SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Bucaramanga, tres (3) de junio de dos mil veinticinco (2025) AUTO QUE CONFIRMA SANCIÓN ACCIÓN: Acción de tutela- consulta RADICADO: 680013331005-2012-00055-05 ACCIONANTE: Sandra Patricia Abreo Ardila en calidad de agente oficiosa del menor P.V.A Sandra.abreod@gmail.com ACCIONADO: Nueva EPS secretaria.general@nuevaeps.com.co tributaria@nuevaeps.com.co INCIDENTADO: María Fernanda Lanao Tapia maferlanao@hotmail.com maria.lanao@nuevaeps.com.co MINISTERIO PÚBLICO: Procuraduría 47 Judicial II para Asuntos Administrativos procjudadm47@procuraduria.gov.co ASUNTO: Auto que confirma sanción Procede la Sala a pronunciarse sobre el grado jurisdiccional de consulta de la providencia proferida el 21 de mayo de 2025 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se sancionó por desacato a la señora María Fernanda Lanao Tapia, en su calidad de gerente regional nororiente de la Nueva EPS. 1.
Antecedentes 1.1. De la solicitud de desacato1 La señora Sandra Patricia Abreo en calidad de agente oficiosa del menor P.V.A mediante escrito radicado el 10 de abril de 2025 solicitó la apertura de incidente de desacato, por el presunto incumplimiento del fallo de tutela proferido el 15 de marzo de 2012 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante el cual se amparó el derecho fundamental a la salud y a la seguridad social y, en consecuencia, se ordenó: 1 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 20, índice SAMAI.
Acción de tutela, consulta de desacato Incidentante: Sandra Patricia Abreo Ardila Incidentado: Nueva EPS Radicado: 680013331005-2012-00055-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander «PRIMERO: CONCEDER el amparo Constitucional solicitado por la tutelante, señora Sandra Patricia Abreo Ardila, en representación de su hijo P.V.A por la vulneración de sus derechos fundamentales a la SALUD y a la SEGURIDAD SOCIAL.
SEGUNDO: ORDENAR a la NUEVA EPS, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, AUTORICE todos los servicios médicos que actualmente requiere el joven P.V.A con ocasión a las enfermedades que padece, denominada «HIDROCEFALIA, EPILEPSIA FOCAL, QUISTE RETROCEREBELOSO, RETARDO MENTAL MODERADO, SÍNDROME DE DANNY WALKER», así como todos los servicios que en adelante prescriban sus médicos tratantes para el tratamiento de las mismas, absteniéndose de anteponer para ello la realización de trámites administrativos que retarden irrazonable e injustificadamente la prestación del servicio de salud a favor del menor.
TERCERO: Se autoriza a la demandada NUEVA EPS, para que los procedimientos medico hospitalarios asumidos en virtud de las patologías del menor P.V.A que no se encuentren dentro del Plan Obligatorio de Salud, sean solicitados en RECOBRO ante el FOSYGA […]» (sic en todo el texto) 1.2. Hechos de la solicitud El accionante narró como hechos relevantes los siguientes: i) Las entidades accionadas no han dado cumplimiento al fallo de tutela tutela, por cuanto existe demora en la entrega de los medicamentos e insumos prescritos al menor P.V.A ii) Resulta imperioso iniciar el trámite de incidente de desacato para que la accionada de cumplimiento a la sentencia judicial, de conformidad a lo establecido en el artículo 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991. 1.3.
Providencia objeto de consulta2 El 21 de mayo de 2025, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, resolvió: «Primero. SANCIONAR por desacato MARIA FERNANDA LANAO TAPIA, identificada con cédula de ciudadanía No. 37.292.098 en calidad de GERENTE REGIONAL NORORIENTE de la NUEVA EPS, con la imposición de multa por valor de dos (02) salarios mínimos mensuales legales vigentes».
