REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ - SALA PLENA MAGISTRADO PONENTE: LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Tunja, 20 de mayo de 2026; MEDIO DE CONTROL: PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEMANDANTE: JAIRO ALONSO RINCÓN QUINTANA DEMANDADO: OMAR RICARDO MIRANDA APONTE RADICACIÓN: 150012333000-2025-00289-00 SAMAI: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=15001233300 0202500289001500123 OBJETO DE LA DECISIÓN 1.
La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Boyacá procede a proferir sentencia de primera instancia en el asunto de la referencia.
ANTECEDENTES Pretensiones1: 1. El accionante planteó las siguientes pretensiones: “PRIMERA: DECLÁRESE EL CONFLICTO DE INTERESES en el que incurrió OMAR RICARDO MIRANDA APONTE identificado con cedula de ciudadanía No. 1.032.396.346 en su calidad de Concejal por el Municipio de Susacón – Boyacá por configurarse la causal de pérdida de investidura de los Concejales en virtud de lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994 y el numeral 2° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000, en concordancia con el artículo 70 de la Ley 136 ibidem SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior Declaración, SE DECRETE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA al señor OMAR RICARDO MIRANDA APONTE identificado con cedula de ciudadanía No. 1.032.396.346 en su calidad de Concejal por el Municipio de Susacón – Boyacá.
TERCERO: ORDÉNESE la cancelación de la Credencial de Concejal de OMAR RICARDO MIRANDA APONTE identificado con cedula de ciudadanía No. 1.032.396.346 ante las Autoridades Electorales. CUARTA: De encontrase méritos por la posible comisión de conductas disciplinarias, se compulsen las correspondientes copias o órdenes judiciales para que las Autoridad Competente le de apertura la correspondiente investigación.” 1 Doc. 1 – índ. 3. 2 Explicación de la causal 2.
El accionante sostuvo que el señor Omar Ricardo Miranda Aponte, en su condición de concejal del municipio de Susacón para el periodo 2024-2027, incurrió en la causal de pérdida de investidura consistente en violación del régimen de conflicto de intereses, prevista en el numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 2° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el artículo 70 de la Ley 136 de 1994. 3.
Para ello, afirmó que el demandado participó en distintas sesiones, debates y votaciones del Concejo Municipal de Susacón pese a tener un interés directo, particular y actual en los asuntos decididos, debido a que estos podían favorecerlo personalmente o beneficiar a sus familiares, especialmente a su prima Julie Johana Blanco Aponte y a su tía Tránsito Edith Aponte Lizarazo. 4.
Indicó que el concejal intervino y votó en varias sesiones relacionadas con el concurso público de méritos para la elección del personero municipal de Susacón, en particular en lo que tuvo que ver con la aspirante Lady Marcela Hernández, quien ocupaba el cargo para ese entonces, y el 30 de noviembre de 2023 había nombrado en provisionalidad a Julie Johana Blanco Aponte, prima del concejal, como secretaria de la Personería. 5.
Afirmó que el demandado participó y votó en el trámite del Proyecto de Acuerdo No. 7 de 2024, relacionado con las escalas de remuneración de los empleos de la Personería Municipal de Susacón, así como en el Proyecto de Acuerdo No. 13 de 2024, sobre viáticos de los empleados de esa entidad, pese a que tales iniciativas beneficiaban directamente a la prima del concejal, quien se desempeñaba como secretaria de la Personería, al punto que, con fundamento en el acuerdo sobre remuneración, se le habría reconocido un retroactivo por ajuste salarial. 6.
Señaló que el concejal también participó en el estudio y votación de los Proyectos de Acuerdo Nos. 4 y 5 de 2024, relacionados con el impuesto de industria y comercio y la adopción del régimen simple de tributación en el municipio de Susacón, pese a que él, su prima Julie Johana Blanco Aponte y sus tías Tránsito Edith y Martha Ibeth Aponte Lizarazo ostentaban la calidad de comerciantes.
A juicio del actor, esa circunstancia le imponía el deber de declararse impedido, porque las iniciativas podían incidir en sus intereses económicos y en los de sus familiares, sin que se tratara de una afectación general equivalente a la de la ciudadanía. 7. Sostuvo que el demandado intervino como ponente y votó negativamente el Proyecto de Acuerdo No. 12 de 2024, relativo al presupuesto municipal para la vigencia 2025, aunque previamente la Administración Municipal de Susacón le habría informado que uno de los rubros de conciliaciones y sentencias judiciales estaba destinado a atender una obligación a favor de su tía Tránsito Edith Aponte Lizarazo. 3 Para el actor, dicha información hacía evidente el conflicto de intereses y exigía que el concejal se apartara del trámite, entregara la ponencia y permitiera que otro cabildante asumiera el estudio del asunto. 8.
Alegó que las anteriores conductas son imputables a título de dolo, habida cuenta que concurren varios elementos que permiten inferir el conocimiento por parte del demandado y la voluntad de omitir su deber de declararse impedido: (i) el concejal demandado es abogado, ejerce la profesión desde 2011 y, por tanto, estaba en capacidad de comprender el régimen de conflicto de intereses aplicable a su investidura;
(ii) el Concejo Municipal de Susacón contaba con asesoría jurídica, lo que reforzaba la posibilidad de consultar y advertir la incompatibilidad de su participación en los asuntos cuestionados; (iii) el demandado conocía los vínculos familiares que daban lugar al conflicto, especialmente con su prima, funcionaria de la Personería, y con su tía, beneficiaria de un rubro del presupuesto municipal; y, (iv) el propio concejal habría advertido la posible existencia de un conflicto en el trámite del proyecto de presupuesto que reconocía el rubro a favor de su tía, pero, pese a ello, no entregó la ponencia ni se apartó del debate y la votación, sino que continuó interviniendo en las actuaciones reprochadas.
Oposición del concejal demandado2 9. El apoderado del señor Omar Ricardo Miranda Aponte se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que no se probó el elemento objetivo de la causal de conflicto de intereses, dado que la jurisprudencia del Consejo de Estado exige demostrar un conflicto real, concreto y objetivo entre el interés particular del concejal y el interés público que guía el ejercicio de sus funciones, carga que no fue cumplida por la parte actora. 10.
Adujo que, frente a las actuaciones relacionadas con la elección de Lady Marcela Hernández como personera municipal del municipio de Susacón, no existió un beneficio directo, actual o concreto para Julie Johana Blanco Aponte. Lo anterior, porque su nombramiento como secretaria de la Personería se produjo antes del inicio del periodo constitucional del concejal demandado, su vinculación en provisionalidad obedeció a la necesidad del servicio y su permanencia no dependía en modo alguno de las decisiones del Concejo, sumado a que ya no hacía parte de esa entidad para el momento de la elección realizada en noviembre de 2024. 11.
Señaló que la participación del demandado en las sesiones de enero y febrero de 2024 se limitó al trámite de recusaciones y reclamaciones dentro del concurso de 2 Doc. 8 – índ. 11. 4 méritos y fue razonada y sustentada en la certificación emitida por la Fiscalía General de la Nación que evidenciaba la existencia de una noticia criminal en contra de los concejales recusados. 12.
Indicó que tampoco se configuró conflicto de intereses frente a los proyectos relacionados con las escalas salariales y los viáticos de la Personería Municipal, porque para las fechas en que se discutieron y aprobaron tales iniciativas Julie Johana Blanco Aponte ya se había desvinculado de la entidad, desde el 31 de mayo de 2024. Y también porque la Resolución Administrativa Nro. 050 de octubre de 2024, mediante la cual se reconoció un retroactivo, fue expedida por la personera en propiedad Marlen Fabiola Medina Fuentes, en desarrollo de un trámite administrativo posterior, autónomo y reglado. 13.
Manifestó que la participación del concejal en el trámite del proyecto sobre el régimen simple de tributación no generaba conflicto de intereses, porque se trataba de una medida general aplicable a todos los contribuyentes del municipio, sumado a que la sola calidad de comerciante del concejal o de algunos de sus familiares no constituía un interés privado individualizable, pues los efectos del proyecto se extendían a la comunidad económica en igualdad de condiciones. 14.
Explicó que tampoco existió interés privado en el trámite del Proyecto de Acuerdo No. 12 de 2024, relativo al presupuesto municipal para la vigencia 2025, porque el rubro de sentencias judiciales no correspondía a un pago directo a favor de Tránsito Edith Aponte Lizarazo, sino a una obligación exigida por el fondo de pensiones. Por ello, sostuvo que el concejal no tenía la posibilidad de obtener un beneficio personal o familiar con la decisión, máxime cuando se trataba de apropiar recursos para cumplir una obligación judicial previamente reconocida. 15.
Alegó que tampoco se demostró el elemento subjetivo de la causal, debido a que la conducta del demandado no fue dolosa ni gravemente culposa, pues no existe evidencia de una intención dirigida a defraudar el interés general, favorecer indebidamente a un familiar u obtener un provecho personal y, por el contrario, sus intervenciones en las diversas sesiones del Concejo Municipal de Susacón reflejan un proceder razonado, argumentado y transparente, enmarcado en el cumplimiento de las funciones constitucionales de deliberación, control y aprobación normativa que le competen, de ahí que las decisiones que adoptó (como su participación en la elección de la personera municipal, en la discusión del régimen simple de tributación, en la aprobación de escalas salariales de la Personería y en el debate del presupuesto de capital) estuvieron todas orientadas por criterios de legalidad, planeación fiscal y protección del erario público. 16.
Indicó que el dolo o la culpa grave no pueden presumirse por el solo hecho de que el demandado tenga formación jurídica, pues su actividad principal no es el ejercicio profesional del derecho, sino la industria de producción de lácteos, lo cual 5 impide presumir un conocimiento técnico o especializado que lo hiciera plenamente consciente de estar incurriendo en una causal sancionable, siendo que, por el contrario, su actuación se enmarcó dentro del margen de interpretación y deliberación propio de las decisiones políticas y administrativas que se adoptan en el seno de una corporación pública. 17.
Agregó que el concejal demandado actuó de buena fe, no ocultó información, dejó constancias en el libro de intereses privados del Concejo Municipal y votó negativamente algunos proyectos incluso en contra de los presuntos intereses que se le atribuían, circunstancia que, descarta una conducta consciente, negligente o dirigida a privilegiar intereses privados sobre el interés general.
Trámite procesal 18. La demanda fue radicada el 10 de octubre de 2025 y a partir de allí se surtió el siguiente trámite por parte del Magistrado Ponente: A través de auto de 14 de octubre de 20253, notificado el día siguiente4, se admitió la demanda. El 24 de octubre de 2025 el señor Omar Ricardo Miranda Aponte contestó la demanda5. Mediante auto de 14 de noviembre de 2025 se decretó la práctica de pruebas documentales6. Dado que no se logró el recaudo cabal de las pruebas, por medio de providencias de 9 de febrero7 y 2 de marzo8 de 2026 se requirieron las documentales faltantes. Conseguido el recaudo probatorio, a través de proveído de 10 de abril de 20269 se fijó fecha y hora para la realización de la audiencia pública.
Audiencia pública 19. El 21 de abril de 202610, la Sala Plena de este Tribunal, presidida por el Magistrado Ponente, llevó a cabo la audiencia pública prevista en el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018. En dicha diligencia se dejó constancia de la inasistencia de la parte demandante; asimismo, el Ministerio Público y el demandado presentaron sus alegaciones finales, en los siguientes términos: 3 Doc. 4 – índ. 5. 4 Índ. 10. 5 Doc. 8 – índ. 11. 6 Doc. 13 – índ. 13. 7 Doc. 64 – índ. 23. 8 Doc. 69 – índ. 31. 9 Doc. 77 – índ. 40. 10 Doc. 84 - índ. 49. 6 Ministerio Público11 20.
La Procuradora 121 Judicial II Administrativa encontró acreditada la calidad de concejal del demandado para el periodo 2024-2027, así como su participación en asuntos propios de la competencia funcional del Concejo Municipal. También consideró que el señor Omar Ricardo Miranda Aponte no manifestó impedimento ni fue separado del conocimiento de los asuntos por recusación, y que participó como ponente y en la votación de los proyectos de acuerdo discutidos en el proceso. 21.
Consideró que no se demostró un interés directo, particular y real frente a las actuaciones relacionadas con el concurso de méritos para la elección del personero municipal, pues Julie Johana Blanco Aponte fue vinculada en provisionalidad como secretaria de la Personería desde el 1° de diciembre de 2023 hasta el 31 de mayo de 2024, de modo que el proceso adelantado por el Concejo no tenía injerencia directa en su permanencia en el cargo y el interés alegado resultaba hipotético. 22.
Estimó que sí existió conflicto de intereses frente al Proyecto de Acuerdo No. 7 de 2024, mediante el cual se fijaron las escalas de remuneración de los empleos de la Personería Municipal para la vigencia 2024, porque Julie Johana Blanco Aponte estuvo vinculada durante parte de esa anualidad y resultó beneficiada con el retroactivo y la reliquidación de prestaciones reconocidos mediante la Resolución No. 50 de octubre de 2024. 23.
Descartó la existencia de conflicto de intereses en el trámite del proyecto relacionado con el régimen simple de tributación, aunque tuvo por probado que el concejal era representante legal de Lácteos Las Rocas SAS, porque la sola calidad de comerciante del demandado o de sus familiares no configura un interés particular y directo, en tanto se trataba de una medida tributaria general aplicable de manera uniforme a todos los contribuyentes del municipio. 24.
Indicó que, frente al Proyecto de Acuerdo No. 12 de 2024, relativo al presupuesto municipal para la vigencia 2025, está acreditado que el demandado conocía que uno de los rubros estaba relacionado con el cálculo actuarial reconocido judicialmente a favor de su pariente Tránsito Edith Aponte, pues incluso solicitó información al municipio para verificar si podía configurarse un conflicto de intereses.
No obstante, advirtió que la administración municipal precisó que la obligación era exigida por el fondo de pensiones y que los recursos serían transferidos directamente a esa entidad, por lo que no podía afirmarse la existencia de un beneficio económico directo para la señora Aponte ni de un interés privado directo, actual y concreto del concejal. 11 Intervención registrada en la grabación de la audiencia minuto 8:18 a 20:46.
Igualmente, se deja constancia que la Delegada del Ministerio Público allegó el resumen al finalizar la diligencia, el cual reposa en el Doc. 81 – índ. 47. 7 25. Concluyó que se encontraban acreditados los requisitos objetivos y subjetivos de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, razón por la cual solicitó acceder a las pretensiones de la demanda y declarar la pérdida de investidura del señor Omar Ricardo Miranda Aponte. Demandado12 29.
Solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, al considerar que no se acreditó un interés privado directo, actual, concreto y concurrente que obligara al concejal Omar Ricardo Miranda Aponte a apartarse de los asuntos debatidos en el Concejo Municipal. Aseguró que su actuación no vulneró el régimen de conflicto de intereses ni el deber de imparcialidad y, por el contrario, se desarrolló bajo criterios de legalidad, transparencia y defensa del interés general. 30.
Reiteró que la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses debe aplicarse de manera restrictiva, dada su naturaleza sancionatoria y sus efectos sobre los derechos políticos, de modo que no puede fundarse en apariencias, sospechas o beneficios hipotéticos, sino en la demostración de un conflicto real y objetivo entre el interés particular del concejal y el interés general. 31.
Sostuvo que no existió interés privado actual frente a las actuaciones relacionadas con el concurso de méritos, la elección de Lady Marcela Hernández Quirós y los proyectos sobre escalas de remuneración y viáticos de la Personería, porque Julie Johana Blanco Aponte fue vinculada antes de la posesión del demandado, dejó de laborar en esa entidad desde el 31 de mayo de 2024 y los reconocimientos económicos posteriores provinieron de actos administrativos autónomos de la personera municipal, sin relación causal directa con la intervención del concejal. 32.
Indicó que tampoco se configuró conflicto de intereses frente a los proyectos tributarios ni frente al presupuesto municipal para la vigencia 2025, porque los primeros eran iniciativas generales aplicables a todos los contribuyentes en igualdad de condiciones, mientras que el rubro de sentencias judiciales estaba destinado a cumplir una obligación pensional exigida por el fondo de pensiones, sin beneficio patrimonial directo para Tránsito Edith Aponte Lizarazo.
Además, resaltó que el concejal solicitó información previa para verificar el destino del rubro, presentó ponencia negativa y votó negativamente por razones técnicas y presupuestales. 33. Alegó que tampoco se demostró el elemento subjetivo de la causal, pues la pérdida de investidura exige acreditar dolo o culpa grave y no existe prueba de que el concejal hubiera actuado con intención consciente de defraudar el interés 12 Intervención registrada en la grabación de la audiencia minuto 21:01 a 31:31.
Igualmente, se deja constancia que el apoderado del demandado allegó el resumen al finalizar la diligencia, el cual reposa en el Doc. 82 – índ. 48. 8 general, favorecer intereses personales o familiares, u omitir gravemente sus deberes funcionales. Por ello, concluyó que la conducta cuestionada se enmarcó en el ejercicio legítimo de sus funciones y que varios reproches se fundan en hechos anteriores a su posesión o posteriores al retiro de la presunta beneficiaria.
CONSIDERACIONES COMPETENCIA 26. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 y el artículo 152, numeral 13, del CPACA13, compete a la Sala Plena de este Tribunal proferir sentencia de primera instancia. PROBLEMA JURÍDICO 27. Corresponde a la Sala determinar si el señor Omar Ricardo Miranda Aponte, elegido como concejal del municipio de Susacón para el periodo 2024-2027, incurrió en la causal de pérdida de investidura consistente en la violación del régimen de conflicto de intereses, prevista en el numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 2° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL Del proceso de pérdida de investidura 28. Según la Corte Constitucional14, la pérdida de investidura es una acción pública de origen constitucional, que constituye una manifestación del derecho ciudadano a participar en el control del poder político, mediante la cual se activa un proceso judicial de naturaleza sancionatoria.
Dicha acción aplica, por disposición del Constituyente, tanto a los congresistas, como para los demás miembros de corporaciones públicas de elección popular, como concejales y diputados15. 29. A partir de la regulación constitucional, de la Ley 1881 de 2018 y de la reiterada jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa, la Corte Constitucional recogió en la sentencia SU-516 de 2019 las características de la pérdida de investidura, así: (i) Es de naturaleza sancionatoria en cuanto constituye expresión del ius puniendi del Estado.
El proceso de pérdida de investidura es un juicio político con connotación disciplinaria, que implica el ejercicio de una función jurisdiccional. La competencia para tramitarlo y decidirlo corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo 13 “13. De la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles, de conformidad con el procedimiento establecido en la ley.
En estos eventos el fallo se proferirá por la Sala Plena del Tribunal.” 14 Sentencia SU-516 de 2019. M.P. Dr. Antonio José Lizarazo Ocampo. 15 Corte Constitucional, Sentencia SU-501 de 2024, M.P. Dr. Juan Carlos Cortés González. 9 mediante el procedimiento establecido por el legislador y con estricto apego a todos y cada uno de los principios y reglas que integran el derecho al debido proceso contenidos en el artículo 29 de la Constitución, incluido el de favorabilidad (inc. segundo, art. 1 de la Ley 1881).
(ii) El objeto del proceso es de carácter ético, pues parte del examen del comportamiento recto, pulcro y transparente, que se exige de los representantes elegidos por el pueblo, en tanto las causales establecidas por el constituyente (art. 183 C.P.) reflejan un “código positivizado de conducta, que tiene por objeto reprochar y sancionar los comportamientos que son contrarios a la dignidad del cargo que ejercen los representantes del pueblo.
Dignidad que surge con el voto ciudadano y el principio de representación democrática”. (iii) El proceso de pérdida de investidura, de naturaleza jurisdiccional, genera un impacto directo sobre los derechos políticos del sancionado en cuanto implica su separación inmediata del cargo de representación popular para el que había sido elegido.
Adicionalmente, y aunque no forma parte de la sanción, dado el quebrantamiento de la confianza depositada por los electores, el ordenamiento jurídico ha establecido, en otras disposiciones, que dicha sanción constituye causal de inhabilidad para cargos de elección popular, razón por la que quien es sancionado con la desinvestidura no podrá aspirar a ser elegido en el futuro.
(iv) El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva, ya que es preciso que se verifique que la conducta del servidor o exservidor público demandado, constitutiva de una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución (art. 183 C.P.), fue dolosa o culposa, tal como lo establece el artículo 1 de la Ley 1881 de 2018.
(v) Con la expedición de la Ley 1881 de 2018 se adoptó la garantía constitucional y convencional de la doble instancia para los procesos de pérdida de investidura de congresistas (arts. 2 y 3, Ley 1881), garantía que ya había sido consagrada tratándose de los procesos de pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles, en virtud del artículo 48, parágrafo 2º, de la Ley 617 de 2000. 30.
La Sala considera pertinente resaltar que, tal como lo han advertido la Corte Constitucional16 y el Consejo de Estado17, la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular, porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro.
Además, no prevé graduación alguna ni sobre las causales ni frente a las sanciones, de manera que todas son lo suficientemente graves para imponer la misma sanción. 31. Entonces, la gravedad de la sanción comporta una restricción intensa del derecho a elegir y ser elegido, y del derecho a acceder a cargos y funciones públicas, circunstancia que exige que el proceso de pérdida de investidura se lleve a cabo con observancia del debido proceso, particularmente, de los principios pro persona, in dubio pro reo, de legalidad (las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por analogía), de objetividad, de razonabilidad, de favorabilidad, de proporcionalidad y de culpabilidad. 16 Sentencia SU-474 de 2020, M.P. Dr. José Fernando Reyes Cuartas. 17 Consejo de Estado.
