1 REPÚBLICA DE COLOMBIA – RAMA JUDICIAL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, cuatro de junio de dos mil veintiséis Referencia Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Jairo de Jesús Muñoz Álvarez Demandado: Municipio de Pereira Apelación de Sentencia Procede el Tribunal a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada, frente a la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES El señor Jairo de Jesús Muñoz Álvarez, ha instaurado demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, frente al municipio de Pereira, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en procura de las siguientes: 1. PRETENSIONES.
En las hojas 3 a 7 del escrito de subsanación de la demanda obrante en el expediente electrónico1, solicita la parte actora: 1.1. Que se declare la nulidad de la decisión contenida en el oficio No. 35922 del 13 de octubre de 2020, expedido por la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Pereira, a través de la cual se niega el reconocimiento y pago de los salarios, 1 Samai Tribunal – índice 5.
Documento 9. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 prestaciones sociales reclamados por los servicios personales prestados por el demandante, bajo la continuada dependencia y subordinación entre el 1º de febrero de 2016 hasta el 30 de diciembre de 2019. 1.2. Que se declare y acepte que, entre el demandante como trabajador y la demandada en calidad de empleadora, se presentó una relación laboral por el período comprendido entre el 1º de febrero de 2016 hasta el 30 de diciembre de 2019. 1.3.
Como consecuencia de lo anterior, se declare la condición de trabajador oficial del accionante, así como nombrar y reintegrar al mismo a término indefinido, por disposición convencional. 1.4. Que como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, la demandada reconozca y pague en favor del demandante, el pago de las siguientes prestaciones sociales convencionales, con base en el valor que se le pagó a los trabajadores permanentes que desarrollaron las mismas funciones y tareas del actor al tiempo trabajado: auxilio de transporte, prima de vacaciones, prima extralegal de junio, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, prima de navidad, prima de alimentación. Así mismo, la sanción moratoria contemplada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 por no haber consignado oportunamente las cesantías, la devolución de los aportes a seguridad social que el demandante debió asumir en su condición de contratista, a pagar la diferencia que resulte después de comparar lo devengado por el actor y el salario que percibe un empleado de planta del municipio de Pereira. 1.5.
Que se condena a pagar la sanción moratoria por el no pago de prestaciones sociales que corresponde a un día de salario por cada día de retardo. 1.6. Que se declare que existió un despido injusto. 1.7. Que se condene en costas a la entidad demandada. 2.
HECHOS. De las hojas 3 y 4 ibidem, se narraron los siguientes: 2.1. El señor Jairo de Jesús Muñoz Álvarez ha prestado sus servicios al municipio de Pereira, el cual debió ser un contrato de trabajo por tratarse de un trabajador oficial, que tuvo como fecha inicial el 1º de febrero de 2016 hasta el 30 de diciembre de 2019. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 2.2.
La función del demandante fue la de obrero, tenía a su cargo la construcción y rehabilitación de vías, parques, juegos infantiles y las demás relacionadas con el sostenimiento y mantenimiento de obras públicas y zonas verdes del municipio de Pereira, mismas tareas que de manera permanente realizan trabajadores oficiales, que diferencia del actor, gozan de todos los derechos y se benefician de las convenciones colectivas de trabajo, prestaciones sociales y devengan un salario superior. 2.3.
El accionante recibió una contraprestación por cada contrato de prestación de servicios, y tuvo como último valor de contrato la suma de $1.185.000, suma inferior al devengado por los empleados de planta del municipio de Pereira. 2.4. Que se encontraba sometido a un horario para la prestación de sus servicios, de 7 am a 1 pm (una hora para almorzar) y de 2 pm a 5 pm, todo bajo el control de directores operativos, ingenieros o supervisores funcionarios de planta de la entidad demandada. 2.5.
En el municipio de Pereira existe sindicato de trabajadores al cual el demandante no fue afiliado y no se le realizó el descuento respecto para el pago de cuota sindical, y como el mismo es de carácter mayoritario, debe aplicarse a todos los trabajadores de conformidad con el artículo 471 del C.S.T. Se han suscrito varias convenciones colectivas de trabajo y acuerdos finales de negociación, entre ellas las vigentes para los años que van entre 1991 y 2016. 2.6.
La demandada les reconoce a los trabajadores oficiales derechos convencionales tales como el reintegro, estabilidad laboral, auxilio de transporte, entrega de dotaciones, prima de vacaciones, prima extralegal de junio, prima de antigüedad, auxilio de cesantías, prima de navidad, prima de alimentación, pago de intereses a las cesantías, entre otros derechos; y, al demandante no le fueron recocidas tales prestaciones legales y convencionales durante el tiempo que prestó sus servicios, ni al momento de la terminación. Tampoco le pagaron o consignaron las cesantías y debió pagar de su salario lo relacionado con seguridad social (salud y pensión). 2.7.
El demandante fue despedido sin justa causa, una vez terminado el contrato no se le dio un previo aviso o posibilidad de suscribir otro. 2.8. El 22 de septiembre de 2020 se presentó reclamación administrativa por los hechos que se demandan; y mediante oficio No. 35922 del 13 de octubre de 2020 el municipio de Pereira niega la reclamación.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 De las hojas 7 a 17 del documento ibidem, señala transgredidas las siguientes disposiciones: • Constitución Política, artículos 1º, 2, 4, 25, 48, 53 y 209 • Decreto 3135 de 1968, artículo 11 modificado por el Decreto 3148 de 1968 y artículo 41 y artículos 8, 9 y 10, este último modificado por el artículo 23 del Decreto 1045 de 1978. • Decreto 1848 de 1969, artículos 43 a 49, 51 • Decreto 1042 de 1978, artículos 58 y 59 • Decreto 1045 de 1978, artículos 8 al 26, 28 al 31, 32, 33 y 45 • Decreto 451 de 1984 • Ley 6ª de 1945, artículo 17 • Ley 65 de 1946, artículo 1º • Decreto 1160 de 1947 • Decreto 3118 de 1968, modificado parcialmente por la Ley 432 de 1998, reglamentado por el Decreto 1582 y 1453 de 1998 • Ley 50 de 1990, artículos 99, 102 y 104 • Ley 344 de 1996, artículos 13 y 14 • Ley 244 de 1995 • Decreto 1252 de 2000 • Decreto 372 de 2006 • Ley 100 de 1993, artículo 20 modificado por el artículo 7º de la Ley 797 de 2003, artículo 204 • Ley 780 de 2002, artículo 12 • Código Sustantivo del Trabajo, artículos 67 a 70 • Código Contencioso Administrativo (sic), artículos 2, 3 y siguientes El concepto de violación lo expone así: Sostiene que se atenta contra la dignidad y la justicia cuando una persona de derecho público, que pertenece al sistema de la protección social, se escuda en una figura aparentemente jurídica para desconocer y burlar los derechos de aquellos trabajadores que de manera permanente le prestan sus servicios acudiendo a un intermediario, que no es más que eso, con la sola finalidad de evadir los mínimos derechos laborales, lo cual constituye una afrenta al artículo 25 de la Carta.
Que la supuesta juridicidad que la entidad demandada quiere darle a la vinculación de trabajadores por intermedio de organismos cooperativos, para encubrir una verdadera relación laboral, constituye una violación flagrante del artículo 53 de nuestra Constitución Política que introdujo como principio mínimo fundamental “la Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”, toda vez que a partir de este principio fundamental se permite advertir que detrás de la contratación de servicios y de una vinculación del actor a través de un ente cooperativo, subyace una relación laboral que es ocultada para desconocer los derechos laborales de la parte actora.
Dice que la actividad ejecutada por el actor, obrero, corresponde al giro normal de la demandada, no es una actividad ajena y además las funciones fueron prestadas de manera permanente. Cita in extenso jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el asunto y procede posteriormente a enunciar que los derechos desconocidos por la entidad demandada al actor a lo que debe ser condenada, están establecidos en la ley, como lo son la prima de navidad, vacaciones y prima de vacaciones, bonificación especial por recreación, auxilio de cesantías e intereses a las cesantías, prima de servicios.
II. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El municipio de Pereira presentó oportunamente escrito de contestación de demanda2, en el cual se pronuncia frente a los hechos de la demanda, y solicita se niegue la prosperidad de las pretensiones (principales y subsidiarias), por cuanto este ente territorial ha actuado revestido de buena fe, pues cumplió cabalmente con sus obligaciones respecto a los contratos por prestación de servicios que pactó con el actor y por ello no tiene nada que ver con las expectativas de éste frente a la irrazonable configuración de otro tipo de relación. Lo anterior, con fundamento en las siguientes razones de defensa: Expone como razones de la defensa que la parte actora desconoce las normas legales que amparan el uso del contrato de prestación de servicios cuando no da abasto la administración con su personal para cubrir sus necesidades, además de que cada caso es particular y concreto, ya que no puede generalizarse.
Resalta que no puede hablarse de subordinación laboral o dependencia (cumplimiento de horario), por el solo hecho de que el contratista deba cumplir y desempeñar el objeto propio para el cual fue contratado dentro de un lapso determinado de tiempo, siendo lógico que la entidad vigile dicho cumplimiento, así como que se le impartan directrices para ello, todo con la única finalidad de lograrse un mejoramiento en el servicio brindado por el ente territorial y necesitado por las entidades educativas del municipio. 2 Samai Juzgado – índice 10.
Documento 13. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 Cita jurisprudencia que dice aplicable al caso concreto. Propone la excepción de prescripción y denomina como tal los siguientes argumentos: «inepta demanda – ausencia de requisito de procedibilidad – ausencia de constancia de notificación del acto administrativo acusado», «ausencia de constancia de notificación del acto administrativo acusado», «cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación», «legalidad del acto administrativo demandado», «improcedencia de beneficios convencionales», «inexistencia de sindicato mayoritario» e «inexistencia de igualdad».
III. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira profirió sentencia3, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones formuladas en la demanda, conforme se lee en la parte resolutiva del fallo, así: «PRIMERO: Declarar la nulidad del Acto Administrativo oficio 35922 del 13 de octubre de 2020, de conformidad con lo considerado.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al municipio de Pereira a reconocer, liquidar y pagar a la demandante las prestaciones sociales que por ley le correspondan, por los períodos en que estuvo vinculado con la entidad territorial bajo contratos de prestación de servicios por los periodos comprendidos entre el 22 de septiembre de 2018 hasta el 30 de diciembre de 2019, tomando como base los honorarios derivados de los contratos correspondientes a dichos períodos, en los cuales se encontró demostrada la existencia de la relación laboral, todo ello conforme a los precisos términos establecidos en esta sentencia.
TERCERO: El municipio de Dosquebradas deberá tener en cuenta los honorarios pactados en todos los contratos celebrados y calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la actora, mes a mes, a fin de establecer si existe diferencia entre los aportes realizados por aquel como contratista y los que se debieron efectuar, caso en el cual, SE ORDENA cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, pero solo en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador.
Para tales efectos, la parte actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al sistema durante los vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador, de acuerdo con las consideraciones de esta providencia. El tiempo laborado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, se debe computar para efectos pensionales.
CUARTO: Se condena la entidad demandada al pago compensatorio en dinero, en favor del demandante, de las dotaciones de vestido y calzado de labor causadas entre los periodos comprendidos entre el 22 de septiembre de 2018 hasta el 30 de diciembre de 2019, por las razones expuestas en la parte considerativa.
QUINTO: Se condena la entidad demandada al pago en favor del demandante, del auxilio de transporte causado entre los periodos comprendidos entre el 22 de septiembre de 2018 hasta el 30 de diciembre de 2019, por las razones expuestas en la parte considerativa.
SEXTO: Negar las demás pretensiones de la demanda por lo considerado. (…)» 3 Samai Juzgado – índice 29. Documento 30. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 Como fundamento de la decisión anterior, el a quo analizó la normatividad y la jurisprudencia del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de la OIT, respecto de la relación laboral encubierta, el contrato de prestación de servicios, los elementos distintivos de esta tipología contractual y pronunciamientos específicos en torno al elemento de la subordinación. Luego de citar los artículos 22 y 23 del Código Sustantivo del Trabajo y pautas jurisprudenciales, indica que de acuerdo con la doctrina constitucional, el elemento preponderantemente diferenciador entre una relación laboral y otras formas de prestación personal del servicio es precisamente la subordinación, entendida como la potestad con la que cuenta el empleador para impartir órdenes a su trabajador con el objeto de dirigir las actividades, imponer reglamentos y funciones, además de modificar las condiciones de tiempo, modo y lugar y cantidad de trabajo (ius variandi), diferente a la autonomía e independencia que predica la entidad accionada tenía el demandante y que es propia del contrato de prestación de servicios.
Luego de referir a la prueba testimonial obrante en el proceso, estimó el despacho que la parte demandante ha logrado acreditar los elementos constitutivos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, el salario o remuneración y la continuada subordinación o dependencia de su empleador, como presupuestos necesarios para la declaratoria de la existencia del contrato laboral vedado, bajo un tipo de vinculación, para el caso, contratos de prestación de servicios, y que lo pretendido por la administración fue disfrazar una relación laboral y evitar el pago de prestaciones sociales, no obstante la naturaleza de la actividad cumplida por la parte demandante.
Agrega que, conforme al principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades invocado por el demandante en su libelo introductorio, en efecto existió una verdadera relación laboral, durante el tiempo comprendido entre el 24 de noviembre de 2016 y el 02 de octubre de 2024 (sic), con algunas interrupciones, lo que impone la especial protección del Estado en los términos del artículo 25 de la Constitución Política, razón por la cual el acto administrativo acusado debe ser objeto de nulidad.
En tal virtud dispuso para el actor el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, que de conformidad con precedente jurisprudencial del máximo tribunal contencioso administrativo fijado en sentencia de unificación CE-SUJ2-005-2016 del 25 de agosto de 2016 y que no fue modificado por la del 9 de septiembre de 2021, debe tomarse como base para la liquidación respectiva, el valor estipulado en el contrato, esto es, la remuneración constituida por los honorarios pactados, más Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 no el salario percibido por el personal que desempeña un cargo equivalente que hace parte de la planta administrativa de la entidad demandada.
Advierte que, si bien a la luz del artículo 53 de la Constitución Política puede reconocérsele al contratista de servicios personales su calidad de trabajador al servicio de Estado, no es dable derivar de ello la condición de empleado público, pues para alcanzar tal condición es necesario que se profiera un acto administrativo que ordene la respectiva designación, que se tome posesión del cargo y que exista disponibilidad presupuestal para atender el servicio, supuestos que no se encuentran probados en este proceso.
Refiere a la pretensión que atañe a ordenar el reintegro al demandante de los valores correspondientes al porcentaje que como empleador debió haber cancelado la entidad, por concepto de aportes legales a la seguridad social en pensión y salud que fueron asumidos por este, precisando que si bien en principio se había accedido a ello con base en postura del Consejo de Estado, ya esa misma Corporación en sentencia del 9 de septiembre de 2021 unificó la jurisprudencia, en el sentido de precisar las reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes, siendo la tercera regla que frente a la no afiliación al sistema de la seguridad social en salud, por parte de la administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos e naturaleza parafiscal.
Niega de igual manera lo correspondiente al reconocimiento de las cotizaciones efectuadas a la Caja de Compensación Familiar en tanto no hay prueba de haber efectuado las mismas de manera efectiva, ni tampoco de haber acreditado el actor el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 21 de 1982 para determinar que era beneficiario.
De igual modo niega el pago de horas extras, diurnas y nocturnas, así como los intereses a las cesantías; entretanto, accede a la compensación en dinero de las dotaciones de vestido y calzado de labor a que tiene derecho el actor durante los períodos en los que prestó sus servicios y siempre que el salario no haya sobrepasado el límite exigido, y también al auxilio de transporte conforme a lo establecido por el Gobierno Nacional.
Finalmente, sobre la prescripción hace referencia nuevamente a la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 del Consejo de Estado, así como a la del 16 de agosto de 2016, definiendo al respecto que el término para solicitar la existencia de una relación laboral es de 3 años contados a partir de la fecha de terminación del último contrato, aclarando que en aquellos eventos en los que se presenta un lapso superior a 30 días entre cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos, se debe analizar en relación con ellos la prescripción a partir de sus respectivas fechas de finalización dada la vocación de permanencia de la Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 relación laboral, a efectos de verificar si realmente existió o no interrupción contractual y en aras de proteger los derechos de los trabajadores burlados por las autoridades al encubrir la relación laboral bajo contratos de prestación de servicios, posición que dice acoger el despacho.
Concluye que, en el caso del demandante, el último contrato celebrado finalizó el 30 de diciembre de 2019, siendo esa la fecha a partir de la cual empieza a transcurrir el término de los 3 años que tenía para incoar la reclamación a la administración, es decir hasta el 30 de diciembre de 2022, lo cual tuvo lugar el día 22 de septiembre de 2020.
Y, luego de hacer la relación de las interrupciones presentadas entre uno y otro vínculo contractual del accionante, concluye que se logra configurar la prescripción extintiva parcial, por lo que se condenará al municipio de Pereira a reconocer y pagar en favor de la parte demandante las prestaciones sociales que por ley le correspondan a partir del 22 de septiembre de 2018, por los períodos solicitados en la demanda y demostrados en el proceso, en los que estuvo vinculado al servicio de la demandada bajo supuestos contratos de prestación de servicios como apoyo a archivo (sic).
IV. LOS RECURSOS DE APELACIÓN -La parte demandante, con el escrito que reposa en el expediente electrónico4, formuló impugnación frente a la sentencia de primer grado, en razón de su inconformidad frente a lo siguiente: Con la sentencia se puede notar un poco la intención de esos cambios de jurisdicción, pero sin embargo dice no compartir, ya que retroceden en relación con los derechos de los trabajadores, pues se nota que mientras la jurisdicción laboral era más beneficiosa, es evidente que esta no, pues en la sentencia se niega la calidad de trabajador oficial, no se accede al reintegro y/o sanción moratoria, devoluciones de aportes, entre otros beneficios de derechos convencionales y/o de carácter laboral.
Manifiesta que con la declaratorio de primera instancia, el demandante adquirió la calidad de trabajador oficial y por tanto éste resulta automáticamente beneficiado de las prerrogativas convencionales que regían las relaciones laborales de los servidores públicos en la entidad accionada o mínimo de las normas que regulan el caso, y cita al efecto la aplicación de los decretos leyes 3135 de 1968, 1045 de 1978, decreto reglamentario 1848 de 1969 que consagran el régimen prestacional de los trabajadores oficiales del sector nacional, entre otras normas -mismas ya enunciadas desde el escrito de demanda-. 4 Samai Juzgado – índice 32.
Documento 33. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 Que, en relación con el pago o devolución de aportes a la seguridad social, no encuentra sentido que se paguen al fondo, ya que se estaría enriqueciendo dos veces por el mismo asunto en tanto esos aportes ya los pagó el demandante siendo a éste a quien se le deben devolver.
Por otra parte, dice que, de la indemnización moratoria por falta de pago, nada se dijo en la sentencia, que de conformidad con el Decreto 727 de 1949 opera para los trabajadores oficiales a partir de los 90 días siguientes a la terminación del contrato. Agrega que si bien es cierto que tanto empleados públicos como trabajadores oficiales son servidores públicos, el trabajador oficial se vincula mediante un contrato de trabajo que regula el régimen del servicio que va a prestar, y permite la posibilidad de discutir las condiciones aplicables, las cuales están regidas por normas especiales que consagran un mínimo de derechos laborales, todo lo cual se ceñirá a lo establecido en el contrato individual de trabajo la convención colectiva y el reglamento interno de trabajo, de tal manera que, en cado que no se acuerde entre las partes aspectos básico de la relación laboral, es posible acudir a la Ley 6ª de 945, Decreto 2127 de 1945 y demás normas que los modifican o adicionan.
Procede a desarrollar el tema de la clasificación general de los empleados públicos, su ingreso a la carrera administrativa y los tipos de vinculación de los servidores públicos (empleados públicos y trabajadores oficiales) y concluye que, si un servidor público tiene un contrato de trabajo, se trata de un trabajador oficial y su régimen legal será el establecido en el contrato de trabajo, la convención colectiva, el pacto colectivo o el reglamento interno de trabajo; si por el contrario, el servidor fue vinculado mediante una relación legal y reglamentaria a un empleo de libre nombramiento y remoción o a un cargo de carrera administrativa, sea por concurso o provisional, en planta temporal o en cargo de período, tiene la calidad de empleado público y su régimen legal será el establecido en las normas para empleados públicos.
De acuerdo a lo anterior, no se puede desconocer la calidad de trabajador oficial del demandante, pues tiene la calidad de servidor público conforme a la Constitución y la ley, misma normatividad que exceptúa y establece una vinculación y reglamentación diferente para los trabajadores oficiales respecto a los empleados públicos en general.
De allí que cite la parte actora el principio de inescindibilidad que implica entender que las normas jurídicas bajo las cuales ha de regirse un asunto concreto, deben ser aplicadas en su integridad, es decir, no pueden ser divididas para resolver con parte de ellas y parte de otras el caso de que se trate. Cuestiona el hecho que la sentencia objeto de recurso, en tanto aplica el principio de primacía de la realidad y reconoce el encubrimiento de una relación laboral por Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 medio de contratos de prestación de servicios, toma los puntos menos beneficiosos de cada normatividad, cuestión que indica resulta contraria también al derecho a la igualdad y debido proceso, porque en estos casos no hay forma de reclamar la calidad de trabajador oficial que en principio sería el punto de partida para obtener así sus derechos laborales, de los cuales se desprenden las indemnizaciones a que tiene derecho sea por convención colectiva o legal.
Quedó demostrado plenamente que el demandante cumplía funciones de obrero, cumplía con oficios de sostenimiento y mantenimiento de obras públicos, pues la demandada no logró desvirtuar o demostrar las razones de su dicho en el sentido que la contratación que se dio con el actor estaba acorde con la Ley 80 de 1993. Manifiesta que no entiende la voluntad de la Corte Constitucional cuando determinó que la jurisdicción contencioso administrativa encargada de dirimir los conflictos entre trabajadores oficiales y entidades públicas, ya que no concibe que sea posible un retroceso en los derechos legales, convencionales y fundamentales de los trabajadores, que se retrocedió en el tiempo, pues es evidente que en esta jurisdicción no se reconocen los derechos a los trabajadores, no hay condiciones beneficiosas y lo que se hace es premiar a una entidad que incumple la ley contratando de manera ilegal a los trabajadores.