En sustento de la decisión, el Juzgado consideró los siguientes aspectos: i) Una vez revisada la historia clínica del menor P.V.A, se encuentra acreditado que le fue prescrito el siguiente insumo: «formula completa y balanceada con fos, fibra grasas cardioprotectoras libre lactosa ENSURE»; sin embargo, no se encuentra comprobada su entrega. iii) Por consiguiente, se advierte que la accionada no ha dado cumplimiento a la sentencia de tutela proferida por el 15 de marzo de 2012, a 2 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 68 índice SAMAI, link one drive, archivo 014.
Acción de tutela, consulta de desacato Incidentante: Sandra Patricia Abreo Ardila Incidentado: Nueva EPS Radicado: 680013331005-2012-00055-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander través de la cual se ordenó la autorización de todos los servicios médicos que se prescribieran al agenciado para el tratamiento de sus enfermedades «hidrocefalia, epilepsia focal, quiste retrocerebeloso, retardo mental moderado y síndrome de Danny Walker» sin que para ello se antepusieran trámites administrativos que retardaran la prestación del servicio de salud, razón por la cual hay lugar a sancionar por desacato al a la señora María Fernanda Lanao Tapia, en su calidad de gerente regional nororiente de la Nueva EPS. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con lo establecido en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, una vez proferido el fallo que concede la tutela, corresponde a la autoridad responsable del agravio cumplirlo sin demora, so pena de incurrir en desacato sancionable. A su vez, el artículo 52 del referido decreto dispone que la sanción por desacato será impuesta por trámite incidental y «será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción».
Conforme a lo expuesto, esta corporación es competente para conocer del presente asunto, toda vez que, el Tribunal Administrativo de Santander es el superior funcional del Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, órgano judicial que profirió la decisión sancionatoria. 2.2 Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1 Sobre el incidente de desacato Los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, prevén que, ante el incumplimiento de una orden emitida dentro de un fallo de tutela, el accionante tiene como alternativa en forma simultánea o sucesiva, adelantar el trámite de cumplimiento del fallo o promover el incidente de desacato.
Este último, además de buscar el acatamiento de la decisión, establece la posibilidad de que se sancione a la persona o funcionario responsable de desobedecer las órdenes judiciales. La jurisprudencia constitucional señala que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela radica, prima facie, en cabeza de los jueces de primera instancia, puesto que son los encargados de velar por el acatamiento de las órdenes impartidas, así provengan de un fallo de segunda instancia o de una sentencia de revisión de la Corte Constitucional y gozan de amplias facultades para utilizar uno u otro mecanismo en aras de lograr el acatamiento3 de sus decisiones.
El desacato procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, y tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien no atienda la orden de tutela. La autoridad judicial, al 3 Corte Constitucional, Auto A-136A de 2002.
Acción de tutela, consulta de desacato Incidentante: Sandra Patricia Abreo Ardila Incidentado: Nueva EPS Radicado: 680013331005-2012-00055-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander momento de resolver el incidente debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de la sentencia. En aquellos casos en los que el juez evidencia el incumplimiento de la sentencia, debe establecer si este fue total o parcial, las razones por las cuales se produjo y las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho.
Entre los factores objetivos que se deben verificar en el trámite incidental se encuentran i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, iv) la complejidad de las órdenes, v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo y vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.4 El incidente de desacato, está cobijado por los principios del derecho sancionador y, específicamente, por las garantías que se otorgan al disciplinado como el debido proceso y el derecho de defensa; por ello, siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela para que proceda la sanción por desacato.
Conforme lo anterior, el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, comoquiera que, para imponerla, el juez de conocimiento primero debe i) individualizar al presunto responsable del incumplimiento de manera que se verifiquen sus nombres y apellidos, ii) comprobar si el desobedecimiento fue total o parcial y su causa, con el fin de encontrar el medio adecuado para asegurar que se cumpla lo resuelto y iii) probar la negligencia o el dolo de la persona o funcionario sobre quien recaiga la responsabilidad de cumplir la sentencia de tutela. 2.2.2 Del grado jurisdiccional de consulta en el incidente de desacato El inciso final del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, establece que la sanción impuesta en el trámite incidental por el juez de tutela «será consultada al superior jerárquico» con el propósito de revisar la actuación de primera instancia y determinar si se confirma o revoca la sanción impuesta.