Radicado 230012333000202400082-01. 29 de agosto de 2024. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 10 32. Justamente, en virtud de este último principio, y dado que se trata de un juicio de responsabilidad subjetiva, le corresponde al juez verificar no solo la configuración objetiva de la causal invocada, sino también si la conducta del demandado resulta reprochable a título de dolo o culpa grave. 33.
La Corte Constitucional sintetizó en la sentencia SU-501 de 202418 las reglas decantadas por el Consejo de Estado para realizar el estudio del dolo o la culpa grave. Así, para establecer si se configura el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura, corresponde al juez verificar si el inculpado tenía conocimiento de los hechos y de la ilicitud, es decir, “si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico”. 34.
De este análisis pueden resultar dos hipótesis. La primera, que el inculpado conocía plenamente que su comportamiento constituye la causal de pérdida de investidura. En este caso, se está ante una situación de plena intención en la realización de esta y, por tanto, de un grado doloso de culpabilidad. La segunda, que la persona no conozca la ilicitud de la conducta pero que, en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad, debía conocer que la comisión de la conducta era contraria al ordenamiento jurídico.
En este escenario, se está ante un comportamiento culposo. 35. De igual manera, debe verificarse i) si el demandado estaba en condiciones de comprender el hecho o circunstancia configurativa de la causal, ii) si le era exigible otra conducta o comportamiento y iii) si atendió las normas jurídicas. La aplicación de esos criterios exige valorar las particularidades del caso concreto, entre ellas la naturaleza del cargo, las funciones ejercidas, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos, las condiciones personales del demandado, su formación, su profesión y las actuaciones que haya desplegado para conocer el marco normativo aplicable, como solicitar conceptos o asesorarse. 36.
Finalmente, se debe determinar si, a pesar de que la causal de pérdida de investidura aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, si se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor o, en general, si existe alguna circunstancia que permita descartar el elemento subjetivo. 18 M.P. Dr. Juan Carlos Cortés González. 11 De la violación del régimen del conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura de los concejales 37.
El numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 199419 prevé que los concejales perderán su investidura por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses. En el mismo sentido, el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 200020 establece que, entre otros, los concejales municipales y distritales, perderían su investidura: “Por la violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses.
No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general”. 38. Ahora, el artículo 70 de la Ley 136 de 1994 estableció el conflicto de intereses de los concejales en los siguientes términos: “ARTÍCULO
70. CONFLICTO DE INTERÉS. Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.
Los concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán la información relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será de público conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella.” (Negrilla de la Sala) 39.
Según el Consejo de Estado21, con esta causal de pérdida de investidura se castiga la posibilidad de que, quienes resulten elegidos popularmente para integrar corporaciones públicas, pretendan con determinadas decisiones lucrarse u obtener beneficios, ventajas o privilegios personales, en detrimento de la comunidad, desconociendo precisamente el interés general que debe guiar el ejercicio de sus funciones. 40.
De acuerdo con la Alta Corporación22, la configuración del conflicto de intereses exige acreditar los siguientes elementos: (i) la calidad de concejal; (ii) la existencia de un interés directo, particular y actual del concejal o de sus parientes señalados en la ley en el asunto sometido a consideración de la plenaria; (iii) la no manifestación de impedimento o no haber sido separado del conocimiento del asunto por recusación; y, (iv) haber conformado el quorum y participado el concejal en el debate o votación de un asunto de competencia del Concejo. 19 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 20 Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. 21 Sentencia de 5 de marzo de 2026.
Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-00773-01. C.P. Dr. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 22 Sentencia de 5 de marzo de 2026. Radicación núm.: 50001 23 33 000 2025 00282 01. C.P. Dr. Carlos Fernando Mantilla Navarro. 12 41. Frente a la existencia del interés directo, particular y actual, la Alta Corporación23 ha indicado que consiste en “la presencia de una inclinación real del Congresista hacia un tema, objeto o aspecto cualquiera sometido a su estudio, decisión, debate, votación, censura o participación en desarrollo de sus funciones congresionales, con el ánimo de materializar un provecho, utilidad, ventaja o conveniencia propia, o de su cónyuge, familiares o socios, que se aleja en todo caso de la intención inicial de obtener el bien general y afecta la transparencia y objetividad de dicha actuación”. 42.
Finalmente, en cuanto al requisito de conformar quorum y haber participado en el debate o votación, el Consejo de Estado24 ha precisado que es indiferente para la configuración de la causal que la participación tenga lugar únicamente durante la etapa de discusión o en la etapa de votación, en la medida en que la sola participación en cualquiera de esas etapas estructura el conflicto de intereses y, en consecuencia, la causal de desinvestidura.
CASO CONCRETO 43. Corresponde a la Sala determinar si el señor Omar Ricardo Miranda Aponte, elegido como concejal del municipio de Susacón para el periodo 2024-2027, incurrió en la causal de pérdida de investidura consistente en la violación del régimen de conflicto de intereses, prevista en el numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 2° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000. 44.
Los reproches realizados por la parte actora al señor Omar Ricardo Miranda Aponte se relacionan, principalmente, con: i) su intervención como ponente y votante en iniciativas sobre impuesto de industria y comercio y régimen simple de tributación, a pesar de que él y sus familiares, ostentan la calidad de comerciantes en el municipio; ii) su actuación como ponente y votante en el proyecto de presupuesto municipal para la vigencia 2025, en el que se incluyó un rubro asociado al cumplimiento de una obligación pensional relacionada con una familiar; iii) su intervención dentro del concurso de méritos para la elección del personero municipal, con el fin de favorecer a su prima que estaba vinculada como secretaria de la Personería; iv) su participación en el estudio, debate y votación de proyectos sobre escalas de remuneración y viáticos de la Personería Municipal, pese a la anunciada vinculación de su prima. 45.
En el presente caso, se advierte que de conformidad con el formulario E-26, el señor Omar Ricardo Miranda Aponte, identificado con C.C. No. 1.032.396.346, fue elegido concejal del municipio de Susacón, para el periodo constitucional 2024 - 2027.25 23 Sentencia de 5 de marzo de 2026. Radicación núm.: 25000-23-15-000-2024-00896-01. C.P. Dr. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 24 Sentencia de 11 de marzo de 2021.
Radicación número: 47001-23-33-000-2020-00550-01(PI). C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. 25 Pág. 18, doc. 3 – índ. 3. 13 46. Entonces, una vez constatada la calidad del demandado, la Sala pasa a estudiar si en cada una de las actuaciones cuestionadas concurren los demás presupuestos de la causal invocada, esto es, sí participó en el trámite, debate y/o votación de asuntos propios de sus funciones, respecto de los cuales existía un interés directo, particular y actual que le impusiera el deber de declararse impedido y, en caso afirmativo, si esa conducta resulta imputable a título de dolo. - De lo relacionado con el proyecto sobre impuesto de industria y comercio y el régimen simple de tributación 47.
La parte actora sostuvo que el concejal demandado incurrió en conflicto de intereses al participar en el trámite de los proyectos relacionados con el impuesto de industria y comercio y la adopción del régimen simple de tributación en el municipio de Susacón, aun cuando él y algunos de sus familiares ostentaban la calidad de comerciantes y, por tanto, podían verse afectados económicamente por las decisiones adoptadas en esos asuntos. 48.
En concreto, el demandante señaló que Omar Ricardo Miranda Aponte participó en: (i) la sesión de comisión permanente de presupuesto No. 2 de 18 de mayo de 2024, en la que emitió ponencia negativa y voto negativo del proyecto de acuerdo No. 4 de 2024; (ii) la sesión de la comisión permanente de presupuesto No. 3 de 26 de agosto de 2024, en la que votó positivamente el proyecto de acuerdo No. 5 de 2024; y (iii) la sesión plenaria extraordinaria No. 11 de 18 de septiembre de 2024, en la que intervino y votó negativamente el proyecto de acuerdo No. 5 de 2024. 49.
Agregó que la actuación del concejal no correspondía a una afectación general equivalente a la de la ciudadanía, sino a un interés particular derivado de su actividad comercial y la de sus familiares. En esa línea, sostuvo que su oposición a la adopción del régimen simple respondía a intereses personales y familiares, y que con ello se afectaban los derechos de otros contribuyentes y los ingresos del municipio. 50.
Al respecto, se encuentra demostrado lo siguiente: 51. En mayo de 2024 la administración municipal de Susacón radicó el proyecto de Acuerdo No. 4 de 2024 “por el cual se modifica el decreto 027 de 2016 para adecuar la normativa sustantiva o tributaria con fundamento en el artículo 74 de la Ley 2010 de 2019 aplicable a los tributos del municipio de Susacón”, respecto del cual el demandado fue designado como ponente.26 La finalidad de dicho proyecto era adicionar un parágrafo al artículo 65 del estatuto de rentas municipal, con el propósito de regular la tarifa consolidada del impuesto de industria y comercio dentro del régimen simple de tributación.27 26 Doc. 41 – índ. 19. 27 Doc. 42 – índ. 19. 14 52.
El concejal Omar Ricardo Miranda Aponte participó en el primer debate del proyecto de Acuerdo No. 4 de 2024, en el que votó para que se archivara, según consta en acta No. 2 de la sesión de la comisión segunda de presupuesto y hacienda pública de 18 de mayo de 2024.28 53. En agosto de 2024 la administración municipal de Susacón radicó el proyecto de Acuerdo No. 5 de 2024 “por medio del cual se adopta el régimen simple de tributación – simple del impuesto de industria y comercio consolidado en el municipio de Susacón Boyacá y se dictan otras disposiciones”; respecto del cual el demandado fue designado como ponente.29 54.
El concejal demandado participó en la sesión de comisión de presupuesto de 26 de agosto de 2024, en la cual se surtió el primer debate del proyecto de Acuerdo No. 5 de 2024, oportunidad en la que votó positivamente a la iniciativa.30 55. El concejal Omar Ricardo Miranda Aponte participó en la sesión ordinaria de 30 de agosto de 2024 en la cual votó para que se aplazara el segundo debate del proyecto de Acuerdo No. 5 de 2024.31 56.
El señor Omar Ricardo Miranda Aponte es el representante legal de la sociedad Lácteos Las Rocas CIA SAS32, cuyo objeto es la producción y comercialización de productos lácteos y tiene como domicilio principal el municipio de Susacón. El señor Omar Ricardo Miranda Aponte registró dicha participación en el libro de registro de intereses privados de los concejales33. 57.
La señora Julie Johana Blanco Aponte, prima del demandado, tiene matriculado a su nombre el establecimiento de comercio Cafetería Analu y Miguelito, el cual tiene como domicilio principal el municipio de Susacón.34 58. La señora Tránsito Edith Aponte Lizarazo es tía del accionado y tiene matrícula mercantil de comerciante, con domicilio principal en el municipio de Susacón.35 59.
La señora Martha Ibeth Aponte Lizarazo es tía del demandado y tiene matriculado a su nombre el establecimiento de comercio Servifruver de la 4, el cual tiene como domicilio principal el municipio de Susacón.36 28 Doc. 40 – índ. 19. 29 Doc. 47 – índ. 19. 30 Doc. 33 – índ. 19. 31 Doc. 43 – índ. 19. 32 Págs. 103 a 106, doc. 3 – índ. 3. 33 Págs. 198 a 202, doc. 3 – índ, 3. 34 Págs. 107 a 109, doc. 3 – índ. 3. 35 Págs. 110 a 112, doc. 3 – índ. 3. 36 Págs. 113 a 115, doc. 3 – índ. 3. 15 60.
El señor Omar Ricardo Miranda Aponte es hijo de los señores Mercedes Aponte Lizarazo y Bernardino Miranda León37. La señora Julie Johana Blanco Aponte es hija de los señores Tránsito Edith Aponte Lizarazo y Jorge Orlando Blanco Salcedo38. Las señoras Tránsito Edith39, Mercedes40 y Martha Ibeth41 Aponte Lizarazo son hijas de los señores Ana Julia Lizarazo y Marco Teodulo Aponte.
Lo anterior, de conformidad con los registros civiles de nacimiento que fueron aportados por la Registraduría Municipal de Susacón en la etapa de pruebas. 61. En consecuencia, la señora Julie Johana Blanco Aponte es prima del demandado, esto es, se encuentra en cuarto grado de consanguinidad, mientras que las señoras Tránsito Edith Aponte Lizarazo y Martha Ibeth Aponte Lizarazo son sus tías maternas y, por tanto, se encuentran en tercer grado de consanguinidad. 62.
De acuerdo con lo anterior, está demostrado que el concejal demandado participó en el trámite de los proyectos de acuerdo Nos. 4 y 5 de 2024, relacionados con la adecuación normativa y la adopción del régimen simple de tributación del impuesto de industria y comercio consolidado en el municipio de Susacón. También se acreditó que el demandado, su prima Julie Johana Blanco Aponte y sus tías Tránsito Edith Aponte Lizarazo y Martha Ibeth Aponte Lizarazo tienen actividades comerciales registradas en el municipio. 63.
Sin embargo, se advierte que los proyectos debatidos no estaban dirigidos a regular una situación individual del concejal o de sus familiares, sino a establecer reglas tributarias de alcance general para los contribuyentes del impuesto de industria y comercio y para quienes eventualmente optaran por el régimen simple de tributación, de modo que sus efectos recaían sobre el universo de contribuyentes que desarrollaran actividades gravadas y cumplieran las condiciones legales para acogerse a dicho régimen. 64.
Bajo ese entendido, aun cuando el demandado y algunos de sus familiares pudieran estar comprendidos dentro de ese grupo, la eventual afectación no era particular ni diferenciada, sino común a quienes se encontraban en la misma situación tributaria. 65. Precisamente, el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 excluye la configuración del conflicto de intereses cuando el asunto considerado afecta al concejal en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.
Esa excepción resulta aplicable en este caso, porque los proyectos de acuerdo no otorgaban una exención, beneficio, tarifa individual, condonación, tratamiento preferente o carga singular al demandado o a sus familiares, sino que regulaban de 37 Pág. 1, doc. 66 – índ. 29. 38 Pág. 3, doc. 66 – índ. 29. 39 Pág. 5, doc. 66 – índ. 29. 40 Doc. 73 – índ. 37. 41 Pág. 7, doc. 66 – índ. 29. 16 manera abstracta una modalidad de cumplimiento del impuesto de industria y comercio para todos los contribuyentes del municipio. 66.
Además, la calidad de comerciante del concejal o de sus familiares no convierte, por sí sola, cualquier decisión tributaria municipal en un asunto de interés privado particular. Aceptar una tesis contraria implicaría impedir que los concejales participen en la deliberación de normas generales sobre tributos, servicios, tarifas o cargas públicas siempre que pertenezcan al grupo de ciudadanos destinatarios de la regulación, lo cual desnaturalizaría la función representativa del Concejo Municipal y ampliaría indebidamente una causal sancionatoria que debe interpretarse de manera restrictiva. 67.
Debe resaltarse en todo caso que, la parte actora no demostró que las iniciativas modificaran de manera específica la situación tributaria de esos comerciantes, les generaran un beneficio económico directo o les impusieran una carga distinta a la que podía recaer sobre los demás contribuyentes del impuesto de industria y comercio. 68.
En suma, aunque se acreditó la participación del demandado en el trámite de los proyectos y la calidad de comerciante propia y de algunos de sus familiares, no se probó la existencia de un interés privado, directo, particular y actual que se diferenciara del interés general de los contribuyentes del municipio. En consecuencia, es claro que opera la excepción prevista en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 y, por tanto, este cargo no supera el análisis del elemento objetivo de la causal de violación del conflicto de intereses. - De lo relacionado con el proyecto de acuerdo del presupuesto municipal 69.
La parte actora sostuvo que el concejal demandado incurrió en conflicto de intereses al participar en el trámite del proyecto de acuerdo relacionado con el presupuesto municipal para la vigencia 2025, porque dentro del rubro de sentencias y conciliaciones judiciales se habrían apropiado recursos destinados a atender una sentencia judicial relacionada con su tía, Tránsito Edith Aponte Lizarazo. 70.
Sobre el particular, se encuentra demostrado lo siguiente: 71. El noviembre de 2024 la administración municipal de Susacón presentó el proyecto de Acuerdo No. 12 de 2024 “por medio del cual se fija el presupuesto general de renta, ingresos y recursos de capital y se apropian los gastos de funcionamiento e inversión u servicio de la deuda del municipio de Susacón, para la vigencia fiscal comprendida entre el primero (01) de enero al treinta y uno (31) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) y se dictan otras disposiciones”, respecto del 17 cual el demandado fue designado como ponente.42 Allí se incluyó un rubro por concepto de sentencias en anexo No. 2 de gastos de funcionamiento vigencia 2025, por valor de $100.000.000, sin especificar el origen. 72.
El demandado le pidió a la administración municipal aclaración sobre algunos aspectos del proyecto, en particular sobre el certificado de tesorería municipal en el que se hiciera constar que se encuentran apropiados los recursos para cubrir las obligaciones o pasivos contingentes y exigibles a cargo del municipio.43 73. En respuesta a lo anterior, la tesorera del municipio de Susacón informó que en el rubro de sentencias judiciales se proyecta la apropiación de recursos por valor de $100.000.000, a fin de que la entidad territorial cuente con disponibilidad de pago para el cálculo actuarial generado en favor de la señora Tánsito Edith Aponte, el cual estaba siendo exigido por el fondo de pensiones.44 74.
El concejal Omar Ricardo Miranda Aponte presentó la respectiva ponencia, conformó quorum, participó en el primer debate del proyecto de Acuerdo No. 12 de 2024 y votó en favor del archivo.45 75. Mediante oficio AMS-533-25 de 16 de diciembre de 202546, la administración municipal precisó que la inclusión del valor de $100.000.000 en el rubro de sentencias judiciales tuvo como soporte la sentencia de 10 de noviembre de 2016, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2006-1989 acumulado con el proceso 2006-1990, en cuya parte resolutiva se ordenó al municipio de Susacón pagar las prestaciones sociales dejadas de percibir, entre otras, a la señora Tránsito Edith Aponte Lizarazo.
También indicó que se tuvo en cuenta el derecho de petición radicado el 14 de agosto de 2023 por la señora Aponte Lizarazo, mediante el cual solicitó el pago de los aportes parafiscales correspondientes al periodo comprendido entre el 1° de noviembre de 2005 y el 9 de agosto de 2017. 76. En el mismo oficio, la administración municipal explicó que la obligación consignada en la sentencia correspondía a un crédito de primer nivel, derivado de la antigüedad de más de 9 años por acreencias laborales, y que, de acuerdo con el tiempo laborado, el cálculo actuarial debía ser liquidado como bono pensional o cuota parte a cargo del municipio de Susacón en favor de la señora Tránsito Edith Aponte.
Por ello, señaló que se apropió la suma de $100.000.000, por tratarse de recursos posiblemente escasos para cubrir la totalidad de la obligación derivada del cálculo actuarial. 42 Doc. 27 – índ. 19. 43 Doc. 31 – índ. 19. 44 Págs. 178 a 184, doc. 3 – índ. 3. 45 Doc. 25 – índ. 19. 46 Doc. 60 – índ. 21. 18 77. De acuerdo con lo anterior, la Sala estima que no se configura un interés directo, particular y actual del concejal demandado o de su tía Tránsito Edith Aponte Lizarazo, en la medida en que, aunque el rubro de sentencias judiciales guardaba relación con una obligación derivada de una decisión judicial en la que aquella fue beneficiaria, la apropiación incluida en el presupuesto municipal no constituía un pago directo a su favor ni le reconocía una suma individual determinada, sino que estaba orientada a contar con disponibilidad para el cálculo actuarial exigido por el fondo de pensiones. 78.
Además, el proyecto de presupuesto no creaba, modificaba ni extinguía el derecho, pues este ya había sido reconocido judicialmente en la sentencia de 10 de noviembre de 2016. Entonces, la decisión sometida a deliberación del Concejo se limitaba a prever una apropiación presupuestal para atender una obligación preexistente, sin definir la titularidad del derecho, su cuantía final, la procedencia del pago ni el destinatario material de los recursos. 79.
Sumado a lo anterior, debe precisarse que la apropiación presupuestal no equivale a una orden de pago, sino que su finalidad es habilitar presupuestalmente a la administración para atender obligaciones a cargo del municipio, dentro de los límites y procedimientos aplicables, de ahí que no sustituye los actos posteriores de liquidación, disponibilidad, registro, ordenación y pago que correspondan.
Por consiguiente, la aprobación del rubro no producía de manera inmediata un beneficio patrimonial a favor de Tránsito Edith Aponte Lizarazo. 80. En ese orden de ideas, este cargo tampoco supera la configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura consistente en la violación del régimen de conflicto de intereses. - De lo relacionado con el concurso de méritos para la elección de personero municipal 81.
La parte actora sostiene que el concejal demandado intervino y votó en varias sesiones relacionadas con el concurso público de méritos para la elección del personero municipal de Susacón, en particular en lo que tuvo que ver con la aspirante Lady Marcela Hernández, quien ocupaba el cargo en ese momento, y el 30 de noviembre de 2023 anterior había nombrado en provisionalidad a Julie Johana Blanco Aponte, prima del concejal, como secretaria de la Personería. 82.