Reitera que en la demanda se afirmó que los contratos suscritos con los obreros del municipio eran a término indefinido y que no podían ser despedidos sin justa causa, so pena de tener que ser reintegrados, así como se anunció igualmente cada una de las prestaciones convencionales a que tienen derecho. En cuanto al régimen aplicable a los trabajadores oficiales, se establece el artículo 2º del Decreto 2127 de 1945 por medio del cual se reglamentó la Ley 6ª de 1945, que para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran tres elementos, a saber: i) la actividad personal de trabajador realizada por sí mismo; ii) la dependencia respecto del patrono, lo cual otorga a éste la facultad de imponerle un reglamento, darle órdenes y revisar su cumplimiento, y debe ser prolongada, no instantánea, ni simplemente ocasional; y iii) el salario como retribución del servicio.
Para concluir, expresa que si bien el Consejo de Estado ha manifestado que, pese a declarar que la relación ha sido encubierta por un contrato de prestación de servicios, el derecho al reintegro al igual que la indemnización moratoria no pueden aplicarse porque no se puede ceder la calidad de empleado público, ya que tal condición presupone la existencia de un acto administrativo que disponga el nombramiento, de la posesión en el cargo y de disponibilidad presupuestal, dichos casos no son iguales a este, en tanto como ya se ha dicho, el demandante es un empleado oficial que tiene normas diferentes.
Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 Por último, solicita que modifique la sentencia de primera instancia en el sentido de reconocer la calidad de trabajador oficial a favor del demandante y así poder restablecer sus derechos legales y/o convencionales, de conformidad con el principio de inescindibilidad y no tomar solo las partes menos convenientes para el trabajador; y en consecuencia, reconocer el reintegro y/o indemnización moratoria, indemnización por no pago de cesantías, despido injusto y demás derechos establecidos en la convención colectiva o la ley que gobierna el caso de los trabajadores oficiales. -El municipio de Pereira interpuso recurso de apelación, que sustentó mediante escrito visible en documento del expediente digital5, en el cual señaló inconformidad en los siguientes términos: Recalca que la vinculación del demandante se ajusta a contratos de prestación de servicios personales, regidos por la Ley 80 de 1993, artículo 32, los cuales no generan relación laboral ni otorgan derechos a prestaciones sociales.
La declaración del contrato realidad que pretende el demandante resulta inviable, especialmente a la luz de los testimonios recibidos en el proceso, prueba que no logró demostrar de manera concluyente los elementos esenciales del contrato de trabajo, particularmente el de la subordinación. La falta de convicción y contundencia en los mismos no aporta evidencia suficiente para demostrar dicho sometimiento por parte del municipio de Pereira sobre el demandante, de tal manera que la parte actora no logró, en el transcurso del proceso, establecer de manera fehaciente los supuestos necesarios para la existencia de una relación laboral genuina.
En consecuencia, no se logró desvirtuar la simple facultad de supervisión que el contratante ejerce sobre el contratista, una dinámica plausible dentro de un contrato de prestación de servicios, de tal modo que las actividades del contratista estaban debidamente coordinadas de acuerdo con las necesidades específicas y requerimientos de sus servicios, lo cual se justifica por las jornadas académicas y horarios preestablecidos que responden a las necesidades concretas del servicio, sin que ello acredite una relación de subordinación. Considera que la vinculación del actor tuvo lugar ante la carencia de personal suficiente en la estructura de la administración municipal, autoridad que actuó conforme a la legalidad, basada en los principios y normativas establecidos por la Ley 80 de 1993, artículo 32. 5 Samai Juzgado – índice 31.
Documento 32. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 Como respaldo de los anteriores argumentos, transcribe en apartes jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Por todo lo argumentado, solicita que se revoque el fallo de primera instancia y que sean negadas las pretensiones de la demanda.
V. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante auto del 16 de septiembre de 20256, de conformidad con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que fuera modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se dispuso la admisión los recursos de apelación formulados por la parte actora y la entidad demandada.
De acuerdo con la constancia secretarial7, las partes guardaron silencio. VI. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, aborda esta Corporación Judicial la decisión sobre el asunto debatido, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1538 y 2439 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este último modificado por la Ley 2080 de 202110, vigente para el momento de la interposición de los recursos. 6 Samai Tribunal – índice 4 7 Samai Tribunal – índice 9. 8 Artículo 153 Ley 1437 de 2011, vigente para el caso concreto: “Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” 9 Artículo 243 Ley 1437 de 2011, vigente para el caso concreto: “Son apelables las sentencias de primera instancia (…) 10 Ley 2080 de 2021: “ARTÍCULO
86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. (…) Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 Se advierte en este punto que la presente demanda fue inicialmente presentada ante la jurisdicción ordinaria laboral (24.02.202111), y le correspondió su conocimiento al Juzgado Primero Laboral del Circuito, despacho judicial que mediante auto del 17 de abril de 202412 dispuso declarar la falta de jurisdicción en virtud de la naturaleza del asunto discutido, por tratarse de controversia en que se discute un vínculo laboral inmerso en contratos de prestación de servicio celebrados con el Estado, con base en pronunciamientos de la H. Corte Constitucional en los que «ha considerado que le corresponde a la jurisdicción contenciosa el estudio de los contratos estatales y la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo que ató al contratista con la administración…».
En virtud de lo anterior, el Juzgado Laboral ordenó la remisión del proceso a la Oficina Judicial de Pereira para su reparto ante los Juzgados Administrativos, el cual correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, autoridad que, luego de la inadmisión de que fuera objeto la demanda, dispuso asumir su conocimiento mediante auto admisorio de la misma, a través del proveído de fecha 04 de junio de 202413, llevó a cabo el trámite y profirió fallo de primera instancia. En la segunda instancia ante este Tribunal y presentado el proyecto de sentencia, no hubo consenso en la ponencia de fallo sometida a discusión de la Sala Primera de Decisión de esta Corporación, en el punto específico de si se debía asumir la competencia o si era del caso someter el asunto a conflicto de jurisdicciones, esto último que se aprobó, ante lo cual el 27 de noviembre de 2025, el expediente ingresó a despacho del Magistrado que sigue en turno, doctor Juan Carlos Hincapié Mejía14, quien mediante proveído del 12 de diciembre de 202515, propuso el conflicto de jurisdicciones respecto del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira, en virtud de la naturaleza de la actividad del demandante, en tanto se trata de aquellas propias de un trabajador oficial y, principalmente, porque los pedimentos de la demanda se orientan a la declaración de existencia de un contrato de trabajo y la aplicación de convenciones colectivas, lo que hizo con fundamento en sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia del 13 de julio de 2016 En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” (Se subraya y resalta) 11 Samai Juzgado – índice 1.
Documento 5 (Hoja 5). 12 Ibídem (Hojas 71 y s.s.) 13 Samai Juzgado – índice 6. Documento 10. 14 Samai Tribunal – índice 10. 15 Samai Tribunal – índice 17 Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 (SL9767-2016), radicado 47840, así como en pronunciamiento de la Corte Constitucional al resolver conflicto de competencias16.
En virtud de lo anterior y ante el conflicto negativo de competencias entre jurisdicciones aquí suscitado, la H. Corte Constitucional dirimió el mismo mediante Auto 344 del 25 de marzo de 202617, en el cual asignó a esta jurisdicción el conocimiento del presente asunto, concretamente a este Tribunal en segunda instancia, y expresó: 4.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer conflictos originados en presuntas relaciones laborales con el Estado encubiertas mediante contratos de prestación de servicios. Reiteración de los autos 492 y 901 de 2021 14. En el Auto 492 de 202118, la Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos “para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”.
Esto, por dos razones. Primero, en estos procesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestación de servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y al numeral 2 del artículo 104 del CPACA, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo19.
Segundo, en estos procesos se controvierte la validez de actos administrativos, por medio de los cuales la entidad negó la existencia de una relación laboral y la solicitud de pago de prestaciones y acreencias laborales. Por lo anterior, el objeto del proceso consiste en determinar si se configuró una relación laboral con el Estado por medio de contratos de prestación de servicios, lo cual implica “un juicio sobre la actuación de la entidad pública”20.
Por otra parte, la Sala aclaró que los criterios orgánico y funcional no son relevantes en estos casos, teniendo en cuenta que “se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral”. Para la Corte, este análisis “constituye un examen de fondo de la controversia” que no le corresponde realizar a la Corporación al dirimir el conflicto de jurisdicciones.
(…) 17. El señor Jairo de Jesús Muñoz Álvarez afirma haber prestado sus servicios al Municipio de Pereira por medio de contratos sucesivos de prestación de servicios y pretende que por medio de la nulidad y restablecimiento del derecho se declare la nulidad de la decisión contenida en el oficio No. 35922 del 13 de octubre de 2020, se acredite su relación laboral con la entidad territorial, se le reconozca la calidad de trabajador oficial, se le reintegre a su cargo y se realice el pago de las prestaciones e indemnizaciones respectivas.
Esta Corporación 16 Auto 446 de 2023 del 29 de marzo de 2023, referencia: Expediente CJU-2390, Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Istmina (Chocó) y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó. 17 Samai Tribunal – índice 22 (Hojas 9 y s.s.) 18 CJU-317, reiterado, entre otros, en los autos: 738 de 2022, 760 de 2022, 785 de 2022, 790 de 2022, 791 de 2022, 829 de 2022, 865 de 2022, 1090 de 2022, 1333 de 2022, 1379 de 2022, 1644 de 2022, 1642 de 2022, 321 de 2023.
En el Auto 492 de 2021 la Corte Constitucional examinó el conflicto de jurisdicciones entre un juzgado administrativo y uno laboral. Esto, con ocasión de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el demandante en contra de una entidad territorial, con la finalidad de que “se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral, y que se condene al ente demandado al pago de las acreencias laborales reclamadas”.
El demandante aseguró que prestó sus servicios por medio de distintos “contratos de orden de prestación de servicios”. 19 En el Auto 492 de 2021 se agregó que: “El fundamento de las pretensiones se estructura en un contrato de prestación de servicios estatal”. 20 Corte Constitucional, Auto 295 de 2024. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 en sus autos recientes21 ha establecido que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de este tipo de controversias, puesto que la falta de jurisdicción no se suscita por las funciones que desarrolla el trabajador demandante, sino que se discute la legalidad de la modalidad contractual (contratos de prestación de servicios) utilizada por el Municipio de Pereira para vincular a su personal.
En el caso sub examine, la calidad de trabajador oficial del demandante no está determinada y es precisamente objeto de la controversia suscitada; los contratos que reposan en el expediente son, prima facie, de prestación de servicios22. 18. Asimismo, la regla de decisión contenida en el Auto 492 de 2021 ha sido aplicada en casos23 con pretensiones similares a las expuestas en el presente asunto.
En el Auto 315 de 2025 y el Auto 1077 de 2025, la Corte conoció procesos en los que, además del reconocimiento de la relación laboral y la calidad de trabajador oficial, las demandas incluían otras pretensiones —como el reintegro, el pago de los auxilios y las primas, entre otras reclamaciones24 —. Esta Corporación atribuyó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al acoger el criterio según el cual las pretensiones accesorias siguen la suerte de la pretensión principal. 19.
Por lo anterior, esta Corporación resolverá el conflicto planteado en el CJU- 7445 en el sentido de declarar que le corresponde al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine. En consecuencia, ordenará remitir el expediente a esa autoridad judicial, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado 001 Laboral de Pereira. 20.
Regla de decisión. Reiteración del Auto 492 de 2021. De conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.» Precisa la Sala que la misma Corte Constitucional ha proferido también, entre otros, el Auto No. 492 de 202125, y Auto No. 344 de 202426, ambos en sede de decisión de conflicto de competencia entre jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa.
Igualmente, en un proceso de similares características al presente, en que se discutía la existencia de una relación de carácter laboral frente a actividades de naturaleza propias de un trabajador oficial, la H. Corte Constitucional dirimió el conflicto negativo de competencias suscitado con un Juzgado Laboral del Circuito de Pereira, lo que hizo mediante Auto 296 del 14 de febrero de 202427, y asignó el conocimiento del presente asunto a este Tribunal. 21 Como por ejemplo, en los Autos 508, 112, 736, 1798, 176, 1974, 1944 de 2025, entre otros. 22 Como se evidencia tanto en los anexos aportados por el demandante (archivo: “004_ANEXOSpdf”) como en la respuesta proporcionada por el Municipio de Pereira (archivo: “013_ContestacionMpioPereirapdf”). 23 Como por ejemplo, en Autos 315, 1077 y 025 de 2025 Autos 1842, 897 y 333 de 2024, entre varios otros. 24 Expediente digital CJU-7445, archivo: “009Recibe memorial_09SubsanacionDemandapdf”, p. 5 y 6. 25 Radicado CJU-317 26 Expediente CJU-4916 27 Ver radicado 66001-33-33-001-2017-00047-01 (D-0687-2019), demandante: José Alberto Sepúlveda Henao.
Samai Tribunal. Documento 4 índice 11. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 En proveído de la misma Alta Corporación en cita -Auto 1093 del 23 de julio de 2025, dirimió un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 013 Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado 039 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, respecto de un trabajador en misión, vinculado a través de empresas intermediarias, y se asignó la competencia para conocer del mismo al primero de los citados, proveído en el que básicamente se realiza reiteración de regla de decisión contenida en el auto de unificación jurisprudencial A-1416 del 28 de agosto de 2024, «para conocer de demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una empresa temporal, se solicita el reconocimiento de derechos laborales a la entidad usuaria cuya naturaleza es pública».
En la providencia en cita, se expresó que dadas las variaciones y diferentes pretensiones que se advierten de manera usual en el tipo de demandas en que se persigue la declaratoria de un verdadero vínculo laboral, y que pueden incidir en regla de decisión para resolver el conflicto de jurisdicciones, se hizo preciso unificar la jurisprudencia para establecer las siguientes dos reglas de decisión: «(…) Por un lado, de conformidad con los numerales 2º y 4° del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso-administrativa conocerá de las demandas en las que se pretenda (i) la declaratoria de existencia de una relación laboral con una entidad pública a la que la parte demandante aduce haberle prestado servicios personales, a través de un vínculo formal con una empresa, sociedad o entidad que presuntamente habría actuado como simple intermediaria, (ii) cuando la regla general de vinculación de la entidad pública sea la de empleado público y (iii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación. (…) Y, por el otro, de conformidad con el numeral 4º del artículo 105 del CPACA y el numeral 1º del artículo 2 del CPTSS, la jurisdicción ordinaria laboral conocerá de las demandas en las que se pretenda (i) la declaratoria de existencia de una relación laboral con una entidad pública a la que la parte demandante aduce haberle prestado servicios personales, a través de un vínculo formal con una empresa, sociedad o entidad que presuntamente habría actuado como simple intermediaria, (ii) cuando la regla general de vinculación de la entidad pública sea la de trabajadores oficiales y (iii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación.» En el sub examine, queda claro que, en materia de competencia de los asuntos de contrato realidad, el criterio de la Corte Constitucional para fijar el conocimiento en la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo depende de que ésta es la única que puede conocer de la nulidad del acto administrativo que niega el reconocimiento de los emolumentos laborales, y para tal efecto no tienen incidencia alguna las reglas de unificación que acaban de quedar citadas, en cuanto éstas aluden a supuestos que no concurren en el presente asunto, referentes a la vinculación a entidades estatales a través de intermediación, o cuando el trabajo oficial es la regla general del ente estatal, sino que el litigio de la referencia versa sobre vínculo directo con la entidad territorial demandada, en la modalidad de contratación administrativa de prestación de servicios, en la cual se señala inmersa la relación laboral pretendida y sin que la regla general del vínculo laboral entre el ente Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 demandado y sus servidores sea el contrato oficial, lo cual corresponde, precisamente, al contexto fáctico y jurídico que analizó en su momento la Corte Constitucional, tanto en los asuntos antes mencionados como desde el Auto No. 492 de 202128 y en el Auto 704 del 4 de mayo de 202329, entre otros, en los cuales asignó a este Tribunal el conocimiento de asuntos sobre contrato realidad de trabajadores oficiales, al dirimir el conflicto de jurisdicciones con el criterio a que se ha hecho alusión, en el sentido que «corresponde a la jurisdicción contenciosa el estudio de los contratos estatales y la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo que ató al contratista con la administración…», y que se enjuicia un acto administrativo; postura que se consideró, no ha sufrido variación con las reglas de unificación en cita, y continúa aún definida la competencia a cargo de la justicia contencioso administrativa.
De este modo, como para la Corte Constitucional el punto para definir la competencia entre la jurisdicción ordinaria y la contencioso administrativa es que el objeto de la litis no deriva de las controversias surgidas con ocasión de un contrato de trabajo existente entre las partes en contienda, sino en la alegada nulidad del acto administrativo negativo del reconocimiento de dicha relación laboral y pago de emolumentos laborales, queda ratificada, por vía jurisprudencial, la asignación de la competencia a esta jurisdicción en los asuntos del denominado contrato realidad que versen sobre trabajo oficial o de construcción y mantenimiento de obra pública, aun cuando, por disposición legal, el objeto de esta jurisdicción se circunscriba a los asuntos «relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado»; por lo que se dispone esta Colegiatura Judicial a proferir la decisión del presente proceso en segunda instancia. 2.
CUESTIÓN PREVIA. La presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos. Al respecto se ha pronunciado el Consejo de Estado, en los siguientes términos: «En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. 28 Radicado CJU-317 29 Medio de control: de nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: 66001-33-33-003-2017-00251-01 (D-0047-2021).
Demandante: Francisco Javier Cardona Moreno, Demandado: Municipio de Dosquebradas. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la privación injusta de la libertad de que fue víctima el señor Diego Ospina Rivas, quien fue sindicado de los delitos de estafa agravada, falsedad material de particular en documento público, agravada por el uso y falsedad en documento privado.
Respecto al tema antes referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones, en las cuales ha fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada» 30 En virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.
De igual modo, se toma en cuenta el Acuerdo No. 002 del 11 de enero de 2023 «Por el cual se establecen los criterios de alteración del orden para proferir sentencia», emanado por la Sala Plena de este Tribunal.
3. OBJETO DE LA DECISIÓN. El análisis del asunto litigioso se circunscribe a establecer, conforme la impugnación de la entidad demandada, si se configura o no una relación laboral entre el municipio de Pereira y el señor José Alberto Sepúlveda Henao, con ocasión de la función que éste desempeñaba como oficial de construcción u obrero de la entidad accionada, por períodos comprendidos entre el 22 de septiembre de 2018 y el 30 de diciembre de 201931, a través de contratos de prestación de servicios; a lo cual se opone la entidad accionada, al considerar que se configuró una relación contractual de prestación de servicios y no de índole laboral con el demandante, sin subordinación, conforme lo impugna especialmente, sino de coordinación de actividades propias del objeto contractual, lo cual impide la configuración de la relación laboral y la causación de las acreencias de tal carácter pretendidas.
Comoquiera que ha de mantenerse la decisión sobre la existencia de la relación laboral, estudiará esta Magistratura los puntos de inconformidad por activa, en cuanto a determinar si hay lugar a declarar la calidad de trabajador oficial del demandante y, en consecuencia, reconocer los derechos convencionales, como el reintegro y/o la indemnización moratoria, la sanción moratoria por el no pago de cesantías, despido injusto, ordenar la devolución de aportes directamente y demás derechos establecidos en la convención colectiva de trabajo o las leyes que 30 Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 12 de marzo de 2014, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera dentro del expediente radicado con el No. 76001-23-31-000-2004-00269-01(34872), promovido por el señor Diego Ospina Rivas y otro. 31 Corresponde a los extremos laborales en que según el a quo, resultó acreditada a relación laboral encubierta en el asunto de marras, y que quedaron a salvo del fenómeno de la prescripción, y en virtud de lo cual, se dispusieron las condenas consecuenciales, sin que ese aspecto hubiere sido siquiera motivo de reproche por la parte actora, quien tenía interés legítimo para ello.
Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 gobiernan a esta clase de servidores públicos, que fueron negados en primera instancia.
4. ANUNCIO DEL SENTIDO DE LA DECISIÓN. Esta Colegiatura Judicial anticipa que CONFIRMARÁ la sentencia recurrida, estimatoria parcialmente de las pretensiones formuladas en la demanda, conforme los argumentos que se expondrán. Respecto de lo que es objeto de controversia, es preciso señalar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre hechos similares32.
En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán acogidas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que habrá de proferirse.
5. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. En primera instancia fueron estimadas parcialmente las pretensiones formuladas en la demanda, en cuanto se dispuso la nulidad sustancial de la actuación administrativa enjuiciada y se accedió al reconocimiento de algunas de las prestaciones consecuenciales reclamadas, frente a los extremos temporales que resultaron acreditados en el sub lite, con excepción del período que según el juzgado de conocimiento resultó afectado por el fenómeno jurídico de la prescripción. La entidad demandada formuló recurso de apelación, al considerar que no se acreditó la relación laboral declarada, especialmente en el punto de la subordinación, por cuanto insiste que se trata de una coordinación bajo directrices necesarias para la ejecución del contrato estatal, por lo que no hay lugar a la causación de acreencias laborales reconocidas en primera instancia en razón al vínculo contractual del demandante que lo autoriza la ley.
Mientras que la parte actora impugna la sentencia, al considerar que le asiste el derecho a que se le reconozcan de igual modo los derechos que se derivan de la convención colectiva de trabajo, se disponga el reintegro y/o la indemnización moratoria, la sanción moratoria por el no pago de cesantías, despido injusto, ordenar 32 Tribunal Administrativo de Risaralda.
Sentencia del 14 de marzo de 2025. Radicación No. 66001-33-33-003- 2017-00251-01 (D-0047-2021). Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: Francisco Javier Cardona Moreno. Demandado: Municipio de Dosquebradas. Asunto: contrato realidad trabajador oficial. Tribunal Administrativo de Risaralda. Sentencia del 30 de mayo de 2025.
Radicación No. 66001-33-33-001-2017-00047-01 (D-0687-2019). Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: José Alberto Sepúlveda Henao. Demandado: Municipio de Pereira. Asunto: contrato realidad trabajador oficial. Tribunal Administrativo de Risaralda. Sentencia del 30 de enero de 2025. Radicación No. 66001-33-33-001-2022-00116-01 (D-0932-2024).