Contra esta decisión, no proceden recursos. Al respecto, la Corte Constitucional fijó unas pautas a fin de resolver las solicitudes de desacato y la consulta de las providencias sancionatorias, las cuales han sido acogidos por el Consejo de Estado5 de la siguiente manera: «[…] i) Identificar o individualizar previamente al funcionario público presuntamente responsable, con nombres y apellidos, ii) acreditar el ejercicio efectivo del cargo a la fecha de la notificación del fallo de tutela, iii) verificar la notificación del fallo al funcionario, iv) formular en concreto el cargo o acusación 4 Sentencia SU-034 de 2018. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, consulta de desacato del 3 de febrero de 2010, radicación 25000 23 15 000 2009 01556 01 y del 20 de octubre de 2011, expediente 25000 23 15 000 2011 01739 01.
Acción de tutela, consulta de desacato Incidentante: Sandra Patricia Abreo Ardila Incidentado: Nueva EPS Radicado: 680013331005-2012-00055-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander respectiva al funcionario llamado a cumplir el fallo de tutela, en respeto del derecho de defensa y del debido proceso, v) verificar el incumplimiento del fallo (responsabilidad objetiva) y, vi) establecer la conducta negligente en el incumplimiento (responsabilidad subjetiva)». 2.3.
Hechos probados 2.3.1. El 15 de marzo de 2012, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga profirió sentencia de tutela mediante el cual se tutelaron los derechos fundamentales a la vida y a la salud y, en consecuencia, se ordenó:6 «PRIMERO: CONCEDER el amparo Constitucional solicitado por la tutelante, señora Sandra Patricia Abreo Ardila, en representación de su hijo P.V.A por la vulneración de sus derechos fundamentales a la SALUD y a la SEGURIDAD SOCIAL.
SEGUNDO: ORDENAR a la NUEVA EPS, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, AUTORICE todos los servicios médicos que actualmente requiere el joven P.V.A con ocasión a las enfermedades que padece, denominada «HIDROCEFALIA, EPILEPSIA FOCAL, QUISTE RETROCEREBELOSO, RETARDO MENTAL MODERADO, SÍNDROME DE DANNY WALKER», así como todos los servicios que en adelante prescriban sus médicos tratantes para el tratamiento de las mismas, absteniéndose de anteponer para ello la realización de trámites administrativos que retarden irrazonable e injustificadamente la prestación del servicio de salud a favor del menor.
TERCERO: Se autoriza a la demandada NUEVA EPS, para que los procedimientos (sic) medico hospitalarios asumidos en virtud de las patologías del menor P.V.A que no se encuentren dentro del Plan Obligatorio de Salud, sean solicitados en RECOBRO ante el FOSYGA […]». 2.3.2. El 10 de abril de 2025, la parte accionante mediante memorial solicitó la apertura del incidente de desacato, a través del cual indicó que la Nueva E.P.S no ha garantizado el suministro del insumo prescrito por los médicos especialistas.7 2.3.3.
El 5 de mayo de 2025, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga ordenó la apertura del incidente de desacato en contra de la señora María Fernanda Lanao Tapia, en su calidad de gerente regional nororiente de la Nueva EPS. La providencia fue notificada a los siguientes correos electrónicos: maferlanao@hotmail.com, maria.lanao@nuevaeps.com.co y secretaria.general@nuevaeps.com.co.8 2.3.4.
El 7 de mayo de 2025, la señora Deysi Karina Núñez Román, en su calidad de abogada especial de la Nueva EPS allegó respuesta al requerimiento a través del cual indicó lo siguiente: i) La entidad prestadora de los servicios de salud siempre ha tenido la voluntad de cumplir con lo solicitado por los usuarios conforme a las 6 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 8, índice SAMAI. 7 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 20, índice SAMAI. 8 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 14 y 15, índice SAMAI.
Acción de tutela, consulta de desacato Incidentante: Sandra Patricia Abreo Ardila Incidentado: Nueva EPS Radicado: 680013331005-2012-00055-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander prescripciones médicas y las normas especiales que regulan lo concerniente al sistema de seguridad social en salud. ii) Respecto al insumo ordenado, se advierte que este fue autorizado de manera oportuna; sin embargo, su entrega es responsabilidad de las farmacias CAFAM. iii) Para el caso en concreto, se informa que para la zona nororiente de la Nueva EPS, la responsable del cumplimiento de las sentencias de tutela es la doctora María Fernanda Lanao Tapia, en su calidad de gerente. 2.3.6.
El 21 de mayo de 2025, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, resolvió:9 «Primero. SANCIONAR por desacato MARIA FERNANDA LANAO TAPIA, identificada con cédula de ciudadanía No. 37.292.098 en calidad de GERENTE REGIONAL NORORIENTE de la NUEVA EPS, con la imposición de multa por valor de dos (02) salarios mínimos mensuales legales vigentes».
En sustento de la decisión, el Juzgado consideró los siguientes aspectos: i) Una vez revisado el plenario, se encuentra acreditado que en la historia clínica del paciente le fue prescrito el siguiente insumo: «fórmula completa y balanceada con fos, fibra grasas cardioprotectoras libre lactosa ENSURE»; sin embargo, no se encuentra comprobada su entrega. ii) En consecuencia, se concluye que la orden emitida mediante sentencia de tutela del 15 de marzo de 2012 no ha sido cumplida por la Nueva EPS, razón por la cual hay lugar a sancionar por desacato a la señora María Fernanda Lanao Tapia, en su calidad de gerente regional nororiente de la Nueva EPS.
La referida decisión se notificó a los siguientes correos electrónicos: iii) La providencia fue notificada a los siguientes correos electrónicos: maferlanao@hotmail.com, maria.lanao@nuevaeps.com.co y secretaria.general@nuevaeps.com.co 2.4. De la notificación de las decisiones proferidas en el trámite incidental del caso concreto.
Frente al particular, el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991, establece que las notificaciones en materia de acciones de tutela deberán realizarse por el medio que el juez considere más expedito y eficaz, siempre que se garantice el respeto de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia.
De esta forma, lo que se pretende con la notificación de las decisiones proferidas en el trámite del incidente de desacato es que las partes interesadas conozcan de manera real y efectiva su contenido el cual deberá precisar: i) la individualización de la persona encargada del cumplimiento de la orden de 9 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 26, índice SAMAI.
Acción de tutela, consulta de desacato Incidentante: Sandra Patricia Abreo Ardila Incidentado: Nueva EPS Radicado: 680013331005-2012-00055-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander tutela, ii) si en el momento de revisarse la consulta se acredita el ejercicio del cargo, iii) si se presenta un cumplimiento total o parcial de la orden judicial y iii) si existe alguna causal exonerativa de responsabilidad, entre otros. 2.5.
Sanción en contra de la señora María Fernanda Lanao Tapia, en su calidad de gerente regional nororiente de la Nueva EPS. En lo atinente a la debida notificación, la Sala advierte que la notificación de los autos proferidos en el marco del incidente de desacato adelantado por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga se envió a los correos electrónicos: maferlanao@hotmail.com, maria.lanao@nuevaeps.com.co, esto es, al correo personal e institucional de la señora María Fernanda Lanao Tapia en su calidad de gerente regional nororiente de la Nueva EPS y encargada del cumplimiento a los fallos de tutela en salud, motivo por el cual la notificación se tornó efectiva en su integridad. 2.6.
Del cumplimiento de la sentencia judicial de acción de tutela. La Sala evidencia que, conforme se plasmó en los hechos probados, se encuentra acreditado en el expediente que en el sub lite la parte actora, en su calidad de agente oficiosa del menor P.V.A, solicitó el amparo de su derecho fundamental a la salud y la vida en condiciones dignas, el cual considera vulnerado por Nueva EPS, en razón a que fue advertido que en virtud de la patología diagnosticada: «hidrocefalia, epilepsia focal, quiste retrocerebeloso, retardo mental moderado, síndrome de danny walker» le fue prescrito el insumo «fórmula completa y balanceada con fos, fibra grasas cardioprotectoras libre lactosa ENSURE»;
Sin perjuicio de lo anterior, si bien se encuentra probado que el insumo fue autorizado por la Nueva EPS, de los comprobantes allegados por CAFAM se comprueba que se encuentra «pendiente su entrega». Por tanto, en razón a que al plenario no fue allegada la prueba que permita evidenciar su entrega, el Despacho sustanciador estableció comunicación telefónica con la señora Sandra Patricia Abreo Ardila a efectos de tener certeza de la falta de suministro del «ENSURE», la cual confirmó que a la fecha, en todas las ocasiones en que ha acudido a la farmacia, se le ha informado que no es posible entregársele por «motivos de insumos».
La Sala pone de relieve que, como lo ha reiterado la Corte Constitucional en múltiples pronunciamientos,10 el servicio de salud debe responder eficazmente a las necesidades de los usuarios y garantizar la totalidad de tratamientos, medicamentos y procedimientos prescritos por el médico tratante. En ese sentido, la falta de entrega oportuna de los medicamentos e insumos desconoce los derechos fundamentales a la salud y vida de los pacientes, con fundamento en los principios de accesibilidad e integralidad de la prestación del servicio de salud, motivo por el cual como es responsabilidad de la EPS realizar actuaciones tendientes a lograr soluciones alternativas en los casos en los que se evidencie escasez o desabastecimiento de los medicamentos, no resulta de recibo la justificación expuesta por la entidad accionada al 10 Sentencia T-456 de 2023 Corte Constitucional Acción de tutela, consulta de desacato Incidentante: Sandra Patricia Abreo Ardila Incidentado: Nueva EPS Radicado: 680013331005-2012-00055-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander pretender exonerarse de responsabilidad por el hecho de que la farmacia carece del insumo, toda vez que ese aspecto lo que denota es la falta de diligencia administrativa en buscar soluciones frente a la contingencia presentada.
En ese sentido, se advierte que a la fecha en que resuelve el grado jurisdiccional de consulta ha transcurrido un plazo razonable para dar cumplimiento a la orden impuesta; no obstante, se evidencia una conducta negligente y omisiva por parte de la incidentada por cuanto se encuentra probada la falta de entrega y suministro del insumo «formula completa y balanceada con fos, fibra grasas cardioprotectoras libre lactosa ENSURE» al accionante, y, por ende, surge con nitidez el desacato de las órdenes impartidas en el fallo de tutela del 15 de marzo de 2012, sin que se advierta alguna situación especial que pueda constituir causal exonerativa de su responsabilidad.
En consecuencia, evidencia la Sala de Decisión que al momento de revisarse esta consulta, la señora María Fernanda Lanao Tapia en su calidad de gerente regional nororiente de la Nueva EPS no ha dado cabal cumplimiento a la orden del juez, razón por la cual su omisión se subsume en una conducta de desacato lo cual conlleva la procedencia de la sanción impuesta por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga a través de auto del 21 de mayo de 20025.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, RESUELVE Primero. Confirmar el auto del 21 de mayo de 2025 proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante el cual se sancionó por desacato a la señora María Fernanda Lanao Tapia en su calidad de gerente regional nororiente de la Nueva EPS.
Segundo. Notificar la presente decisión por el medio más expedito o en la forma señalada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero. Devolver el expediente al Juzgado de origen, una vez ejecutoriada esta decisión, previas constancias de rigor en el sistema.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha Acta 52 de 2025. [Firma electrónica SAMAI] MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada [Ausente con permiso] LUISA FERNANDA FLOREZ REYES Acción de tutela, consulta de desacato Incidentante: Sandra Patricia Abreo Ardila Incidentado: Nueva EPS Radicado: 680013331005-2012-00055-05 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Magistrada [Firma electrónica SAMAI] IVAN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado