1 SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: María Virginia Lorduy Villarreal Montería, veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 23001-33-33-007-2025-00297-01 Demandante: Marisol Martínez Villadiego Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-Fiduprevisora S.A. Tema: Derechos a la vida, salud y seguridad social I. OBJETO Se decide la impugnación presentada por Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG-, contra la sentencia de tutela del 10 de septiembre de 2025 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Montería, mediante la cual se concedió el amparo de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social invocados por la señora Marisol Martínez Villadiego, dentro del proceso de la referencia. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 La señora Marisol Martínez Villadiego presentó acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida y a la salud, que considera vulnerados por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S.A. al negar la autorización y realización del procedimiento quirúrgico de Mamoplastia de reducción reconstrucción de CAP ordenada por su médico tratante.
Expuso que fue atendida en consulta médica especializada el 29 de noviembre de 2024 por la cirujana Dra. Ana Katiuska Morales Sánchez por dolor de espalda crónico y con uso prolongado de analgésicos, y luego de la realización de exámenes, en cita de control del 3 de mayo de 2025 se le diagnosticó N62X Hipertrofia de la mama 110X Hipertensión esencial primaria M549 Dorsalgia no especificada y le fue ordenada intervención quirúrgica mamoplastia de reducción reconstrucción de CAP colgajos auxiliares y torácicos laterales bilaterales.
Indicó que el mismo día se acercó a medicina integral para programación de cirugía, cuta autorización, luego de varios días, fue negada la autorización del procedimiento. Agregó que sufre de dolor de espalda severo y hundimiento de hombro por el sobre peso mamario originado luego de 3 partos que además le causa una inclinación hacia delante y joroba.
Citó como fundamentos de derecho la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el aspecto de bienestar emocional, social y psíquico que comprende la cirugía plástica o estética de mamoplastia reductora y sobre la afectación a la salud y vida digna. 2.2. Contestación Admitida la acción de tutela y notificada en debida forma a las entidades accionadas2, estas guardaron silencio. 1 Documento “01DEMANDA2025-00297” cuaderno de primera instancia del expediente digitalizado. 2 Documentos 03 y 04 del cuaderno de primera instancia del expediente digitalizado. 2 SIGCMA 2.3.
Fallo de primera instancia3 Mediante providencia del 10 de septiembre de 2025, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería resolvió conceder el amparo de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de Marisol Martínez Villadiego. El despacho fundamentó su decisión en que, conforme a las pruebas aportadas, existía orden médica de fecha 30 de enero de 2025 para los procedimientos de colgajo local de piel compuesto de vecindad entre cinco a diez centímetros cuadrados cantidad 4, mamoplastia de reducción bilateral cantidad 1, reconstrucción del complejo areola pezón (225) cantidad 2; y autorización del servicio del 5 de marzo de 2025, recibida por la entidad -FOMAG- el 3 de julio de 2025, sin embargo, no se acreditó el agendamiento y la ejecución de la cirugía prescrita, lo cual configuró una omisión injustificada frente al cumplimiento de la atención médica requerida que, sumada a la renuencia y desatención a brindar contestación dentro de la presente acción de tutela, permite tener por ciertos los hechos expuestos en la misma y concluir que existe una vulneración de los derechos fundamentales invocados.
En consecuencia, ordenó al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduprevisora S.A. que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la providencia, asignara y agendara cita para la realización de la intervención quirúrgica de de mamoplastia de reducción bilateral cantidad 1, reconstrucción del complejo areola pezón cantidad 1 y colgajo local de piel compuesto de vecindad entre cinco a diez centímetros cuadrados cantidad 1, prescritos por el médico tratante. 2.4.
Impugnación4 La entidad Fiduprevisora S.A., en su calidad de vocera y administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG–, interpuso recurso de impugnación contra la sentencia de primera instancia y solicitó revocar la orden de tutela por las siguientes razones: En primer lugar, indicó que revisado el aplicativo HOSVITAL la accionante se encuentra en estado activo cotizante en el régimen excepcional de asistencia de salud del FOMAG.
Frente a las pretensiones de la acción de tutela indicó que la entidad fiduciaria cumplió con lo de su competencia que es la contratación de las instituciones prestadoras del servicio de salud para los docentes. Respecto al procedimiento de mamoplastia de reducción bilateral argumentó que si bien el procedimiento se encuentra incluido en el plan de beneficios de salud -PBS- su autorización está sujeta a criterios médicos y técnicos que garanticen su carácter funcional y no estético, y en el caso de la accionante “no obra en el expediente prueba clara de que la usuaria haya sido sometida a mastectomía por causa oncológica, ni que la mamoplastia de reducción obedezca a un trastorno funcional severo con impacto demostrado en su estado general de salud” (sic), y agregó que la sola fórmula médica no es suficiente para ordenar servicios de cobertura condicionada, puesto que el sistema de salud financia intervenciones que cumplan con los requisitos de la norma y los conceptos técnicos vigentes del Ministerio de Salud, en ese orden lo ordenado por el juez no es acorde a la normatividad que aplica a la materia.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte accionada de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por ser este Tribunal el superior funcional del Juez que profirió la decisión. 3 Documento “05Sentencia” cuaderno de primera instancia del expediente digitalizado. 4 Documento “08SOLICITUDIMPUGNACION” Expediente digitalizado. 3 SIGCMA 3.2.
Problema jurídico De conformidad con la demanda, el fallo de primera instancia y la impugnación propuesta por la parte actora, la Sala debe determinar si las entidades accionadas, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG– y Fiduprevisora SA en su calidad de vocera y administradora del fondo, vulneraron los derechos fundamentales a la salud y vida de Marisol Martínez Villadiego, al no programar la intervención quirúrgica de mamoplastia reductora prescrita por su médica tratante.
Previo a lo anterior, se verificará el cumplimiento de los presupuestos de procedibilidad de la acción constitucional en el caso concreto. 3.3. La acción de tutela como mecanismo de protección constitucional El artículo 86 de la Constitución Política reglamentado por el Decreto Ley 2591 de 1991 estableció la acción de tutela como mecanismo preferente y sumario para la protección de los derechos fundamentales.
Del texto de esa norma constitucional y de su desarrollo jurisprudencial se ha interpretado en forma reiterada que la tutela tiene un carácter subsidiario y que solamente procederá cuando no existan otros medios ordinarios de defensa judicial o cuando ese medio judicial es claramente ineficaz para la efectiva protección de los derechos fundamentales; eventos en los cuales la tutela procederá como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Dicha acción está sujeta a los siguientes tres presupuestos generales de procedencia que el juez de tutela debe verificar antes de examinar el fondo de la solicitud: legitimación en la causa, subsidiariedad e inmediatez. Pues bien, se tiene que existe legitimación en la causa, teniendo en cuenta Marisol Martínez Villadiego acude en nombre propio en su condición de afiliada al sistema de salud del FOMAG y solicita a su entidad promotora de servicios de salud la programación de una cirugía ordenada por su médico tratante.
Respecto al requisito de inmediatez, estima la Sala que obran en el expediente pruebas documentales que denotan la presentación de la acción dentro de un término razonable, pues de la documentación allegada se observa que las ordenes médicas y la autorización de servicios datan de julio de 2025, y la acción de tutela fue elevada en agosto de 2025.
Sobre el requisito de subsidiariedad, se rememoran los presupuestos desarrollados por la Corte Constitucional, en cuanto a que si bien existirían otros medios tales como las gestiones ante la Superintendencia Nacional de Salud, debe tenerse en cuenta que los derechos comprometidos —salud, vida digna y seguridad social— exigen una atención inmediata y eficaz, que solo puede obtenerse por vía de la acción de tutela; por lo tanto esos mecanismos no resultan idóneos e ineficaces para la protección oportuna de los derechos invocados. 3.4.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable 3.4.1. Derecho a la salud El derecho a la salud se encuentra consagrado en el artículo 49 de la Constitución Política como un servicio público esencial en cabeza del Estado, responsable de organizar, dirigir, y reglamentar la prestación del servicio de salud en el país. La Corte Constitucional señala en su jurisprudencia que la prestación de este servicio tiene una doble connotación: como servicio público esencial obligatorio y como derecho fundamental5.
Como servicio público esencial, la prestación en salud debe atender criterios de eficiencia, universalidad y solidaridad, y como derecho fundamental, la Corte ha precisado que los principios de continuidad, integralidad e igualdad son pilares del derecho a la salud, cuyos elementos esenciales comprenden la disponibilidad, la aceptabilidad, la accesibilidad y la calidad e idoneidad profesional6. 5 Sentencia T-014 de 2024. 6 Sentencia SU-124 de 2018. 4 SIGCMA El artículo 2 de la Ley Estatutaria 1751 de 2015 reconoció lo dicho por la jurisprudencia constitucional y dispuso que el derecho a la salud es un derecho fundamental autónomo e irrenunciable.
Conforme lo señala el citado artículo, el derecho a la salud comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para garantizar la promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las personas.7 El carácter fundamental, autónomo e irrenunciable del derecho a la salud permite a las personas solicitar el amparo directo de este derecho a través de la acción de tutela.
Asimismo, este derecho ius fundamental comprende el acceso oportuno a (i) un diagnóstico, el cual se compone de tres elementos relacionados con la autorización y realización de exámenes médicos, la práctica de procedimientos necesarios y la prescripción de insumos y medicamentos para atender al paciente; y (ii) los servicios, procedimientos, medicamentos, insumos o tecnologías incluidos en el plan de beneficios de salud PBS ordenados por el médico para tratar la patología. La omisión de las EPS en garantizar estos accesos implica una vulneración del derecho fundamental a la salud del paciente, que a su vez puede repercutir en los derechos de este último a la vida digna y a la integridad personal8. 3.5.
Caso concreto Del análisis probatorio viene acreditado que la accionante Marisol Martínez Villadiego fue diagnosticada Q831 MAMA SUPERNUMERARIA9, M549 DORSALGIA NO ESPECIFICADA, N62X HIPERTROFIA DE LA MAMA, 110X HIPERTENSION ESENCIAL10 por los médicos especialistas tratantes de Medicina Integral SAS a través del sistema de salud del FOMAG, y para el manejo de sus patologías se le ordenó la intervención quirúrgica mamoplastia de reducción, reconstrucción de CAP y colgajos axilares y torácicos laterales y bilaterales.
Obra en el plenario la autorización de servicios de salud No. 0004157322 del 2025-03-05 con sello de recibido de FOMAG el 03 de julio de 2025 que enlista como procedimientos autorizados: mamoplastia de reducción bilateral código 853104 cantidad 1, reconstrucción del complejo areola pezón (226) código 858701 cantidad 1, y colgajo local de piel compuesto de vecindad entre cinco a diez centímetros cuadrados código 867203 cantidad 1.11 Pese a la existencia del concepto médico, la orden emitida y la autorización generada, se advierte, a folio 25 de los anexos de la demanda, anotación en la cual se indica: “Observaciones: No se evidencia en las historias adjuntas justificación solida de procedimiento ortopedia da alta sin recomendación CX general no describe nada en HC solo remite a CX plástica no se observa logros nutricionales en evolución de la profesional” “Observaciones: se realiza revisión de información en historia clínica en la cual no se incidencia datos o información que describa compromisos estructurales anatómicos o alteraciones funcionales, además no hay evidencias de manejo medico realizado, terapias físicas o posturales enfocadas en dicha alteraciones por lo cual no se considera pertinente.” En relación con la normatividad que regula el procedimiento médico ordenado a la accionante, se tiene que, el artículo 8 de la Resolución 2808 de 2022 del Ministerio de Salud y Protección Social que establece los servicios y tecnologías de salud financiados con recursos de la UPC, y el artículo 8 de la Resolución 2366 de 2023 expedida por la misma entidad, a través de la cual se actualizan integralmente los servicios y tecnologías de salud 7 Sentencia T-012 de 2024. 8 Sentencia SU-508 de 2020. 9 Documento PDF 01 anexo demanda pagina 21 de la historia clínica cuaderno de primera instancia del expediente digital 10 Documento PDF 01 anexo demanda pagina 14 de la historia clínica cuaderno de primera instancia del expediente digital 11 Documento PDF 01 anexo demanda pagina 24 de la historia clínica cuaderno de primera instancia del expediente digital 5 SIGCMA financiados con recursos de la UPC, distinguen dos tipos de cirugía plástica: por una lado, la cirugía plástica estética enfocada en modificar la apariencia del paciente, y de otra parte, la cirugía plástica reparadora o funcional, que se practica sobre órganos o tejidos con el objetivo de mejorar, restaurar o restablecer la función de estos, para evitar alteraciones orgánicas o funcionales.
En cuanto al primer tipo, conforme al artículo 15 de la Ley 1751 de 2015, las cirugías plásticas con fines estéticos no se pueden financiar con recursos públicos porque no suponen la recuperación o mantenimiento de la capacidad funcional o vital de las personas. Ahora bien, el artículo 34 de la Resolución No. 2366 de 2023 indica que los tratamientos reconstructivos, en tanto tengan una finalidad funcional de acuerdo con el criterio del profesional en salud, serán financiados con recursos de la UPC.
Descendiendo sobre el asunto, en relación con la mamoplastia de reducción ordenada a la actora, se advierte que, verificado el listado de servicios y tecnologías de la salud excluidos de la financiación con recursos públicos asignados a la salud -contemplado en las Resoluciones 2273 del 22 de diciembre 2021 y 641 del 18 de abril de 2024-, únicamente se encuentran excluidas las mamoplastias de aumento con tejido autólogo o con dispositivo con fines estéticos, por el contrario el procedimiento reducción de mamas se encuentra entre los servicios financiados por la UPC con el código 85.3.1. en el anexo 2 de la Resolución 2366 de 2023 -por medio de la cual actualizan integralmente los servicios y tecnologías de salud financiados con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC).
Respecto a la cirugía de mamoplastia de reducción con fines funcionales, la jurisprudencia constitucional ha entendido que esta busca aliviar los dolores de la paciente y salvaguardar la salud y la vida en condiciones dignas. Particularmente, la Corte ha reconocido que la este tipo de cirugía está asociado a la patología por hipertrofia mamaria o gigantismo de mamas, por lo cual, minimiza los efectos negativos de la dorsalgia y de las alteraciones en la columna vertebral y mejora la calidad de vida de las pacientes.12 En el sub examine, la Sala encuentra acreditado de la historia clínica anexada, que el objetivo de la cirugía es corregir y superar el diagnóstico de dorsalgia e hipertrofia de mama que tiene la accionante, por lo cual es evidente que la cirugía ordenada reviste un carácter funcional.
La accionante aporta epicrisis que permite evidenciar que ha venido siendo atendida por dolor de espalda y cuello crónico y ha requerido el uso prolongado de analgésicos, así como de atenciones por ortopedia, cirugía general -en varias ocasiones- y finalmente por cirugía plástica, lo que permitió determinar la necesidad de la cirugía de reducción y reconstrucción para el mejoramiento de su patología del dolor.
Estima la Sala que la omisión del FOMAG en garantizar la realización de la cirugía de mamoplastia reductora que requiere la accionante vulnera sus derechos fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas, pues se trata de un procedimiento que dicha entidad está obligada a prestar de acuerdo con lo contemplado en el listado de servicios de la salud del PBS financiados con las UPC, y su no realización afecta significativamente la salud y las condiciones de vida de la paciente.
Por lo anterior, es reprochable la renuencia de la accionada a acatar la orden del juez de tutela de primera instancia dentro de la presente actuación, pues dicho incumplimiento, más allá de la consecuencia directa de aplicar la presunción de veracidad, muestra la falta de diligencia con la administración de justicia y el sistema de seguridad social en salud.
Respecto al cargo de impugnación, según el cual, la entidad Fiduciaria alega que su competencia se limita a la contratación de la instituciones prestadoras de servicios de salud del sistema especial de salud del FOMAG, la Sala considera necesario precisar que la Corte Constitucional ha señalado que, aunque Fiduprevisora S.A. no presta directamente los servicios médicos, sí actúa como vocera, administradora y garante del Fondo Nacional de 12 Ver entre otras, Sentencias T 920 de 2013, T 965 de 2014 6 SIGCMA Prestaciones Sociales del Magisterio, y por tanto tiene la obligación de actualizar las coberturas del Plan Integral en Salud conforme al PBS para que pueda garantizarse la correcta prestación de tales servicios a los afiliados, máxime cuando no es permitido que los servicios y las tecnologías en salud que formen parte del PBS sean excluidos de cobertura en el régimen del Magisterio.13 De conformidad con lo expuesto, tal como lo concluyó el a quo, las entidades accionadas han incurrido en la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante al negarse a garantizar la realización del procedimiento quirúrgico ordenado por el medico tratante y previamente autorizado.
Los argumentos expuestos son suficientes para desestimar el cargo de impugnación de Fiduprevisora S.A. En consecuencia, procede confirmar la sentencia de primera instancia, manteniendo la orden impartida a la entidad, a fin de que realice de manera inmediata todas las gestiones necesarias con el propósito de programar y garantizar la práctica del procedimiento quirúrgico autorizado, asegurando la atención integral, oportuna y digna de la accionante.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de primera instancia del 10 de septiembre de 2025, proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se ampararon los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de la señora Marisol Martínez Villadiego, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Comunicar la presente decisión al a quo, a las partes y al agente del Ministerio Público.
TERCERO: Por Secretaría, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. De no ser seleccionada la presente sentencia para revisión, envíese el expediente digital al juzgado de origen. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA VIRGINIA LORDUY VILLARREAL PEDRO OLIVELLA SOLANO MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ 13 Sentencia T 050 de 2023