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: Alba Lucía Vasco Leiva. Demandado: Municipio de Dosquebradas. Asunto: contrato realidad auxiliar de servicios generales. Tribunal Administrativo de Risaralda. Sentencia del 14 de marzo de 2024. Radicación No. 66001-33-33-007-2021-00032-01 (D-1101-2023). Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Demandante: Alba Yulieth Utima Tonusco. Demandado: Departamento de Risaralda. Asunto: contrato realidad auxiliar de servicios generales. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 la devolución de aportes directamente y demás derechos establecidos allí o en las leyes que les sean aplicables a los trabajadores oficiales, negados por el a quo.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado en esta instancia, se ocupa la Sala de Decisión en el análisis de las circunstancias del asunto, a la luz del material probatorio allegado, con el fin de determinar si el señor Jairo de Jesús Muñoz Álvarez cumple con los requisitos para el reconocimiento de una relación laboral y el consiguiente pago de las acreencias laborales y/o prestacionales, de conformidad con la normatividad que regula la materia, y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del H. Consejo de Estado que desarrolla la misma, circunscrito tal estudio a lo que fue materia de apelación, en concordancia con el principio de congruencia establecido en el artículo 281 del Código General del Proceso, según el cual «la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley», en concordancia con el artículo 328 ibidem que establece la “competencia del superior” en términos que «el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».
Para tal efecto, esta corporación judicial abordará el estudio de (i) la regulación de la relación laboral pretendida -contrato realidad; (ii) la configuración de la relación laboral en el sub examine, especialmente en cuanto a la concurrencia del elemento subordinación materia de impugnación por pasiva; y, conforme al análisis anterior, habrá de abordarse lo que es también objeto de recurso por la parte actora, esto es (iv) el restablecimiento del derecho, en cuanto insiste que en la devolución de aportes al sistema de seguridad social, la indemnización moratoria por el no pago de prestaciones y de cesantías, el derecho al reintegro laboral, la indemnización por despido injusto y el reconocimiento de las acreencias laborales que se han reconocido a los trabajadores oficiales de la entidad accionada a través de la convención colectiva de trabajo; este punto incluye el análisis del nuevo criterio establecido en la reciente sentencia del 11 de abril de 202433. 5.1.
Regulación de la relación laboral pretendida -contrato realidad. La Constitución Política en sus artículos 122 a 125 permite inferir diversas clases de vinculación con entidades del Estado, que tienen sus propios elementos tipificadores, a saber: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria), b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) Miembros de Corporaciones Públicas. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 11 de abril de 2024, radicado 66001-23- 33-000-2019-00715-01 (3574-2022), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 22 No obstante, las entidades estatales han hecho uso de una tercera modalidad de vinculación de personal para el cumplimiento de sus fines: d) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal), figura que ha sido de amplio desarrollo jurisprudencial y que es objeto de debate en el presente proceso, con miras a establecer si entraña una verdadera relación de carácter laboral.
Es así como en el caso de los contratos de prestación de servicios, de ser desdibujados sus elementos esenciales, corresponderá decidir sobre la existencia de una relación laboral a la jurisdicción contencioso administrativa, cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato en ejercicio de las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público, tal como lo ha definido en forma pacífica y de tiempo atrás la jurisprudencia vinculante del máximo órgano de esta Jurisdicción34, lo cual ha reiterado35; y lo ha definido concretamente en el asunto de la referencia mediante Auto 344 del 25 de marzo de 202636, tal como se dejó debidamente explicado en el acápite de “COMPETENCIA” dentro de estas consideraciones.
Ya en el tema de fondo, la Corte Constitucional en sentencia C-154-9737, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad respecto de apartes de la Ley 80 de 1993 "por la cual se dicta el Estatuto de Contratación Administrativa", determinó, entre otros, las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, en los siguientes términos: «(…) Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
“En desarrollo de lo dispuesto en la Constitución, el legislador definió el contrato laboral como “aquel por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante remuneración”. Esto significa que la relación laboral con el Estado, que surge de la relación legal y reglamentaria o del contrato de trabajo, no importa el nombre que las partes le den porque prevalece el criterio material respecto del criterio formal del contrato, tiene tres elementos que lo identifican: i) la prestación de servicios u oficios de manera personal, ii) la subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador y, iii) la contraprestación a 34 Sección Segunda -Subsección B. CP César Palomino Cortés. Sentencia del 26 de julio de 2018.
Radicación número: 68001-23-31-000-2010-00799-01(2778-13). Actor: Pablo Emilio Torres Garrido. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, CP William Hernández Gómez, providencia del 28 de marzo de 2019. Referencia: Nulidad, Radicación: 11001-03-25-000- 2017-00910-00 (4587), Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, Demandado: Héctor José Vásquez Garnica, Temas: Acción de Lesividad, falta de jurisdicción, recurso de reposición. 36 Samai Tribunal – índice 22 (Hojas 9 y s.s.) 37 Corte Constitucional.
Sentencia del 19 de marzo de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 23 los dos anteriores que se denomina salario. Por su parte, el contrato de prestación de servicios fue diseñado por el legislador como un contrato estatal que celebran “las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados//En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. “ El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: “a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
“El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “ Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.
“Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.
“c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
“Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.» (Negrilla por fuera del original).
Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 24 Por su parte, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo38 sobre el asunto en estudio ha advertido: «…que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir a los principios constitucionales del artículo 53 de la C.P. que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos.
Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral.» Precisa además el H. Consejo de Estado: «Sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión.» Señaló también las consecuencias de develar una relación laboral en la apariencia de contrato de prestación de servicios, indicando en su momento que la tesis apuntaba a reconocer al contratista que demostrara los elementos de la relación laboral, las prestaciones sociales propias de esta clase de relación, pero bajo el título de reparación de un daño, tal como lo precisó en sentencia del 4 de febrero de 201639, se precisó lo siguiente: «(…) Ello implica que los derechos económicos laborales deben reconocerse, no a título de restablecimiento del derecho, sino a título de reparación del daño, porque quien pretende demostrar el contrato realidad, no ostenta la calidad legal de empleado público.
Bajo tal entendimiento, no podría ordenarse que la situación del contratista volviera al estado de cosas propio de un empleado público porque jamás ha 38 Sentencia del Consejo de Estado Sección Segunda. CP: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 15 de junio de 2011. Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00395-01(1129-10) 39 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B CP Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 4 de 2016.
Expediente: 81001-23-33-000-2012-00020-01 Referencia: 0316- 2014 Actor: Magda Viviana Garrido Pinzón. Autoridades Departamentales. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25 ostentado dicha condición, en cambio, la Sala ha reconocido que una vez acreditados los elementos propios de la relación laboral, surge el derecho al reconocimiento y pago, como reparación del daño, de los mismos emolumentos que perciben los servidores públicos de la entidad en la cual prestaron los servicios bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios18, siendo la sentencia constitutiva de dicho derecho.» El principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de la Carta Política, tiene plena operancia en aquellos eventos en que se haya celebrado contratos de prestación de servicios que entrañan una relación laboral; de tal manera que, configurada tal relación dentro de un contrato de esa modalidad, el efecto normativo y garante del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hubieren querido ocultarla.
Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado. Adicionalmente, el artículo 25 constitucional establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza « en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado». De ahí que se decida proteger a las personas que bajo la forma de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes.
Conforme lo dicho, el contrato de prestación de servicios es procedente para la administración, cuando mediante la planta de personal no puede obtener el desarrollo de actividades por razones técnicas, profesionales o científicas, en tanto que la relación legal y reglamentaria implica una vinculación para realizar labores propias de las funciones habituales del organismo oficial respectivo, lo que implica una relación permanente, subordinada y remunerada.
En el primer evento, como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional40 y el Consejo de Estado41, es posible desvirtuar el contrato de prestación de servicios demostrando el ejercicio de funciones permanentes propias de la administración con subordinación o dependencia respecto del empleador y en ese evento surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo (art. 53 C.P). 40 Sentencia C-154 de 1997, MP Hernando Herrera Vergara. 41 Sentencia de la Sección Segunda, de fecha 18 de marzo de 1999, proceso No. 17080, Demandante: Mariceth Paternina Hernández, CP Carlos A. Orjuela G. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 26 Al respecto, la OIT en la recomendación del año 2006, numeral II, indicó: «…13 Los Miembros deberían considerar la posibilidad de definir en su legislación, o por otros medios, indicios específicos que permitan determinar la existencia de una relación de trabajo.
Entre esos indicios podrían figurar los siguientes: a) El hecho de que el trabajo: se realiza según las instrucciones y bajo el control de otra persona; que el mismo implica la integración del trabajador en la organización de la empresa; que es efectuado única y principalmente en beneficio de otra persona; que debe ser ejecutado personalmente por el trabajador, dentro de un horario determinado, o en el lugar indicado o aceptado por quien solicita el trabajo; que el trabajo es de cierta duración y tiene cierta continuidad, o requiere la disponibilidad del trabajador, que implica el suministro de herramientas, materiales y maquinarias por parte de la persona que requiere el trabajo, y b) el hecho de que se paga una remuneración periódica al trabajador; de que dicha remuneración constituye la única o la principal fuente de ingresos del trabajador; de que incluye pagos en especie tales como alimentación, vivienda, transporte, y otros; de que se reconocen derechos como el descanso semanal y las vacaciones anuales; de que la parte que solicita el trabajo paga los viajes que ha de emprender el trabajador para ejecutar su trabajo; el hecho de que no existen riesgos financieros para el trabajador.» Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse durante todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia,42 para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. 5.2. Relación laboral en el sub examine - contratos de prestación de servicios -elementos que la configuran- especialmente subordinación. 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación Nro. 68001-23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P. Tarsicio Cáceres Toro.
Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 27 El material de pruebas da cuenta de la vinculación contractual del actor con el municipio de Pereira, por períodos comprendidos entre el 24 de noviembre de 2016 y el 30 de diciembre de 2019, con algunas interrupciones entre uno y otro43, conforme se desprende de la totalidad de las minutas contractuales adjuntadas como anexos de la demanda, de los documentos de ejecución y post contractuales de los contratos suscritos44, sumado a otros documentos pre contractuales -estudios previos- y al certificado aportado como parte de los antecedentes administrativos por la entidad territorial accionada donde se relacionan cada uno de los contratos suscritos entre las partes45.
Aquí se hace la salvedad que, si bien se encuentran contratos suscritos por períodos comprendidos hasta el mes de octubre de 2024, a los de las anualidades posteriores a 2019 no se hará alusión en estas líneas, en virtud a que se trata de lapsos que se encuentran por fuera de lo pretendido en la demanda, por tanto, de la declaratoria de existencia del contrato realidad en primera instancia, así como del restablecimiento respectivo.
En cuanto al objeto de los contratos de prestación de servicios, estos se describen en las minutas contractuales y/o en el certificado proveniente de la entidad territorial demandada, -con mínimas variaciones de redacción- así: «PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO PARA REALIZAR ACTIVIDADES NECESARIAS PARA LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO DE ESPACIO PÚBLICO DEL MUNICIPIO DE PEREIRA»46, «PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO PARA REALIZAR ACTIVIDADES NECESARIAS PARA LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO DE EQUIPAMIENTOS COLECTIVOS DEL MUNICIPIO DE PEREIRA»47 Se advierte en este punto, que las descripciones de objetos contractuales transcritas se encuentran inmersa en cada una de las minutas contractuales u órdenes de servicios, según el caso, que datan de los años 2016 a 2019, por la totalidad de los períodos relacionados.
Es de señalar, además, que coinciden o tienen gran similitud en la relación de los “ALCANCES DEL OBJETO”, de los cuales pasa a hacer trascripción de algunos, ya que tienen mínimas variaciones entre uno y otro: Contrato 3390 de 2016: «1- Realizar tareas asignadas en rocería, jardinería, poda, tala, mantenimiento de césped en instituciones educativas, zonas verdes, jardines públicos y áreas de 43 24.11.2016 a 30.12.2016 – 03.05.2017 a 30.12.2017 – 20.01.2018 a 19.07.2018 – 06.09.2018 a 30.12.2018 y 07.03.2019 a 30.12.2019. 44 Samai Juzgado – índice 1.
Documento 4 – Hojas 1 a 23. 45 Samai Juzgado - índice 10. Documento 13 (Hojas 56 y s.s.) 46 Contrato 3390 de 2016. 47 Contrato 2838 de 2017, 1515 de 2018, 4185 de 2018, 2358 de 2018. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 28 sesión dentro del cronograma de trabajo asignado por el encargado de la secretaría de Infraestructura del municipio de Pereira, actividades que están fuera del radio de acción de servicio público de poda y rocería ejecutado por ATESA», Contratos 2838 de 2017, 1515 de 2018, 4185 de 2018 y 2358 de 2019: «(…)1.
Apoyar en la reparación, mejoramiento y mantenimiento de las edificaciones públicas y equipamientos colectivos en actividades de mampostería, aceras, redes, concretos y acabados que le sean asignados por el encargado de la Secretaría de Infraestructura (…)», todas dirigidas a la actividad de oficial de construcción. Se ocupará la Sala en el análisis de los tres elementos que configuran una relación laboral, como ya se indicó, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, siendo este último principalmente el objeto de alzada por la demandada.
Sobre el primero y segundo elementos (prestación personal del servicio y remuneración), no son controvertidos en la presente instancia y esta Corporación evidencia que en efecto concurren, conforme los contratos de prestación de servicios, los documentos de ejecución contractual ya referidos y la prueba testimonial que se traerá a cita, de lo cual se colige que el servicio fue efectivamente prestado por el actor y por ende pagado exclusivamente a éste, como lo admite la misma entidad demandada en la contestación, aunque considera que se trata de honorarios propios de la contratación estatal y, en efecto, por la naturaleza de la vinculación por prestación de servicios lo que percibía la demandante fue a título de honorarios, sobre lo cual precisa el Tribunal que lo elemental para dar por acreditado este elemento del contrato laboral, es que fruto de la actividad realizada, quien hoy demanda recibía como contraprestación una remuneración, sin que trascienda la calificación o denominación de la misma, dado que, en aplicación del principio constitucional de primacía de la realidad consagrado en el artículo 53 de la C.P., lo relevante no es la formalidad que le quieran dar las partes, sino dentro de su acepción más amplia o genérica, lo que realmente es: una remuneración. Encuentra así la Sala acreditados ambos elementos arriba enunciados.
Es relevante referir, en virtud de los motivos de apelación de la entidad demandada, que las pruebas enunciadas en precedencia, específicamente las documentales, permiten deducir sin lugar a dubitaciones que el actor, durante todo el tiempo en que realizó actividades bajo la modalidad de prestación de servicios, lo hizo en calidad de oficial de construcción u obrero y mantenimiento, como se desprende claramente de los mismos contratos y órdenes de prestación de servicios suscritos, en cuanto a su objeto arriba señalado, así como en la descripción de los alcances de estos.
Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 29 Respecto de la subordinación como elemento de la relación laboral, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que constituye el elemento esencial y diferenciador de la relación laboral con otro tipo de vínculo, conforme se reitera en la sentencia del 1º de marzo de 201848, en la cual se define la subordinación así: «En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente».
En relación con la subordinación que, al decir de la entidad impugnante, no concurre en el presente asunto, sino que el municipio de Pereira ejercía una función de coordinación respecto de las actividades que ejecutaba el demandante como contratista estatal de prestación de servicios, estima la Sala, contrario a lo invocado por el ente accionado, que este elemento sí se encuentra acreditado en el presente plenario, a través de las pruebas documentales ya relacionadas, además con la prueba testimonial recaudada en la audiencia de pruebas que, en contraposición a lo expuesto por la accionada, sí da cuenta de las condiciones en que se desarrolló la prestación de los servicios del demandante, actividades y características propias de la misma, prueba testimonial a cuyo análisis se aplica la Sala, dada la inconformidad de la alzada frente a dicho medio de prueba practicado.
En la audiencia de pruebas llevada a cabo el 12 de junio de 2025 por el Despacho de conocimiento y de la cual da cuenta el acta respectiva obrante en el expediente digital49 obra la prueba testimonial, así: Se recibió el testimonio del señor Diego Humberto Vélez (compañero de trabajo del accionante desde el año 2018 hasta el 2023 en el municipio de Pereira, realizando las mismas labores), señaló que estaban dedicados a “oficios varios”, actividades como hacer placa huella en los barrios, andenes, pintaban los juegos de los niños en los parques, y para ello debían cumplir un horario de 7 am a 4 pm, por la mañana les daban media hora para el desayuno y a medio día una hora para almorzar. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, CP Carmelo Perdomo Cuéter.
Sentencia del 1 de marzo de 2018. Expediente 23001-23-33-000-2013-00117-01 (3730-2014). 49 Sami Juzgado – índice 27. Documento 28. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 30 Sobre la forma de vinculación del demandante, dijo que estaban ambos por contratos que suscribían empezando año, más o menos como a 30 de enero y con duración de unos seis meses, cuando se acababa los dejaban por fuera entre quince días a un mes, mientras hacían la documentación para volverlos a llamar, se los iban renovando.
Respecto del horario de trabajo manifestado, explicó que el mismo era informado por el supervisor, a quien nombró como “Didier Nieto”, que a él lo mandaba el jefe de ellos que era al jefe operativo de nombre “Gustavo Cardona”; el primero de los citados que era un contratista igual que ellos, y Gustavo Cardona era de la Secretaría de Infraestructura del municipio de Pereira; ellos pertenecían a la dependencia de “Parques y Arborización”; que el horario a cumplir tenía un control por parte del supervisor, quien iba a donde ellos constantemente y permanecía con ellos, a pesar que supervisaba varios grupos, él les “pasaba revista” constantemente y tomaba fotos de los trabajos que hacían para enviarlos a la Secretaría de Infraestructura como prueba que sí estaban laborando; que por escrito no se les indicaba el horario, sino que él mismo les decía que tenían que cumplirlo.
Manifiesta que quien les indicaba las labores a realizar cada día era el supervisor, él los dirigía en el grupo que estuvieran trabajando, les decía “vea señores, el horario de ustedes es de 7 a 4 de la tarde, a las 7 deben estar aquí todos reunidos para estar reclamando el equipo de trabajo para ya salir a las labores, a las salen a desayunar, salen media hora a desayunar, a medio día salen a almorzar y descansan una hora y vuelven a las labores”, que por ahí entre 3:30 y 4 ya los despachaba, cuando por ejemplo hacían una tarea buena y grande.
Que el lugar donde dice se reunían a las 7 am era en el vivero del municipio, que queda por Villa Verde bajando hacia Miraflores, se reunían allí todos los días y de ahí los repartían en las camionetas al punto de trabajo. Se le indaga por los equipos que indicó se les entregaba, a lo cual respondió que muchas veces debían utilizar machete en partes que eran muy altas, cuando eran andenes y placa huellas, reclamaban palas, picas, entre otros, y cuando los mandaban a pintar juegos en los parques de los niños, les daban los tarros de pintura, brochas, tíner y las lijas, elementos que eran propiedad de la Secretaría de Infraestructura, que era por parte de ellos que se les entregaban todos esos materiales en el vivero donde quedaba también el almacén; así mismo, las camionetas que mencionó anteriormente, dice que en un principio eran de la Secretaría de Infraestructura, y cuando ya entraban los contratistas, eran las camionetas de ellos los que los transportaban, los llevaban al puesto de trabajo y los traían, es decir, eran camionetas contratadas por el mismo municipio.
Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 31 Agrega que en el municipio existía personal de planta que realizaba funciones similares a las de ellos, que “les tocó” trabajar con “nombrados de planta”, y que la diferencia con ellos era que no tenían las mismas garantías de aquellos, porque al demandante y a él (el testigo) no les pagaban nada de prestaciones sociales, ni les daban dotación, que eran ellos mismos quienes debían comprar la ropa adecuada para trabajar y zapatos, pues lo único que recibían de parte del municipio era un chaleco y unas gafas, mientras que a los nombrados sí les daban todas las garantías; y, respecto de las labores como tal, no había diferencia, era casi por igual, las mismas funciones.
Indica que en el evento en que el señor Jairo Muñoz no pudiera asistir a trabajar, tenía que ser porque tuviera una cita médica, caso en el cual debía informar al supervisor, y él les decía que hablaba con el jefe operativo para informarle que no podía asistir, por ejemplo, o que llegaba más tarde, era solo con la información verbal y cuando cumplían con la cita médica, mostraban la fórmula del médico y si había incapacidad la presentaban.
Aquí indica que no podía el demandante llamar a nadie para que lo reemplazara, que no se podía, que eso era muy delicado. Se le interroga si conoce que el actor hubiera tenido alguna capacitación por parte del municipio, a lo que dijo que a ellos les hicieron un curso de salud ocupacional, que los días de prestación del servicio era de lunes a viernes, pero cuando los convocaban a trabajar un sábado por una emergencia, debían ir y les daban un día compensatorio luego.
En relación con llamados de atención, adujo no conocer alguno al señor Jairo, que hasta donde lo conoce él siempre fue muy cumplidor de sus deberes, era una persona responsable y cumplido en sus labores. Indica que el demandante a la fecha sigue laborando y que en cambio él (el testigo) trabajó hasta el año 2023, cuando se le acabó su contrato en la administración del alcalde “Maya”, es decir, que insiste en que coincidió con el accionante de 2018 a 2023.
Se le pregunta si en caso tal de terminar con alguna labor antes de las 4 de la tarde, podían retirarse de manera anticipada del lugar, expresó que no, que ellos debían quedarse hasta cumplir el horario, solo se les permitía parar en caso de lluvia, pero debían quedarse allí hasta que el jefe, el supervisor, les indicara que fueran limpiando la herramienta para terminar y que a las 4 se pudieran ir.
En este punto, retoma el hecho que el supervisor les decía a todos el horario, se los indicaba en grupo, reunidos, que por lo tanto tenían que acatar la orden de lo que él les decía porque era el jefe inmediato. Compareció de igual modo a rendir declaración el señor José Ever Cardona Cardona (fue contratista del municipio de Pereira en la Secretaría de Infraestructura Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 32 en la dependencia de “Parques y Arborización”), manifestó que conoce al actor porque son amigos desde el año 2016, que aquel está vinculado con el municipio de Pereira por contrato de prestación de servicios, en Parques y Arborización de la Secretaría de Infraestructura, con quien indicó que viene trabajando desde el 2016, pero ha tenido unos recesos.