En ese sentido, el accionante cuestionó que Omar Ricardo Miranda Aponte hubiera participado en las siguientes sesiones: (i) especial No. 4 de 5 de enero de 2024, en la que actuó como secretario ad hoc, leyó la recusación presentada por Lady Marcela Hernández contra 2 concejales del partido conservador, intervino en el debate y calificó su entrevista;
(ii) extraordinaria No. 2 de 16 de enero de 2024, en la 19 que se aceptó la recusación; y, (iii) ordinaria No. 2 de 2 de febrero de 2024, en la que se decidió la reclamación interpuesta por la referida aspirante. 83. Según el demandante, esa circunstancia generaba un interés del concejal en favorecer a la señora Lady Marcela Hernández, pues su eventual elección permitiría conservar a la persona que había vinculado a su familiar y, con ello, asegurar la continuidad de Julie Johana Blanco Aponte en la entidad. 84.
Al respecto, se encuentra probado lo siguiente: 85. A través de Resolución No. 23 de 30 de noviembre de 2023 la personera municipal de Susacón, Lady Marcela Hernández Quirós, nombró en provisionalidad a la señora Julie Johana Blanco Aponte, en el cargo de secretaria, código 440, grado 2, de la planta de personal de la Personería.47 86.
La señora Julie Johana Blanco Aponte laboró en el anterior cargo desde el 1° de diciembre de 2023 hasta el 31 de mayo de 202448. 87. El Concejo Municipal de Susacón convocó al concurso público de méritos para la elección de personero municipal para el periodo 2024 – 2028 y, a través de Resolución No. 8 de 202349, estableció el cronograma para la prueba de entrevista. 88.
El concejal Omar Ricardo Miranda Aponte participó en la sesión especial de plenaria de 5 de enero de 202450, en la cual se dejó constancia que se allegó por correo solicitud de recusación presentada por la aspirante y actual personera Lady Marcela Hernández Quirós, contra los concejales Alirio Suárez y Jaime Dávila. Frente a dicho aspecto el demandado participó y se pronunció sobre el trámite que debía surtirse.
Posteriormente, en dicha sesión se realizó la entrevista a los aspirantes que acudieron presencialmente, entre ellos, a Lady Marcela Hernández Quirós. 89. El concejal Omar Ricardo Miranda Aponte participó en la sesión extraordinaria de 16 de enero de 202451, en la cual votó positivamente para aceptar la recusación presentada por la personera Lady Marcela Hernández Quirós. 90.
El concejal Omar Ricardo Miranda Aponte participó en la sesión ordinaria de 2 de febrero de 202452, en la que se pronunció sobre las posibles alternativas para dar respuesta a la reclamación presentada por la aspirante Lady Marcela Hernández Quirós en relación con el puntaje de la entrevista53. 47 Pág. 22 a 23, doc. 3 – índ. 3. 48 Págs. 1 a 2, doc. 9 – índ, 11. 49 Págs. 28 a 48, doc. 3 - índ. 3. 50 Pág. 49 a 67, doc. 3 – índ. 3. 51 Pág. 71 a 83, doc. 3 – índ. 3. 52 Pág. 84 a 99, doc. 3 – índ. 3. 53 “Interviene el honorable presidente: “Nuevamente someta a votación la decisión, si se debe tomar como plenaria para que nos acojamos y con las intervenciones dadas por los integrantes de la plenaria, para que la votación de la aspirante Lady Marcela, que es sobre los cinco concejales que podrían, que pudieron haber estado o haber votado en ese momento, atendiendo pues la recusación y por lo tanto, pues también para que quede 20 91.
Producto del concurso de méritos se nombró y posesionó a Marlen Fabiola Medina Fuentes como personera municipal de Susacón.54 Sin embargo, presentó su renuncia el 8 de noviembre de 2024.55 92. Posteriormente, el concejal Omar Ricardo Miranda Aponte participó en la sesión ordinaria de 26 de noviembre de 202456, en la que se eligió personero municipal de manera provisional.
En dicha oportunidad manifestó su apoyo a Lady Marcela Hernández Quirós, quien resultó designada por obtener la mayoría de la votación. 93. De acuerdo con lo anterior, está demostrado el parentesco invocado por la parte actora, así como la vinculación de Julie Johana Blanco Aponte a la Personería Municipal de Susacón, en provisionalidad, desde el 1° de diciembre de 2023 hasta el 31 de mayo de 2024.
Sin embargo, esos hechos no son suficientes para acreditar que el concejal demandado tuviera un interés directo, particular y actual en las actuaciones relacionadas con el concurso de méritos para la elección del personero municipal de Susacón para el periodo 2024 - 2028. 94. En efecto, aunque la participación del demandado podía incidir en el trámite y resultado del referido concurso de méritos, la parte actora no acreditó que esa intervención tuviera una relación concreta con la situación laboral de Julie Johana Blanco Aponte. 95.
Para que se configure el conflicto de intereses, la decisión sometida al concejal debe tener la aptitud de producir una afectación cierta, particular y verificable sobre el interés propio o familiar, sin depender de hechos posteriores, inciertos o ajenos al asunto decidido. En este caso, las actuaciones cuestionadas versaban sobre la recusación, entrevista y reclamación de una aspirante dentro del concurso de méritos, no sobre la situación administrativa de Julie Johana Blanco Aponte. 96.
De otro lado, nótese que la tesis de la parte actora se basa en el supuesto de que una eventual designación de Lady Marcela Hernández Quirós podía favorecer la continuidad de Julie Johana Blanco Aponte. No obstante, esa consecuencia no se desprende de manera directa e inmediata de las actuaciones cuestionadas ni de la claro que la mesa directiva nuevamente tiene que sacar el listado y los porcentajes de la entrevista o los puntajes de la entrevista.
(…) Por parte de la secretaria se toma votación de la siguiente manera: (…) Honorable Omar Miranda: Sí, me acojo a esa solución” (…) Señorita secretaria, por favor tomar votación de la proposición dada por el honorable concejal Rodolfo Puentes para que en este momento la comisión escrutadora que fue elegida en las sesiones ordinarias especiales, perdón, pues pueda realizar el puntaje de cómo le quedaría sobre cinco concejales., el puntaje a la aspirante Lady Marcela.
(…) Por parte de la secretaría se toma votación quedando de la siguiente manera: (…) Honorable Omar Miranda: Positivo (…)”. 54 Pág. 3, doc. 9 – índ, 11. 55 Pág. 4, doc. 9 – índ. 11. 56 Pág. 163 a 166, doc. 3 – índ. 3. 21 eventual reelección de quien la nombró previamente, en tanto, se trataba de un nombramiento en provisionalidad, cuya permanencia no está sometida a la discrecionalidad del nominador. 97.
De acuerdo con el artículo 2.2.5.3.4 del Decreto 1083 de 201557, el nombramiento provisional puede darse por terminado antes de su vencimiento únicamente mediante resolución motivada. En esa línea, la Corte Constitucional58 ha señalado que los empleados provisionales gozan de estabilidad laboral relativa o intermedia, lo que exige que el acto de desvinculación exponga las razones concretas de la decisión como garantía del debido proceso y del principio de publicidad. 98.
Por consiguiente, la posible elección de Lady Marcela Hernández Quirós no tenía la aptitud jurídica de garantizar, por sí misma, la permanencia de Julie Johana Blanco Aponte en la Personería Municipal de Susacón, sino que esa continuidad dependía de que no se configurara una razón legalmente admisible para declarar la insubsistencia mediante acto motivado, o cualquier otra causal legal de retiro del servicio prevista en el numeral 2.2.11.1.1. del Decreto 1083 de 201559. 99.
Aunado a lo anterior, la parte actora no demostró que la eventual elección de Lady Marcela Hernández Quirós modificara la situación jurídica de Julie Johana Blanco Aponte, le otorgara una expectativa protegida de permanencia o suprimiera las causales legales que podían dar lugar a su retiro. En esas condiciones, el presunto beneficio alegado no recaía sobre un derecho, acreencia, situación administrativa o ventaja concreta de la prima del demandado, sino sobre una expectativa incierta de continuidad laboral. 100.
Adicionalmente, no se acreditó una circunstancia que permitiera tener por cierto el supuesto beneficio familiar alegado, como la existencia de un pacto, acuerdo o compromiso entre la aspirante y el concejal demandado para garantizar la continuidad de la referida funcionaria en la Personería. Tampoco se demostró que Lady Marcela Hernández Quirós hubiera condicionado, ofrecido o comprometido la permanencia de Julie Johana Blanco Aponte como consecuencia de la actuación del demandado en el concurso. 57 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública. 58 Sentencia T-326 de 2014.
M.P. Dra. María Victoria Calle Correa. 59 “Artículo 2.2.11.1.1. Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio implica la cesación en el ejercicio de funciones públicas y se produce por: 1. Declaratoria de insubsistencia del nombramiento en los empleos de libre nombramiento y remoción. 2. Declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia del resultado no satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral de un empleado de carrera administrativa. 3.
Renuncia regularmente aceptada. 4. Retiro por haber obtenido la pensión de jubilación o vejez. 5. Invalidez absoluta. 6. Edad de retiro forzoso. 7. Destitución, como consecuencia de proceso disciplinario. 8. Declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo. 9. Revocatoria del nombramiento por no acreditar los requisitos para el desempeño del empleo, de conformidad con el artículo 5º de la Ley 190 de 1995, y las normas que lo adicionen o modifiquen. 10.
Orden o decisión judicial. 11. Supresión del empleo. 12. Muerte. 13. Las demás que determinen la Constitución Política y las leyes.” 22 101. Lo mismo ocurre en relación con la participación en la elección en provisionalidad de Lady Marcela Hernández Quirós en noviembre de 2024, como quiera que para ese momento Julie Johana Blanco Aponte ya no hacía parte de la Personería Municipal de Susacón, lo que de entrada descarta el interés actual.
En consecuencia, respecto de esa actuación no existía un vínculo funcional vigente, una situación administrativa pendiente ni una expectativa laboral actual que pudiera verse afectada por la decisión del Concejo. 102. En ese orden, no se demostró que las actuaciones relacionadas con el concurso de méritos para la elección del personero municipal ni la posterior elección provisional de Lady Marcela Hernández Quirós comprometieran un interés directo, particular y actual del concejal Omar Ricardo Miranda Aponte o de su prima Julie Johana Blanco Aponte, que le impusiera al demandado el deber de declararse impedido y abstenerse de intervenir. 103.
Lo anterior resulta suficiente para desestimar la configuración del elemento objetivo del cargo formulado por el actor. - De lo relacionado con los proyectos sobre viáticos y escalas de remuneración de la Personería Municipal 104. La parte actora aduce que el concejal demandado también incurrió en conflicto de intereses al participar en el trámite de los proyectos relacionados con viáticos y escalas de remuneración de la Personería Municipal de Susacón, porque estos podían beneficiar a Julie Johana Blanco Aponte, prima del demandado, quien había estado vinculada a esa entidad como secretaria. 105.
De acuerdo a lo anterior, el demandante cuestionó que Omar Ricardo Miranda Aponte hubiera participado en las siguientes sesiones: (i) comisión permanente de presupuesto No. 3 de 26 de agosto de 2024, en la que se estudió y aprobó en primer debate el proyecto de Acuerdo No. 7 de 2024, sobre escalas de remuneración de los empleos de la Personería;
(ii) plenaria ordinaria No. 49 de 30 de agosto de 2024, en la que se le dio segundo debate a dicho proyecto; (iii) plenaria extraordinaria No. 8 de 12 de septiembre de 2024, en la que se discutieron las objeciones presentadas por la administración municipal frente al proyecto de Acuerdo No. 7 de 2024 y el demandado votó para que no se archivara;
(iv) comisión permanente de presupuesto No. 7 de 23 de noviembre de 2024, en la que se dio primer debate al proyecto de Acuerdo No. 13 de 2024, sobre escalas de viáticos de los empleados de la Personería; y, (v) plenaria ordinaria No. 65 de 28 de noviembre de 2024, en la que se dio segundo debate a este último proyecto. 106. En concreto, afirmó que durante la vigencia 2024 Julie Johana Blanco Aponte realizó una comisión de servicios como secretaria de esa entidad, reconocida mediante Resolución No. 17 de 9 de mayo de 2024.
Así mismo, que la aprobación del 23 Acuerdo No. 7 de 2024 sirvió de fundamento para que la personera municipal le reconociera a la prima del demandado un retroactivo de prestaciones sociales por ajuste salarial de la vigencia 2024, mediante Resolución No. 50 de 10 de octubre de 2024, por valor de $1.079.533. 107. En cuanto a los VIÁTICOS, se encuentra probado lo siguiente: 108.
En noviembre de 2024, la personera municipal de Susacón radicó el proyecto de Acuerdo No. 13 de 2024 “por el cual se fija las escalas de viáticos correspondientes a las distintas categorías de los empleados públicos de la Personería Municipal de Susacón Boyacá, para la vigencia 2024”.60 109. El demandado participó en la sesión de la comisión permanente de presupuesto de 23 de noviembre de 202461, en la que se surtió el primer debate al referido proyecto de acuerdo sobre viáticos, votando positivamente la iniciativa. 110.
El accionado intervino en la sesión ordinaria de plenaria de 28 de noviembre de 202462, en la que se llevó a cabo el segundo debate del proyecto de Acuerdo No. 13 de 2024, emitiendo su voto positivo. 111. Mediante Resolución No. 17 de 9 de mayo de 202463, la Personera Municipal de Susacón reconoció una comisión de servicios a favor de Julie Johana Blanco Aponte, quien para ese momento se desempeñaba como secretaria de esa entidad, y autorizó el pago de $68.487 por concepto de viáticos.
En los considerandos de dicho acto administrativo se consignó que los viáticos se liquidarían conforme a la escala fijada para la vigencia 2023 a través del Decreto 908 de 2 de junio de 2023, expedido por el presidente de la República. 112. De lo anterior se desprende que, no existía un interés directo, particular y actual del concejal demandado en el trámite del proyecto de Acuerdo No. 13 de 2024, relativo a las escalas de viáticos de la Personería Municipal, pues, para cuando dicho proyecto fue debatido y aprobado (noviembre de 2024), Julie Johana Blanco Aponte ya no se encontraba vinculada a la entidad, dado que su retiro se produjo el 31 de mayo de 2024. 113.
Además, la comisión de servicios y el pago de viáticos reconocidos a Julie Johana Blanco Aponte mediante Resolución No. 17 de 9 de mayo de 2024, fueron anteriores a la fijación de la escala de viáticos para la vigencia 2024. De hecho, el propio acto administrativo indicó que la liquidación se efectuó con fundamento en la escala prevista para la vigencia 2023, fijada mediante Decreto Nacional 908 de 2 de junio de 2023.
Por tanto, el proyecto de Acuerdo No. 13 de 2024 no tenía la aptitud 60 Docs. 21 y 22 – índ. 19. 61 Doc. 17 – índ. 19. 62 Doc. 18 – índ. 19. 63 Págs. 196 a 197, doc. 3 – índ. 3. 24 de modificar, reconocer o incidir en el pago ya efectuado a favor de la prima del demandado. 114. Ahora, en cuanto a las ESCALAS DE REMUNERACIÓN fijadas para los empleos de la Personería municipal de Susacón, se encuentra demostrado lo siguiente: 115.
En agosto de 2024, la Personería Municipal de Susacón radicó el proyecto de Acuerdo No. 7 de 2024, “por medio del cual se establecen las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la Personería del municipio de Susacón, Boyacá, para la vigencia fiscal 2024”.64 116. El concejal Omar Ricardo Miranda Aponte participó en la sesión de comisión permanente de presupuesto de 26 de agosto de 2024, en la que se desarrolló el primer debate al proyecto sobre escalas de remuneración, votando positivamente la iniciativa.65 117.
El demandado intervino en la sesión plenaria ordinaria de 30 de agosto de 2024, en la que se realizó el segundo debate del proyecto de Acuerdo No. 7 de 2024, emitiendo voto favorable a la iniciativa.66 118. En septiembre de 2024, el alcalde municipal de Susacón presentó objeciones en derecho frente al proyecto de Acuerdo No. 7 de 2024, razón por la cual la Presidencia del Concejo integró una comisión accidental para su estudio, de la cual hizo parte el concejal Omar Ricardo Miranda Aponte.67 119.
En sesión plenaria extraordinaria de 12 de septiembre de 2024, se dejó constancia del informe de la comisión accidental y se discutieron y votaron las objeciones mencionadas previamente. Allí, el concejal Omar Ricardo Miranda Aponte intervino y emitió voto positivo para declararlas parcialmente fundadas.68 120. La personera municipal de Susacón expidió la Resolución No. 50 de 10 de octubre de 202469, mediante la cual reconoció a Julie Johana Blanco Aponte un retroactivo de prestaciones sociales por ajuste salarial de la vigencia 2024, por valor de $1.079.533.
En los considerandos de dicho acto administrativo, se plasmó lo siguiente: “(…) Que, el Honorable Concejo Municipal, mediante Acuerdo No. 02 de fecha 30 de agosto de 2024, Por el cual establecen las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de los empleados de la Personería del municipio de Susacón Boyacá para la vigencia fiscal 2024. 64 Docs. 34 y 35 – índ. 19. 65 Doc. 33 – índ. 19. 66 Doc. 32 – índ. 19. 67 Doc. 37 – índ. 19. 68 Págs. 144 a 148, doc. 3 – índ. 3. 69 Págs. 204 a 207, doc. 3 – índ. 3. 25 Que, en cumplimiento de este Acuerdo, la Personería del municipio de Susacón Boyacá ordena proceder a liquidar y pagar el retroactivo correspondiente al periodo laborado entre el 01 de enero de 2024 y el 30 de septiembre de 2024, al personal retirado y el que labora actualmente.
(…)” 121. De lo expuesto hasta el momento, la Sala advierte que sí se encuentra acreditado el interés directo, particular y actual frente al proyecto de Acuerdo No. 7 de 2024. Lo anterior, porque dicho proyecto tenía por objeto fijar las escalas de remuneración de los empleos de la Personería Municipal de Susacón para la vigencia fiscal 2024, en la cual Julie Johana Blanco Aponte, prima del demandado, prestó sus servicios como secretaria de esa entidad desde el 1° de enero al 31 de mayo de 2024. 122.
Si bien para la fecha en que el proyecto fue estudiado, debatido y aprobado, Julie Johana Blanco Aponte ya no se encontraba vinculada a la Personería, esa circunstancia no elimina el interés, porque la escala salarial se fijaba para toda la vigencia 2024 y, por tanto, tenía la aptitud de incidir sobre los derechos salariales y prestacionales causados durante el periodo en que aquella ejerció el cargo 123.
Tampoco puede sostenerse que el carácter general del proyecto de acuerdo descarte el interés particular, toda vez que, aunque la escala de remuneración se refería a los empleos de la Personería Municipal, sus efectos eran predicables de un grupo determinado de servidores o exservidores que hubieran causado derechos laborales durante la vigencia 2024.
En ese grupo se encontraba Julie Johana Blanco Aponte, quien, se reitera, ocupó el cargo de secretaria durante parte de ese año y, por ello, podía beneficiarse de la fijación de la escala correspondiente. 124. En ese orden, la decisión sometida al Concejo tenía la aptitud de producir un efecto económico concreto sobre la prima del demandado, en tanto podía incidir en la liquidación de sus salarios y prestaciones causadas durante la vigencia 2024.
Por consiguiente, el interés alegado no se confunde con una afectación general equivalente a la de la ciudadanía, sino que corresponde a un interés económico particular y verificable de una familiar del concejal que está dentro del cuarto grado de consanguinidad. 125. Así las cosas, el demandado tenía el deber de declararse impedido y abstenerse de participar en el debate del proyecto de acuerdo, sin embargo, no lo hizo. 126.
Por el contrario, está acreditado que el accionado conformó el quorum decisorio y votó sobre las escalas de remuneración de los empleados de la Personería Municipal de Susacón, esto es, en un asunto de resorte propio del Concejo. 26 127. Sobre la manera en que se determina el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, la Corte Constitucional70 ha señalado que existe una competencia concurrente en los siguientes términos: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.
Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.
Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. 128. El artículo 4 de la Ley 4 de 1992 prevé que el Gobierno Nacional debe realizar cada año la respectiva modificación del sistema salarial de, entre otros, los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico, aumentando sus remuneraciones.
Por lo tanto, una vez fijado por el gobierno el límite máximo, las corporaciones de elección popular de las entidades territoriales pueden realizar los respectivos ajustes de las escalas de remuneración. 129. Tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado71, la facultad de los concejos y asambleas, se limita a determinar la remuneración de sus empleados de acuerdo a los diferentes grados y categorías que existan en sus plantas de personal.
En igual sentido, este Tribunal72 ha precisado de antaño que la fijación de las escalas de remuneración debe referirse únicamente a los elementos de nivel y grado. Dicha determinación además debe realizarse en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática73. 130. Ahora bien, de conformidad con el artículo 181 de la Ley 136 de 1994, los personeros tendrán, entre otras, la facultad nominadora del personal de su oficina, la iniciativa en la creación, supresión y fusión de los empleos de su dependencia, señalarles funciones especiales y fijarles emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. 70 Sentencia C-510 de 1999, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra. 71 Consejo de Estado Sección Segunda, EXP 2005-03632 (4084-13), agosto de 2020.
M.P. César Palomino Cortés. 72 Ver: Tribunal Administrativo de Boyacá EXP. 2020-01717, feb. 10/2021. M.P. Luis Ernesto Arciniegas Triana y Exp. 2020-02095, mar. 11/2021. M.P. José Fernández Osorio, en el cual se señala: “(…) 47. Del anterior contexto, considera la Sala que la atribución conferida a las entidades territoriales en los artículos 300-7 y 313-6 de la Constitución Política para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de los órdenes seccional y local, comprende ÚNICAMENTE la facultad de establecer en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática tablas salariales por grados, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos, sobre la base, además, de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente, junto con el grado que corresponde a cada cargo específico.
(…)” 73 Consejo de Estado Sección Segunda, EXP. 2010-00200 (2307-18), oct. 23/2020. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 27 131. Como se advierte, la fijación de las escalas de remuneración de la Personería Municipal correspondía al ejercicio de una competencia propia del Concejo Municipal, con efectos jurídicos y económicos sobre la vigencia 2024. 132.
Dichas circunstancias permiten tener por acreditado el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura consistente en la violación del régimen del conflicto de intereses. 133. Ahora, la Sala pasa a verificar si la conducta resulta subjetivamente reprochable a título de dolo, de acuerdo con la imputación jurídica efectuada por la parte actora.
Para ello, conforme al marco normativo y jurisprudencial, debe analizarse si el demandado conocía los elementos que configuraban la causal y si, pese a ello, decidió voluntariamente intervenir sin manifestar impedimento. 134. Para sustentar la imputación, el accionante sostuvo que el señor Omar Ricardo Miranda Aponte, por su condición de abogado, su experiencia profesional y la asesoría jurídica con la que contaba el Concejo Municipal, conocía el régimen de conflicto de intereses, y estaba en capacidad de advertir que debía abstenerse de participar en los debates y votaciones que podían incidir en intereses propios o familiares.
Añadió que el demandado no manifestó el impedimento intencionalmente, pues decidió participar y votar. 135. Al respecto, la Sala advierte en primer lugar que la Escuela de Alto Gobierno de la Escuela Superior de Administración Pública, realizó curso de inducción dirigido a los concejales electos para el periodo 2024-202774, en cumplimiento de lo previsto en el numeral 4 del artículo 26 del Decreto 219 de 200475, modificado por el artículo 5 del Decreto 2636 de 2005.
Si bien dicho curso no tiene carácter obligatorio para efectos de la posesión o ejercicio del cargo para los concejales, sí constituye una oportunidad institucional relevante para que precisen el alcance de sus funciones, deberes, responsabilidades y límites en el ejercicio de la investidura, incluidos aquellos relacionados con la transparencia, la imparcialidad y la prevención de conflictos de intereses. 136.
En segundo lugar, se probó que el Concejo Municipal de Susacón suscribió contratos de prestación de servicios Nos. CMS-02-2024 y CMS-03-202476, los cuales estaban en ejecución para el momento de los hechos y tenían como objeto la “prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión como asesor jurídico del Concejo Municipal de Susacón Boyacá durante la vigencia fiscal 2024”.
En dichos contratos se pactaron las siguientes actividades a cargo de los contratistas: 74 Así se extrae de la página web: https://www.esap.edu.co/la-esap-llevara-a-cabo-curso-virtual-de-induccion- aconcejales-electos-municipales-y-distritales-2024-2027/ 75 “Por el cual se modifica la estructura de la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, y se dictan otras disposiciones.” 76 Docs. 48 y 53 – índ. 19. 28 137.
De tal suerte, el demandado contaba con la posibilidad real de consultar legalmente con un asesor jurídico contratado por el propio concejo municipal, para determinar si su intervención en el trámite del proyecto de acuerdo No. 7 de 2024 podía comprometer el régimen de conflicto de intereses. 138. En tercer lugar, está demostrado que el demandado es abogado77, con tarjeta profesional vigente desde el 16 de junio de 2011, circunstancia que permite inferir razonablemente que contaba con herramientas derivadas de su formación jurídica para identificar que la participación en asuntos con posible incidencia sobre intereses familiares exigía una valoración previa del régimen de impedimentos y conflicto de intereses.
Conforme a lo anterior, es claro que la formación profesional del demandado le brindaba elementos de juicio idóneos para advertir la existencia de un riesgo jurídico y acudir a las fuentes normativas o a la asesoría correspondiente antes de participar en el trámite del proyecto. 139. Sumado a lo expuesto, se observa que el conocimiento del demandado sobre la circunstancia familiar no era eventual ni dudoso.
Justamente, en el libro de registro de intereses privados78 el concejal declaró que su prima se desempeñaba como secretaria de la Personería, situación que por sí misma es suficiente para concluir que tenía plena conciencia sobre el conflicto de interés que se presentaba en aquellos asuntos relacionados con esta dependencia municipal, y que le obligaban a mantenerse al margen de la discusión y estudio de iniciativas que favorecieran o afectaran de alguna manera a su prima. 140.
Al respecto, se puede apreciar las anotaciones realizadas en el libro de registro de intereses privados por el propio concejal demandado: 77 Pág. 208, doc. 3 – índ. 3. 78 Págs. 198 a 202, doc. 3 – índ. 3. 29 141. Sobre el particular, la Sala precisa que el artículo 70 de la Ley 136 de 1994 prevé el registro de intereses privados de los concejales como un instrumento de publicidad y transparencia, en el cual debe consignarse la información relacionada con su actividad económica privada. 142.
La finalidad de dicho instrumento es garantizar la transparencia en el ejercicio de la función pública, y hacer visible, de manera previa y objetiva, la información privada que podría incidir en la imparcialidad de los concejales al momento de conocer, debatir o votar determinados asuntos. Bajo ese entendido, el registro no cumple una función meramente formal, sino preventiva, porque permite que el mismo concejal, los demás integrantes de la corporación edilicia y la ciudadanía en general identifiquen las eventuales situaciones que puedan comprometer la 30 imparcialidad de los concejales y, facilita que, cuando corresponda, se advierta oportunamente la necesidad de manifestar impedimentos o formular recusaciones. 143.
Por ello, la anotación realizada por el demandado en el registro en cuestión permite concluir que tenía plena conciencia del parentesco con Julie Johana Blanco Aponte y de su vinculación con la Personería Municipal. Además, evidencia que el propio concejal consideró que dicha circunstancia podría tener relevancia frente al ejercicio de sus funciones y, eventualmente, comprometer su imparcialidad en asuntos relacionados con esa entidad. 144.
Ahora bien, el hecho de que Julie Johana Blanco Aponte ya no estuviera vinculada a la Personería para el momento del debate y aprobación del proyecto no hacía imprevisible la incidencia económica de la escala salarial. Por tratarse de una regulación aplicable a toda la vigencia 2024, y dado que la prima del demandado había prestado servicios en esa entidad hasta el 31 de mayo del 2024, era razonable advertir, especialmente para quien tenía formación jurídica, que la decisión podía proyectar efectos sobre los salarios y prestaciones causados durante el tiempo laborado en esa vigencia fiscal. 145.
En ese orden de ideas, no se trataba de una relación remota, oculta o difícil de advertir, habida cuenta que el proyecto de Acuerdo No. 7 de 2024 no regulaba un asunto ajeno a la situación conocida por el demandado, sino precisamente la remuneración de los empleos de la Personería Municipal para la vigencia fiscal 2024, dentro de la cual su prima había ocupado el cargo de secretaria.
Esto hacía evidente que el asunto sometido a debate podía comprometer un interés económico de una familiar del concejal dentro del cuarto grado de consanguinidad, razón por la cual le correspondía declararse impedido o, al menos, poner la situación en conocimiento de la corporación. 146. Nótese que la posterior expedición de la Resolución No. 50 de 10 de octubre de 2024 confirma que la incidencia económica del acuerdo no era una simple conjetura, pues con fundamento en la escala salarial aprobada se le reconoció a Julie Johana Blanco Aponte un retroactivo de prestaciones sociales por ajuste salarial de la vigencia 2024, por valor de $1.079.533. 147.
Esta circunstancia no significa que el demandado debiera conocer desde el trámite la cuantía exacta del retroactivo o el acto administrativo que posteriormente lo liquidaría. Lo relevante es que, para ese momento, podía advertir que la fijación de la escala de remuneración para la vigencia 2024 tenía la aptitud de incidir en los derechos salariales y prestacionales causados por su prima durante el periodo laborado.
Por ello, el deber de declararse impedido surgía desde la identificación de esa posible incidencia económica, pues el régimen de conflicto de intereses busca prevenir la afectación de la imparcialidad antes de que el beneficio se concrete. 31 148. A partir de este análisis, la Sala concluye que el demandado tenía conocimiento (i) de la relación familiar que lo unía con Julie Johana Blanco Aponte, pues él mismo la hizo pública en el registro de intereses privados al declarar que su prima se desempeñaba como secretaria de la Personería Municipal; y, (ii) de las consecuencias que podían derivarse de intervenir en asuntos relacionados con dicha familiar y con la entidad en la que esta había prestado sus servicios.
Por tanto, el demandado conocía que al participar en la discusión y votación del proyecto de acuerdo que fijaba la remuneración del cargo ocupado por su prima durante la vigencia 2024, su actuación violaba el régimen de conflicto de intereses y, aun así, omitió manifestar el impedimento correspondiente. 149. Según lo ha determinado el Consejo de Estado79 desde vieja data, la finalidad de la figura del conflicto de intereses es “impedir que prevalezca el interés privado del congresista (en este caso entiéndase concejal) sobre los intereses públicos, el cual, prevalido de su influencia, podría obtener provechos indebidos para sí o para terceros, es decir, evitar favorecer intereses que no sean los relativos al bien común o que la imparcialidad de sus decisiones se comprometa y distorsione por motivos personales o particulares”. 150.
Para la Alta Corporación, el fundamento del impedimento radica en lo siguiente: a) el conflicto de interés afecta la transparencia de la decisión. En efecto, en toda decisión siempre debe haber, en forma inequívoca, un solo interés: el interés general de la ley. Por tanto, en caso de conflicto se mezclan el interés privado y el público, con lo cual queda en duda cuál fue el interés dominante.
Y, b) el impedimento evita que la decisión sea determinada por el interés particular en detrimento del interés público. 151. En esa medida, el deber de manifestar el impedimento no surge únicamente cuando el beneficio privado ya se encuentra consumado o plenamente cuantificado, sino desde el momento en que el servidor advierte que el asunto sometido a su conocimiento puede comprometer su imparcialidad por la concurrencia de un interés propio o familiar. 152.
Precisamente, la finalidad preventiva del régimen de conflicto de intereses exige que sea la corporación edilicia, y no el concejal individualmente considerado, quien valore si la circunstancia puesta de presente tiene la entidad suficiente para separarlo del debate o de la votación. 153. Esa carga adquiere especial relevancia al tratarse de un servidor de elección popular, a quien se le exige un estándar reforzado de responsabilidad, transparencia e imparcialidad, en tanto ejerce una función representativa confiada por los electores y orientada a la defensa del interés general.
En esa medida, al omitir la 79 Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 28 de abril de 2004, radicación número: 1572, C.P. Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce. Citado, entre otras, en sentencia de 18 de marzo de 2021, Radicación número: 85001-23- 33-000-2020-00016-02(PI), C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. 32 manifestación del impedimento, el demandado privó al Concejo de realizar el respectivo control y permitió que el asunto fuera tramitado y decidido bajo una duda objetiva sobre su neutralidad, comprometiendo el ejercicio transparente, probo y ponderado de la función pública que se le exige en el marco de la democracia representativa. 154.
Debe resaltarse que en el caso bajo estudio el demandado no se limitó a una presencia pasiva dentro del trámite, sino que participó en las etapas relevantes de formación de la decisión, dado que intervino en la comisión permanente de presupuesto de 26 de agosto de 2024, en la plenaria ordinaria de 30 de agosto de 2024 y en la sesión plenaria extraordinaria de 12 de septiembre de 2024, relacionada con las objeciones formuladas al proyecto. 155.
En este punto cabe traer a colación que el proyecto de Acuerdo No. 7 de 2024, planteaba lo siguiente80: 80 Doc. 39 – índ, 19. 33 156. En el primer debate, el concejal Omar Ricardo Miranda Aponte realizó las siguientes intervenciones: 157. Posteriormente, en el segundo debate el demandado intervino de la siguiente manera: 34 158.
Aun cuando el demandado debió declarar el impedimento desde el primer momento, no se pasa desapercibido que, con la participación reiterada en los debates tuvo varias oportunidades para poner en conocimiento de la corporación edilicia la situación familiar, sin que lo hubiera hecho. 159. Es más, el accionado discutió y votó sobre el incremento salarial propuesto para los empleos de la Personería Municipal.
En efecto, en ejercicio de la competencia del Concejo para fijar las escalas de remuneración dentro del límite máximo establecido por el Gobierno Nacional, el concejal participó en la definición del porcentaje aplicable para la vigencia 2024 y manifestó su conformidad con la iniciativa mediante voto favorable, la cual terminó convirtiéndose en el Acuerdo No. 2 de 202481. 160.
En este punto, la Sala considera pertinente resaltar que el proyecto sometido a consideración del Concejo no regulaba una escala abstracta, sino que fijaba expresamente la asignación básica máxima del empleo que había ocupado Julie Johana Blanco Aponte durante parte de la vigencia 2024. En efecto, como se citó previamente, allí se dispuso de manera expresa que la asignación básica máxima para el empleo con grado 2 del nivel asistencial sería de $1.537.905 para la vigencia fiscal 2024. 161.
Según se extrae de la Resolución No. 23 de 30 de noviembre de 2023, a través de la cual se nombró a la señora Julie Johana Blanco Aponte, el empleo de secretaria de la Personería Municipal de Susacón se identifica con código 440, grado 2 dentro de la planta de personal así: 81 http://susaconboyaca.micolombiadigital.gov.co/sites/susaconboyaca/content/files/000260/12988_acuerdo- 02-de-2024.pdf 35 162.
Conforme a lo expuesto, la correspondencia entre el cargo desempeñado por Julie Johana Blanco Aponte y el empleo regulado en el artículo primero del acuerdo municipal aprobado, era evidente, pues ambos se referían al grado 2 del nivel asistencial de la Personería Municipal de Susacón. Por tanto, el demandado estaba en la obligación de advertir que la decisión sometida a consideración del Concejo fijaba la asignación básica máxima del mismo empleo que su prima había ocupado durante parte de la vigencia 2024. 163.
Además, al comparar la asignación reconocida para ese empleo en 2023 con la prevista en el proyecto de Acuerdo No. 7 de 2024, posteriormente adoptado como Acuerdo Municipal No. 2 de 2024, se advierte que el salario pasó de $1.387.000 a $1.537.905. Esto equivale a un incremento de $150.905, correspondiente al 10.88%, porcentaje que coincide con el aumento máximo fijado por el Gobierno Nacional en el Decreto 293 de 2024. 164.
Esta circunstancia refuerza que la intervención del demandado no fue sobre una materia indeterminada, sino sobre la definición concreta del incremento salarial aplicable al empleo de secretaria de la Personería Municipal para la vigencia 2024. En efecto, el proyecto sometido a consideración del concejal demandado y aprobado por este incorporó una asignación básica concreta para el grado 2 del nivel asistencial, y se reitera, con base en el porcentaje máximo fijado por el ejecutivo. 165.
Por lo tanto, al votar favorablemente el proyecto, el concejal avaló la asignación propuesta para el grado 2 del nivel asistencial, esto es, $1.537.905, suma que finalmente quedó incorporada en el Acuerdo Municipal No. 2 de 2024. 166. En ese orden de ideas, la participación del demandado no puede entenderse como una actuación neutra frente al posible interés familiar, pues mediante su voto expresó conformidad con el incremento propuesto para el mismo empleo que Julie Johana Blanco Aponte había desempeñado durante parte de 2024. 167.
Además, dicho incremento resultaba favorable para la prima del señor Omar Ricardo Miranda Aponte, en la medida en que podía proyectarse sobre la liquidación de los salarios y prestaciones causados durante el periodo servido del año 2024, y no correspondía a una consecuencia inevitable o automática pues, dentro del marco 36 jurídico aplicable, podía haberse definido un ajuste inferior al propuesto por la Personera Municipal de Susacón y que finalmente fue aprobado. 168.
Dicho sea de paso, aunque la legalidad del Acuerdo No. 2 de 2024 no constituye el objeto de este proceso, la Sala advierte que el demandado participó en la discusión y votación de una iniciativa que no se limitaba a fijar la escala de remuneración por niveles y grados, sino que establecía directamente el monto salarial de los empleos de la Personería Municipal de Susacón, en especial el de la secretaría de la entidad que desempeñó Julie Johana Blanco Aponte. 169.
De este modo, el señor Omar Ricardo Miranda Aponte hizo uso de su poder de deliberación y decisión, en un asunto que claramente podía producir efectos económicos concretos sobre los derechos salariales y prestacionales causados a favor de su prima, durante el periodo del año 2024 en que estuvo vinculada a la entidad. 170. Ahora bien, la Sala insiste en que la posible incidencia económica saltaba a la vista, pues del mismo proyecto de Acuerdo No. 7 de 2024 se advertía que la planta de personal de la Personería Municipal de Susacón estaba integrada únicamente por 2 empleos: el de personero y el de secretario.
En consecuencia, no se trataba de una regulación amplia sobre múltiples cargos que exigiera un ejercicio complejo de identificación, sino de un proyecto que, en la práctica, se reitera, contrariando las facultades previstas en la Ley, fijaba la asignación básica del único empleo de apoyo de la entidad, esto es, el mismo cargo que Julie Johana Blanco Aponte había desempeñado durante parte de la vigencia 2024.
Por tanto, el demandado pudo advertir con claridad que la decisión sometida a su consideración recaía directamente sobre el empleo que había ocupado su prima. 171. En suma, la conducta del demandado no puede calificarse como un simple error de apreciación, dado que (i) conocía el vínculo familiar; (ii) conocía la vinculación de su prima con la Personería;
(iii) tenía formación jurídica; (iv) contaba con posibilidad de asesoría legal externa por parte del asesor jurídico del concejo y, (v) aun así, participó deliberadamente en el trámite de un proyecto que directamente fijaba la remuneración de los empleos de esa misma entidad para la vigencia en la que su familiar laborado, sin manifestar impedimento, pese al deber que en este sentido le era exigible. 172.
Así las cosas, la Sala concluye que existen suficientes motivos para concluir de manera razonable que el demandado conocía la circunstancia que configuraba el conflicto de intereses y que, pese a ello, decidió intervenir en el trámite del proyecto de Acuerdo No. 7 de 2024 sin manifestar impedimento. Es decir, que la omisión no obedeció a una duda razonable sobre el alcance del proyecto ni a una circunstancia ajena a su conocimiento, sino a la decisión voluntaria de participar en un asunto que podía producir efectos económicos a favor de su prima, como en 37 efecto sucedió, lo que permite tener por acreditado el elemento subjetivo a título de dolo. 173.
Cabe agregar que, el Consejo de Estado82 ha señalado que no basta para exonerarse del cargo, argumentar la buena fe simple (como lo realizó el demandado), pues quien aspira a ser elegido a un cargo de elección popular, está en la obligación de conocer y asesorarse adecuadamente de los deberes que el cargo le impone, más cuando se trata de verificar que no se incurra en conductas que tienen como consecuencia la pérdida de investidura. 174.
En su lugar, debe acreditarse la buena fe calificada y que se estaba en presencia de un error invencible, lo cual ocurre por ejemplo en los siguientes casos: i) cuando los jueces han interpretado la disposición de una manera y luego modifican su criterio, lo que puede afectar el principio de confianza legítima; o, (ii) cuando, precisamente para evitar esa ignorancia, la persona se asesora de un profesional idóneo y éste le aconseja mal; ello siempre y cuando no haya claridad en relación con el punto que se discute para la configuración de la causal de pérdida de investidura, dado que si ésta es clara no suple la falta de diligencia el hecho de solicitar un concepto. 175.
Sin embargo, en el presente caso no obra prueba alguna que permita concluir que la conducta del demandado esté justificada o amparada en la buena fe calificada proveniente de un error invencible. 176. Conforme a lo expuesto, la Sala estima que hay lugar a declarar la pérdida de investidura del concejal Omar Ricardo Miranda Aponte, por incurrir a título de dolo en la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, prevista en el numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 2° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
COSTAS 177. Por tratarse de un medio de control de interés público que aboga por la preservación del ordenamiento jurídico, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en los términos del artículo 188 del CPACA. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Plena del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley; 82 Sentencia de 16 de septiembre de 2021.
Radicación número: 47001-23-33-000-2020-00544-01(PI). C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López. 38
RESUELVE
PRIMERO: Decretar la pérdida de investidura del concejal del municipio de Susacón (Boyacá) Omar Ricardo Miranda Aponte, electo para el periodo 2024-2027.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente, previas las constancias del caso en el Sistema SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Boyacá, en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firma electrónica LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado Ponente Firma electrónica Con aclaración de voto LAURA PATRICA ALBA CALIXTO Magistrada Firma electrónica ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada Firma electrónica Con salvamento de voto LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firma electrónica MARÍA DEL TRÁNSITO HIGUERA GUIO Magistrada Firma electrónica Con aclaración de voto DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado