. 2. Normas presuntamente incumplidas • Constitución Política: “Artículos 13: Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. 4 El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
Artículos 46: El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia. Artículo 58:<Artículo modificado por el artículo 1o. del Acto Legislativo 1 de 1999.
El nuevo texto es el siguiente:> Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.
Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio. Artículo 209: La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. • Decreto 1833 de 2016 Artículo 2.2.14.1.1. Naturaleza y objeto del Fondo de Solidaridad Pensional.
El Fondo de Solidaridad Pensional es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio del Trabajo, destinado a ampliar la cobertura mediante un subsidio a las cotizaciones para pensiones de los grupos de población que por sus características y condiciones socioeconómicas no tienen acceso a los sistemas de seguridad social, así como el otorgamiento de subsidios económicos para la protección de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema.
El Fondo de Solidaridad Pensional tendrá dos subcuentas que se manejarán de manera separada así: 1. Subcuenta de Solidaridad destinada a subsidiar los aportes al sistema general de pensiones de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, tales como artistas, deportistas, músicos, compositores, toreros y sus subalternos, la mujer microempresaria, las madres comunitarias, los discapacitados físicos, 5 psíquicos y sensoriales, los miembros de las cooperativas de trabajo asociado y otras formas asociativas de producción. 2.
Subcuenta de subsistencia destinada a la protección de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico que se otorgará de acuerdo con lo establecido en los artículos 2.2.14.1.30. a 2.2.14.1.40. del presente Decreto. 2.2.14.1.28Temporalidad del Subsidio. Modificado por el art. 2, Decreto Nacional 4944 de 2009.
La temporalidad del subsidio a la que se refiere el artículo 28 de la Ley 100 de 1993, para todos los grupos poblacionales corresponderá a un período equivalente a 750 semanas de cotización, de conformidad con lo señalado por el Consejo Nacional de Política Social, Conpes. 2.2.14.1.32 "ARTÍCULO 2.2.14.1.32. Modalidades de beneficios. Los beneficios de la Subcuenta de Subsistencia serán otorgados en las modalidades de subsidio económico directo y subsidio económico indirecto.
El subsidio económico directo se otorga en dinero, el cual se gira directamente a los beneficiarios. El subsidio económico indirecto se otorga en servicios sociales básicos y se entrega a través de los centros de bienestar del adulto mayor, centros diurnos, resguardos indígenas o a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).
Los aspectos procedimentales para la entrega de los subsidios indirectos otorgados a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar serán los señalados en el manual operativo. La población desplazada beneficiada de estos subsidios deberá acreditar tal condición a través de la certificación que para el efecto expida la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas o la entidad que haga sus veces.
La modalidad de subsidio de cada beneficiario será establecida en el proyecto presentado por el ente territorial. Los indígenas residentes en resguardos podrán ser beneficiarios del subsidio directo, siempre y cuando se elija esta modalidad para todos los beneficiarios incluidos en el proyecto. En ambas modalidades, el subsidio económico podrá contener adicionalmente servicios sociales complementarios, siempre y cuando exista cofinanciación de las entidades territoriales y/o resguardos indígenas.
La asignación de cupos, el valor del subsidio económico y los componentes que se financien serán definidos por la entidad pública responsable del programa de subsidios según corresponda, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y de conformidad con las metas de cobertura señaladas por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes).
En todo caso, el valor del subsidio no podrá superar el (50%) del salario mínimo legal mensual vigente.
PARÁGRAFO 1. Servicios sociales básicos. Los servicios sociales básicos comprenden alimentación, alojamiento, elementos de higiene y salubridad, medicamentos o ayudas técnicas, prótesis u órtesis (elementos para atender una discapacidad y que favorecen la autonomía personal y su calidad de vida) no incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (PBS), de acuerdo con el régimen aplicable al beneficiario, ni financiadas con otras fuentes.
Podrá comprender medicamentos o ayudas técnicas incluidas en el PBS, cuando el beneficiario del programa no esté afiliado al sistema general de seguridad social en salud. 6 Los proyectos productivos también podrán formar parte de los servicios sociales básicos para la población beneficiaria, en consideración a las particularidades culturales, sociales y las condiciones de habitación o residencia, propias de cada grupo social beneficiario de estos subsidios, parametrizadas en el manual operativo.
PARAGRAFO 2. Servicios sociales básicos - ayudas técnicas, prótesis u órtesis y/o medicamentos. Cuando el beneficiario opte por el subsidio económico representado en el componente de ayudas técnicas, prótesis u órtesis y/o medicamentos, estos le serán entregados directamente, por tratarse de un beneficio a su favor, que no se encuentra contemplado en el PBS.
Si la utilización de la ayuda técnica requiere necesariamente un procedimiento quirúrgico para su inserción, este hará parte del subsidio, siempre y cuando no esté incluido en el PBS de acuerdo con el régimen aplicable al beneficiario, o incluido en el PBS cuando el beneficiario del programa no esté afiliado al sistema general de seguridad social en salud.
El monto que se destine anualmente para el otorgamiento del subsidio representado en este componente será determinado por la entidad pública responsable del programa de subsidios. El valor total del beneficio a recibir por persona durante el año, incluidas las ayudas técnicas, prótesis u órtesís y/o los medicamentos y el procedimiento quirúrgico no podrá superar el valor anual del subsidio establecido en el parágrafo del artículo 2.2.14.2.4. del presente decreto.
Para el otorgamiento de este subsidio, la entidad pública responsable del programa priorizará las personas que al momento de la solicitud no sean beneficiarias de la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional. Durante el año en que el beneficiario reciba este subsidio, podrá percibir otra modalidad de subsidio, respetando el valor total señalado en el inciso anterior.
Una vez efectuada la priorización, los beneficiarios que estén recibiendo el subsidio económico en cualquier modalidad también podrán acceder a los elementos del componente previsto en este parágrafo y, para tal efecto, la entidad pública responsable del programa establecerá las equivalencias necesarias entre el valor de este y el subsidio que vienen recibiendo, de tal manera que esta equivalencia genere incentivos para que el beneficiario opte por este componente y se vea beneficiado con la mejora de su calidad de vida.
En este último caso, el beneficiario que recibirá la ayuda técnica, prótesis u órtesis o los medicamentos deberá autorizar expresamente al ejecutor del programa de subsidios, la aplicación de esta equivalencia. El subsidio estará representado en un bono intransferible que se le entregará directamente al beneficiario y se hará efectivo en las entidades que se contraten para tal fin.
Este bono incluye el valor de la ayuda y su procedimiento y no podrá ser superior al monto máximo señalado en este parágrafo. Los servicios sociales básicos representados en ayudas técnicas, prótesis u órtesis y/o medicamentos serán entregados al beneficiario a través de la entidad pública responsable del programa o de una entidad que forme parte del Sistema de Protección Social.
PARÁGRAFO 3. Servicios Sociales Complementarios. Los Servicios Sociales Complementarios son aquellos que se enfocan al desarrollo de actividades de educación, recreación, cultura, deporte, turismo y proyectos productivos. Los proyectos presentados podrán incluir uno o varios de los componentes descritos. 7 ARTÍCULO 2.2.14.1.37.
Centros de atención. Para los efectos del presente capítulo, los adultos mayores podrán ser atendidos en las siguientes instituciones: 1. Centros de bienestar del adulto mayor. Estos centros deberán ser instituciones sin ánimo de lucro, de naturaleza pública, privada o mixta de cualquier nivel, que mediante convenios suscritos entre el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y/o el municipio y la institución correspondiente o entre el municipio y el centro de bienestar del adulto mayor, se obligan a: 1.1.
Prestar un servicio integral y de buena calidad. 1.2. Usar los recursos del programa en la atención de los beneficiarios del subsidio. 1.3. Informar al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social directamente o a través de su administrador fiduciario y/o el municipio y la institución correspondiente cualquier cambio que afecte la condición del beneficiario. 2.
Centros Diurnos. Deberán ser instituciones sin ánimo de lucro, de naturaleza pública, privada o mixta, de cualquier nivel, que presten servicios de apoyo nutricional y brinden atención ocupacional a través de actividades tales como educación, recreación, cultura, deporte, turismo y/o proyectos productivos. Los adultos mayores asisten durante el día y no pernoctan en ellos.
Los servicios que brinden estos centros se prestarán mediante la suscripción de convenios entre el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el municipio y la institución correspondiente o entre el municipio y el centro, en virtud de los cuales se obligan a: 2.1. Prestar el servicio de apoyo nutricional mediante el suministro de comidas servidas y refrigerios de buena calidad. 2.2.
Desarrollar actividades manuales, y/o lúdicas, y/o culturales, y/o deportivas, y/o recreativas y/o micro proyectos productivos. 2.3. Utilizar los recursos del programa en la atención de los beneficiarios del subsidio. 2.4. Informar al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social cualquier cambio que afecte la condición del beneficiario." "ARTÍCULO 2.2.14.1.38.
Entrega de recursos. Los recursos serán entregados por la entidad pública responsable del programa de subsidios, a través de su administrador fiduciario o el instrumento de dispersión de recursos seleccionado para el correspondiente programa, de acuerdo con la modalidad de subsidio así: 1. Subsidio económico directo en municipios donde existen entidades bancarias o entidades autorizadas para prestar el servicio de giros postales.
La parle del subsidio económico, representada en dinero, se girará directamente al beneficiario, por intermedio de la entidad bancaria o la entidad autorizada para prestar el servicio de giros postales, con la cual, el ejecutor del programa de subsidios, suscriba el convenio respectivo. Los recursos para atender la parle del subsidio económico que se otorgará en servicios sociales complementarios se girarán al prestador del servicio, una vez se haya suscrito el convenio para el desarrollo del proyecto, entre el del respectivo 8 programa de subsidios y el municipio o distrito y el prestador del servicio, o entre el ejecutor del correspondiente programa de subsidios o el administrador del respectivo programa y el prestador del servicio, o al municipio o distrito, a la cuenta que se abra para la administración de los mismos.
Con dichos recursos y los de cofinanciación del municipio o distrito, la entidad territorial o el operador del respectivo programa contratará la prestación de los servicios sociales complementarios, previstos en el proyecto aprobado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) o la entidad designada por el ejecutor del programa de subsidios según corresponda. 2.
Subsidio económico directo en municipios donde no existen entidades bancarias o entidades autorizadas para prestar el servicio de giros postales. Los recursos serán girados a la cuenta que el municipio abra para su administración, una vez haya firmado el convenio entre éste y el ejecutor del respectivo programa de subsidios, para el desarrollo del proyecto.
La parle del subsidio económico representada en dinero será transferida a la entidad territorial a nombre del beneficiario, quien se encargará de entregarlo a cada uno de los beneficiarios, o podrá ser girada directamente al beneficiario en el municipio más cercano por intermedio de la entidad financiera o la entidad autorizada para prestar el servicio de giros postales, si así se acuerda entre el ejecutor del respectivo programa de subsidios y el municipio; en este caso el municipio deberá garantizar el transporte de los beneficiarios o el mecanismo para que el beneficiario reciba su subsidio.
En todo caso, los costos generados por el mecanismo que se defina estarán a cargo del municipio. Los recursos para atender la parte del subsidio que se otorgará en servicios sociales complementarios se girarán a la cuenta que el municipio abra para la administración de los mismos, una vez se haya suscrito el convenio para el desarrollo del proyecto entre este y el ejecutor del respectivo programa de subsidios.
Con estos recursos y los de cofinanciación del municipio o distrito, la entidad territorial contratará la prestación de los servicios sociales complementarios, previstos en el proyecto aprobado por la Regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) o la entidad designada por el ejecutor del respectivo programa de subsidios. 3.
Subsidio económico indirecto cuando los beneficiarios residen en centros de bienestar del adulto mayor, o son indígenas residentes en resguardos o son usuarios de los centros diurnos. Los recursos para financiar esta modalidad de subsidio económico indirecto serán girados al centro de bienestar o al centro diurno según sea el caso, una vez se haya suscrito el convenio para el desarrollo del proyecto entre el ejecutor del respectivo programa de subsidios, el municipio o el distrito y el centro respectivo, o entre el municipio o el distrito y el centro, o entre el ejecutor del programa de subsidios y el centro respectivo.
El centro de bienestar o el centro diurno utilizará la totalidad de los recursos para financiar los servicios sociales básicos y complementarios que prestará a los beneficiarios, incluidos en el proyecto aprobado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) o la entidad designada por el ejecutor del programa de subsidios.
Los recursos para financiar la modalidad de subsidio económico indirecto para los indígenas beneficiarios del programa que residen en resguardos podrán ser administrados por el municipio en el que se encuentra el resguardo indígena, o directamente por éste. 9 Los recursos serán girados a una cuenta especial para la administración de los mismos, una vez se haya suscrito el convenio entre el ejecutor del programa de subsidios o la entidad que éste designe mediante contrato o convenio, el municipio y el resguardo o la asociación de cabildos y/o autoridades indígenas, o entre el ejecutor del programa de subsidios y el resguardo o la asociación de cabildos y/o autoridades indígenas o entre el ejecutor del programa de subsidios y el municipio según sea el caso, para el desarrollo del proyecto aprobado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) o la entidad designada por el ejecutor del programa de subsidios.
Cuando el resguardo o la asociación de cabildos y/o autoridades indígenas se encuentre en jurisdicción de varios municipios y se haya escogido la opción que el municipio administre los recursos, estos serán girados al municipio que se defina en el proyecto y deberán manejarse en cuentas separadas a las propias de las entidades territoriales.
PARÁGRAFO 1. En aquellos municipios donde no existen entidades financieras o entidades autorizadas para prestar el servicio de giros postales, el ejecutor del programa de subsidios podrá encargarse directamente de hacer llegar los dineros o suscribir contratos o convenios con las entidades autorizadas para prestar el servicio de captación habitual de recursos del público, las comunidades religiosas u otras entidades sin ánimo de lucro privadas, públicas o mixtas o con la fuerza pública en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional.
En estos casos, el ejecutor del programa de subsidios deberá establecer los mecanismos o controles necesarios y exigir las garantías adecuadas, para asegurar la entrega de los subsidios a los beneficiarios. En el evento en que la entidad con quien se contrate para efectos de hacer llegar los dineros a los beneficiarios no cobre por sus servicios y por tanto le sea imposible otorgar esta garantía, la misma podrá ser contratada por el ejecutor del programa de subsidios con cargo a los recursos del mismo.
PARÁGRAFO 2. El proyecto presentado por el municipio deberá consignar la opción a través de la cual se entregarán los recursos. En todo caso, las entidades a través de las cuales se transfieran los recursos de la Subcuenta de Subsistencia deberán garantizar la entrega oportuna y eficiente de los subsidios a los beneficiarios." • Ley 80 de 1993. • Ley 1150 de 2007. 3.
Problemas Jurídicos. Teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda y la lectura de la contestación se identifican tres problemas jurídicos a resolver: ¿Si el presente medio de control reúne los presupuestos para su procedencia, previstos en la Ley 393 de 1997, a fin de materializar el cumplimiento de disposiciones de rango constitucional? ¿Si la parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la accionadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? 10 Así mismo deberá establecerse ¿Si las normas contenidas en los artículos 2.2.14?1.37 y 2.2.14.1.38 del Decreto 1833 de 2016 contienen un mandato imperativo e inobjetable conforme a los cuales debe ordenarse al DAPS celebrar directamente convenio para la prestación de los servicios indirectos del programa social al adulto mayor “Colombia Mayor.
Tesis de la Sala PJ1. No. Se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía”. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede esta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”2.
PJ2. No. La demanda no agotó el requisito de procedibilidad de la acción respecto de las pretensiones de cumplimiento relacionadas con los artículos 2.2.14.1.1, 2.2.14.1.32 y 2.2.14.1.28 del decreto 1833 de 2016, la Ley 393 de 1997 y la Ley 1150 de 2007 ya que, en su petición inicial, no aludió a su contenido ni concretó la norma incumplida.
Y respecto de la Ley 80 de 1993 no identificó concretamente las normas sobre las cuales pretendía el cumplimiento. Con sustento en ello se tiene que no se agota el requisito relativo a la constitución de renuencia sobre las mencionadas disposiciones. PJ3. No. Analizar los artículos 2.2.14.1.37 y 2.2.14.1.38 el Decreto 1833 de 2016 la Sala encuentra que estas normas no contienen una obligación directa y explícita para que el DAPS suscriba un convenio con el Centro de Bienestar del Anciano San Pedro Claver de San Gil.
Ello toda vez que el artículo 2.2.14.1.37 es de tipo facultativo "podrán ser atendidos" y el 2.2.14.1.38 describe cómo se entregan los subsidios una vez se ha suscrito un convenio, pero no obliga a que se suscriba con un centro en particular. Se observa adicionalmente que el Centro de Bienestar del Anciano San Pedro Claver de San Gil cuenta con otros mecanismos ordinarios de defensa judicial, como las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho o las acciones contractuales, para debatir cualquier afectación a sus derechos en el marco de los procedimientos precontractuales o contractuales.
Más aun cuando no se demostró que existiera un perjuicio irremediable inminente que justificara la procedencia excepcional de la acción de cumplimiento, a pesar de la existencia de otros medios. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000- 2004-0047-01(ACU), MP. Darío Quiñones Pinilla. 11 5.Marco jurisprudencial aplicable al caso concreto. 5.1.
De la acción de cumplimiento. La finalidad de la acción consagrada en el artículo 87 Superior a la que puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad3. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente.
Se tiene entonces que está íntimamente ligada a la noción de Estado Social de Derecho, pues en virtud de tal concepto, los derechos consagrados en la normatividad jurídica dejan de ser simples postulados de contenido teórico y formal, para convertirse en una realidad tangible de verdadero disfrute para sus titulares. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.
Al respecto, la H. Corte Constitucional ha señalado el objeto y finalidad de esta acción así: “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo ” (subraya fuera del texto) 4. 5.2.
De la procedibilidad de la acción de cumplimiento. Para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 19975, se desprende que se debe cumplir los siguientes requisitos mínimos: “i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)6. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que 3 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Sentencia del diecinueve (19) de septiembre de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 05001-23-33-000-2018-01071-01(ACU) 4 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 5 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 12 deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).
El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).” De los requisitos antes expuestos, se concluye que la acción de cumplimiento, en la manera en que fue desarrollada por el legislador, debe estar revestida de un carácter principal respecto de los restantes mecanismos de defensa judicial, de tal manera que para su procedencia ha de observarse por el juzgador el cumplimiento de este requisito para que sea viable su estudio de fondo, ya que de lo contrario, la decisión a tomar no ha de resolver el fondo del asunto, sino que deberá declarar la improcedencia de la acción. Sobre este aspecto, la H. Corte Constitucional en sentencia C-157 de 19987, señaló que “es condición para la prosperidad de la acción, determinar que existe un deber u obligación que la referida autoridad debe cumplir, bien se origine éste de la propia ley o de la aplicación concreta de ésta, plasmada en un acto administrativo.
Significa esto, que el aspecto central de la controversia necesariamente va a versar sobre el extremo de si la autoridad contra la cual se dirige la demanda incumplió o no el referido deber”. Igualmente, en sentencia C-1194 de 20018 la Corte señaló que la acción de cumplimiento “está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.
Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados.” (Negrilla fuera del textoi) 5.3.
De la procedencia de la acción de cumplimiento. Ahora bien, se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último 7 M.P. Antonio Barrera Carbonell 8 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 13 desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política9.
Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía”.
De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede esta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”10. Conforme a lo anterior se DECLARARÁ LA IMPROCEDENCIA de la acción en cuanto al cumplimiento exigido de los artículos 13, 46, 58, 87 y 209 de la Constitución Política. 5.4 De la renuencia. El artículo 8 la Ley 393 de 1997 señaló que “con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”.
Frente a los alcances de esta norma, el Consejo de Estado mantiene un criterio reiterado según el cual “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”11. Así mismo la alta corporación ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado “tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”12.
Se entiende entonces que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento13”, e igualmente que14: 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP. Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546 10 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000- 2004-0047-01(ACU), MP.
Darío Quiñones Pinilla. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 12 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU- 1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 14 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.
Consejera Ponente: Doctora Susana Buitrago 14 “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos”15 (Negrillas fuera de texto).
En el caso concreto se observa que, mediante escrito de fecha 23 de enero de 2025 la parte accionante presenta ante el Director del Departamento Administrativo de Prosperidad Social petición denominada “constitución en renuencia para el inicio de acción de cumplimiento” cuya lectura permite conocer que allí se estima como incumplido el Decreto 1833 de 2016, realizando especial alusión a los artículos 2.2.14.1.37 y 2.2.14.1.38 y la Ley 80 de 1993.
Normas a partir de cuyo contenido solicita se suscriba convenio en la modalidad indirecta con el Centro de Bienestar del Anciano San Pedro Claver de San Gil. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que la demanda no agotó el requisito de procedibilidad de la acción respecto de las pretensiones de cumplimiento relacionadas con los artículos 2.2.14.1.1, 2.2.14.1.32 y 2.2.14.1.28 del decreto 1833 de 2016, la Ley 393 de 1997 y la Ley 1150 de 2007 ya que, en su petición inicial, no aludió a su contenido ni concretó la norma incumplida; por tanto, se dispondrá RECHAZAR la acción respecto de estos preceptos.
Del mismo modo se dispondrá el rechazo, de por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, respecto de la Ley 80 de 1993 toda vez que en la petición no se concreta qué normas del estatuto se estima incumplida(s) y la razón de dicho incumplimiento; en otras palabras, se no identificó concretamente las normas sobre las cuales pretendía el cumplimiento.
De lo expuesto se tiene entonces que la demanda solo cumple el requisito de procedibilidad relativo a la constitución de renuencia de cara al contenido normativo de los artículos 2.2.14.1.37 y 2.2.14.1.38 el Decreto 1833 de 2016, normas sobre las cuales se continuara el estudio del medio de control ejercido. 15 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU-2003- 00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla 15 Al respecto la lectura del artículo 2.2.14.1.37, permite concluir que la misma es de contenido facultativo al señar que: “Para los efectos del presente capítulo, los adultos mayores podrán ser atendidos en las siguientes instituciones: “1. Centros de bienestar del adulto mayor.
Estos centros deberán ser instituciones sin ánimo de lucro, de naturaleza pública, privada o mixta de cualquier nivel, que mediante convenios suscritos entre el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y/o el municipio y la institución correspondiente o entre el municipio y el centro de bienestar del adulto mayor, se obligan a: 1.1.
Prestar un servicio integral y de buena calidad. 1.2. Usar los recursos del programa en la atención de los beneficiarios del subsidio. (…)” Norma de la cual no es posible concluir que la misma contenga una obligación exigible en cabeza de la entidad demandada toda vez que la misma es facultativa y consagra el tipo de instituciones mediante cuales se presta atención a los adultos mayores, pero no impone una obligación directa de contratar con una institución especifica ni garantiza la continuidad automática de convenios pasados, los cuales no generan, por si solos, un deber jurídico claro, expreso e inobjetable.
Por su parte la lectura del articulo 2.2.14.1.38. relativo a la entrega de los subsidios económicos señala la forma en la cual, serán entregados recursos del programa de subsidios precisando que, tratándose de la modalidad de subsidios económicos indirectos “serán girados al centro de bienestar o al centro diurno según sea el caso, una vez se haya suscrito el convenio para el desarrollo del proyecto entre el ejecutor del respectivo programa de subsidios, el municipio o el distrito y el centro respectivo, o entre el municipio o el distrito y el centro, o entre el ejecutor del programa de subsidios y el centro respectivo”.
A partir de la lectura de la norma se entiende que, la entrega de los subsidios en su modalidad indirecta demanda la suscripción de un convenio, lo que en forma alguna impone que, de manera directa, este deba suscribirse con el centro accionante – el cual según se conoce, opera en virtud de la convocatoria y la asignación de cupos para la entrega del subsidio indirecto a los beneficiarios que para el efecto realizó el Ministerio del Trabajo en el año 2013-, por lo que no resulta procedente acceder a las súplicas de la demanda, pues el citado artículo no establece que el DAPS deba necesariamente suscribir convenio con la parte actora.
Se tiene entonces que por un lado, las pretensiones del demandante no se limitan a la exigencia de un mandato imperativo, expreso e inobjetable, como es el objeto del medio de control de cumplimiento, pues de la lectura de las normas no se impone como obligación la suscripción del convenio con el Centro de Bienestar del Anciano San Pedro Claver de San Gil observando la Sala que, más allá de su obedecimiento, lo que se pretende, a lo largo del escrito de la solicitud de cumplimiento, es que se dé continuidad a través de la suscripción en esta vigencia -2025- de un nuevo convenio a la ejecución del programa de subsidios con dicho centro de bienestar. 16 Destacando que, en el trámite del proceso pre-contractual y contractual en todo caso, la accionante cuenta con los mecanismos ordinarios de defensa como lo son los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y contractual para debatir la afectación que ahora pone de presente y que depreca del contenido del oficio de fecha 17 de febrero de 2025 Rad. 2025-4422-020982.
Adicionalmente, no se advierte que se aplique la excepción del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, pues no se alegó ni se encuentra acreditada la incursión de algún tipo de perjuicio irremediable para la parte actora, como resultado de la realización de una convocatoria. Una conclusión en contrario implica que el juez de cumplimiento interfiera en las competencias y facultades de otras autoridades; objetivo para el cual no fue previsto este medio de control.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
RESUELVE
PRIMERO. RECHAZAR la demanda respecto de las pretensiones de cumplimiento relacionadas con los artículos 2.2.14.1.1, 2.2.14.1.32 y 2.2.14.1.28 del decreto 1833 de 2016, la Ley 393 de 1997, la Ley 1150 de 2007 y la Ley 80 de 1993, porque no se acreditó el requisito de constitución de renuencia.
SEGUNDO. DECLARAR IMPROCEDENTE el medio de control en relación los artículos 13, 46, 58, 87 y 209 de la Constitución Política de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO
NOTIFÍQUESE el presente fallo, en la forma indicada para ello.
QUINTO. RECONOCER PERSONERÍA para actuar como apoderada del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a la abogada Clarena Ricardo Neira identificada con cédula de ciudadanía No. 23.936.719 portadora de la T.P. No. 157.102 del C.S. de la Judicatura en los términos y para los efectos del poder conferidos16.
SEXTO. Si no es impugnada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones y constancias de rigor en el Sistema Judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado 16 Samai índice 00010 17 [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada