Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.009/2026 SALA DE DECISIÓN No. 004 Cartagena de Indias D. T. y C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veintiséis (2026). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado 13001-33-33-013-2022-00336-01 Demandante DARWIN MIGUEL LOMBANA DÍAZ Demandado NACIÓN- RAMA JUDICIAL- DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema Reliquidación de prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial - Decreto 383 de 2013 y prima especial Ley 4 de 1992.
Magistrado Ponente MOISÉS RODRÍGUEZ PÉREZ II.- PRONUNCIAMIENTO La Sala de Decisión No. 004 de esta Corporación, decide sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada1, contra la sentencia proferida el 27 de julio de 20232, por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cartagena, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
III.- ANTECEDENTES 3.1. La demanda3. 3.1.1. Pretensiones4. En ejercicio del medio de control la parte demandante, elevó las siguientes pretensiones: Primero: Que se declare la nulidad de la RESOLUCION No. DESAJCAR19-3022 del 12 de junio de 2019, así como el acto ficto producto de la falta de respuesta al recurso de apelación presentado el 20 de agosto de 2019, contra la decisión anterior.
Segundo: Que se inaplique por inconstitucionalidad la expresión «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, contenida en el Decreto 383 de 2013 y de la prima especial del 30 % creada por la ley 4 de 1992. Tercero: Que, como consecuencia de la inaplicación y anulación de los actos demandados, se declare que la Bonificación judicial creada por el decreto 383 de 2013 constituye factor salarial para todos los efectos legales y prestacionales. 1 Doc. 20 cdno primera instancia 2 Doc. 18 cdno primera instancia 3 Doc. 01 cdno primera instancia 4 Fols. 2-3 Doc. 01 cdno primera instancia 13001-33-33-013-2022-00336-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.009/2026 SALA DE DECISIÓN No. 004 Cuarto: Se declare que por el reconocimiento del carácter salarial de la prima especial del 30 % creada por la ley 4 de 1992 constituye factor salarial para todos los efectos legales y prestacionales.
Quinto: Que se condene a la demandada, al pago de la sanción moratoria, indexación e intereses moratorios. 3.1.2. Hechos5. El demandante se encuentra vinculado a la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Cartagena, en el cargo de Juez Municipal en el Juzgado 002 Promiscuo Municipal de Simití, desde el 01 de enero de 2013, percibiendo como asignación mensual el sueldo básico, la bonificación judicial y la prima especial en los lapsos de tiempo que fungió como juez.
Mediante petición elevada el 09 de julio de 2018 el demandante presentó reclamación administrativa ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cartagena, solicitando el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y la prima especial para la liquidación de sus prestaciones sociales. La entidad demandada negó la solicitud a través de la Resolución DESAJCAR19-3022 del 12 de junio de 2019, contra la cual interpuso recurso de apelación, sin que la entidad de haya pronunciado 3.2.
Contestación. La entidad demandada pese a ser notificada en debida forma no contestó la demanda. 3.3. Sentencia de primera instancia6. Por medio de providencia del 27 de julio de 2023, el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cartagena dirimió la controversia sometida a su conocimiento accediendo a las pretensiones de la demanda.
Como fundamento de su decisión encontró probado que la demandante ha desempeñado cargos que la hacen beneficiaria de la Prima Especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y de la Bonificación Judicial creada a partir del Decreto 383 de 2013. En cuanto a la bonificación judicial, puso de presente que, de conformidad con la sentencia del 6 de abril de 2022, esta viene siendo pagada con el fin de nivelar los salarios de los servidores públicos, por lo que no tenerla en cuenta como factor salarial para liquidar las demás prestaciones sociales vulnera todas las normas relacionadas con los trabajadores. 5 Fols. 3 Doc. 01 cdno primera isntancia. 6 Doc. 18 cdno primera isntancia. 13001-33-33-013-2022-00336-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.009/2026 SALA DE DECISIÓN No. 004 Frente a la prima especial, encontró probado que, a partir de la vinculación de la accionante a la entidad demandada como juez del circuito, esto es, desde el 01 de enero de 2013 al 30 de septiembre de 2013 y del 06 de julio de 2016 al 30 de julio de 2016 fueron expedidos los Decretos del año 1993 hasta el año 2007 los cuales se declararon nulos por sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014.
Evidenció que la parte demandante según sus cargos ocupados es integrante del grupo de funcionarios que analizó el Consejo de Estado, en Sentencia de Unificación SUJ-016- CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, por lo que había lugar a declarar la inconstitucionalidad e ilegalidad, por desmejorar los salarios. Alegó que, la ausencia de disponibilidad presupuestal no puede convertirse en una excusa para evadir las responsabilidades constitucionales y legales de la entidad demandada.
Como restablecimiento del derecho reconoció para la bonificación judicial desde el 9 de julio de 2015, en virtud de la declaratoria de prescripción y la prima especial fue reconocida desde la misma fecha hasta el 1 de enero de 2021, de conformidad con lo señalado en el artículo 1 del Decreto 272 de 2021, por el cual se dispuso que la prima especial equivalente al 30% del salario básico, será adicional a la asignación básica correspondiente a cada empleo. 3.4.
Recurso de apelación7. Como motivos de inconformidad, la parte demandada señaló en resumen lo siguiente: El A-quo, de manera errada realiza el reconocimiento adicional del 30% del salario equivalente a la prima especial de servicios, cuando la pretensión radicada por el demandante respecto a esta prima era la de su reconocimiento con carácter salarial.
En el acápite de las pretensiones de la demanda, las mismas consistían en la solicitud de reconocimiento del carácter salarial tanto de la bonificación judicial, como de la prima especial de servicio. No era pretensión de la demanda el que se reconociera la errada liquidación de la prima, ni la disminución salarial del 30% resultante de la indebida interpretación de la Ley 4 de 1994.
Reconoció el pago de una diferencia por errada liquidación de la prima especial al considerarla un plus adicional al salario, pretensión que no estaba contenida en la demanda. Alega que la entidad no desconoció el precedente jurisprudencial, por cuanto no es un tema objeto de unificación, encontrando decisiones de Altas Tribunales y Juzgados del país donde el criterio es distinto al esbozado en la 7 Doc. 20 13001-33-33-013-2022-00336-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.009/2026 SALA DE DECISIÓN No. 004 sentencia recurrida, los cuales no fueron analizados por el Aq-uo, agregando que, se tomó como precedente la SUJ-016-CE-S2-201 que si bien unifica para el caso de prima especial, dejó claro que no es factor salarial el aumento de esta.
Trajo a colación distintos precedentes que sustentan su tesis, radicados: número: 11001-03-25-000-2006-00043-00 (0867-06), C-410-97 del 28 de agosto de 1997, SU 395 de 2017, en los que a su juicio concluyen que solo el legislador puede establecer que emolumentos constituyen factor para liquidar el salario, por lo que, de ninguna manera puede instituirse que la bonificación judicial constituya factor salarial para la liquidación de este.
En segundo lugar, alegó que el Gobierno Nacional al expedir el nuevo Decreto, no desconoce o lesiona los derechos reclamados, pues los derechos adquiridos son intangibles, y para el caso en estudio, la Bonificación Judicial creada en el Decreto 383 de 2013, fue el producto de una reclamación salarial a través del paro judicial, que hasta ese momento, era una mera expectativa o esperanza de obtener un derecho, susceptible de ser modificada discrecionalmente por el Gobierno Nacional y que a la postre, se configuró con la expedición de la norma precitada.
Expresó que el Gobierno cuando concertó con el Sindicato Asonal tenía dos fronteras: la regla fiscal y el principio de legalidad. Además, exigió como contraprestación 'la eficiencia en el servicio público judicial, alegando que la congestión judicial es una de las causales de la ineficiencia de la justicia. Finalmente, como último motivo del recurso de alzada, reiteró que los mismos argumentos que sirvieron de fundamento para negar la prima especial estudiada en la SUJ-016-CE-S2-2019, lo que significa que dicho emolumento no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados. 3.5 Actuación procesal.
La demanda en comento fue repartida a este Tribunal el 07 de diciembre de 20238, y por auto del 1° de abril de 20259 se admitió el recurso de alzada. 3.6. Alegatos de conclusión Las partes en litigio no presentaron alegatos de conclusión y el Ministerio Público no rindió el concepto de su competencia. IV.- CONTROL DE LEGALIDAD Tramitada la primera instancia y dado que, no se observa causal de nulidad, impedimento o irregularidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir la controversia suscitada entre las partes, previas las siguientes 8 Doc. 01 cdno segunda instancia 9 Doc. 08 cdno segunda instancia 13001-33-33-013-2022-00336-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.009/2026 SALA DE DECISIÓN No. 004 V.- CONSIDERACIONES 5.1.
Competencia. Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en segunda instancia, por disposición del artículo 153 del CPACA. De igual forma es competente únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, conforme los artículos 320 y 328 del C.G.P. 5.2. Problema jurídico. De conformidad con lo expuesto en los argumentos de la apelación, considera la Sala que, dentro del asunto, se debe determinar: ¿Debe reconocerse la bonificación judicial y la prima especial como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial, pese a que los decretos que la regulan disponen que solo constituye factor salarial para efectos de cotización al Sistema General de Seguridad Social? 5.3.
Tesis de la Sala. La Sala confirmará el fallo de primera instancia, por cuanto el Ejecutivo se atribuyó una facultad que no le correspondía al restringir la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013, potestad asignada al órgano legislativo. En cuanto a la prima especial, estuvo mal liquidada porque al salario básico debe adicionársele el 30%, lo cual implica la reliquidación de las prestaciones sociales, conforme a la jurisprudencia de unificación de nuestro máximo tribunal contencioso.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. - Constitución Política de 1991, artículos 1, 25 y 53. - Ley 4 de 1992, artículo 14, parágrafo único. - Convenio 095 de la OIT, artículo 1. - Código Sustantivo del Trabajo, artículos 22 (numeral 2), 127 y 128. - Decretos 383 de 2013, 1269 de 2015, 246 de 2016 y 1014 de 2017. - Consejo de Estado, Sección Segunda, Rad.
No. 41001-23-33-000-2016- 00041-02(2204-18) CE-SUJ-016-S2-19, sentencia de unificación del 2 de septiembre 2019. - Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. C.P. Carmen Anaya De Castellanos. Sentencia del 6 de abril de 2022. Rad. 76001233300020180041401 (0470-2020) Rad. 11001-03-25- 000-2018-01634-00. 13001-33-33-013-2022-00336-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.009/2026 SALA DE DECISIÓN No. 004 5.5.
CASO CONCRETO. 5.5.1. Análisis crítico de la prueba frente al marco normativo y jurisprudencial. Esta Sala en virtud de su competencia se pronunciará, frente a los argumentos que sustentaron el recurso de alzada, teniendo en cuenta que no se discute la vinculación del actor. Así las cosas, lo que se discute es la aplicación normativa del A-quo, y la jurisprudencia que a juicio del apelante debió tenerse en cuenta, motivo por el cual, la Sala se limitará a estudiar los argumentos de la alzada.
Frente al primer argumento de la alzada, difiere esta Sala de la interpretación realizada por el demandado, debido a que, tal y como lo explica el demandante en el acápite de normas violadas, la petición de reconocimiento y pago del carácter salarial de la prima especial fue definida por el Consejo de Estado, indicando que el porcentaje del 30% constitutivo de la prima especial, no era un sobresueldo, sino que hacía parte de su salario, es decir, es el mismo carácter de factor salarial lo que permite como restablecimiento, la reliquidación de la misma.
En ese mismo sentido, fue entendido e interpretado por el H. Consejo de Estado a través de la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019, ordenando como parte de su unificación, que se reliquide las prestaciones sociales sobre el 100% del salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial10.
El apelante aduce que, la sentencia de primera instancia transgrede el principio de congruencia al conceder de manera extra petita, ya que la pretensión del demandante era el reconocimiento de carácter salarial. de la prima especial, y no el reconocimiento adicional del 30% del salario equivalente a dicha prima. No obstante, revisada la reclamación administrativa presentada el 03 de julio de 2018, se aprecia que la parte actora solicitó el reconocimiento de carácter salarial de la prima, la cual se accede bajo lo manifestado en la sentencia de unificación atrás citada, que expresa: 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: José Ascención Fernández Osorio Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024), donde se resolvió: «DECLARAR la nulidad parcial de los Decretos 57 de 1993, artículo 7º, 106 de 1994, artículo 7º, y los artículos demandados de las siguientes disposiciones: Decreto 46 de 1995, 36 de 1996, 76 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007, 657 de 2008, 658 de 2008, 661 de 2008, 741 de 2009, 726 de 2009, 723 de 2009, 1387 de 2010, 1391 de 2010, 1388 de 2010, 1038 de 2011, 1043 de 2011, 1039 de 2011, 849 de 2012, 841 de 2012 y 874 de 2012, en el contenido normativo “el treinta por ciento (30%) de esta remuneración se considera prima especial sin carácter salarial, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4a de 1992». 13001-33-33-013-2022-00336-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.009/2026 SALA DE DECISIÓN No. 004 «10.1.4- En esas condiciones, se considera que, las normas demandadas violaron las normas superiores en las cuales se debían fundar, motivo por el cual, la prima de que trata el artículo 14 de la ley 4a. de 1992, mas no su consagración como prestación o parte componente de la remuneración de los decretos que se anularán parcialmente en el aparte El treinta por ciento (30%) de esta remuneración se considera prima especial sin carácter salarial, al incluir dentro del salario básico mensual de los antedichos funcionarios y empleados citados, equivalente al 30% de ese salario básico mensual, las cuales las retirará del ordenamiento jurídico, con efectos erga omnes, de manera que futuros procesos contra estas mismas disposiciones deben estarse a lo aquí resuelto.
De igual manera, se dejará establecido que la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona en vida laboral activa, sino que lo adiciona. Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo. 10.1.5- Así mismo, se puede enfatizar, que con dichos decretos se desconoció la Ley, y no se acogió la jurisprudencia contenciosa; para el caso, las sentencias citadas, en especial las de unificación. Desde luego, estas sentencias son posteriores en el tiempo a la mayoría los decretos sub judice, pero de todos modos su ratio decidendi aplica de manera sobreviniente.
Lo anterior, por cuanto al violar la ley las normas acusadas de paso desconocieron la Constitución, de una manera indirecta o mediatizada por la presencia de la ley, se desconoció también el hecho de que la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad del funcionario público, que tiene derecho a un trabajo (art. 25 CN) y a un salario y prestaciones sociales liquidadas de una manera razonable, evitando integración de rubros para reconocer y pagar un salario o unas prestaciones sociales inferiores; ello desconocería los principios de favorabilidad del trabajador y progresividad del salario (art. 53 CN) (…)» Significa lo anterior, que como este es un caso que debe aplicarse el precedente judicial para un demandante que viene vinculado desde el 28 de enero de 2008, según certificado laboral11, lo cual implica que dicha decisión le es aplicable para los años 2008 a 2012 y para los casos posteriores por ser la misma razón, motivo por el cual no existe ningún tipo de incongruencia entre lo fallado por el juez y lo solicitado por el actor.
En consecuencia, la Sala considera que contrario a lo indicado por el apelante, la sentencia de primera instancia es congruente y coherente en tanto las consideraciones expuestas y las declaraciones esbozadas guardan relación las normas incoadas como violadas y los hechos que sirvieron de sustento a las pretensiones, es decir, guarda congruencia con el petitum de la demanda.
En ese orden de ideas, los fundamentos planteados en cuanto a la prima especial no están llamados a prosperar, por lo que se confirmará en su totalidad. 11 Fol. 41 doc. 01 13001-33-33-013-2022-00336-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.009/2026 SALA DE DECISIÓN No. 004 Con relación a los argumentos por el reconocimiento de la bonificación judicial, el apelante equipara dicha prestación con la prima especial a la que hace referencia la Ley 4 de 1992, esta Sala se permite hacer algunas precisiones al respecto.
El artículo 150 de la Constitución Política atribuye al Congreso de la República la función, entre otras, de expedir leyes y, mediante ellas, establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Con ocasión de dicha atribución constitucional, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, a través de la cual estableció «[…] las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones […]».
De la exposición de motivos de la mencionada norma se indicó que el propósito del legislador, entre otros, fue el de: (i) establecer parámetros generales fundados en la protección y progresividad de los derechos laborales de los servidores públicos de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros; (ii) reconocer a los servidores de la Rama Judicial un salario adecuado a la importancia de sus funciones y así «fortalecer la rama judicial» y;
(iii) «eliminar las descompensaciones en la escala de remuneración» de esta. En el artículo 14 de la mencionada ley, el Congreso de la República creó una prima especial de servicios, dicha norma previó que no constituiría factor salarial, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-279 de 1996, y debía tenerse en cuenta para efectos de liquidar prestaciones, pero únicamente respecto a la pensión de jubilación de los funcionarios señalados en la norma que, a la fecha de su entrada en vigencia, se encontraran vinculados al servicio o que se jubilaran con posterioridad a esta.
En ese orden de ideas, a diferencia de la bonificación judicial, la prima especial a la que hace referencia la Ley 4ª de 1992 sí atribuyó de manera textual su carácter no salarial, es decir, fue el mismo legislador quien atribuyó dicha prohibición, por lo que no es de recibo el argumento del apelante, en cuanto a que la prima especial es equivalente a la bonificación judicial.
Ahora bien, en ese mismo sentido, la bonificación judicial fue creada en virtud del presupuesto establecido en el literal C) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, esto, por concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo, el cual fue tenido en cuenta para la firma del acuerdo entre el sindicato de la Rama Judicial y el gobierno, materializado en los Decreto 382, 383 y 384 de 2013.
Dentro de dicho acuerdo, se pactó que se le reconocería el derecho a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación 13001-33-33-013-2022-00336-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.009/2026 SALA DE DECISIÓN No. 004 a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad.
Mediante sentencia del año 202212, el Consejo de Estado reiteró que lo pretendido tanto por el Constituyente como por el Legislador fue «nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial», le estaba vedado al Gobierno Nacional incumplir el mandato legal y exceder el marco y criterios allí fijados, teniendo en cuenta, que la Ley no realizó discriminación alguna en ese sentido, además que lo que se dispuso fue la nivelación o reclasificación de la remuneración salarial, lo que en ambos sentidos implica incremento salarial.
En caso similar, nuestro máximo Tribunal13 al estudiar la prima de dirección de los empleados de la DIAN, no solo determinó que el ejecutivo al expedir la norma demandada se apartó de los criterios definidos en la ley 4ª de 1992 para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, sino que además desbordó su poder, viciando a su vez, de nulidad por desconocer el concepto de salario.
Al estudiar los alcances de la creación de dicha prima sin carácter salarial, indicó que, desde antes de la carta de 1991, el concepto de prima dentro del régimen jurídico opera invariablemente como un fenómeno retributivo de carácter adicional a la actividad laboral cumplida por el servidor público, sin que sea posible su uso como una consecuencia diferente a la de representar un incremento remuneratorio.
En segundo lugar, la Sala aclara que la restricción de los derechos consagrados en normas como el Código Sustantivo del Trabajo y los tratados de la OIT, no fueron facultades atribuidas al Presidente, y mucho menos al ejecutivo, lo anterior, teniendo en cuenta que, a la luz del Convenio 095 de la OIT, el término «salario» significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar.
Por su parte, el Código Sustantivo del Trabajo, en el artículo 22, al definir el contrato individual de trabajo señala en el numeral 2º que el salario es equivalente a la remuneración, así: «Quien presta el servicio se denomina 12 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020). 13 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2018-01634-00 Número interno: 5415-2018 Demandante: Orlando Hurtado Rincón Demandado: Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN y otros 13001-33-33-013-2022-00336-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.009/2026 SALA DE DECISIÓN No. 004 trabajador, quien lo recibe y remunera, [empleador], y la remuneración, cualquiera que sea su forma, salario».
Este Código también define cuáles elementos integran el salario en los artículos 127 y 128 que señalan: «ARTICULO 127. ELEMENTOS INTEGRANTES. Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
ARTICULO 128. PAGOS QUE NO CONSTITUYEN SALARIOS. No constituyen salario las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, participación de utilidades, excedentes de las empresas de economía solidaria y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes.
Tampoco las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el [empleador], cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad.» Sin embargo, aunque estas normas, en principio, no se aplican en la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, tal como lo precisa el artículo 3 del CST «el presente Código regula las relaciones de derecho individual del Trabajo de carácter particular, y las de derecho colectivo del Trabajo, oficiales y particulares», nuestro máximo Tribunal ha acudido a esta definición de salario como criterio interpretativo, tal y como se realizó en la sentencia del 6 de julio de 201514 donde se declaró la nulidad de la expresión «no constituirá factor salarial para ningún efecto legal» del artículo 5 del Decreto 4050 de 2008, que regula el incentivo por desempeño grupal de los empleados de la DIAN.
Igualmente, la Sección Segunda, Subsección B, en reiteradas sentencias15 ha manifestado que «por salario debe entenderse no sólo la remuneración básica mensual sino todo lo que el empleado percibe por concepto de salario, en otras palabras, todo lo que devengue periódicamente como retribución de sus servicios». 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, proceso con radicado 11001-03-25-000-2011- 00067-00 y número interno 0192-2011 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Jesús María Lemos Bustamante, proceso con radicado 25000- 23-25-000-2000-3609-01 y número interno 3343-04 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, proceso con radicado 44001-23-31-000-2008- 00150-01 y número interno 0070-2011 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, proceso con radicado 11001-03-25-000-2011- 00067-00 y número interno 0192-11 13001-33-33-013-2022-00336-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.009/2026 SALA DE DECISIÓN No. 004 En virtud de todo lo anterior, concluye esta Sala que el Gobierno Nacional mediante el Decreto 383 de 2013, reconoce a los servidores y empleados de la Rama Judicial una bonificación judicial como un incremento salarial, no obstante la restringe al tomarla únicamente como factor para liquidar la base de cotización a la Seguridad Social en Pensiones y Salud, lo que implica, por una parte que el Ejecutivo se atribuyó una facultad que no le corresponde, ya que la facultad de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos entre otros, corresponde al órgano legislativo.
Lo antes expuesto, evidencia, además, una disminución en el verdadero pago mensual que perciben los servidores y empleados de la entidad demandada, hecho con el cual se desconocen los principios de progresividad y no regresividad de los derechos reconocidos en materia laboral16. Sobre lo sostenibilidad fiscal que se alega, Al respecto, a tenor del parágrafo del artículo 33417 de la Constitución Política, se tiene que, «bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva».
En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional18 ha reiterado que, la sostenibilidad fiscal, al ser un mero criterio orientador de la actuación estatal y no un derecho, ni un principio constitucional, ni un fin esencial del Estado, no puede prevalecer ni limitar la efectividad de los derechos fundamentales, debiendo su aplicación respetar el principio de progresividad sin que ello 16 Artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos prevé que: «Artículo 26.
Desarrollo progresivo. Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados». 17 Artículo 334.
La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho.
En cualquier caso el gasto público social será prioritario. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica. (…9 Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva. 18 Sentencia C-288 de 2012 y C-753 de 2013. 13001-33-33-013-2022-00336-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.009/2026 SALA DE DECISIÓN No. 004 permita afectar posiciones jurídicas que adquieren naturaleza iusfundamental.
Bajo ese sentido, al acreditarse que, a luz de los artículos 1, 23 y 53 de la Constitución Política, tanto de los Convenios 95 de 1949 y 100 de 1951 de la OIT, ratificados por medio de la Ley 54 de 1962, la bonificación judicial prevista en el Decreto 384 de 2013 constituye salario, ello nos traslada a un escenario. donde el tema en debate guarda una conexión directa con los artículos 2º, 23 y 53 de la Constitución Política, los cuales consagran derechos fundamentales como el derecho al trabajo y a recibir una remuneración justa y proporcional a la calidad y cantidad de la labor desempeñada, entre otros.
Por lo tanto, a diferencia de lo que afirma el apelante, la sostenibilidad fiscal no puede ser utilizada como argumento para negar o limitar los derechos laborales aquí discutidos. La protección de los derechos fundamentales tiene prioridad sobre cualquier consideración de política fiscal, según lo establece la Constitución y la jurisprudencia constitucional.
Así las cosas, se confirmará en su totalidad la sentencia de primera instancia. 5.5. De la condena en costas En ese orden, se tiene que el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la ley 2080 de 2021 establece que habrá razones para condenar en costas cuando la demanda o el recurso carezcan de fundamentos legales. En este caso concreto, los recursos de apelación no carecen de ello, cosa distinta es que no se hayan acogido los argumentos; y, como no hubo actuación en segunda instancia, no hay lugar a condenar en costas. 5.6.
Cuestión previa: Se deja constancia que la Sala de Decisión 004, se encuentra integrada por los Dres. Edgar Alexi Vásquez Contreras y Jean Paul Vásquez Gómez, quienes se encuentran impedidos para conocer del presente asunto en virtud de la causal 1° del artículo 141 del C.G.P., “Tener el juez. Su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso” Lo anterior, debido a que, en el caso del Dr. Edgar Alexi Vásquez Contreras, su hija se encuentra vinculada a la Rama Judicial y solicitó la reliquidación de la bonificación judicial establecida en el Decreto 313/2013.
En cuanto al Dr. Jean Paul Vásquez Gómez, su cónyuge solicitó la reliquidación de la bonificación judicial establecida en el Decreto 313/2013, cursando demanda bajo el radicado No. 08001-33-33-010-2025-00110-00. 13001-33-33-013-2022-00336-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.009/2026 SALA DE DECISIÓN No. 004 En ese orden de ideas, después de haber realizado el estudio pertinente del presente asunto, encuentra esta Sala que, les asiste razón a los Dres.
Edgar Alexi Vásquez Contreras y Jean Paul Vásquez Gómez para manifestar impedimento, debido a que, podría afectar su imparcialidad dentro de las resultas del proceso, por lo que se declarará fundado su impedimento. En virtud de lo anterior, se procede a llamar en orden alfabético al Dr. Luis Miguel Villalobos Álvarez, para que integre la Sala de Decisión No. 004 de este Tribunal, de conformidad con lo establecido en el inciso 2 del artículo 8 del Acuerdo 209/1997.
En mérito de lo expuesto el tribunal administrativo de bolívar, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la ley. VI.- FALLA:
PRIMERO: DECLARAR FUNDADO los impedimentos declarados por los Dres. Edgar Alexi Vásquez Contreras y Jean Paul Vásquez Gómez, en consecuencia, ACEPTAR el mismo, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO: ABTENERSE DE CONDENAR en costas en esta instancia, por los motivos expresados en este proveído.
CUARTO: DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones de ley en los sistemas de registro y radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala No.004 de la fecha. LOS MAGISTRADOS MOISÉS RODRÍGUEZ PÉREZ LUIS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