Respecto de las actividades ejecutadas por el señor Jairo de Jesús, mencionó que “oficios varios” como pintura, echar andenes, cargar escombros a volquetas, lo cual realiza en cumplimiento de un horario de 7 am a 4 pm de lunes a viernes y si un sábado hay una eventualidad también lo llaman y luego se lo compensan con un día en semana; dice el testigo que le consta todo ello, ya que hace las mismas funciones, lo ha vivido y todo eso le ha tocado como su compañero de trabajo.
Que la persona que les indica el horario que dijo debían cumplir, es un supervisor que se llama Didier Nieto, y es quien les da todas las órdenes a ellos para ir a ejecutar con la cuadrilla la función que tengan asignada para el día, y quien le da la orden a Didier Nieto es el jefe operativo de parques, que es Gustavo Cardona, personas que trabajan para la dependencia de infraestructura del municipio de Pereira.
Se le interroga específicamente si puede el demandante ausentarse de su lugar de funciones, a lo que dijo que no, que no puede ausentarse, salvo que sea por enfermedad o tenga una cita médica, caso en el cual debe acudir a Didier Nieto a decirle, y ya él se comunica con el jefe operativo y es él quien le autoriza el permiso respectivo.
Dijo que la prestación de servicios del actor es en la ciudad de Pereira, en la vereda Caimalito, en Puerto Caldas, en La Florida; y consiste en ir a pintar parques, echar un andén en Cuba, en los Sauces, más o menos como los puntos de trabajo que coordina el jefe; dice que ellos entran a las 7 de la mañana y ahí el señor Didier que es el supervisor tiene la cuadrilla de 8 a 10 personas, el jefe operativo Gustavo Cardona le indica el punto donde hay que ir a laborar ese día, y allá se cumple con el horario hasta las 4 pm; que el traslado al sitio es a través de un transporte, unas camionetas que contrata la misma alcaldía. Sobre el sitio de encuentro a las 7 am dice que en una dependencia que queda en Miraflores, el vivero, donde sí hay control de ingreso y salida, hay un vigilante, además lo hace el supervisor, llegan allí a encontrarse y recibir las herramientas, van llegando los compañeros y él les va indicando lo que deben sacar para trabajar y los manda en la camioneta; refirió que el vigilante cierra la puerta a las 7 am y el que no esté adentro se queda por fuera.
Los equipos de trabajo son, por ejemplo, la pala, el palín, un hoyador, cemento, arena, de lo que hace entrega el señor Julián Arango que es el encargado del almacén. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 33 Entre el horario que ya indicó, que es de 7 a 4, dice que les dan media hora de desayuno y una hora de almuerzo, si por cualquier circunstancia llegan a cumplir con su labor antes de las 4 pm, no pueden retirarse sino hasta esa hora final que es cuando los recoge la camioneta y los reintegra nuevamente hacia el vivero y de allí para sus casas.
Que el señor Jairo Muñoz no puede enviar a nadie a reemplazarlo, que si se ausenta por incapacidad o permiso, ya ponen a un mismo compañero que también sea contratista a que lo reemplace. Se le indaga si existe personal de planta del municipio que realice las mismas funciones, a lo que manifestó que sí, que Didier Nieto manejaba también personal nombrado, recuerda al señor Saúl Giraldo y Harold García, nombrados y que desempeñaban las mismas labores, todos hacían lo mismo, la diferencia era solo que ellos tienen todas las prestaciones.
Seguidamente sobre dotación recibida, advierte que no la recibía el accionante, que ni zapatos, ni ropa, lo único que les suministraban era gafas, tapa oídos y guantes, pero no tenían dotación o uniforme como un oficial de la alcaldía nombrado, a ellos se las dan completa. Frente a los testigos citados, fue formulada tacha de sospecha por la entidad demandada, por cuanto de su parte también cursan procesos en contra de la entidad demandada, por lo tanto, podría haber un interés de tales declarantes en las resultas de esta clase de procesos.
De igual forma, fue allegado al plenario copia de los “ESTUDIOS PREVIOS” que datan del año 201650, donde se lee en la “IDENTIFICACIÓN Y DESCRIPCIÓN DE LA NECESIDAD”, lo siguiente: «Los espacios de encuentro colectivo, de recreación y de esparcimiento son fundamentales para la construcción de ciudadanía y es un claro indicador de calidad de vida de los ciudadanos, garantizar la función pública del espacio público como espacio de todos, de libre acceso circulación, donde se garantice la accesibilidad y la seguridad para todos, mejores espacios públicos en el Municipio.
Se incluyen las acciones necesarias para disponer los parques y los demás espacios públicos necesarios para los Pereiranos. El subprograma de Gestión Integral del Espacio Público, incluye acciones de adecuación, remodelación, diseño, construcción y planificación del espacio público, así como las acciones de control, vigilancia, regulación y gestión de éste.
(…) Para llevar a cabo las actividades de apoyo operativo … se requiere de la contratación de aproximadamente 50 oficiales, prácticos y obreros con experiencia en actividades de mantenimiento de zonas verdes, árboles, jardines, control sanitario embellecimiento y ornato de parques, áreas públicas de infraestructura ya que es necesario ejecutar el control sanitario de aproximadamente 21.868 árboles y la fertilización de 30 jardines conformados en la ciudad, que requieren cuidado permanente, así como parques que conforman el espacio público de la ciudad los cuales requieren mantenimiento y/o reparación. De igual manera se hace necesario la fertilización de nuevos 50 Samai Juzgado – índice 10.
Documento 13 (Hojas 56 y s.s.) de los antecedentes administrativos. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 34 plantíos de árboles generados en los compromisos para compensación de material vegetal, con motivo d obras de ingeniería recientes en la ciudad.» (Se subraya) También obran los estudios previos de anualidad 201851, que en el mismo ítem enunciado en precedencia, indica: «El municipio de Pereira pretende tener una infraestructura municipal adecuada en términos de equipamientos colectivos como apoyo al desarrollo social, que permita tener una plataforma sólida para la construcción de una sociedad más justa, equitativo e incluyente.
A esto se llega mediante la configuración de un sistema de equipamientos colectivos orientados a todos los grupos poblacionales en el marco de la inclusión social. Para poder lograrlo, entre otros, se necesita una infraestructura adecuada de los equipamientos colectivos del Municipio. Esto con el objetivo de Construir, mantener y mejorar la infraestructura física de los equipamientos colectivos como edificaciones públicas, escenarios deportivos y recreativos e infraestructura pública adecuada y accesible para la convivencia. En este orden de ideas le corresponde a la Secretaría de Infraestructura, la configuración de un sistema de equipamientos colectivos en el marco de la inclusión social generando la infraestructura adecuada con equipamientos colectivos en el marco de la inclusión social generando la infraestructura adecuada con equipamientos colectivos.
El objetivo del programa, es realizar obras que permitan el desarrollo de las zonas de influencia del programa, con el fin de mejorar las condiciones de vida y el bienestar de los habitantes de las zonas de ejecución, a través de la utilización de mano de obra no calificada, mediante la realización de obras de adecuación y mejoramiento de la infraestructura.
Además teniendo como Objetivo específico; - Impulsar el desarrollo de las comunas y corregimientos, mediante la construcción, reparación, adecuación y mantenimiento de casetas comunales y/o edificaciones públicas. Debido a la falta de personal de planta, y para poder llevar a cabo las actividades de apoyo del proyecto 2004660010095 Mejoramiento e incremento de los equipamientos colectivos del Municipio de Pereira de la Dirección de Mantenimiento de Infraestructura Vial y equipamiento colectivo, se requiere de la contratación de aproximadamente 25 oficiales, prácticos y obreros con experiencia en actividades de mantenimiento, reparación y mejoramiento en edificaciones, áreas públicas, equipamientos colectivos e infraestructura ya que es necesario ejecutar la recuperación del proyecto antes mencionado, bajo un plan urbano programado por la Secretaría de Infraestructura donde se pretende recuperar infraestructura que no se encuentra en óptimas condiciones, que ya han sido instaladas o modificadas anteriormente y requieren cuidado permanente.
(…)» (Subraya de la Sala) De forma similar, se hallan los estudios previos de contratación frente a la misma necesidad indicada, para la anualidad 201952. Se halla de igual modo múltiples “INFORMES DE ACTIVIDADES CONTRATISTAS PRESTACIÓN DE SERVICIOS”53, presentados por el señor Jairo de Jesús Muñoz Álvarez, a los supervisores de sus contratos, en los que se describen actividades realizadas en cumplimiento a cada uno de los alcances del objeto contractual y que indica hace constar a través de los registros fotográficos respectivos, a manera de 51 Ibídem (Hojas 72 y s.s. – 97 y s.s.) 52 Ibídem (Hojas 133 y s.s.) 53 Samai Juzgado – índice 10.
Documento 13, como parte de los anexos de la demanda. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 35 ejemplo se destacan: - De ejecución año 2018: (…) (…) (…) - De ejecución año 2019: (…) Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 36 (…) (…) (…) De las pruebas referidas en precedencia, se deduce con claridad que dentro de las actividades ejercidas por el demandante, mientras sostuvo su vínculo a través de la Secretaría de Infraestructura del municipio de Pereira, se encontraba básicamente el desarrollo de actividades de construcción en obras de propiedad de la misma entidad territorial o a su cargo, las cuales, de acuerdo con las obligaciones pactadas en cada uno de los contratos de prestación de servicios, se circunscribían a labores de oficial de construcción de infraestructura vial y física que requirieran los programas y proyectos adelantados por dicha Secretaría, tales como el mantenimiento de vías urbanas y rurales, mejoramiento de la malla vial, actividades de construcción y rehabilitación de pavimentos, andenes, cunetas, huellas, transversales, obras de estabilidad, también actividades propias del control de cantidades de materiales utilizados en cada una de las obras, entre muchas otras, ante lo cual las labores desempeñadas por el demandante son inherentes y necesarias conforme la naturaleza y objeto de la entidad accionada y además llevan implícito un elemento de subordinación, y no independencia del servidor, ante la naturaleza de la función. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 37 Todo el acervo probatorio obrante en el plenario, en su conjunto, para la Sala, permite acreditar el elemento de la subordinación en este asunto, contrario a lo invocado por la parte demandada impugnante, en cuanto pone de manifiesto que cuando el demandante prestó sus servicios para el municipio de Pereira como contratista de prestación de servicios, cumplía funciones de oficial de construcción u obrero en diferentes frentes de trabajo adelantados por la Secretaría de Infraestructura de Pereira, como por ejemplo para organización de techos, paredes, columnas, andenes, cunetas, desyerbado en vía pública, pavimentación, revoque, pintura, mantenimiento de parques, canchas de barrios en general, entre muchas otras de similar índole; que estaba sometido a un horario evidentemente impuesto en razón de la necesidad del servicio que iba de 7 am a 4 pm (media hora para desayuno y una hora para almuerzo, como lo indicaron los testigos); como también quedó acreditado que el actor se transportaba con los demás oficiales y sus “cuadrillas” en camionetas propiedad del municipio, desde primera hora de la mañana y los recogían de nuevo en la tarde al terminar la jornada, que le era entregada herramienta que quedaba a su cargo y bajo su custodia y cuidado hasta devolverla al almacén; frentes de trabajo o cuadrillas y horarios que eran fijados y controlados por sus “jefes” a quienes los deponentes mencionaron como “Didier Nieto” como supervisor y “Gustavo Cardona” que era el jefe operativo de la dependencia de Parques y Arborización, que también estaban asignados por zonas en el municipio.
Se desvanece el argumento de la alzada de la entidad demandada, en cuanto refiere que los testimonios recibidos -se entiende aquellos a instancia de la parte actora-, resultan ser prueba insuficiente para demostrar la subordinación y/o permanencia del servicio por parte del demandante, al considerar que carecen de convicción y contundencia al respecto.
Señala esta colegiatura, que la valoración de todas las pruebas ha tenido lugar con el grado de rigor exigible y debido, en cuanto que, si se parte de los testimonios, aquellos fueron claros en indicar que conocieron al demandante en virtud de la relación laboral directa que sostuvieron, de donde se colige que coincidieron incluso en circunstancias de tiempo -de 2016 a 2019, incluso uno de ellos para los períodos posteriores- y lugar -diferentes frentes de trabajo del municipio- y la manera como efectivamente los oficiales de obra debían desarrollar su trabajo, indistintamente si eran trabajadores de planta o contratistas, todo lo cual acredita igualmente el modo de ejecución de su oficio.
En general, los deponentes que pasaron por los estrados judiciales conocieron las características propias del ejercicio de las actividades que cumplía el demandante, de tal forma que no queda duda acerca del desempeño de éste en las mismas condiciones de un servidor público, sumado a que no se encuentra por demás en sus relatos y respuestas, inconsistencias que sean relevantes respecto de todas las circunstancias en que se comprende se encontraban estos al servicio de la Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 38 Secretaría de Infraestructura Municipal, principalmente en relación con la naturaleza de las funciones desarrolladas por el accionante, de lo cual no queda ningún asomo de duda para esta Magistratura.
Igualmente, se resalta que no son las pruebas testimoniales el único sustento probatorio para tomar una decisión final en este plenario, como se argumenta también por el municipio de Pereira, en cuanto a que para el Tribunal es claro que aquellas fueron apreciadas en concordancia con los demás medios documentales aquí existentes, como se advirtió en líneas precedentes, y es la comunidad probatoria la que ha permitido arribar a las conclusiones plasmadas, comoquiera que, se itera, dan fe que se trató de órdenes impartidas al actor sobre el modo, tiempo y lugar en que debía cumplir sus funciones, que no de una mera coordinación de tareas como parte de la supervisión del objeto contractual, pues debían acatarse y seguirse en todo momento las instrucciones de los jefes que la misma entidad territorial les designaba, sobre la forma en que el demandante debía realizar sus actividades de oficial de construcción, además que la sola coordinación o supervisión sin control de cumplimiento de horario y labores ejecutadas, no es admisible para el tipo de objeto pactado y las actividades ejecutadas en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes.
Así, de la naturaleza del empleo mismo del señor Jairo de Jesús Muñoz Álvarez, se deduce su falta de libertad para llevar a cabo las funciones de oficial de construcción y/u obrero de los frentes de trabajo como de apoyo a la gestión, e igualmente que no se trataba de labores de carácter científico o que requirieran conocimientos especializados ajenos a la función administrativa, siendo necesaria además la prestación personal del servicio dentro de los horarios establecidos por la misma entidad, de quienes recibía las órdenes y directrices el demandante, sobre la forma de realizar sus actividades.
De la misma manera, para la Sala es evidente que las actividades desarrolladas por el demandante revisten las características propias de un empleo de carácter permanente, en cuanto desempeñó por varios años las mismas actividades de oficial de construcción u obrero al servicio del ente territorial, de acuerdo con los parámetros que disponía el ente territorial, sin autonomía ni independencia; es decir, no se trató de una relación de coordinación contractual, sino de una en la que imperó la subordinación, lo que desdibuja las características propias de un contrato u orden de prestación de servicio.
Bajo este entendido, si bien es cierto que a la administración pública le está dado utilizar la modalidad contractual de prestación de servicios contemplada en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tal como lo afirma la entidad demandada, señala esta Magistratura que dicha facultad no conlleva la atribución de celebrar contratos Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 39 de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente, ya que esta actuación, además de comportar una desviación de poder en la contratación pública, constituye un desconocimiento de la especial protección del derecho al trabajo que interesa a este plenario y que se concreta mediante el ocultamiento de las verdaderas relaciones laborales, para cuyo cumplimiento de funciones o actividades la entidad requiere la creación de los empleos o cargos públicos correspondientes en su planta de personal, como lo ha indicado de manera reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Sobre lo que debe entenderse como función permanente, la Corte Constitucional54 ha acudido a los siguientes criterios de identificación: «(i) criterio funcional, que hace alusión a “la ejecución de funciones que se refieren al ejercicio ordinario de las labores constitucional y legalmente asignadas a la entidad pública (artículo 121 de la Constitución)”;
(ii) criterio de igualdad, cuando “las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral”; (iii) al criterio temporal o de habitualidad, si “las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual”;
(iv) al criterio de excepcionalidad, si “la tarea acordada corresponde a “actividades nuevas” y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta”; y (v) al criterio de continuidad, si “la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, en otras palabras, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral».
Lo expuesto permite concluir que cuando el demandante desarrolló sus labores como oficial de construcción u obrero bajo la figura de contratos de prestación de servicios, lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, en cuanto en ningún momento fue desvirtuado por la entidad demandada el hecho de que la parte actora debía prestar sus servicios en forma permanente, personal y bajo un horario de trabajo impuesto; de igual forma es evidente que su actividad no era realizada en forma autónoma e independiente, por el contrario, la ejecución de sus funciones estaba subordinada al cumplimiento de las órdenes impartidas por el respectivo director de la obra, en cuanto por la naturaleza de las funciones, éstas no podían desarrollarse bajo la independencia y autonomía propia de un contratista, a la luz del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sino que exigen la subordinación propia de la relación laboral, ante su estrecho vínculo con el servicio. 54 Sentencia C-614 de 2009.
Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 40 Al contrario de la independencia que pregona el ente demandado respecto del demandante que ha ejercido labores como oficial de construcción, el artículo 292 del Código de Régimen Municipal, Decreto 1333 de 1986, establece explícitamente que los servidores municipales, por regla general, son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
En particular, la vinculación de los trabajadores oficiales, según el artículo 2.2.30.1.1. del Decreto 1083 de 2015, se realiza mediante un contrato de trabajo en el que se delimitan los servicios a cargo del trabajador. En desarrollo de la anterior normativa, la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia55 ha sido enfática en que las labores de los trabajadores oficiales son aquellas que están directamente encaminadas a la fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de obras, edificaciones y, en general, infraestructura de carácter público.
Igualmente, en el Auto 1360 de 2022, la Corte Constitucional, con base en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, señaló que los conceptos de construcción y sostenimiento incluyen diferentes actividades, a saber: «- Construcción: Fabricación, instalación, montaje, desmontaje o demolición de estructuras, infraestructuras (de transporte, energéticas, hidráulicas, telecomunicaciones, etc.) y edificaciones. - Sostenimiento: El conjunto de actividades orientadas a la conservación, renovación y mejora del bien construido, lo cual implica intervenciones para su reparación de base, transformación estructural, garantía de prolongación de su vida útil y engrandecimiento».
Asimismo, la Corte precisó en este auto que «las labores de construcción y sostenimiento no se limitan a los trabajos de “pico y pala” y diferenció que las «[L]abores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones». 55 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral.
Sentencia del 29 de octubre de 2014, SL15079- 2014, Radicación No. 45824, M.P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 41 También en el Auto 235 de 2023, la Corte Constitucional reiteró que «la actividad de los trabajadores oficiales, en torno al concepto de construcción y mantenimiento de “obra pública”, se refiere tanto a las actividades de fabricación, instalación, montaje o demolición de estructura, infraestructuras y edificaciones […]». --- Lo anterior da lugar a inferir, en virtud del principio de la “primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (art. 53 constitucional), que en el presente caso existió una verdadera relación laboral durante el tiempo de vigencia de los contratos u órdenes de prestación de servicios, en la que concurrían los elementos esenciales de la relación laboral, especialmente la subordinación que se controvierte por pasiva en la presente instancia. Conforme lo expuesto, concluye la Sala que no le asiste razón al ente accionado en sus argumentos de impugnación dirigidos a desvirtuar la existencia de la relación laboral que ha quedado evidenciada, en especial el elemento de la subordinación durante la vinculación a través de contratos de prestación de servicios, ante lo cual se impone para este Cuerpo Colegiado confirmar la sentencia recurrida, en cuanto declaró configurada en este caso una verdadera relación laboral en aplicación de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política, bajo los parámetros establecidos en dicha providencia. Se advierte en este punto que, en relación con la excepción de prescripción extintiva del derecho, que conforme al análisis se dedujo probada parcialmente por el a quo aunque no quedó expresado así en la parte resolutiva, advierte la Sala que bien pudiera ser objeto de estudio y modificación si a ello hubiere lugar en segunda instancia, pese a que ninguna de las partes impugnó dicho aspecto de la decisión de primer grado, ello en virtud a que el artículo 187 inciso segundo del CPACA dispone que «En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus» (Resalta la Sala), lo que a juicio de esta corporación judicial permite tanto el análisis como la declaratoria oficiosa de la excepción de prescripción en la segunda instancia, siempre que la parte actora no se constituya en apelante único (situación que no concurre en el sub lite en cuanto son ambas partes quienes apelan la sentencia), evento en el cual la facultad oficiosa del juzgador para declarar dicha excepción parcial o totalmente en la segunda instancia, queda supeditada a lo que fuere favorable al apelante único por activa; y si, como en el presente caso, la entidad demandada interpuso recurso de apelación, aun cuando no hubiere formulado reparo específicamente frente a la prescripción en la cual estuviere incurso el reconocimiento de la relación laboral y consecuencial Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 42 restablecimiento del derecho dispuesto en favor de la parte actora, le es dado al superior analizar el fenómeno prescriptivo de los derechos pretendidos, en razón de la facultad oficiosa que le asiste de manera especial al juzgador dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a diferencia de la jurisdicción ordinaria, en la que dicha excepción requiere interposición56.
En el presente asunto, según se informa en la demanda y lo consideró el a quo, la solicitud de reconocimiento y pago de los derechos laborales y prestaciones sociales a los que considera tiene derecho el demandante, fue formulada el 22 de septiembre de 2020, resuelta mediante oficio No. 35922 del 13 de octubre de 202057, y la demanda fue presentada el 01 de marzo de 2021 (según acta de reparto inicialmente a la jurisdicción laboral).
Bajo tal premisa, una vez analizados los lapsos contractuales que van desde el 24 de noviembre de 2016 hasta el 30 de diciembre de 2019, se encuentran interrupciones significativas (de 83 días - entre el contrato 3390 de 2016 que finalizó el 30.12.2016 y el siguiente 2838 de 2017 que comenzó el 03.05.2017; y de 47 días - entre el contrato 4185 de 2018 que finalizó el 30.12.2018 y el vínculo siguiente 2358 de 2019 que comenzó el 07.03.2019), que desvirtúa la continuidad de la labor y que precisaba la reclamación administrativa y judicial en forma aislada respecto del contexto de la relación laboral, so pena del fenómeno prescriptivo, a la luz del criterio consagrado en las sentencias de unificación del del 25 de agosto de 201658 y el 9 de septiembre de 202159, esta última que no establece un término que constituya “camisa de fuerza” o que objetivamente imponga la declaratoria de la prescripción extintiva, sino que, a tono con la unificación inicial, señala que es al juzgador a quien corresponde valorar los lapsos entre contratos de acuerdo con el contexto de la relación laboral y con las circunstancias que dieron lugar a la interrupción, para determinar si la misma es significativa y tiene la virtud de poner finiquito a la relación de trabajo, lo cual encuentra ineludible incidencia en el inicio del término de prescripción. De este modo, por tratarse de intervalos considerables dentro del contexto de la relación laboral, estima en el presente caso esta corporación judicial que tal circunstancia comporta solución de continuidad o interrupción del vínculo laboral surgido entre las partes, que dio lugar a la terminación de la relación laboral e 56 Artículo 282 CGP, inciso segundo: “Cuando no se proponga oportunamente la excepción de prescripción extintiva, se entenderá renunciada”. 57 Samai Juzgado – índice 1.
Documento 4 (hojas 29 y s.s.) 58 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ2-05 del 25 de agosto de 2016. CP Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015). 59 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. CP Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 9 de septiembre de 2021.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016) Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 43 impuso al trabajador la carga de reclamar sus derechos de tal carácter, dentro del término legal.
En tal virtud, la parte actora contaba con el término de 3 años para elevar la petición de reconocimiento de sus derechos laborales ante la administración, al vencimiento de cada uno de los períodos en que se produjo la ruptura del vínculo laboral fuere por interrupción o por su finalización, dadas las interrupciones significativas aquí advertidas, sobre lo cual estima la Sala que operó en forma parcial el fenómeno prescriptivo frente a las relaciones laborales referidas en el período inicial (del 24 de noviembre de 2016 al 30 de diciembre de 2016)60, en cuanto el demandante no presentó reclamación dentro de los 3 años siguientes a la culminación de dicho lapso allí comprendido, tal como se explicó, por lo que sí procede declarar probada parcialmente la excepción de prescripción formulada por la entidad demandada; sin embargo, observa este colegiado que no en la forma en que fuere dispuesta en primer grado, en cuanto se consideró dejar a salvo los períodos comprendidos desde el “22 de septiembre de 2018”, aún cuando los vínculos contractuales evidencian que el lapso en el que no ocurrió el fenómeno prescriptivo, es en el corrido desde el 03 de mayo de 2017 y hasta el 30 de diciembre de 2019.
Ahora, si bien en el presente asunto y dentro del período que se considera no incurso en el fenómeno de la prescripción, se acredita de igual modo una interrupción superior a los 30 días hábiles a que alude la última sentencia de unificación citada (de 32 días específicamente) en períodos anteriores a los tres años de la finalización definitiva del vínculo laboral por el cual se demanda (30 de diciembre de 2019) - entre el contrato 1515 de 2018 que finalizó el 19.07.2018 y el siguiente 4185 del mismo año que comenzó el 06.09.2018, considera esta Corporación Judicial que tal interrupción no tiene la entidad suficiente para generar solución de continuidad en la duración de la relación laboral, de acuerdo con las circunstancias del asunto debatido y a la luz de los elementos de prueba allegados al plenario, por cuanto que en este caso particular, las características propias del empleo del demandante (oficial de construcción u obrero) y la consistencia y permanencia del vínculo laboral que sostuvo con el ente territorial demandado por varios años, permiten concluir que el mentado lapso entre una vinculación y otra, no alcanza a generar un rompimiento del vínculo laboral, y, dado además que el demandante radicó la reclamación administrativa en aras de obtener el reconocimiento de los emolumentos laborales dejados de percibir en dichos lapsos, «dentro de los 3 años siguientes al rompimiento del vínculo contractual»- es decir hasta antes del 19 de julio de 2021- tal como lo disponen los preceptos normativos y la jurisprudencia citados en los párrafos precedentes, concretamente, se itera, el 60 Contrato 3390 de 2016.
Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 44 22 de septiembre de 2020, dentro del término de vigencia del derecho antes que pudiera ocurrir la prescripción. Frente a lo anterior, se reitera lo expuesto en la sentencia de unificación del Consejo de Estado61 al estudiar el fenómeno de la prescripción en el contrato realidad, donde refirió que el análisis de la interrupción contractual busca la protección de los trabajadores que han sido burlados por la autoridad administrativa pero sin que proceda efectuar un reconocimiento más allá del tiempo efectivamente laborado, en cuanto prevé que los períodos de interrupción «no pueden ser tenidos en cuenta para efectos de la respectiva condena, sin importar si la interrupción es de un día, inclusive», lo que para esta Sala de Decisión significa que el efecto de toda interrupción en la contratación estatal de la cual emerge la relación laboral no es otro que la imposibilidad de reconocer emolumentos laborales por tales lapsos, como en forma lógica lo ha venido aplicando este Tribunal.
Conforme todo el análisis que antecede, logra determinar este colegiado que en este particular asunto, si bien se materializa el fenómeno prescriptivo en relación con algunos de los vínculos que sostuvo el demandante con el ente territorial demandado, lo fue únicamente respecto de aquel que data desde el 24 de noviembre de 2016 hasta el 30 de diciembre de 2016, y quedarían a salvo de aquel, los ya enunciados desde el 03 de mayo de 2017 hasta el 30 de diciembre de 2019, y no del 22 de septiembre de 2018 en adelante como lo dispuso el a quo, de tal modo que habría lugar a modificar la determinación que sobre dicho punto de la prescripción adoptó el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira; sin embargo, lo advertido no habrá de ser tomado en consideración, por cuanto dicho aspecto no fue objeto de impugnación por quien tenía interés para recurrir en este sentido, y dado además que en este caso el municipio de Pereira es también apelante, y en tal virtud, proceder con una modificación o ampliación de los extremos temporales sobre los cuales han de recaer las condenas consecuenciales, comportaría una situación más gravosa para dicha entidad demandada, lo que iría en evidente contradicción de lo contemplado en el artículo 328 del Código General del Proceso, disposición que fija la competencia del superior, para impedir al ad quem pronunciarse sobre puntos diferentes a los expresados en la alzada, salvo algunas excepciones, que no son del presente caso.
Se itera entonces que los efectos que sobre el análisis de la excepción de prescripción extintiva de derechos quedó inmersa en el fallo de primer grado, al no haber sido impugnada por la parte demandante, no podrá ser objeto de modificación en esta instancia, premisa que consulta no solo el principio de 61 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016. MP. Carmelo Perdomo Cuéter. Rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015). Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 45 congruencia ya citado ab initio de estas consideraciones62, sino también el de la no reformatio in pejus previsto en el artículo 187 del CPACA63, de igual modo referido en líneas anteriores.
Comoquiera que se ha anunciado que será confirmada la decisión estimatoria de las pretensiones de la demanda, se dispone la Sala al estudio de los demás puntos que han sido objeto de impugnación por la parte demandante. La parte actora impugna la falta de pronunciamiento y/o reconocimiento de los derechos laborales derivados de la convención colectiva de trabajo, devolución de aportes de la seguridad social, indemnización moratoria, reintegro laboral y despido injusto.
Al respecto y, a tono con lo anunciado ab initio de estas consideraciones, procederá la Sala a determinar si hay lugar al reconocimiento de otros conceptos laborales, conforme reciente sentencia del H. Consejo de Estado que se analizará y que permite proveer, aun de manera extra petita, sobre las diferencias salariales en materia de contrato realidad, a lo cual se aplica la Sala a continuación. 5.3.
Restablecimiento del derecho -conceptos prestacionales y salariales. Advierte esta Magistratura que, en los eventos en los cuales se desvirtúa el vínculo por contratos de prestación de servicios, por cuanto se logra demostrar la existencia de un contrato laboral, la persona que fue vinculada como contratista tiene derecho a recibir el pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir en comparación con los mismos cargos del personal de planta de la entidad, de conformidad con la jurisprudencia que ha proferido de tiempo atrás el H. Consejo de Estado64, así como a las diferencias salariales entre lo que se le pagó al demandante en virtud de dichos contratos de prestación de servicios y el salario devengado por el personal que desempeña el mismo cargo de obrero y/o trabajador oficial que hace parte de la planta de personal de la entidad demandada, conforme la reciente sentencia del 62 Artículo 281 del CGP. 63 Artículo 187.
Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.
Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor. 64 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P Bertha Lucía Ramírez de Páez. Sentencia de 19 de febrero de 2009, expediente No.3074-2005, Actora: Ana Reinalda Triana Viuchi. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 46 11 de abril de 202465 en la cual el H. Consejo de Estado ha modificado su postura anterior que señalaba que por la configuración de una relación laboral «no surge el derecho al reconocimiento y pago de las diferencias salariales»66, para sostener ahora que en estos asuntos de contrato realidad, además de las prestaciones laborales, el restablecimiento del derecho comporta el reconocimiento y pago de la diferencia salarial respecto de lo devengado por los empleados de planta de la entidad.
Es así que el restablecimiento del derecho en materia de contrato realidad, comprende: (i) por una parte, el pago de las prestaciones sociales en comparación con los mismos cargos del personal de planta de la entidad, conforme la siguiente jurisprudencia: «(…) El fundamento según el cual el contratista que desvirtúa su situación no se convierte automáticamente en empleado público, no restringe la posibilidad de que precisamente luego de probar la subordinación se acceda a la reparación del daño, que desde luego no podrá consistir en un restablecimiento del derecho como el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir, pues evidentemente el cargo no existe en la planta de personal, pero sí el pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas.
El artículo 53 de la Constitución que establece la prevalencia de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, no puede ser escindido, si no concordado con la “irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales”, por lo que una vez declarada la situación irregular del contrato de prestación de servicios, la lógica jurídica y la interpretación gramatical de la norma superior no debe ser otra que reconocer las garantías establecidas en las normas jurídicas.
Respecto a la liquidación de la condena, encuentra la Sala, que es razonable la posición que ha venido sosteniendo la Sección Segunda de ordenar la indemnización reparatoria con base en los honorarios pactados en el contrato, pues en razón a la inexistencia del cargo en la planta de personal dichos emolumentos son la única forma de tasar objetivamente la indemnización de perjuicios, ya que la otra forma sería asimilarlo a un empleado de condiciones parecidas presentándose una situación subjetiva de la Administración para definir esta identidad, implicando reabrir la discusión al momento de ejecutar la sentencia. (…) En consecuencia, se revocará la sentencia impugnada, declarando la nulidad del Oficio 73.300 No. 862 de 18 de septiembre de 2000, proferido por el Director Jurídico de la Seccional del Seguro Social del Tolima, condenando a título de reparación del daño, al pago de las prestaciones sociales que devengue un empleado público en el mismo o similar cargo desempeñado por la actora, liquidada con base en los honorarios contractuales, pagando a título de indemnización las cotizaciones por concepto de Caja de Compensación67» 65 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 11 de abril de 2024, radicado 66001-23- 33-000-2019-00715-01 (3574-2022), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 66 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de octubre de 2016, radicado 66001- 23-33-000-2013-00091-01 (0237 2014), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 67 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P Bertha Lucía Ramírez de Páez.
Sentencia de 19 de febrero de 2009, expediente No.3074-2005, Actora: Ana Reinalda Triana Viuchi. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 47 (ii) Y, por otra parte, el pago de diferencias salariales respecto de lo devengado por los empleados de planta de la entidad, a tono con la sentencia del 11 de abril de 202468, cuyos fundamentos son los siguientes: « […] esta Sala modifica su postura para señalar que en estos asuntos el restablecimiento del derecho comporta, además, el reconocimiento y pago de la diferencia que pueda existir entre lo devengado por los empleados de planta de la entidad y los honorarios que le fueron pagados a los contratistas.
Lo anterior tiene soporte en las garantías de orden constitucional que impone a las autoridades proteger los principios de igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; y la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, en virtud de los cuales le corresponde al juez proteger a los trabajadores de las arbitrariedades que se puedan presentar en sus condiciones laborales.
En efecto situaciones como las descritas en el sub judice plantean un dilema que debe resolverse a la luz de los principios y derechos garantizados por la Constitución Política de manera que el debate jurídico imponga un análisis que evite vaciar el contenido y alcance los derechos en pugna, que no son otros que los de los trabajadores en el marco de un Estado social de derecho, en el que debe existir proporcionalidad entre el servicio y su remuneración, «puesto que ello es una lógica consecuencia de la naturaleza sinalagmática y conmutativa de la relación laboral» Así las cosas, en casos como el que es objeto de estudio por la Sala, a pesar de tratarse de funciones similares a las de los empleados de planta, los contratistas no reciben la remuneración correspondiente al ejercicio de esa función pública, pues la retribución por los servicios prestados es denominado honorarios, los cuales son consecuencia del ejercicio irregular de una figura contractual que se desnaturalizó, lo que desconoce el carácter fundamental del derecho al trabajo y la especial protección que ordena la Constitución y que está estrechamente ligada con la dignidad humana y la justicia material.
Aunado a lo expuesto, reconocer iguales condiciones laborales a los contratistas que acrediten que prestaron sus servicios a la entidad en el marco de una verdadera relación laboral, implica darle eficacia a ese principio constitucional al que se ha aludido a lo largo de esta decisión y aplicarlo en su integridad para así eliminar las diferencias surgidas en esa relación contractual que encubría una laboral.
De esta manera el juez de lo contencioso administrativo en material laboral, al advertir que la carga de igualdad se rompió, pues el contratista fue remunerado en forma disímil a los demás empleados de planta, debe utilizar los mecanismos necesarios para combatir esa situación de inequidad y garantizar así la movilidad salarial. Sobre el particular, valga señalar que la Corte Constitucional ha indicado que en «tratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, así la demanda no la haya invocado expresamente», esto efectiviza y asegura la defensa de los derechos fundamentales.
En tal sentido, la necesidad de proteger los derechos constitucionales fundamentales impone un cambio en el papel del juez que se sustenta entre otras en la «aplicación preferente de la Constitución frente a las demás normas jurídicas y así mismo el efecto integrador que debe dársele a sus 68 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 11 de abril de 2024, radicado 66001-23- 33-000-2019-00715-01 (3574-2022), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 48 disposiciones con respecto a las demás normas del ordenamiento jurídico (…) La necesidad de dar prevalencia al derecho sustancial (art. 228 C.P.), más aún cuando este emana de la Constitución y busca hacer efectivas la protección y la vigencia de los derechos fundamentales» Así las cosas, la negativa a reconocer el reajuste salarial constituye no solo una vulneración a la legislación laboral contenida en el ordenamiento interno, sino también a los tratados internacionales ratificados por Colombia, los cuales al tenor del artículo 93 de la Constitución hacen parte del bloque de constitucionalidad. […]»(Negrilla fuera de texto) Esta variación de la línea jurisprudencial, que no debe ser desatendida por este colegiado, en cuanto las providencias de primera instancia que allí fueron sometidas a criterio de corrección fueron proferidas por este Tribunal, además que puede encontrarse su consolidación en otras decisiones, verbigracia sentencia de la misma subsección que dispuso la misma modificación en proceso radicado al 66001-23-33-000-2019-00080-0169.
Inclusive, una trazabilidad adicional pone de presente la providencia del 16 de noviembre de 202370, en la que la misma Alta Corporación Judicial, en cumplimiento de orden de juez constitucional, adelantó un análisis de los aspectos que se vienen tratando, y señaló, en lo que es relevante para este punto: «iv. Igualmente, el magistrado ponente de esta providencia ha matizado la tesis de restablecimiento, respecto de la base de liquidación de prestaciones sociales, así: «el equivalente a las prestaciones sociales de orden legal que percibía un servidor de la misma categoría, vinculado laboralmente a la planta de la entidad; liquidadas sobre el salario de estos, o sobre los honorarios pactados en los contratos, en caso de inexistencia de aquel,[cargo equivalente] en proporción a los periodos contratados».
Tesis que ha sido acogida de manera unánime y reiteradamente, vr.gr, en sentencias tales como del 20 de octubre de 2022; 21 de junio 2023, entre otras. 43. De manera que en el contexto del contrato realidad, la jurisprudencia ha fijado como regla para el restablecimiento del derecho, lo referente a los aportes pensionales, sin prescripción y a título de indemnización; el reconocimiento de las prestaciones sociales de orden legal que percibe un servidor de la misma categoría vinculada laboralmente a la planta de la entidad; liquidadas sobre el salario de estos, o sobre los honorarios pactados en los contratos, en caso de inexistencia del cargo en la planta de personal, y en proporción al periodo contratado”.
Radicado 20001-23-33-000-2014-00206-01 (1454-2016). Radicado 76001-23-33-000-2012-00425-01(5294-2019) Si bien las sentencias proferidas por el órgano de cierre que sentaron unificación en la temática de contrato realidad, esto es, las sentencias de unificación del del 25 de agosto de 201671 y el 9 de septiembre de 202172, señalaron como elemento para la 69 CP Jorge Edison Portocarrero Banguera.
Sentencia del 11 de abril de 2024. Radicado: 66001-23-33-000- 2019-00080-01 Nº Interno: 450-2023 (expediente digital) Demandante: Ricardo Mariscal Álvarez. Demandados: Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho – Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Tema: Contrato realidad. 70 CP César Palomino Cortés. Radicado: 25000-23-42-000-2016-05191-01.
N° Interno: 6100-2019. Demandado: Instituto Distrital de Cultura y Turismo-IDT. Coadyuvante: Bogotá D.C.-Secretaría Distrital de Desarrollo Económico. Tema: Contrato realidad: cumplimiento fallo acción tutela. Radicación: 11001-03-15-000- 2023-04129-01. 71 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ2-05 del 25 de agosto de 2016.
CP Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015). 72 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. CP Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 05001-23-33-000- Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 49 liquidación derivada la condena los honorarios devengados, tal aspecto no hizo parte de la ratio decidendi, menos aún de la definición de las subreglas establecidas en ellas y que marcan el derrotero en forma de precedente vertical.
De este modo, la posición que se define en la reciente sentencia sobre el monto del restablecimiento consecuencial a la existencia de la relación laboral, se hace extensible a los asuntos que a futuro debatan la problemática jurídica circundante al denominado “contrato realidad”, independientemente de la modalidad de contratación, tercerización, o vinculación de la que se haga uso por parte de la entidad estatal.
Claridad que se hace pertinente, en cuanto, al abordar la especificidad de los trabajadores en misión, la Ley 50 de 1990 ha dispuesto para este tipo de casos, en el artículo 79, inciso primero: «Los trabajadores en misión tendrán derecho a un salario ordinario equivalente al de los trabajadores de la empresa usuaria que desempeñen la misma actividad, aplicando para el efecto las escalas de antigüedad vigentes en la empresa.
Igualmente, tendrán derecho a gozar de los beneficios que el usuario tenga establecidos para sus trabajadores en el lugar de trabajo, en materia de transporte, alimentación y recreación.» (Resaltado de la Sala) Finalmente, en lo atinente a este acápite, la aplicación del principio de favorabilidad, constitucionalmente consagrado73, encuentra su efectividad a través de la variación que se adopta, toda vez que garantiza en mayor medida los derechos de quien ha sido subordinado por una entidad estatal.
Con este mismo criterio que ha quedado desarrollado en el presente acápite, examinará el Tribunal los factores laborales en los cuales insiste la parte demandante en la alzada, con miras a establecer su procedencia o no. 5.3.1. Pago al actor de las cotizaciones a seguridad social. Solicita la parte actora que se le ordene al municipio de Pereira realizar directamente al demandante el pago de los porcentajes de cotización correspondientes a salud que debió trasladar a los fondos correspondientes, durante el período en que éste prestó sus servicios. 2013-01143-01 (1317-2016) Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 73 El Congreso expedirá el estatuto del trabajo.
La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 50 Sobre la devolución de los aportes en salud y riesgos profesionales, el H. Consejo de Estado74 al resolver recurso de apelación interpuesto contra fallo de este Tribunal, concluyó sobre su improcedencia con fundamento, en esencia, en que «…por su naturaleza parafiscal, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia del contrato realidad, estos dineros son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y no constituyen un crédito a favor del interesado, ´lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretende la actora ejercer´»; de igual modo, en fallo más reciente, esta misma Corporación sostuvo en relación con aportes a pensión75: «(…) 51.
Con independencia de cuál sea el régimen al que se encuentre afiliada la actora, pues no está corroborado en el expediente tal aspecto, se debe atender a que los fines para los cuales están destinados los aportes a pensión, dado que corresponde al contratista por ley sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por ley a efectuar su pago, posteriormente resulta inviable ordenarse su devolución, así se haya declarado la existencia de un vínculo laboral, pues, de admitirse tal pretensión, se le estaría otorgando “un beneficio propiamente económico, que no influye en el derecho pensional como tal”. 52.
Resuelto lo anterior se reiterará lo que en pronunciamientos anteriores indicó esta ponente frente a que una vez determinada la existencia del realidad sobre las formas, lo ordenado no es procedente, ya que por su naturaleza parafiscal, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia del contrato realidad, estos dineros son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y no constituyen un crédito a favor del interesado, “lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer”. 53.
De lo expuesto, se orientará que el reconocimiento de aportes en seguridad social solo se hará sobre los aportes a pensión y la forma correcta de ordenarlos pagar al demandado, de acuerdo a la jurisprudencia desarrollada por esta Subsección, es que a título de restablecimiento del derecho la Administración determine mes a mes si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por la actora, y cotizar al respectivo fondo de pensiones donde se encuentre afiliada la demandante, la suma faltante por concepto de aportes a pensión sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador, en los periodos en los que se demostró la relación laboral. 54.
Para tales efectos, la interesada deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.» A su vez, en anterior sentencia también del Consejo de Estado76, posición ratificada en adelante por otras más77, se señaló: 74 Sentencia del 16 de octubre de 2020.
Sección Segunda Subsección B, C. P Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación No- 660012333000201700071-01. Actor: Mario Fernando Arias Gracia. Demandada: Municipio de Pereira. 75 Sentencia del 06 de noviembre de 2020. Sección Segunda Subsección B. CP Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado 66001-23-33-000-2015-00433-01 (2197-19). 76 Sentencia del 31 de enero de 2018.
Sección Segunda Subsección B. CP Carmelo Darío Perdomo Cuéter. Radicado 66001-23-33-000-2013-00144-01 (0489-14). 77 Sentencias en procesos radicados 23001-23-33-000-2013-00117-01 (1 de marzo de 2018); 66001-23-33- 000-2014-00011-01 (11 de abril de 2018); 41001-23-33-000-2013-00350-01 (11 de abril de 2018); 66001-23- 33-000-2013-00166-01 (26 de abril de 2018); 25000-23-42-000-2012-00201-01 (16 de agosto de 2018); 85001- 23-33-000-2014-00164-01 (23 de agosto de 2018); 52001-23-33-000- 2013-00225-01 (3 de septiembre de 2019); 66001-23-33-000-2014-00176-01 (25 de octubre de 2018);
AC 11001-03-15-000-2018-03555-01 (15 de febrero de 2019); 05001-23-33-000-2013-02059-01 (2 de octubre de 2019). Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 51 «(…) dado que los aportes al sistema de seguridad social en pensiones son imprescriptibles, tal como se explicó en la precitada sentencia de unificación de la sección segunda de 25 de agosto de 2016, la entidad accionada deberá tomar (durante el tiempo comprendido entre el 2 de febrero de 1998 y el 15 de marzo de 2012, salvo sus interrupciones) el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (el salario legalmente sufragado a quienes desempeñaban el empleo de secretaria-tesorero o los honorarios pactados, si estos son superiores a aquel), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos de lo anterior, la actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora. Y en cuanto a los aportes en salud, establecidos en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el ente demandado deberá pagar a la actora la cuota parte correspondiente entre el 25 de julio de 2009 y el 15 de marzo de 2012, salvo las interrupciones, siempre y cuando esta demuestre que asumió esa carga.» También sobre el particular el H. Consejo de Estado78, indicó: «Ahora bien, en cuanto a las prestaciones compartidas (pensión y salud), se ordenará a la parte demandada el pago a favor de la actora de los porcentajes de cotización que le correspondían de conformidad con la Ley 100 de 1993, pagos que en virtud de las órdenes de prestación de servicios debieron ser asumidos totalmente por la presunta contratista.
No obstante, en caso de que éstos no se hayan efectuado, atendiendo a la suscripción mensual de los contratos, el demandado deberá efectuar las cotizaciones respectivas a los dos Sistemas, descontando de las sumas que se adeudan a la demandante el porcentaje que a ésta corresponde…79» Existen entonces casos en los cuales el H. Consejo de Estado, en las Subsecciones A y B80 de la Sección Segunda, ha expresado criterios distintos en relación con el tema en comento, de reconocer o no devolución de aportes al sistema de seguridad social en favor de la demandante o negar su reconocimiento, en materia de contrato realidad.
No obstante, ya en la reciente sentencia de unificación por importancia jurídica del H. Consejo de Estado, SUJ-025-CE-S2-202181, a la cual se ha hecho referencia en este proveído, se dejó determinado como uno de los puntos precisamente a unificar, el que atañe a la devolución de los aportes a la Seguridad Social, específicamente en salud efectuados por el contratista, aspecto sobre el cual se estableció claramente la siguiente subregla: «(…) 1.3.
Tercera cuestión: devolución de mayores aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista, que demostró la existencia 78 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sub Sección B. MP: Víctor Hernando Alvarado Ardila, sentencia del 18 de noviembre de 2010. Radicación número: 25000-23-25-000-2004-03688-01 (0895- 08) 79 Sentencia de 11 de junio de 2009, Exp.
No. (0081-08), Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", CP Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 80 en sentencia Subsección A, proferida el 21 de junio de 2018, CP Gabriel Valbuena Hernández, radicación 68001-23- 33-000-2012-00051-01 (1996-14). - Sentencia proferida el 7 de junio de 2018, Subsección B, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación 15001-23-31-000-2009-00358-01 (1672-15).
Entre otras. 81 Sentencia del 09 de septiembre de 2021. Sala de lo Contencioso Administrativo, radicado 05001-23-33-000- 2013-0041143 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín y otro Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 52 de la relación laboral estatal.
(…) 3.3.3. Improcedencia de la devolución de los aportes efectuados en exceso por el contratista al sistema de Seguridad Social en salud. 163. En atención a la naturaleza parafiscal de los recursos de la Seguridad Social, el parágrafo del artículo 182 de la Ley 100 de 1993 ordena a las empresas promotoras de salud (EPS) manejar los recursos provenientes de las cotizaciones de los afiliados «en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad».
Esto, porque tales dineros únicamente pueden ser previstos y empleados para garantizar la prestación de los servicios sanitarios en los dos regímenes (subsidiado y contributivo), sin que quepa destinarlos para otros presupuestos. Asimismo, estos recursos ostentan la condición de ingresos no gravados fiscalmente, pues su naturaleza parafiscal (establecida en la Ley 100 de 1993, en desarrollo del artículo 48 constitucional) prohíbe su destinación y utilización para fines distintos a los consagrados en ella. 164.
Las anteriores razones han conducido a esta Sección82 a considerar improcedente la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente. Como se ha indicado, en función de su naturaleza parafiscal,83 estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran el sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer».84 165.
Por consiguiente, dado que corresponde al contratista sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla,85 no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta. Además, reembolsar estos aportes implicaría contradecir al legislador, cuya voluntad, como se expuso, buscaba que su recaudo fuera directamente a las administradoras de servicios de salud, por tratarse, se itera, de contribuciones de pago obligatorio con una destinación específica y con carácter parafiscal. 166.
En ese orden de ideas, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.» (resalta la Sala).
Por lo anterior, y toda vez que ha quedado debidamente zanjado el tema de devolución de los aportes asumidos por el contratista, en el pronunciamiento referido con carácter de unificación de jurisprudencia respecto de los aportes en salud, y como se observa deja también inmerso lo que corresponde a los de ARL, aunque no se hace referencia a este último en la subregla establecida, que únicamente alude a los aportes en salud, el Tribunal da aplicación a tal posición, sin 82 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Radicado 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez 83 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia de 28 de septiembre de 2016. Radicación 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 84Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Radicado 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 85 Situación que también cambia y amerita mención especial con la entrada en vigor del Decreto 1273 de 2018 « Por el cual se modifica el artículo 2.2.1.1.1.7, se adiciona el Título 7 a la Parte 2 del Libro 3 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, en relación al pago y retención de aportes al Sistema de Seguridad Integral y Parafiscales de los trabajadores independientes y modifica los artículos 2.2.4.2.2.13 y 2.2.4.2.2.15 del Decreto 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo» Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 53 que haya lugar a inobservarlo, debido a que constituye precedente y por tanto adquiere fuerza vinculante, y en consecuencia, este Colegiado no dispondrá ninguna modificación al respecto de este punto en la sentencia impugnada.
Ahora, ha de hacer referencia la Sala de igual modo, al carácter parafiscal de las cotizaciones al sistema de salud, naturaleza que deviene del artículo 48 constitucional, en cuanto contempla la destinación específica de los recursos de la seguridad social a los fines propios del servicio público obligatorio de la seguridad social -en salud entre otros-, sea el mismo prestado por entidades públicas o privadas.
Precisamente, esa especificidad de la destinación de los recursos a la prestación de un servicio público de carácter obligatorio, es lo que corresponde al concepto de parafiscalidad, comoquiera que se trata de un cobro obligatorio a un grupo determinado de personas, con miras a financiar de manera colectiva el sistema a cargo del servicio y satisfacer tales intereses con los montos recaudados que, por modo alguno, podrán ser destinados a otros fines ni siquiera estatales, sino exclusivamente al servicio público para el cual fueron creados, en este caso a la seguridad social en salud.
Este es el contenido normativo que la Corte Constitucional le ha dado al artículo 48 de la C.P., en la sentencia C-828 de 2001, citada como fundamento de la jurisprudencia transcrita del H. Consejo de Estado, en la cual la guardiana de la Carta señaló lo siguiente con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad formulada contra un aparte de la Ley 633 de 2000 que adiciona el artículo 879 numeral 10 del Estatuto Tributario, en cuanto previó que se encuentran exentos del gravamen a movimientos financieros, entre otros, las operaciones financieras realizadas con recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, hasta el pago a la entidad promotora de salud, a la administración del régimen subsidiado o al pensionado, afiliado o beneficiario, según el caso”, norma que fue demandada al dejar por fuera de la exención a las Instituciones Prestadoras de Salud, lo que según la demanda transfiere recursos que conforme a la Carta Política tienen una destinación específica y no pueden ser desviados para otros sectores o actividades diferentes a las allí establecidas, en este caso diferentes a las de la seguridad social.
Al resolver este planteamiento, la Corte dijo lo siguiente en cuanto a la naturaleza de las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud: «13. En repetidas ocasiones esta Corporación ha definido los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud como parafiscales, lo cual significa que "la cotización para la seguridad social en salud es fruto de la soberanía fiscal del Estado.
Se cobra de manera obligatoria a un grupo determinado de personas, cuyo interés o necesidades en salud se satisface con los recursos recaudados. Los recursos que se captan a través de esta cotización no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional, pues tienen una especial afectación, y pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado.
La tarifa de la contribución no se fija como una contraprestación equivalente al servicio que Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 54 recibe el afiliado, sino como una forma de financiar colectiva y globalmente el Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud. Las características de la cotización permiten afirmar que no se trata de un impuesto, dado que se impone a un grupo definido de personas para financiar un servicio público determinado.
Se trata de un tributo con destinación específica, cuyos ingresos, por lo tanto, no entran a engrosar el presupuesto nacional. La cotización del sistema de salud tampoco es una tasa, comoquiera que se trata de un tributo obligatorio y de otra parte, no genera una contrapartida directa y equivalente por parte del Estado, pues su objetivo es el de asegurar la financiación de los entes públicos o privados encargados de prestar el servicio de salud a sus afiliados" (Subrayado fuera de texto).
Sentencia C-577 de 1997. "La seguridad social prestada por las EPS tienen su soporte en la totalidad de los ingresos de su régimen contributivo, por consiguiente, forman parte de él: a) Las cotizaciones obligatorias de los afiliados con un máximo del 12% del salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. b) También, ingresan a este régimen contributivo las cuotas moderadoras, los pagos compartidos (art. 27 del Decreto. 1938 de 1994), las tarifas y las bonificaciones de los usuarios. c) Además los aportes del presupuesto nacional.
Lo importante para el sistema es que los recursos lleguen y que se destinen a la función propia de la seguridad social. Recursos que tienen el carácter parafiscal". Sentencia SU-480 de 1997. (Subrayado fuera de texto). 14. Los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud son rentas parafiscales porque son contribuciones que tienen como sujeto pasivo un sector específico de la población y se destinan para su beneficio, y conforme al principio de solidaridad, se establecen para aumentar la cobertura en la prestación del servicio público de salud.
El diseño del Sistema General de Seguridad Social en Salud define en forma específica los destinatarios, los beneficiarios y los servicios que cubre el Plan Obligatorio de Salud, todos elementos constitutivos de una renta parafiscal». De conformidad con la norma y la jurisprudencia analizadas, queda establecido el carácter parafiscal de los aportes de seguridad social en salud, lo que impide su pago o devolución directamente al demandante, por cuanto no pueden tener un destino distinto a dicho sistema, ante lo cual no prospera la pretensión así formulada en la demanda y reiterada en el recurso de apelación de la sentencia. Ahora, en lo atinente a la devolución de los aportes en pensión, los cuales se ordenó en la sentencia de primera instancia pagarse directamente al fondo de pensiones luego de determinar si no se realizaron los mismos o si existen diferencias entre aquellos efectuados por el accionante como contratista y los que debieron realizarse y cotizarse al sistema, advierte la Sala que partiendo igualmente del pronunciamiento de unificación del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, cabe indicar que aunque allí no se estableció una regla expresa de improcedencia sobre la restitución a la parte demandante de estos aportes que debieron ser asumidos en su condición de contratista durante el tiempo en que se suscribieron vedados contratos de prestación de servicios, como sí lo hizo en materia de salud y en gracia de discusión de ARL, la naturaleza parafiscal que comparten uno y otros permite concluir la inviabilidad de su pago por fuera del sistema de seguridad social, como ya se anotó. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 55 El tema enunciado no ha sido pacífico en las decisiones adoptadas por el H. Consejo de Estado como se colige de los extractos jurisprudenciales en cita, no obstante, este Tribunal acoge el criterio explicado por la Sección Segunda, Subsección B de esa alta Corporación, en providencia86 del 5 de agosto de 2021, que aunque es anterior a la sentencia de unificación citada, se basa en los mismos criterios de parafiscalidad de ésta y es proferida dentro de un asunto de similitud fáctica y jurídica con el presente plenario, al resolver recurso de apelación contra decisión de este Tribunal, en la cual se dijo: «(…) 55.
Ahora bien, en lo relacionado a la determinación del a quo de reconocer y pagar a favor del actor los porcentajes de cotización que debió pagar por concepto de Seguridad Social, la Sala explicará, que en materia de los aportes en salud, lo primero es traer a la disertación que el preámbulo de la Ley 100 de 1993, define que el Sistema de la Seguridad Social Integral es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que dispone la persona y la comunidad para gozar de calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad. 56.
A partir de allí, la ley desarrolló el Sistema General de Pensiones y el Sistema General de la Seguridad Social en Salud, este último está dirigido a la regulación de la sanidad general en la Nación, el cual dentro de sus características primordiales integra entre otros aspectos, la obligatoriedad de afiliación, previo pago de la cotización reglamentaria y la libertad de elección de los afiliados a la entidad promotora de salud. 57.
Así mismo, la Corte Constitucional, señalo que: «Los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud son rentas parafiscales porque son contribuciones que tienen como sujeto pasivo un sector específico de la población y se destinan para su beneficio, y conforme al principio de solidaridad, se establecen para aumentar la cobertura en la prestación del servicio de salud.
El diseño del sistema general de seguridad social en salud define en forma específica los destinatarios, los beneficiarios y los servicios que cubre el plan obligatorio de salud, todos constitutivos de la renta parafiscal.». 58. Así explica la Corte Constitucional frente a la protección constitucional de los recursos de la Seguridad Social y la destinación específica de los aportes a salud y pensión, «que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en salud como en pensiones, con independencia de la denominación que de ellos se haga (cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, copagos, tarifas, deducibles, bonificaciones, etc.), no pueden ser utilizados para propósitos distintos a los relacionados con la seguridad social debido a su naturaleza parafiscal.».
(…) 60. Ahora bien, de la misma forma, la Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Pensiones cuyos objetivos son garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, invalidez o muerte, mediante el reconocimiento de una pensión y prestaciones determinadas en la ley. También busca la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con el Sistema, está compuesto, fundamentalmente, por el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. 86 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 5 de agosto de 2021.
Radicación 66001 23 33 000 2017 00760 01 C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, demandante: Guillermo Vélez Alzate, demandado: municipio de Pereira. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 56 (…) 63. Con independencia de cuál sea el régimen al que se encuentre afiliado el actor, pues no está corroborado en el expediente tal aspecto, se debe atender a que los fines para los cuales están destinados los aportes a pensión, dado que corresponde al contratista por ley sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por ley a efectuar su pago, posteriormente resulta inviable ordenarse su devolución, así se haya declarado la existencia de un vínculo laboral, pues, de admitirse tal pretensión, se le estaría otorgando «un beneficio propiamente económico, que no influye en el derecho pensional como tal.». 64.
Visto lo anterior, se reiterará lo que en pronunciamientos anteriores indicó esta ponente frente a que una vez determinada la existencia del realidad sobre las formas, la determinación del a quo de reconocer y pagar a favor del actor los porcentajes de cotización que debió pagar por concepto de Seguridad Social no es procedente, ya que por su naturaleza parafiscal, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia del contrato realidad, estos dineros son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y no constituyen un crédito a favor del interesado, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer.».» (Subraya y resalta la Sala).
A tono con lo anterior, en los términos del artículo 103 del CPACA87 ha recogido este Tribunal la postura que venía asumiendo en relación con la procedencia de la devolución en favor de la parte actora (contratista), de los aportes a pensión pagados en exceso por éste, en cuanto asumió lo que le correspondía al ente demandado (contratante), para dar aplicación, en su lugar, a la posición traída a cita, en el sentido que, dado el carácter parafiscal de los recursos que se destinan al Sistema de Seguridad Social Integral, para el caso de marras en pensiones -con destinación específica-, lo que garantiza al afiliado el amparo frente a las contingencias de vejez, invalidez o muerte, conforme se ha definido por la Ley 100 de 1993, se torna improcedente considerar que, como consecuencia de la declaratoria posterior de existencia de una relación de carácter laboral, puedan convertirse los aportes efectuados en exceso por el beneficiario y en su momento al sistema, en una especie de monto indemnizatorio o crédito a su favor, en cuanto, como lo ha concluido el H. Consejo de Estado, su especial característica y naturaleza excluye la posibilidad de titularidad que sobre tales montos pretenda ejercer la parte actora.
En tal virtud, cualquier pretensión dirigida a obtener la devolución de lo pagado por porcentajes de cotización respecto a pensión, que la parte demandante debió trasladar a los fondos respectivos y que legalmente le 87 ARTÍCULO 103. OBJETO Y PRINCIPIOS. Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico.
En la aplicación e interpretación de las normas de este Código deberán observarse los principios constitucionales y los del derecho procesal. En virtud del principio de igualdad, todo cambio de la jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la norma, debe ser expresa y suficientemente explicado y motivado en la providencia que lo contenga.
Quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 57 correspondía asumir al empleador, resulta improcedente, como en efecto lo ha considerado el juez de primera instancia en este asunto.
Por lo analizado, precisa la Sala que no hay lugar a modificación alguna sobre los puntos indicados y, en su lugar, estas consideraciones sirven de soporte, entre otros, a la decisión contenida en el numeral SEXTO de la parte resolutiva del fallo impugnado, que dispuso “Negar las demás pretensiones de la demanda”. 5.3.2. Indemnización o sanción moratoria.
Solicita la parte actora en la demanda e insiste en ello por vía de apelación, que se condene al pago de la sanción moratoria por falta de consignación de las cesantías, así como de sus prestaciones sociales, durante el vínculo contractual, al considerar que, al convertirse el contrato de prestación de servicios en un contrato realidad de carácter laboral, ello debe implicar el reconocimiento de dichas sanciones.
Frente a lo anterior, en relación con la pretendida sanción moratoria por falta de pago oportuno de las cesantías, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado88 ha sido uniforme en señalar que la misma depende del reconocimiento y pago del auxilio de las cesantías, prestación que surge sólo con ocasión de la declaratoria de una relación laboral inmersa en un vínculo contractual estatal bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios y por virtud de la primacía de la realidad sobre las formalidades.
Así, señaló el alto Tribunal que «(…) la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, sólo es viable en tanto las cesantías hayan sido reconocidas, y no cuando está en litigio la declaración del derecho a percibirlas, es decir, cuando está en discusión el derecho al reconocimiento y pago del aludido auxilio de cesantías no podría configurarse la sanción por mora en el pago de aquellas.» Igualmente, el H. Consejo de Estado89 ha considerado: «…Respecto de la sanción moratoria, debe indicarse que la misma se concibe como una sanción a cargo del empleador moroso en reconocer y pagar las cesantías al trabajador en la oportunidad fijada por la ley, establecida con el propósito de resarcir los daños que se causan a este último con el incumplimiento en el reconocimiento y pago de la liquidación definitiva del auxilio de cesantía en los términos de la mencionada ley.
En ese orden, para el caso bajo estudio no resulta procedente su reconocimiento y pago a partir de la ejecutoria del fallo que declara la existencia de la relación laboral como lo pretende la parte actora, por cuanto, la relación entre las partes se rituó bajo los designios de la Ley 80 de 1993 y solo a partir 88 Ver sentencia del 4 de marzo de 2010, radicado 85001-23-31-000-2003-00015-01(1413-08); sentencia del 23 de febrero de 2011, radicado 25000-23-25-000-2007-00041-01 (0260-09), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; sentencia del 19 de enero de 2015, radicado 47001-23-33-000-2012-00016-01(3160-13), Actor: Esteban Paternostro Andrade, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren entre otras, sentencia de fecha 6 de octubre de 2016, radicado 41001-23-33-000-2012-00041-00(3308-13), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 89 Consejo de Estado – Sección Segunda Subsección B. 13 de agosto de 2018, 81001-23-33-000-2013-00118- 01(0973-16).
Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 58 de la presente sentencia se genera la obligación a cargo de la entidad accionada de proceder en los términos de ley al reconocimiento de las cesantías, en consecuencia, al no acreditarse el presupuesto necesario para que se genere la sanción como es la mora, resulta improcedente su reconocimiento.
( ) El derecho al reconocimiento de las cesantías solo es exigible después de la ejecutoria de la sentencia que así lo ordena y a la entidad solo le surge la obligación de pagarlos desde ese momento, luego la morosidad en el cumplimiento del pago de dicha prestación no puede contarse sino a partir de dicha fecha en que la administración tiene claridad acerca de la obligación que se reconoce judicialmente…» Sobre la pretensión de indemnización por mora en el pago de las prestaciones sociales, indica esta Corporación que tal indemnización está prevista como una sanción que se impone al empleador por la falta de pago o pago tardío de las prestaciones que se adeudan al trabajador y que le corresponden por haber terminado su contrato de trabajo.
A juicio de esta Corporación, la norma en comento resulta aplicable al caso bajo examen, por regular ésta las relaciones propias del derecho laboral individual y por tratarse este asunto de un trabajador oficial, que no de un empleado público. De este modo, al declararse la existencia de una relación laboral entre las partes, se genera en favor de la parte actora el reconocimiento del conjunto de emolumentos propios de tal relación laboral, aun sin otorgársele tal calidad, para el caso, la de servidor público en la modalidad de trabajador oficial.
Sin embargo, comoquiera que es con ocasión de la presente sentencia que surgen tales derechos laborales y que se radica a cargo del verdadero empleador la obligación de pago de tales emolumentos, luego, no surgiría falta de pago alguno que dé lugar a la sanción económica solicitada. Por lo anterior, tampoco hay lugar a modificación sobre lo aquí analizado, pero se adicionan las presentes consideraciones, que inciden en la negativa de su reconocimiento, que se entiende de igual modo contenida en el numeral SEXTO de la parte resolutiva de la sentencia. 5.3.3.
Derechos laborales establecidos en la convención colectiva. La convención colectiva de trabajo tiene fundamento en el artículo 55 de la Constitución Nacional, que «garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley». Conforme lo estipula el artículo 46 de la Ley 6ª de 1945, la convención colectiva de trabajo «es la que se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos individuales de trabajo durante su vigencia. Cuando en la convención colectiva sea parte un sindicato o agrupación de sindicatos cuyos afiliados Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 59 excedan a la tercera parte del total de trabajadores de la empresa o empresas respectivas, las normas de la convención se extienden a todas las personas, sean o no sindicalizadas, que trabajen o llegue a trabajar en la empresa o empresas correspondientes.
(…)». Las prerrogativas y efectos de las convenciones colectivas de trabajo son entonces, en virtud de su génesis, de naturaleza extralegal, tanto que la misma legislación en cita, en su artículo 49 preceptúa que se aplicarán de preferencia las «disposiciones legales» sobre las estipulaciones convencionales, en cuanto las primeras sean más favorables a los intereses de los trabajadores.
En lo atinente a la aplicación de derechos convencionales en el presente proceso, es de relevancia traer de nuevo a colación en este punto de las consideraciones, que la Corte Constitucional, en el caso concreto, como lo ha hecho en diferentes oportunidades al dirimir los conflictos de competencia entre las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, sobre asuntos de contrato realidad que versan sobre el desempeño de funciones propias del trabajo oficial, en este caso al servicio de la entidad pública contra quien ha sido instaurada la presente demanda, fijó su conocimiento en esta jurisdicción, la cual se ha ocupado de relaciones de carácter legal y reglamentario, propias del empleo público, lo que significa que es en la ley y en el reglamento donde están fijadas las condiciones laborales, que no en el ámbito extralegal o convencional que enmarca el trabajo oficial.
No obstante, considera la Sala de Decisión que tal premisa referente a la COMPETENCIA que fue fijada en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no puede per se constituirse en fundamento para el desconocimiento de los DERECHOS SUSTANCIALES LABORALES propios del TRABAJADOR OFICIAL, como son los DERECHOS CONVENCIONALES, los cuales no por la situación circunstancial de haber quedado el demandante inmerso en esta jurisdicción para el trámite y decisión de los asuntos laborales que siempre ha resuelto la jurisdicción ordinaria laboral, por modo alguno pierde tal carácter de trabajador oficial ni, menos aún, pierde los derechos sustanciales de carácter legal o convencional.
De este modo, la sola fijación de la competencia de esta clase de asuntos en la jurisdicción contencioso administrativa, no determina los derechos sustanciales que le asisten al trabajador oficial, especialmente los que tienen su origen en convenciones colectivas de trabajo y todas las ventajas y/o prerrogativas que ello comporta en favor de los derechos del trabajador oficial.
Aunque conforme el artículo 104-4 del CAPACA los asuntos que son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia laboral son los «relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado», Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 60 premisa de la cual no ha surgido la necesidad de examinar derechos que tienen su génesis en convenciones colectivas de trabajo y que se discuten ante la justicia ordinaria laboral, ese solo hecho no puede dar lugar a descartar el análisis de los derechos convencionales en el presente plenario.
De este modo, la determinación procedimental de la competencia, no soslaya la prevalencia del reconocimiento de derechos sustanciales derivados de la convención colectiva de trabajo a los que pudiera tener lugar un trabajador oficial durante el tiempo que haya prestado sus servicios al Estado siempre que, desde luego, hubiere acreditado los presupuestos para acceder a este tipo de derechos extralegales.
Lo analizado, sin perjuicio de advertir que ya por expresa disposición de la reciente Ley 2452 de 2025 “Por el cual se expide el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”, artículo 7º, numeral 1, literal a), el propio legislador estableció una disposición con la cual puso fin al conflicto de jurisdicciones frente al denominado contrato realidad por trabajo oficial, al señalar claramente que la competencia de asuntos como el presente, en los que se controvierte una relación laboral por parte de un trabajador oficial, son competencia de la jurisdicción ordinaria laboral: «ARTÍCULO 7o.
COMPETENCIA GENERAL. La Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social se ejerce en los siguientes ámbitos: 1) Del trabajo. a) Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. Tratándose de controversias en las que se discuta el contrato de trabajo o la primacía de la realidad sobre la forma de vinculación, entre particulares o entre un trabajador oficial y una entidad pública, bastará el señalamiento de su existencia a efectos de radicar en el juez laboral la competencia. (…)» (Se destaca).
Y la vigencia de esta ley, en los términos contemplados en el artículo 330 íb90, se predica a partir del 02 de abril de la presente anualidad 2026, por lo que no hay lugar a equívocos que ha quedado legalmente zanjado el tema de conflicto de jurisdicciones, de todos aquellos asuntos en que se controvierta esta clase de asuntos; es decir, las emanadas de la primacía de la realidad sobre las formas entre 90 (…) Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 61 un trabajador oficial y una entidad de derecho público, que se presenten con posterioridad a la fecha en mención, y sin que ninguna consideración se hubiere contemplado por el legislador para comprender radicada la competencia, ni siquiera de manera excepcional, ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Entretanto, la garante de los derechos convencionales de los trabajadores oficiales vinculados mediante la forma de contratos estatales de prestación de servicios en los que subyacen verdaderas relaciones de carácter laboral, es esta jurisdicción, por lo que itera esta Magistratura en este punto, que es procedente el análisis de los derechos extralegales que invoca el demandante.
Bajo tales premisas, se aplica la Sala de Decisión en el caso concreto, a examinar el tema que atañe a los derechos convencionales solicitados por la parte demandante: Las negociaciones entre el Estado-empleador y las organizaciones sindicales, se realizan de conformidad con las siguientes FUENTES NORMATIVAS: ✓ Bloque de Constitucionalidad, Declaración de los Derechos Humanos, Constitución Política en sus artículos 1º, 2º, 23, 25, 38, 39, 53, 55, 56 y 58. ✓ Los Acuerdos Internacionales de la OIT números 151 de 197891 y 154 de 198192 relativos a la protección de los derechos sindicales, de negociación, procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública, las relaciones de trabajo y al fomento de la negociación colectiva, mismos que fueron aprobados y ratificados por Colombia, mediante las Leyes 411 de 1997 y 524 de 1999. ✓ Decretos 2813 de 200093 y 160 de 201494 (compilados en el Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015). ✓ Así mismo, con fundamento en el Código Sustantivo del Trabajo – Segunda Parte de Derecho Colectivo del Trabajo, Título I Sindicatos, Título II Conflictos Colectivos de Trabajo, Título III Convenciones Pactos Colectivos y Contratos Sindicales. ✓ Ley 6ª de 1945, Ley 909 de 2004 y Decretos Únicos Reglamentarios 1072 de 91 Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública 92 Convenio sobre la negociación colectiva 93 Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 584 de 2000 (que derogó y modificó algunas disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo) 94 Por el cual se reglamente la Ley 411 de 1997 aprobatoria del Convenio 151 de la OIT, en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 62 2015 sector Trabajo, 1075 Sector Educación y 1083 Sector Función Pública.
El artículo 53 Constitucional establece el principio de favorabilidad en materia laboral y de seguridad social, señala el derrotero de principios mínimos fundamentales que deben regir las relaciones de trabajo, y la irrenunciabilidad de tales derechos. Y, el artículo 55 ibidem garantiza el derecho a la negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley.
Por su parte, el concepto de la convención colectiva de trabajo se halla plasmado en el artículo 467 del CST: «ARTÍCULO 467. DEFINICIÓN. Convención colectiva de trabajo es la que se celebra entre uno o varios empleadores o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia.» Las prerrogativas convencionales, surten entonces efectos constitucionalmente concebidos, en tanto se tornan obligatorias, se transforman en derechos exigibles y en gran proporción en derechos adquiridos, además que se encuentran amparados por principios fundamentales, en especial el ya enunciado en precedencia, de la negociación colectiva (artículo 55 CP).
La sentencia C-288 de 2024 de la H. Corte Constitucional, es un reciente referente sobre la negociación colectiva: «(…) Del derecho a la negociación colectiva 49. La Constitución Política en su artículo 55 consagra el derecho a la negociación colectiva como un mecanismo para regular las relaciones laborales en el escenario de un conflicto laboral.
De conformidad con el Convenio 154 de la OIT, sobre la negociación colectiva, el objeto de este instrumento comprende todas las negociaciones que lleguen a darse entre las organizaciones de trabajadores y empleadores con el fin de fijar las condiciones de trabajo y empleo y/o regular las relaciones laborales. 50. En consonancia con lo anterior, esta corporación ha señalado que el derecho a la negociación colectiva «no se limita únicamente a la presentación de pliegos de peticiones y a las convenciones colectivas, sino que influye todas las formas de negociación que se den entre trabajadores y empleadores y que tengan el fin de regular las condiciones de trabajo mediante la concertación voluntaria, la defensa de los intereses comunes entre las partes involucradas en el conflicto económico laboral, la garantía de que los representantes de unos y otros sean oídos y atendidos así como la consolidación de la justicia social en las relaciones que se den entre empleadores y trabajadores» 51.
La jurisprudencia también ha señalado que este derecho se hace efectivo y adquiere vigencia además de operatividad, «a través de la celebración de los "acuerdos y convenios de trabajo", denominados en nuestra legislación Pactos Colectivos o Convenciones Colectivas de Trabajo, que constituyen los mecanismos ideados, además de la concertación, para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo (art. 53, inciso final, 55 y 56, inciso final C.P).
Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 63 (…) 53. Ahora, la relación entre los derechos de asociación sindical y de negociación colectiva es estrecha en criterio de la Corte Constitucional. Al respecto, se ha señalado que «(…) la negociación colectiva resulta ser una garantía indispensable para las organizaciones sindicales, dado que de no tener la posibilidad de llegar a acuerdos con su empleador los fines de la agrupación resultarían frustrados.
Cabe resaltar, que la protección al derecho a la negociación colectiva no implica per se llegar a un acuerdo u obligar a alguna de las partes a acoger las condiciones que no comparten, pues lo que busca la Constitución es garantizar el inicio de las conversaciones correspondientes. 54. A pesar de la relación entre los citados derechos, las diferencias que presentan, especialmente en cuanto a su naturaleza, han sido resaltadas por esta Corporación, pues «mientras que el derecho de asociación sindical es de naturaleza fundamental, el de negociación colectiva prima facie no tiene este carácter, aunque puede adquirirlo cuando su vulneración implica la amenaza o vulneración del derecho al trabajo o de asociación sindical» 55.
En ese contexto, obstaculizar el proceso de negociación colectiva o cualquier forma de concertación entre el empleador y el sindicato desconocería la protección constitucional de dichas organizaciones y, en consecuencia, perdería sentido su agrupación. Así las cosas, es deber del Estado propiciar los escenarios necesarios para que el proceso de negociación colectiva se lleve a cabo a través de medidas que garanticen la protección efectiva del derecho a la libertad sindical (…)».
En torno a los aspectos discutidos, en los que se insiste en la alzada por activa, señala la Sala que un proceso de similares características, en los que se discutió la existencia de una verdadera relación laboral encubierta por la administración, el H. Consejo de Estado en sentencia del 8 de octubre de 202095, expresó que el reconocimiento de derechos convencionales o extralegales de los que sean beneficiarios los empleados públicos, no procede en el contrato realidad, por cuanto la existencia de la relación laboral vedada no otorga el carácter de empleado público: «(…) Frente al reconocimiento de las primas de servicios, vacaciones, navidad y riesgo; las cesantías, los intereses a las cesantías, los auxilios de transporte y alimentación, cabe destacar que esta Sala, en sentencia de 4 de febrero de 201645, precisó que «con el fin de determinar cuáles son las prestaciones sociales que se deberán reconocer a título de reparación integral del daño al declararse una relación de carácter laboral, […] acude a la clasificación que se ha hecho de estas prestaciones sobre la base de quien debe asumirlas.
(…) Dentro de las prestaciones sociales que están a cargo directamente del empleador se encuentran las ordinarias o comunes como son entre otras las primas, las cesantías; y las prestaciones sociales que se encuentran a cargo del Sistema Integral de Seguridad Social son la salud, la seguridad social, los riesgos profesionales y el subsidio familiar, que para ser asumidas o reconocidas por cada sistema debe mediar una cotización».
Asimismo, en providencia de 6 de octubre siguiente46 aclaró que «el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre la formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público, por lo que no es posible reconocer prestaciones sociales de carácter extralegal que devenguen otros funcionarios de la planta de personal del ente territorial demandado, máxime cuando el accionante no acreditó dentro del proceso cuales son las prestaciones a las que considera tener derecho ni el origen de las mismas». 95 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”.
Radicado No. 08001-23-33-000- 2014-90305-01(2143-19). CP: Carmelo Perdomo Cuéter. Actor: Francisco Javier Díaz Verdeza. Demandado: Unidad Nacional de Protección – UNP, como sucesora procesal del extinto DAS. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 64 En virtud del derrotero jurisprudencial expuesto, al actor le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales de carácter legal que devenga, en este caso, un escolta del DAS, tales como vacaciones, primas, cesantías, intereses a las cesantías y las reconocidas por el sistema integral de seguridad social, mas no podrán reconocérsele aquellas extralegales, por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, condición de la que el carece.
En ese sentido, le corresponderá a la entidad accionada al momento de cumplir la condena impuesta en este fallo, determinar las prestaciones sociales que serán objeto de liquidación a favor del actor.» (Negrilla y subraya de la Sala) Esta misma Alta Corporación de lo Contencioso Administrativo, en proveído del 29 de abril de 202196, en un caso similar al presente, reiteró: «(…) En virtud del derrotero jurisprudencial expuesto, a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales de carácter legal que devenga, en este caso, un auxiliar de servicios generales de la ESE Hospital Psiquiátrico San Camilo, tales como primas, bonificaciones, cesantías y las reconocidas por el sistema integral de seguridad social, mas no podrán reconocérsele aquellas extralegales, por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, condición de la que ella carece. » (Negrillas fuera de texto).
Por su parte, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, ya citada en estas consideraciones, se señaló que las prestaciones sociales que se deben restablecer en una controversia que reconoce una relación laboral, son las que le hubieren correspondido si la administración no hubiese usado la modalidad de contratación estatal, postura que ha sido reiterada por esa misma Corporación Judicial, en más recientes providencias, en las que ha dispuesto el reconocimiento solo de emolumentos de carácter legal, y ha excluido del restablecimiento del derecho, aquellas extralegales97.
Resalta esta Magistratura que el referido criterio jurisprudencial sobre la improcedencia del reconocimiento de derechos convencionales en materia del denominado contrato realidad, se ha desarrollado únicamente en torno a los empleados públicos que es el que ha correspondido a la competencia de esta jurisdicción en razón del mentado artículo 104 CPACA, que restringe el conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa a los asuntos laborales entre el Estado y sus servidores, a los «relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado», que es con la cual se equipara la relación laboral develada con el Estado y que da lugar al reconocimiento de derechos legales establecidos para los empleados públicos; lo cual no es comparable, se repite, con los derechos de los trabajadores oficiales respecto de quienes no ha desplegado la jurisprudencia del H. Consejo de Estado el análisis sobre el reconocimiento de 96 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”.
Radicado No. 68001-23-33-000- 2016-00304-01 (4683-18). Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. Actor: Gloria Ruiz Santamaría. Demandado: ESE Hospital Psiquiátrico San Camilo. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 97 A manera de ejemplo, sentencia del del 17 de febrero de 2022, Exp. No. 81001-23-39-000-2017-00036-01 (1138-2019).
Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 65 derechos convencionales que se derivan del contrato de trabajo, por la sencilla razón que esta jurisdicción no se ha ocupado del conocimiento de tales procesos que versan sobre relación derivada de contrato laboral de trabajador oficial.
De este modo, cuando la jurisprudencia del H. Consejo de Estado señala que los derechos convencionales de los que sean beneficiarios los empleados públicos no aplican a quienes se les reconoce el contrato realidad porque éste no otorga tal calidad de empleado público que solo deriva del acto condición nombramiento- aceptación-posesión; ello no equivale a decir que tampoco procede el reconocimiento de derechos convencionales cuando se trata de trabajadores oficiales, toda vez que el reconocimiento de la relación laboral oculta bajo otra forma de vinculación como la estatal de prestación de servicios que interesa al presente proceso, bien puede dar lugar al contrato laboral que se pretendió ocultar por el ente estatal, por cuanto, a diferencia de la relación legal y reglamentaria en la que el contrato realidad no otorga el estatus de empleado público, la relación contractual laboral, sí permite que la declaratoria de existencia de la relación laboral oculta en otro tipo de vinculación formal, devele para el demandante la calidad de trabajador oficial.
Lo anterior por cuanto el Decreto 1083 de 2015 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública» dispone en su Título 27, Capítulo 1, artículo 2.2.30.1.1.1, los «tipos de vinculación a la administración pública», cuales son: Los empleados públicos están vinculados a la administración pública nacional por una relación legal y reglamentaria y los trabajadores oficiales por un contrato de trabajo.
En todos los casos en que el empleado se halle vinculado a la entidad empleadora por una relación legal y reglamentaria, se denomina empleado público. En caso contrario, tendrá la calidad de trabajador oficial, vinculado por una relación de carácter contractual laboral. De este modo, la norma en cita prevé la vinculación del trabajador oficial mediante un contrato de trabajo que rige la relación contractual laboral, contrato que, si bien tiene la exigencia de que «deberá constar por escrito», a voces del artículo 2.2.30.1.1.2, tal formalidad de constar por escrito el contrato de trabajo surge del escrito del contrato estatal de prestación de servicios con el que se pretendía ocultar la verdadera relación laboral, ante lo cual concluye esta Colegiatura Judicial que, establecida la relación laboral de trabajo oficial o relación contractual laboral, simulada en un contrato de prestación de servicios, como en este plenario, en razón a la acreditación de los elementos de la misma (art. 122,1 ib) y de la naturaleza de sus funciones, de «construcción y sostenimiento de obra pública» (Decreto 1333 de 1986, art. 292) emerge el contrato de trabajo entre las partes del presente proceso judicial y, en consecuencia, se impone para el juzgador el análisis del consecuencial reconocimiento de derechos convencionales que hubieren sido Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 66 demostrados.
Esto en concordancia con la jurisprudencia en cita, en el sentido que «basta que un trabajador demuestre que ostentó la calidad de trabajador oficial para que le sea aplicable la convención colectiva de trabajo, así no se encontrara formalmente en la planta de personal del instituto y esa calidad le haya sido reconocida a través de un fallo judicial.[…] por cuanto que declarado el vínculo laboral de un trabajador surge para éste automáticamente el derecho a beneficiarse de las prerrogativas legales y aun de las extralegales, si fuere el caso, previstas a favor de las personas que tenían reconocida esa calidad por el ente beneficiario de sus servicios […] el carácter mayoritario del sindicato puede ser demostrado por cualquier medio».
Para tal efecto de establecer si al demandante Jairo de Jesús Muñoz Álvarez le asiste el derecho al reconocimiento de los derechos convencionales pretendidos, hay que citar el contenido de los artículos 469, 470 y 471 de la misma legislación en cita -Código Sustantivo del Trabajo-, contentivos de los requisitos de la convención colectiva de trabajo en cuanto a su forma, campo de aplicación y extensión a terceros, los cuales preceptúan en su orden: «ARTÍCULO 469.
FORMA. La convención colectiva debe celebrarse por escrito y se extenderá en tantos ejemplares cuantas sean las partes y uno más, que se depositará necesariamente en el Departamento Nacional de Trabajo, a más tardar dentro de los quince (15) días siguientes al de su firma. Sin el cumplimiento de todos estos requisitos la convención no produce ningún efecto.
ARTÍCULO 470. CAMPO DE APLICACIÓN. Las convenciones colectivas entre empleadores y sindicatos cuyo número de afiliados no exceda de la tercera parte del total de los trabajadores de la empresa, solamente son aplicables a los miembros del sindicato que las haya celebrado, y a quienes adhieran a ellas o ingresen posteriormente al sindicato.
ARTÍCULO 471. EXTENSIÓN A TERCEROS. 1. Cuando en la convención colectiva sea parte un sindicato cuyos afiliados excedan de la tercera parte del total de los trabajadores de la empresa, las normas de la convención se extienden a todos los trabajadores de la misma, sean o no sindicalizados. 2. Lo dispuesto en este artículo se aplica también cuando el número de afiliados al sindicato llegare a exceder del límite indicado, con posterioridad a la firma de la convención.» (Resalta la Sala) Lo anterior se puede sintetizar en que la convención colectiva se convierte en fuente de derechos reclamados, pero para que dicho instrumento colectivo surta efectos, debe ser celebrado por escrito y depositado ante la autoridad ministerial del trabajo, a más tardar dentro de los 15 días siguientes a su firma, sumado al hecho que su campo de aplicación a los afiliados del sindicato, a quienes se adhieran y la extensión a terceros, depende del carácter minoritario o mayoritario del sindicato que la hubiere celebrado, esto es, si exceden o no de la tercera parte del Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 67 total de los trabajadores, dado que en el primer evento, esto es, cuando no excedan del rango en mención, los beneficios y prerrogativas convencionales se aplican únicamente a los miembros del sindicato, a quienes se adhieran y posteriormente ingresen al mismo, mientras que si sobrepasan de esa tercera parte, estos tendrán aplicación para todos los trabajadores, estén o no sindicalizados.
En cuanto a lo procedente que resulta aplicar o no la convención colectiva de trabajo frente a quienes se les ha reconocido por vía judicial una verdadera relación laboral, la sentencia SL-088-2022 del 25 de enero de 2022 de la Corte Suprema de Justicia98, en sede de casación, señaló: «(…) Pues bien, le corresponde a la Sala definir si el ad quem equivocó al determinar que a la actora no le resultaba aplicable la convención colectiva de trabajo.
Para tales efectos, se tiene la convención colectiva 2012 -2014 suscrita entre el Fondo Nacional del Ahorro y el Sindicato de Trabajadores --Sindefonahorro, de la que se resaltan las cláusulas tercera y novena, en las cuales se estipuló lo siguiente:
ARTÍCULO TERCERO. CAMPO DE APLICACIÓN La presente Convención Colectiva de Trabajo se aplicará a los trabajadores oficiales que laboran al servicio del Fondo Nacional del Ahorro. Durante la vigencia de la Convención la Empresa no suscribirá Pactos Colectivos de Trabajo.
ARTÍCULO
9. DESCUENTOS SINDICALES ESPECIALES. Los trabajadores no sindicalizados por el hecho de beneficiarse de la presente Convención y según lo establecido en las normas pertinentes del CST, deberán pagar al sindicato de trabajadores del Fondo Nacional del Ahorro «SINDEFONAHORRO», durante la vigencia de la Convención Colectiva una suma igual a la cuota ordinaria con que contribuyen los afiliados al sindicato.
Dicho descuento será efectuado por nómina quincenalmente. Ahora bien, a través de una sólida jurisprudencia, esta corporación ha estimado que resulta aplicable la convención colectiva y la procedencia de sus beneficios a trabajadores oficiales a quienes se les ha reconocido tal calidad judicialmente, en virtud de la declaración de la existencia de un contrato realidad.
Así lo reiteró en providencia CSJ SL1907-2014, con fundamento en el carácter mayoritario de la organización, en la que expresó: Esta Sala de la Corte ha enseñado respecto de la aplicación de la convención colectiva y de la procedencia de sus beneficios a trabajadores oficiales del Instituto que se les ha reconocido tal calidad judicialmente, en virtud de la declaración de la existencia de un contrato de trabajo realidad, lo siguiente: “2.- Sentado lo anterior, se advierte que no aparece que el juzgador de segundo grado se haya equivocado al concluir que el demandante era beneficiario de la convención colectiva de trabajo, que regía en el Seguro Social para el período 2001 a 2004, pues es lo que en principio se desprende del artículo 3 de ese acuerdo colectivo, lo que descarta un yerro manifiesto de hecho en su conclusión, así, en gracia de discusión se admitiera que la norma pudiera dar lugar a entendimientos distintos, como el sugerido por la censura.
En efecto, los alcances dados a la disposición convencional aludida están precedidos de un entendimiento razonable, pues en ella se prevé que serán beneficiarios de la presente convención los trabajadores oficiales que sean 98 Sala de Casación Laboral – Sala de Descongestión No. 1. MP: Dolly Amparo Cagusango Villota. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 68 afiliados al Sindicato Nacional de Trabajadores o de la Seguridad Social, o que sin serlo no renuncien expresamente a los beneficios de esta convención, lo que permite entender que las partes estuvieron de acuerdo en que esa organización reunía como afiliados a más de una tercera parte de los trabajadores de la entidad, máxime que se remitieron expresamente al contenido de los artículos 37 y 38 del Decreto 2351 de 1965, que regulan lo concerniente a la extensión de la convención colectiva a terceros cuando el sindicato tenga un número de afiliados que exceda la tercera parte de los trabajadores de la empresa.
Esa inferencia se corrobora con la manifestación del Seguro Social en cuanto reconoció a la organización sindical firmante el carácter de sindicato mayoritario, lo que, entendido en el marco de lo acordado en la cláusula convencional mencionada, deja ver claramente que se refiere a que el sindicato reúne un número de trabajadores afiliados superior a la tercera parte del total de los trabajadores de la entidad.
La cláusula en referencia fue concebida por las partes en los siguientes términos: ‘“ARTÍCULO
3. BENEFICIARIOS DE LA CONVENCIÓN […] Así las cosas, si se admitió la calidad de sindicato mayoritario, se hizo pensando en la posibilidad de extender el convenio a terceros, en los términos de los artículos 37 y 38 del Decreto 2351 de 1965. Por lo tanto, en esas condiciones, bastaba demostrar la calidad de trabajador oficial para beneficiarse de la convención colectiva de trabajo”.
(Sentencia de 16 de septiembre de 2009, rad. N° 36609, que ratificó la de 1° de julio de ese año, rad. N° 33759). (subrayado fuera del texto original). En tales condiciones, es claro que el colegiado incurrió en un error fáctico al valorar la convención colectiva de trabajo, al ignorar que la misma se extendía a los trabajadores oficiales de la entidad, por el hecho de serlo, condición que fue demostrada por la demandante.
En efecto, si era un hecho indiscutido la existencia de un contrato realidad entre el Fondo Nacional del Ahorro y la actora el 10 de enero de 2012 hasta el 12 de noviembre de 2014, así como su calidad de trabajadora oficial, le resultaba aplicable el convenio colectivo porque el artículo 3 expresamente previó la extensión de los beneficios convencionales a quien se declare que tuvo esa calidad, tal y como acontece en el sub lite.
Aquí resulta pertinente traer a colación lo dicho por la Corte en la CSJ SL, 1 jul 2009, rad. 33759, en la cual manifestó: Es cierto, sin duda, que en el artículo 3 de la Convención Colectiva de Trabajo se estipuló que de ella se beneficiarían los trabajadores oficiales vinculados a la planta de personal del Instituto de Seguros Sociales, pero a esa expresión no es dable atribuirle los efectos restrictivos que le otorga el instituto recurrente, pues para la Corte, lo que razonablemente apreciado surge de esa disposición es su aplicación a los trabajadores oficiales de la entidad, bajo el entendido de que todos ellos deben formar parte de su planta de personal, que es lo que obviamente se corresponde con las disposiciones legales sobre la materia, ya que no se exhibe lógico que una entidad del Estado pueda tener trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo que no se hallen en su planta de personal.
Así las cosas, tal como lo ha expresado la Corte en asuntos en que ha tenido oportunidad de estudiar argumentos similares a los que ahora ocupan su atención, a la luz de lo que dispone el artículo convencional en comento, basta que un trabajador demuestre que ostentó la calidad de trabajador oficial para que le sea aplicable la convención colectiva de trabajo, así no se encontrara formalmente en la planta de personal del instituto y esa calidad le haya sido reconocida a través de un fallo judicial. […] Lo anterior, por cuanto que declarado el vínculo laboral de un trabajador surge para éste automáticamente el derecho a beneficiarse de las prerrogativas legales y aun de las extralegales, si fuere el caso, previstas a favor de las Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 69 personas que tenían reconocida esa calidad por el ente beneficiario de sus servicios.
Sumado a lo anterior y dado que el Tribunal erró en la valoración de la convención colectiva de trabajo, se tiene que tampoco advirtió la certificación denunciada por la censura, obrante a folio 48, en la que se precisa lo siguiente: Que la organización sindical Sindefonahorro con personería jurídica 2674 de julio 17 de 1978, cuenta a la fecha con 188 afiliados, siendo como sindicato de empresa un sindicato mayoritario.
Dada en Bogotá, el 14 de febrero de 2014. Suscriben presidenta y secretario general de Sindefonahorro. De este documento, tal como lo advierte la censura, se aprecia, en efecto, que el sindicato de trabajadores Sindefonahorro era mayoritario, al menos, para el momento en que estuvo vigente la relación laboral entre la accionante y el Fondo Nacional del Ahorro, a saber, desde el 10 de enero de 2012 hasta el 12 de noviembre de 2014, circunstancia que desconoció el juez de segundo grado, con lo cual se confirman los yerros fácticos denunciados por la censura.
Es menester aclarar que el carácter mayoritario del sindicato puede ser demostrado por cualquier medio, en la medida que, al respecto, la ley no estableció prueba solemne (CSJ SL, 28 ago. 2012, rad. 36929, reiterada en CSJ SL1907-2014). Tal y como la Sala ya ha tenido la oportunidad de precisarlo, la calidad de beneficiario de la convención colectiva de trabajo puede acreditarse, según lo dispuesto en los artículos 470 a 472 del CST, cuando i) el trabajador esté afiliado al sindicato que la suscribió o que sin serlo se hubiere adherido a ella, ii) el sindicato agrupe más de la tercera parte del total de los trabajadores de la empresa, pues en este evento, por mandato legal (artículo 471 del CST), las normas convencionales se extienden a todos los trabajadores de la empresa; o iii) las mismas partes o un acto gubernamental, establecen la extensión de los beneficios convencionales a trabajadores que no están incluidos en el campo de aplicación estatuido por la ley (CSJ SL3479-2019).
De otra parte, es importante recordar que en casos como en el presente, en los que la vinculación con la demandada no se hizo a través de un contrato de tipo laboral, como era procedente, no es posible exigirle que, para poderse beneficiar de la convención colectiva hubiese tenido que efectuar el pago de la cuota sindical para poder acceder a sus beneficios, tal como se explicó en decisiones CSJ SL 20 mar. 2013, rad. 42605, CSJ SL 1907-2014 y CSJ SL 5523-2016, dictadas en procesos contra la misma entidad en las que se discutió igualmente la aplicación de los beneficios convencionales.
En la última de las providencias se indicó: Por lo demás, resulta claro que, en este caso, no podía ser exigible el pago de la cuota sindical o la demostración de la calidad de la actora de afiliada al colectivo, toda vez que, precisamente, tales situaciones obedecieron a la forma irregular de vinculación de la demandante. Por lo anterior, al demostrarse el yerro fáctico con el carácter de trascedente, protuberante y ostensible en que incurrió el Tribunal, se casará la decisión, pero únicamente en cuanto no hizo producir los efectos convencionales frente a las aspiraciones de la actora.
No se casará en lo demás, es decir, frente a la existencia de una relación laboral entre las partes ni los extremos temporales en que se ejecutó, pues, el recurso extraordinario solo fue interpuesto por la parte actora.» (Negrillas y subrayas de la Sala). Ahora, en relación con la carga probatoria de la existencia de la convención colectiva de trabajo cuya aplicación invoque el trabajador oficial, ha sido pacífica la postura de la H. Corte Suprema de Justicia, como lo reitera en sentencia de Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 70 casación del 17 de agosto de 2021, en el sentido que corresponde a la parte actora demostrar su texto auténtico y su depósito ante el Ministerio de Trabajo, en los siguientes términos: «Al ser la convención colectiva de trabajo un acto solemne, la prueba de su existencia está atada a la demostración de que se cumplieron los requisitos legales exigidos para que se constituya en un acto jurídico válido, dotado de poder vinculante, razón por la cual si se le aduce en el litigio del trabajo como fuente de derechos, su acreditación no puede hacerse sino allegando su texto auténtico, así como el del acto que entrega noticia de su depósito oportuno ante la autoridad administrativa del trabajo».
Igualmente, de la sentencia SL20037-2017 del 29 de noviembre de 201799 se colige no solamente la necesidad de adjuntar como prueba la respectiva convención colectiva de trabajo que se solicita aplicar, por la necesidad del juez de verificar su existencia y contenido, sino además la prueba de su depósito ante el Ministerio de la Protección Social, cuando en el juicio se debaten derechos que dependen de la misma, así: «(…) Denuncia la violación indirecta, debido a la aplicación indebida del artículo 469 del C.S.T, en relación con los artículos 467, 470 y 471 de la misma normativa, 51, 60 y 61 del C.P.T y S.S, 174, 175, 177 y 187 del C.P.C y 1757 del C.C. Afirma que el Tribunal cometió el error de derecho consistente en haberle dado eficacia a la Convención Colectiva vigente entre 2001 y 2002, a pesar de no contar con la constancia de depósito ante el Ministerio de la Protección Social, lo cual condujo al sentenciador a sacar conclusiones contrarias a la realidad probatoria.
Para dar sustento a la acusación, el censor asegura que el artículo 469 del C.S.T impone la necesidad de depósito del texto extra legal, como requisito de solemnidad, que no se puede dispensar, así militen en el proceso dos ejemplares; afirma que esa omisión trae como consecuencia que la convención no produzca efectos y por tanto «no se pueden determinar condenas como la del suministro de alimento carne…y otros beneficios de carácter extralegal[…]» Así entiende que se le dio validez a una prueba ineficaz, pues «ni los tenues sellos, ni fecha oficial” solicitud de depósito” ante el Ministerio son claros y precisos», agrega que la convención que reposa a folio 343 hace referencia a una solicitud de depósito fechada el 27 de septiembre, es decir fuera del término legal, pues la firma data del 11 de junio de 2001, de donde infiere que «además hay inconsistencias en las fechas, por lo tanto no puede producir efectos la prueba documental que sirvió de base para le decisión del Tribunal».
(…) Ahora bien, aun cuando con insistencia la Sala ha reiterado que la nota de depósito de las convenciones colectivas resulta ser un requisito indispensable para poder generar los derechos en ella contemplados, toda vez que el artículo 469 del C.S.T impone el cumplimiento de tal actuación incluso exigiendo que se haga en el término de 15 días siguientes a la suscripción del acuerdo, como se dijo, por ejemplo, en las sentencias SL 3495 – 2014, SL4427 – 2014 y SL 930 – 2014, presupuesto que además y contrario a lo afirmado por el recurrente, en el expediente cuenta con el debido respaldo, 99 Sala de Casación Laboral.
MP: Fernando Castillo Cadena. Radicación No. 48833. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 71 es de advertir que el tema relativo a la validez de la Convención Colectiva en que se amparó el Tribunal para resolver la controversia, no fue planteado al contestar la demanda como argumento de ataque, ni se vislumbró en el desarrollo del proceso, ni en la apelación se adujo tal motivación, por lo que puede decirse que su aplicación fue un punto indiscutido por las partes.
Así las cosas, rememorando la sentencia 35685 de 3 de mayo de 2011 radicación 35685 «al no existir debate alguno en torno a la naturaleza de las prestaciones, mal puede la recurrente exigir prueba solemne de la convención colectiva de trabajo, cuando, se insiste, no fue materia de controversia», la fuente normativa de la prestación. De otra parte, con independencia de lo tenue que le pueda resultar a la censura el sello que se reporta a folio 343 del plenario en armonía con el que obra a folio 351, se infiere que la convención colectiva con vigencia 2001 – 2002 adosada, se suscribió el 11 de junio de 2001 y se depositó el 12 del mismo mes y año, y al día siguiente se allegaron sus anexos como se describe en la respectiva nota de la Dirección Regional Bogotá - Cundinamarca, es decir, dentro del término legal.
De tal suerte que no solamente porque en el acontecer litigioso ECOPETROL no puso en duda que al demandante se le aplicara la normativa en que aquel fundaba sus súplicas, al punto que al esgrimir la defensa adujo que la liquidación de las prestaciones se ajustaba a las directrices convencionales, sino también porque en el plenario obra la prueba que demuestra la satisfacción del requisito de solemnidad echado de menos, se concluye que el cargo carece de soporte y por ello se declarará infundado.» (Subraya la Sala) Luego, en sentencia SL1174-2022 del 9 de febrero de 2022100, al analizar la procedencia sobre el reconocimiento de derechos convencionales en materia de contrato realidad, el órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria laboral señaló sin mayores consideraciones lo siguiente, esta vez, ya sin hacer mención a la necesidad de acreditación del depósito mencionado anteriormente: «(…) 3.
Prestaciones convencionales Para resolver este punto, basta indicar que no es posible emitir una condena al respecto, toda vez que no se aportó ningún instrumento colectivo que permita constatar los beneficios extralegales que el promotor reclama.» (Subraya y negrilla de la Sala). Nótese también como en la ya citada sentencia SL-088 de 2022, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, parte en todo caso de la carga por activa de acreditar en el proceso (i) la existencia de la convención colectiva de trabajo que resulta aplicable a la parte actora, en tanto se debe revisar los requisitos para la materialización de los beneficios allí contenidos, además de (ii) su depósito ante la autoridad ministerial, y (iii) aunque no necesariamente solemne, sí libre, el carácter mayoritario del sindicato en representación del cual se suscitó la negociación colectiva correspondiente y que derivó en la convención de la que se pretenda extender sus efectos a trabajadores no afiliados y/o terceros.
Con el propósito de acreditar la prueba que se añora, la parte demandante ha allegado al proceso diferentes convenciones colectivas de trabajo suscritas entre el 100 Sala de Casación Laboral. MP: Iván Mauricio Lenis Gómez. Radicación No. 84079. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 72 municipio de Pereira y el sindicato de trabajadores de esa misma entidad territorial, material probatorio del cual se advierte que solo una de ellas se encontraría vigente para una parte de los períodos sobre los que versa el restablecimiento en este asunto, específicamente para la anualidad 2016 – y únicamente hasta el 31 de diciembre de ese año101, mas no se allegan convenciones colectivas de las cuales se desprenda su aplicación a los trabajadores oficiales para los años 2018 y 2019, frente a los cuales se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en la sentencia recurrida.
Por consiguiente, aunque el Tribunal es claro en la procedencia del análisis y eventual reconocimiento de derechos convencionales como los que la parte demandante e impugnante invoca en el presente asunto a título de prestaciones extralegales (reintegro, indemnizaciones prestaciones, factores) que se hubieren convenido entre organización sindical y ente territorial, no puede esta Magistratura acceder a tales pretensiones extralegales, por cuanto la parte actora no cumplió con la carga probatoria de demostrar la existencia de dicha fuente de derechos, ni indicar cuál es el instrumento colectivo específico vigente y aplicable para la época en que quedó acreditada la existencia de la relación laboral entre aquel y el municipio de Pereira, requisito sine qua non para los fines pertinentes, tal y como lo ha concebido la Corte Suprema de Justicia en los múltiples pronunciamientos en cita.
En efecto, al revisar los requisitos conforme lo dilucidado en precedencia, de esa convención colectiva referida, con vigencia 2014 – 2016 suscrita el 20 de diciembre de 2013, encuentra la Sala que se acompañó de la prueba de su depósito ante el Ministerio del Trabajo, realizada el 08 de enero de 2014 a las 3:50 pm102, esto es dentro de los 15 días siguientes conforme a la norma, tal y como se evidencia a continuación: 101 Samai juzgado - índice 1.
Documento 4 (Hojas 240 y s.s.) como anexo de la demanda e índice 25. Documento 26 (Hojas 48 y s.s.), en respuesta a solicitud de prueba. – CONVENCIÓN COLECTIVA DE TRABAJO del 20 de diciembre de 2013, VIGENCIA 2014-2016. 102 Ibidem (Hoja 246 de anexos de la demanda y 56 de respuesta a requerimiento probatorio). Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 73 Sin embargo, de la forma como se encuentra acreditada su existencia, la referida convención colectiva de trabajo por sí sola, no tiene la aptitud de producir efectos frente al demandante, por cuanto carece el plenario en todo caso de la prueba, con libertad probatoria, del requisito adicional que ha exigido la judicatura para su validación en juicios de carácter laboral, a fin de tornar procedente su extensión para el reconocimiento de las garantías allí pactadas a quienes no sean miembros del sindicato que la celebró, como es el caso del demandante; en otras palabras, no se demostró que el número de afiliados exceda de la tercera parte del total de los trabajadores oficiales del municipio de Pereira, lo que bien hubiere podido dar a lugar a consolidar beneficios convencionales en favor del señor Jairo de Jesús Muñoz Álvarez, por un lapso aproximado de 3 meses en que se acreditó la relación laboral por el período 2016, teniendo en cuenta que de allí en adelante, hasta el año 2019, no obra ni siquiera allegado instrumento colectivo a examinar y validar en este particular asunto.
Si bien se ha señalado que declarado el vínculo laboral de un trabajador oficial, surge para éste automáticamente el derecho a beneficiarse de las prerrogativas legales y extralegales previstas a favor de las personas que tenían reconocida esa calidad por el ente beneficiario de sus servicios, tal prerrogativa se encuentra sujeta a la prueba de la convención y su depósito, y del carácter mayoritario del sindicato, que puede ser demostrado por cualquier medio y que en el sub examen no lo fue.
Así, por falta de acreditación del derecho a los beneficios convencionales que bien hubieren podido ser reconocidos en favor del demandante mientras perduró su Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 74 vínculo laboral oculto con la entidad accionada (del 22 de septiembre de 2016 al 31 de diciembre de 2019), el reconocimiento de los emolumentos a que tiene derecho el mismo se limita a los de carácter legal, es decir, los establecidos mediante ley, decreto o acto administrativo expedido por autoridad competente, que a no las prestaciones o demás derechos extralegales o convencionales, por lo cual la Sala negará el reconocimiento de tales pretensiones en las que insiste la parte impugnante por activa, como es el caso del reintegro laboral y la indemnización por despido injusto.
De conformidad con todo lo discurrido y comoquiera que la entidad demandada recurrente no logró acreditar en esta instancia los cargos formulados en el recurso de apelación, como tampoco han de prosperar los puntos de inconformidad expresados por la parte actora, se impone confirmar en todas sus partes la sentencia de primer grado, conforme a lo explicado a lo largo de estas consideraciones. 6.
COSTAS. La Sala no condenará en costas a la parte demandada vencida en esta instancia, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: «…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365», ha proferido sin número de sentencias 103 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación, criterio que en la actualidad ha sido 103 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018.
Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo.
Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 75 reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso104, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.
En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son objeto de lo que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
Esta Sala acoge los planteamientos expuestos por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente radicado número: 76001-23-33-000- 2013-00668-01(1909-17) del 24 de enero de 2019 en cuanto precisa que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, principalmente aparezcan causadas y comprobadas, en consonancia con el contenido del artículo 365 del CGP.
En sede constitucional la Sección Segunda – Subsección A105 del Máximo Órgano de lo Contencioso al analizar la acción de tutela promovida por la señora Rosa Edilma Restrepo Mejía en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda amparó las prerrogativas constitucionales invocadas y dejó sin efecto la condena en costas impuesta a esta por ser la parte vencida al considerar que «(…)…no existe una condena en costas automática y en ese sentido debe analizarse la situación concreta en virtud de los principios constitucionales de confianza legítima y buena fe.».
En consecuencia, tal como se dejó anunciado en precedencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en la presente instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 104 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A- C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Rad. 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18). Actora:Nohemí Suaza Triviño. Demandado: FOMAG. 105 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 14 de marzo de 2019. Radicación: 11001-03-15-000-2018-04698-00, acción de tutela. Accionante: Rosa Edilma Restrepo Mejía. Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo.
Radicación: 66001-33-33-004-2024-00137-01 (D-1942-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 76 VII. FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. 2. Sin costas en esta instancia, por lo considerado. 3.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»